Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 45/2014. 2 DE ABRIL DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.; VOTÓ CON SALVEDAD S.A.V.H.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: M.D.C.A.H.J..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 84 de la Ley de Amparo en vigor; y 21, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos segundo, fracción III, tercero y cuarto del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno, de trece de mayo de dos mil trece, en virtud de que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en audiencia constitucional en un juicio de amparo promovido con posterioridad al dos de abril de dos mil trece, se cuestionó la constitucionalidad del artículo 15, fracción V, párrafo tercero, de la Ley Aduanera, en el que, para resolver el problema, son aplicables criterios establecidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO.-Oportunidad. La sentencia recurrida se notificó personalmente a la parte quejosa el martes veintinueve de octubre de dos mil trece y al presidente de la República por oficio el viernes veinticinco del citado mes y año, por lo que el plazo de diez días previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió para la quejosa del jueves treinta y uno de octubre al jueves catorce de noviembre del citado año, y para la autoridad del lunes veintiocho de octubre al once de noviembre de dos mil trece.(1) En consecuencia, si los recursos de revisión se presentaron el viernes ocho y lunes once de noviembre de dos mil trece, respectivamente, resultan oportunos.

TERCERO.-Legitimación. Las recurrentes tienen legitimación, porque son partes en el juicio de amparo indirecto en el que se pronunció la sentencia impugnada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5o., fracciones I y II, de la ley de la materia.

CUARTO.-Agravios. En principio, por razón de técnica, se hace notar, que no pasa desapercibido para esta Sala que la autoridad recurrente en el rubro del primer agravio, hizo referencia a que se actualizó la causa de improcedencia del artículo 61, fracción XIV, de la Ley de Amparo en vigor, sin que el órgano colegiado se refiriera a ello en su resolución; sin embargo, tal circunstancia se estima intrascendente en virtud de que del cuerpo de dicho apartado de agravio, se observa que la recurrente transcribió el texto de la diversa causal prevista en la fracción XIII del citado ordenamiento legal, desarrollando los argumentos por los que estimó actualizada esa última, por lo cual, es dable considerar que fue ésta la que efectivamente se hizo valer, cuyos argumentos sí fueron atendidos por el tribunal de origen.

QUINTO.-En cuanto al problema de constitucionalidad, cuya competencia atañe a esta Superioridad, se procede a analizar el único agravio hecho valer por la parte quejosa, mismo que resulta ineficaz, según se verá a continuación:

En efecto, aduce que la sentencia recurrida es violatoria del principio de congruencia desde la perspectiva de que la Juez de Distrito fue omisa en resolver la totalidad de los conceptos de violación planteados, concretamente, el aspecto de que la norma impugnada obliga a prestar gratuitamente los servicios de almacenamiento de mercancías.

Al respecto, es menester señalar que en la demanda de amparo, la quejosa señaló: "... sólo se impugna en la parte transcrita en la medida en que, repito, obliga a la hoy quejosa a prestar gratuitamente los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías de comercio exterior, en los términos del artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, y la regla 2.3.8., fracción III, de las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2012."

Al emitirse la sentencia, la Juez de Distrito consideró que la peticionaria adujo transgresión a la garantía de libertad de trabajo prevista en el precepto 5o. constitucional, ya que el párrafo tercero de la fracción V del artículo 15 de la Ley Aduanera, no establece la posibilidad de que en el caso del almacenamiento gratuito el autorizado pueda cobrar por el servicio de custodia, precisando que, además de prestar dicho servicio, se encuentra obligado a otorgar los de manejo y custodia de mercancías, y sólo podrá cobrar el manejo, no así el de custodia por excluirse, implícitamente, del apartado legal en comento.

Consideró la juzgadora que la garantía constitucional de que nadie puede ser privado del producto de su trabajo sino por resolución judicial, consiste en la declaración general de que la autoridad no puede despojar a un individuo de la retribución que le corresponde como contraprestación a sus servicios, previendo como única excepción el caso de que la privación sea por resolución judicial y, como complemento de ello, que nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales, sin la justa retribución sin su pleno consentimiento, que proscribe todo trabajo gratuito. Por ende, el Estado no puede imponer al individuo ninguna labor que no le sea retribuida, salvo cuando se trate de las funciones electorales y censales.

Enfatizó que la porción normativa impugnada precisa que el almacenamiento de las mercancías debe prestarse gratuitamente, siendo omisa en cuanto a la custodia se refiere, sin embargo, al indicar que sólo se pagará el servicio de manejo y el de maniobras de reconocimiento previo, implícitamente se impide el cobro por la custodia, que es distinto al de almacenaje y, por ende, en términos del numeral de que se trata, el prestador del servicio está obligado a otorgar los de almacenamiento y custodia de las mercancías en forma gratuita.

Cuando aquél cumpla con su obligación de prestar el servicio de almacenaje de manera gratuita, finalmente también tendrá que otorgar el de custodia sin recibir a cambio la remuneración correspondiente y que ello se traduce en una violación a la garantía contenida en el artículo 5o. constitucional.

En tal virtud, determinó conceder el amparo a la peticionaria contra la fracción V del artículo 15 de la Ley Aduanera, vigente a partir del uno de enero de dos mil dos, así como la regla 2.3.8., fracción III, de carácter general de comercio exterior para el año dos mil doce, por guardar íntima relación con el precepto primeramente señalado para el efecto de que en lo futuro no le sea aplicado y hasta en tanto esté vigente el mismo. Invocó como fundamento la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal P./J. 112/99, de rubro: "AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA." y, en lo conducente, la tesis 1a. CLXXXII/2005, de la Primera Sala, cuyo epígrafe es: "LEYES. EFECTOS DEL PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA DECLARACIÓN DE SU INCONSTITUCIONALIDAD EN EL AMPARO DIRECTO Y EN EL INDIRECTO.". Señaló que, dada la conclusión alcanzada, resultó innecesario el estudio de los restantes conceptos de violación.

Derivado de lo expuesto, debe declararse ineficaz el agravio de que se trata, dado que la sentencia que concedió la protección constitucional a la parte quejosa, tuvo como efecto la desincorporación en su esfera de derechos de la fracción V del artículo 15 de la Ley Aduanera, vigente en dos mil dos, así como la regla 2.3.8., fracción III, de carácter general de comercio exterior para el año dos mil doce, toda vez que el citado apartado normativo de la Ley Aduanera, en su párrafo tercero, prevé tanto la figura del almacenamiento, como la de custodia de las mercancías, cuyo análisis conjunto, y que por ello debe entenderse hecho bajo las propias consideraciones, llevó a la juzgadora a determinar la irregularidad del precepto impugnado respecto de la Carta Magna, respecto del cual concedió la protección constitucional en su totalidad, tornando así en ineficaces los únicos motivos de disenso expuestos por la quejosa en su recurso.

SEXTO.-En ese contexto, se analiza el recurso de revisión hecho valer por la autoridad responsable, en el cual señala que la sentencia combatida es contraria a los numerales 74 y 75 de la Ley de Amparo vigente, al declarar que el artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, viola el precepto 5o. de la Constitución Federal.

Que debió considerarse que, previa licitación pública, se concedió a la quejosa la autorización para prestar los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancía de comercio exterior, y voluntariamente se obligó, entre otras cosas, a acatar los deberes impuestos en el artículo 15 de la Ley Aduanera.

Que es incorrecta la conclusión de la Juez Federal, de que con la fracción V del artículo 15 de la Ley Aduanera, se viola la garantía consagrada en el citado precepto constitucional, por cuanto establece únicamente el cobro por los servicios de manejo y maniobras para el reconocimiento previo de las mercancías durante el almacenamiento gratuito, pues en concepto de la recurrente, el no prever pago por concepto de custodia de las mercancías durante el plazo de tal almacenamiento gratuito, no significa que se coarte la libertad de trabajo de la quejosa, ya que no se le priva en ningún momento de ejercer su labor, dado que el Estado no impide que dicha parte se dedique a la actividad que desarrolla, ni se le priva del producto de su trabajo y mucho menos se le obliga a prestar el servicio.

Señala que la medida limitante establecida en el numeral impugnado se justifica en virtud de que el Estado, para cumplir con ciertos y determinados fines públicos celebra contratos con particulares, en los mejores términos, conforme a la teleología del precepto 134 constitucional, estando ante una particular concesión, en un área clave para el crecimiento económico nacional, debiendo prevalecer el interés general sobre el particular, en términos de las consideraciones planteadas en la exposición de motivos relativa, según lo cual, la reforma correspondiente atendió a causas de índole nacional, toda vez que en el ejercicio relativo se llevan a cabo operaciones de carácter oficial o comercial, de comercio internacional, que inciden en el aumento de la economía del país, con un efecto positivo para la colectividad.

Adicionalmente, refiere que la medida en comento es temporal, no permanente, y fuera de tales supuestos la autorizada cobra por concepto de almacenamiento y custodia de las mercancías, por lo que transcurrido el tiempo previsto en la norma, podrá cobrar el concesionario del almacén en los términos que él disponga, por lo que no existe violación de sus garantías.

Al efecto, transcribió la parte relativa de la exposición de motivos a que aludió en sus motivos de disenso, ello en los siguientes términos:

"... presentamos esta iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Aduanera donde hemos contemplado una serie de modificaciones que tienden a otorgar mayores elementos de competitividad, acordes a la nuevas circunstancias por las que atraviesa la economía mexicana y, en general, las distintas regiones y bloques comerciales del orbe.

"Esta situación hace necesaria la adopción de políticas novedosas que le permitan a nuestro país, no sólo preservar su nivel actual de producción, sino además atraer nuevos proyectos e inversiones que impliquen generación de empleos, transferencia de tecnología y desarrollo de capital humano. El objetivo específico de las reformas contempladas en la presente iniciativa, es otorgar condiciones de competitividad respecto a las operaciones de comercio exterior y aduanal de la industria maquiladora, lo cual provocará que México se ubique en el panorama internacional como un país que ofrece ventajas atractivas que le permitan constituirse como un polo de desarrollo en Latinoamérica, aprovechando, desde luego, nuestra situación geográfica, pero además nuestra infraestructura, mano de obra calificada, así como la red de tratados de libre comercio que permiten a las industrias y comerciantes acceder a más de 32 economías en el mundo.

"En nuestro país, para mantener una alta competitividad en materia de comercio exterior, se debe considerar la disponibilidad oportuna del producto, los rápidos cambios de la oferta y demanda que obligan a las empresas a contar con sistemas de entrega eficientes, toda vez que los retrasos pueden originar la pérdida del mercado; la flexibilidad y confiabilidad en el suministro de productos, que el productor tenga los medios para responder a las condiciones que determine el cliente y evitar por completo los ‘accidentes’ en la logística; que la capacidad de producción pueda responder a picos en la demanda; la imposibilidad de almacenar inventarios, de acuerdo a las prácticas administrativas actuales (just in time, supply chain management), que hacen necesario que las empresas estén preparadas para producir y entregar pedidos programados con poco tiempo de anticipación; la calidad de clase mundial de los productos manufacturados; los precios que para efectos de competitividad debe considerar el costo del producto puesto en el mercado de consumo después de los impuestos, y cualquier elemento que contribuya a elevar el costo de traslado del bien, afectará la capacidad del país para competir.

"Consideramos que la falta de criterios claros y transparentes han generado una tremenda incertidumbre y desplazamiento de los procesos de planeación de las empresas orientadas a los mercados internacionales, por lo que es nuestra intención contribuir activamente en la solución de fondo dirigida a la construcción de un entorno jurídico y operativo que infiera certidumbre y confianza para la industria; la generación de mecanismos legales que permitan la creación, el desarrollo y consolidación del comercio y la industria, y a su vez promuevan medidas regulatorias que repercutan favorablemente en la elevación de la competitividad de nuestro país, respecto a otras regiones del mundo.

"La presente iniciativa pretende que la comunidad aduanera y de comercio exterior cuente con un aparato burocrático que se adecue a la realidad global en el flujo de mercancías, con un sistema aduanero más eficiente y rápido, considerando que la legislación en materia de comercio exterior y aduanal en general, debe estar soportado por los principios de buena fe y responsabilidad de todas las personas que en él intervienen, y que la actuación del Estado en las actividades aduaneras, debe estar basada en los principios generales de derecho que soportan al marco normativo de nuestro país contenidos en la Constitución, entre los que se encuentran la igualdad, equidad y seguridad jurídica.

"Nuestro objetivo primordial es lograr, a través de reformas a la Ley Aduanera y de la Ley de Comercio Exterior, la competitividad que demandan hoy día las empresas manufactureras, las maquiladoras de exportación, las empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaria de Economía, así como aquellas empresas que orientan su mercado al interior; fortalecer la seguridad jurídica de los sujetos obligados de la Ley Aduanera, adecuar la tramitología aduanal en torno a la simplificación administrativa en la elaboración de los documentos aduanales; eficientar el tiempo de cruce de las mercancías en el flujo de operación sin desatender la fiscalización; y, asignar derechos y beneficios en su justa medida ..."

Ahora bien, en la sentencia que se revisa, se concedió a la quejosa el amparo contra el artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, vigente a partir del uno de enero de dos mil dos, y de la regla 2.3.8., fracción III, de carácter general de comercio exterior para el año dos mil doce, ésta por guardar íntima relación con aquel precepto. Bajo la consideración de que el citado artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, vigente a partir del uno de enero de dos mil dos, en sus incisos a) y b), obliga a los destinatarios de la norma, a permitir el almacenamiento gratuito de mercancías por dos o cinco días en las de importación, y de quince o treinta días en mercancías de exportación, y que en dicho plazo sólo podrá cobrar el servicio de manejo y las maniobras para el reconocimiento previo, de suerte que, mientras el autorizado presta el servicio de almacenaje gratuitamente, no podrá cobrar por el de custodia, concluyendo que ello es violatorio de la garantía contenida en el artículo 5o. constitucional.

A fin de analizar los argumentos de agravio expuestos por la autoridad recurrente, se estima pertinente precisar que, mediante oficio 800-02-00-00-00-2013-8183, de 22 de julio de 2013, el administrador central de normatividad aduanera tuvo a la quejosa **********, por cumplidas las condiciones requeridas para el inicio de operaciones para prestar servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías de comercio exterior, respecto de la autorización correspondiente que le fue otorgada por el diverso 800-02-00-00-00-2013-3177, de doce de marzo de dos mil trece, para prestar los citados servicios en una superficie de ********** metros cuadrados, ubicada dentro del **********, bajo la circunscripción de la Aduana de Manzanillo.

Ante ello, debe partirse de que, en términos del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estado Mexicano en ejercicio de sus funciones, para el desarrollo nacional y mediante su rectoría en aras de proteger la seguridad y la soberanía de la nación, podrá, en casos de interés general, concesionar la prestación de los servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, para cuyo efecto, en las leyes secundarias se fijan las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, evitando fenómenos que contraríen el interés público.

Enfatizando, por lo que al presente asunto interesa, que los lineamientos en torno al otorgamiento de una concesión o autorización a particulares para prestar los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías en inmuebles ubicados dentro de los recintos fiscales o que colinden con ellos, o colinden con un recinto portuario, se encuentran regulados por los artículos 14, 14-A, 14-B y 15 de la Ley Aduanera, de cuyos numerales, a continuación, transcriben lo conducente:

"Artículo 14. El manejo, almacenaje y custodia de las mercancías de comercio exterior compete a las aduanas.

"Los recintos fiscales son aquellos lugares en donde las autoridades aduaneras realizan indistintamente las funciones de manejo, almacenaje, custodia, carga y descarga de las mercancías de comercio exterior, fiscalización, así como el despacho aduanero de las mismas.

"El Servicio de Administración Tributaria podrá otorgar concesión para que los particulares presten los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías, en inmuebles ubicados dentro de los recintos fiscales, en cuyo caso se denominarán recintos fiscalizados. La concesión se otorgará mediante licitación conforme a lo establecido en el reglamento e incluirá el uso, goce o aprovechamiento del inmueble donde se prestarán los servicios. ..."

"Artículo 14-B. Los particulares que obtengan la concesión o autorización para prestar los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías en los recintos fiscalizados, conforme a los artículos anteriores, deberán cumplir con las obligaciones establecidas en esta ley y mantener los medios de control que señale el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas, así como efectuar el pago del aprovechamiento a que se refiere la fracción VII del artículo 15 de esta ley, el cual deberá enterarse independientemente del aprovechamiento o derecho al que, en su caso, estén obligados a pagar por el uso, goce o aprovechamiento de los inmuebles del dominio público.

"Las remuneraciones por la prestación de estos servicios se fijarán entre las partes, cuando los mismos sean prestados por particulares. En el caso de la transferencia de mercancías de un almacén a otro, las partes estarán a lo dispuesto por la fracción VI del artículo 15 de esta ley. ..."

"Artículo 15. Los particulares que obtengan concesión para prestar los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías de comercio exterior, deberán cumplir con lo siguiente:

"...

"V. Permitir el almacenamiento gratuito de las mercancías, de conformidad con lo siguiente:

"a) En mercancías de importación, dos días, excepto en recintos fiscalizados que se encuentren en aduanas de tráfico marítimo, en cuyo caso el plazo será de cinco días.

"b) En mercancías de exportación, quince días, excepto minerales, en cuyo caso el plazo será de treinta días.

"Los plazos a que se refiere esta fracción se computarán a partir del día siguiente a aquel en que el almacén reciba las mercancías, independientemente de que hayan sido objeto de transferencia o transbordo. Tratándose de importaciones que se efectúen por vía marítima o aérea, el plazo se computará a partir del día en que el consignatario reciba la comunicación de que las mercancías han entrado al almacén.

"Durante el plazo en el que se permita el almacenamiento gratuito de las mercancías, solamente se pagarán el servicio de manejo de las mismas y las maniobras para el reconocimiento previo. ..."

De lo hasta aquí expuesto se desprende que, por mandato constitucional, corresponde, en principio al Estado, el manejo, almacenaje y custodia de las mercancías de comercio exterior.

Para el caso de que el Estado otorgue concesión a particulares para su explotación, uso y aprovechamiento, éstos deben cumplir con las condiciones que la norma aplicable señale.

En tal virtud, derivado del propio precepto constitucional, el legislador dispuso en la Ley Aduanera que dicha facultad debe ejercerla el Estado a través de las aduanas, asimismo, reguló lo correspondiente en torno a la potestad constitucional del propio ente para permitir el ejercicio de dichas funciones por particulares, mediante el señalamiento de las condiciones inherentes, de las cuales, por cuanto al presente asunto corresponde, se observa que, en su artículo 15, fracción V, dispuso respecto a la autorización a particulares para prestar los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías de comercio exterior, que durante el plazo que dure el almacenamiento de mercancías, que de manera gratuita deben prestar los autorizados al efecto, según el propio apartado, solamente se pagarán el servicio de manejo y las maniobras para el reconocimiento de las mismas.

Tal disposición, que dicho sea de paso, prevé tanto la figura de almacenamiento como la de custodia, no puede considerarse violatoria de la garantía de libertad de trabajo, según se verá a continuación, lo cual lleva a estimar que resultan fundados los agravios expuestos por la autoridad recurrente, en cuanto adujo que el artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, de ninguna manera impide ni coarta a la quejosa su derecho al trabajo previsto en el precepto 5o. constitucional.

En efecto, la Juez Federal declaró fundado el concepto de violación hecho consistir en que el citado numeral de la Ley Aduanera no establece la posibilidad de que ante el almacenamiento gratuito de mercancías, pueda cobrarse por el servicio de custodia, que también tendrá que otorgarse como consecuencia.

Lo así considerado se determina, pues tal argumento se basó en una pretendida afirmación implícita derivada de una omisión del legislativo en el numeral combatido, respecto de lo cual, no es posible conceder la protección de la Justicia Federal, en virtud de que, por más que se pretenda que tal circunstancia se entiende implícita en el texto del numeral, ello implicaría obligar a la autoridad a reparar la abstención en que, se alega, incurrió, es decir, a emitir las disposiciones reglamentarias correspondientes, lo cual, a su vez, se traduciría en dar efectos generales a la ejecutoria correspondiente, mediante la creación de normas de carácter general, abstracto y permanente, que vincularían no sólo al promovente del juicio de garantías y a las autoridades responsables, sino a todos los gobernados y autoridades que tengan relación con las normas citadas.

Es aplicable a lo anterior, la tesis P. CLXVIII/97, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, Novena Época, número de registro digital: 197222, visible en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, página 180, que dice:

"LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.-Respecto de la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar la existente en armonía con las disposiciones fundamentales, es improcedente el juicio de garantías, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con lo establecido en los artículos 107, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 76 de la citada legislación ordinaria, en virtud de que, según el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, la sentencia que en éste se dicte será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso, dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, es decir, a legislar, pues esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria, ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que es una regla de carácter general, abstracta y permanente, la que vincularía no sólo al peticionario de garantías y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, lo que es inconcuso resultaría apartado del principio de relatividad enunciado."

De igual forma, es aplicable la tesis P. LXXX/99, Novena Época, número de registro digital: 192864, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 40, que es del siguiente tenor:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS EXPRESADOS EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES CUANDO EN ELLOS SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.-Cuando en la demanda de amparo directo o en los agravios expresados en la revisión interpuesta en dicho juicio constitucional, se impugna la omisión de una Legislatura, ya sea local o federal, de expedir determinada codificación u ordenamiento, la imposibilidad jurídica de analizar tales cuestionamientos deriva de que conforme al principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional, y 76 de la Ley de Amparo, la sentencia que en éste se dicte será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso, dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, esto es, a legislar, porque esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria, ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que, por definición, constituye una regla de carácter general, abstracta e impersonal, la que vincularía no sólo al recurrente y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, apartándose del enunciado principio."

Por otra parte, debe decirse que la norma impugnada no viola la garantía de libertad de trabajo contenida en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto establece que a ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos, y que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial, habida cuenta que, por una parte, el texto del numeral combatido no impide a los concesionarios, ejercer las actividades inherentes a la autorización que les fue otorgada, toda vez que pueden prestar los servicios correspondientes, sin que lo ahí dispuesto pueda considerarse como la realización de un trabajo o la prestación de un servicio sin la justa retribución, ya que es indudable que la actividad aduanera no es gratuita, sino lucrativa para el particular que la desempeña, y la limitante en el sentido de que solamente se pagarán el servicio de manejo de las mercancías y las maniobras para el reconocimiento previo, durante el plazo a que se refiere el numeral en análisis, no lo torna en ilegal, tomando en cuenta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la indicada garantía constitucional no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, es dable que su ejercicio se condicione a la satisfacción de diversos presupuestos, entre ellos el relativo a que esa garantía individual será exigible siempre y cuando la actividad, siendo lícita, no afecte el derecho de la sociedad.

Además, los particulares autorizados no le prestan el servicio al Estado sin su previo consentimiento, habida cuenta que voluntariamente han aceptado, a través de la solicitud de la autorización gubernamental, prestar un servicio sujeto a determinadas condiciones y lineamientos, establecidos, según las consideraciones expuestas de manera histórica, en la exposición de motivos de la norma aplicable al caso concreto y sus reformas, en beneficio del orden público, atendiendo a causas de índole nacional, en tanto se trata del ejercicio de operaciones de carácter de comercio internacional que inciden en el aumento de la economía del país, con un efecto positivo para la colectividad con el objetivo de lograr la competitividad que demanda y fortalecer la seguridad jurídica de los sujetos obligados a observar la ley de la materia, y asignar derechos y beneficios en su justa medida. Respecto a lo cual, el legislador puede establecer los términos y condiciones en que deben desempeñarse, que de manera alguna impiden ni limitan dichos autorizados el libre ejercicio de su libertad de trabajo y comercio, toda vez que, se reitera, se trata de la regulación de un servicio público cuya prestación requiere de la autorización del Estado, lo que permite a éste establecer los términos y condiciones en que dicho servicio debe prestarse.

En el caso concreto, de las constancias de autos, concretamente del oficio 800-02-00-00-00-2013, de fecha doce de marzo de dos mil trece, visible a fojas de la 45 a 68 del cuaderno de amparo de origen, puede advertirse que la quejosa ********** presentó solicitud de la concesión, que a la postre le fue otorgada sobre la autorización a que se refieren los artículos impugnados, y en el punto resolutivo tercero del oficio de concesión se determinó que debía cumplir durante la vigencia de la misma, con todas las obligaciones previstas en la Ley Aduanera, su reglamento, las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior y las demás disposiciones aplicables a la prestación de los servicios concesionados. De ahí que, desde el momento en que se solicitó la concesión en términos de la Ley Aduanera y se le concedió sujeta al cumplimiento de ésta, debe entenderse que la autorizada aceptó las condiciones establecidas al respecto en la misma, sujetándose a lo ahí previsto.

En tal sentido, se afirma que, como se precisó al principio, la prestación de los servicios aduanales o la realización de las operaciones de esta índole, constituye una actividad exclusiva del Estado, en la cual, los particulares sólo intervienen en los casos de excepción y en los términos que la propia ley autoriza, de ahí que no deben considerarse como trabajo sin justa retribución, ya que son una opción para el autorizado prestador del servicio, quien con pleno consentimiento elige su realización como una manera de obtener el ingreso que corresponda a tales condiciones, por tanto, deben entenderse como una prerrogativa para los mismos y no como una imposición o violación de derecho alguno, de suerte que dichas actividades en tales términos no pueden equipararse a un servicio público no retribuido, lo cual denota el respeto a la voluntad de quien acepta la autorización; máxime que tiene a su elección la posibilidad de realizar dichas actividades, sin que ello le impida el cobro por el servicio prestado fuera del plazo precisado en el numeral de mérito por el desempeño de su trabajo cotidiano y recibir a cambio una remuneración. En ese sentido, se concluye que el artículo 15, fracción V, en relación con la regla 2.3.8., fracción III, contenida en las Reglas de C. General de Comercio Exterior para dos mil doce, no violan la garantía de libertad de trabajo contenida en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin que sea válido afirmar que sólo procede la imposición de trabajos personales sin retribución y sin consentimiento como imposición de una pena por autoridad judicial, porque no se está privando al autorizado del producto de su trabajo en los términos antes indicados.

En lo sustancial, se invoca la jurisprudencia del Pleno de este Máximo Tribunal, siguiente:

"CULTURA CÍVICA DEL DISTRITO FEDERAL. EL ARTÍCULO 9o., FRACCIÓN XVI, EN RELACIÓN CON LOS DIVERSOS 33 AL 38 DE LA LEY RELATIVA, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 31 DE MAYO DE 2004, QUE PREVÉN LA REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES DE APOYO A LA COMUNIDAD, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO.-En términos de los mencionados preceptos, las actividades de apoyo a la comunidad que prestan los infractores de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal como alternativa para no pagar una multa o sufrir un arresto de hasta treinta y seis horas, consisten en la prestación de servicios voluntarios y honoríficos de orientación, limpieza, conservación, restauración u ornato, en lugares localizados en la circunscripción territorial en que se hubiere cometido la infracción; de ahí que no deben considerarse como trabajo sin justa retribución, ya que son una opción para el infractor, quien con pleno consentimiento elige su realización como una manera de conmutar la sanción de multa o arresto por la comisión de infracciones administrativas y, por tanto, deben entenderse como una prerrogativa para los infractores y no como una imposición, en tanto que dichas actividades no pueden equipararse a un servicio público que deba ser retribuido, lo cual denota el respeto a la voluntad de quien comete la conducta indebida; máxime que el propio ordenamiento deja a su elección realizar dichas actividades u optar por el pago de la multa o cumplir el arresto por el tiempo determinado. Además, las actividades de apoyo a la comunidad no impiden al infractor desempeñar su trabajo cotidiano y recibir a cambio una remuneración. En ese sentido, se concluye que el artículo 9o., fracción XVI, en relación con los diversos 33 al 38 de la ley mencionada, que prevén la realización de actividades de apoyo a la comunidad, no violan la garantía de libertad de trabajo contenida en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin que sea válido afirmar que sólo procede la imposición de trabajos personales sin retribución y sin consentimiento como imposición de una pena por autoridad judicial, porque si bien el J.C. tiene el carácter de autoridad administrativa, no se está privando al infractor del producto de su trabajo pues, por un lado, se trata de una alternativa solicitada por él y, por otro, la propia ley dispone que en ningún caso podrán realizarse dichas actividades dentro de su jornada laboral."(2)

Asimismo, el criterio de la Primera Sala que se comparte y que reza:

"CENTROS CAMBIARIOS. LOS REQUISITOS LEGALES DE CONTAR CON UN OBJETO SOCIAL EXCLUSIVO Y CON UN ESTABLECIMIENTO FÍSICO DESTINADO EXCLUSIVAMENTE A LA REALIZACIÓN DE ESE OBJETO SOCIAL, CONTENIDOS EN LOS ARTÍCULOS 81-A Y 81-B DE LA LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO, NO CONTRAVIENEN LA LIBERTAD DE TRABAJO Y DE COMERCIO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL (POSTERIOR AL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 3 DE AGOSTO DE 2011).-El contenido armónico de los preceptos legales indicados revela que el legislador estableció como parte de los requisitos para que una sociedad opere como centro cambiario, primero, que su objeto social sea, de manera exclusiva, la realización en forma habitual y profesional de las actividades referidas en el artículo 81-A como propias de ese tipo de entidades y, segundo, que deben contar con un establecimiento físico destinado exclusivamente a la realización de ese objeto social; lo que representa una modulación a la libertad de trabajo y de comercio, pues impide, por un lado, que las sociedades dedicadas a la actividad de centros cambiarios incluyan en su objeto social otra actividad comercial diversa a la indicada y, por otro lado, también impide que los centros cambiarios puedan realizar otras actividades comerciales en el establecimiento físico en el que operen. Sin embargo, tales circunstancias moduladoras no contravienen la libertad de trabajo y de comercio prevista en el artículo 5o. de la Constitución General, pues esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que tal garantía no es absoluta, irrestricta ni ilimitada; y, además, porque en el caso, la indicada norma reguladora contiene un principio de razón legítima que sustenta el interés de la sociedad y tiende a proteger sus derechos mediante una estrategia de prevención y detección de actividades relacionadas con terrorismo y lavado de dinero, lo que justifica el establecimiento de las medidas legislativas mencionadas, en tanto que también se estiman necesarias y proporcionales para alcanzar el fin propuesto."(3)

"INSTITUCIONES FINANCIERAS. LOS ARTÍCULOS 50 BIS Y CUARTO TRANSITORIO DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO TRANSGREDEN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO.-El artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza la libertad de trabajo al establecer que a ninguna persona podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode; sin embargo, tal garantía no se reconoce de manera ilimitada, sino que debe satisfacer como condiciones fundamentales las siguientes: a) que no se trate de actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se vulneren derechos de la sociedad. Ahora bien, el hecho de que los artículos 50 Bis y cuarto transitorio de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros establezcan la obligación a cargo de las instituciones financieras de instalar una unidad especializada con el objeto de atender consultas y reclamaciones respecto de los servicios que presten a los usuarios de servicios financieros, así como proteger y defender sus derechos e intereses, y uniformar la legislación y los procedimientos previstos en la materia, no transgrede la referida garantía constitucional. Lo anterior es así, pues la creación de dichas unidades no puede considerarse como la realización de un trabajo o la prestación de un servicio sin el consentimiento y sin la justa retribución, ya que es indudable que la actividad financiera no es gratuita, sino lucrativa para el particular que la desempeña y, por otro lado, las instituciones financieras no le prestan un servicio al Estado sin su consentimiento, puesto que voluntariamente han aceptado, a través de una autorización gubernamental, prestar un servicio financiero sujeto a control y supervisión en beneficio del público usuario, con respecto al cual el legislador puede establecer los términos y condiciones en que deben desempeñarse. Además, las mencionadas unidades especializadas surgen como una vía expedita para la canalización de dudas o aclaraciones que se susciten entre los usuarios de servicios financieros y las propias instituciones financieras, proporcionando un marco legal que procure a los usuarios seguridad y certidumbre en sus relaciones con las instituciones financieras, lo que de manera alguna impide o limita a dichas instituciones el libre ejercicio de su libertad de trabajo y comercio, toda vez que, se reitera, se trata de la regulación de un servicio público cuya prestación requiere de la autorización del Estado, lo que permite a éste establecer los términos y condiciones en que dicho servicio debe prestarse."(4)

Además, es menester entender que el legislador tuvo como finalidad el no afectar el derecho de la sociedad, protegiendo y apoyando a la economía nacional y, para ello, estimó necesario establecer, como medida restrictiva en el artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, que en tratándose de la prestación de los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías de comercio exterior, durante el plazo que dure el almacenamiento gratuito de mercancías, según el propio apartado normativo, solamente se paguen el servicio de manejo y las maniobras para el reconocimiento de las mismas, y que ello se encuentra justificado, precisamente, en las consideraciones que sustentaron la exposición de motivos correspondiente, concretamente cuando señala:

"En nuestro país, para mantener una alta competitividad en materia de comercio exterior, se debe considerar la disponibilidad oportuna del producto, los rápidos cambios de la oferta y demanda que obligan a las empresas a contar con sistemas de entrega eficientes, toda vez que los retrasos pueden originar la pérdida del mercado; la flexibilidad y confiabilidad en el suministro de productos, que el productor tenga los medios para responder a las condiciones que determine el cliente y evitar por completo los ‘accidentes’ en la logística; que la capacidad de producción pueda responder a picos en la demanda; la imposibilidad de almacenar inventarios, de acuerdo a las prácticas administrativas actuales (just in time, supply chain management), que hacen necesario que las empresas estén preparadas para producir y entregar pedidos programados con poco tiempo de anticipación; la calidad de clase mundial de los productos manufacturados; los precios que para efectos de competitividad debe considerar el costo del producto puesto en el mercado de consumo después de los impuestos, y cualquier elemento que contribuya a elevar el costo de traslado del bien, afectará la capacidad del país para competir.

"Consideramos que la falta de criterios claros y transparentes han generado una tremenda incertidumbre y desplazamiento de los procesos de planeación de las empresas orientadas a los mercados internacionales, por lo que es nuestra intención contribuir activamente en la solución de fondo dirigida a la construcción de un entorno jurídico y operativo que infiera certidumbre y confianza para la industria; la generación de mecanismos legales que permitan la creación, el desarrollo y consolidación del comercio y la industria, y a su vez promuevan medidas regulatorias que repercutan favorablemente en la elevación de la competitividad de nuestro país, respecto a otras regiones del mundo.

"La presente iniciativa pretende que la comunidad aduanera y de comercio exterior cuente con un aparato burocrático que se adecue a la realidad global en el flujo de mercancías, con un sistema aduanero más eficiente y rápido, considerando que la legislación en materia de comercio exterior y aduanal en general, debe estar soportado por los principios de buena fe y responsabilidad de todas las personas que en él intervienen y, que la actuación del Estado en las actividades aduaneras, debe estar basada en los principios generales de derecho que soportan al marco normativo de nuestro país contenidos en la Constitución, entre los que se encuentran la igualdad, equidad y seguridad jurídica.

"Nuestro objetivo primordial es lograr, a través de reformas a la Ley Aduanera y de la Ley de Comercio Exterior, la competitividad que demanda hoy día las empresas manufactureras, las maquiladoras de exportación, las empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Economía, así como aquellas empresas que orientan su mercado al interior; fortalecer la seguridad jurídica de los sujetos obligados de la Ley Aduanera, adecuar la tramitología aduanal en torno a la simplificación administrativa en la elaboración de los documentos aduanales; eficientar el tiempo de cruce de las mercancías en el flujo de operación sin desatender la fiscalización; y, asignar derechos y beneficios en su justa medida."

Consecuentemente, resultaron fundados los agravios hechos valer por la autoridad recurrente.

De ahí que, en cuanto al tema de constitucionalidad cuya materia corresponde el conocimiento a esta Segunda Sala, al resultar jurídicamente ineficaz el agravio de la parte quejosa y fundados los de la autoridad recurrente, lo procedente es revocar la sentencia recurrida, que concedió la protección de la Justicia Federal a la parte quejosa respecto del artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, vigente a partir del primero de enero de dos mil dos y la regla 2.3.8., fracción III, de carácter general de comercio exterior para el año dos mil doce, por encontrarse íntimamente vinculada al mismo y negar el amparo solicitado.

Sin que sea obstáculo a lo anterior, la circunstancia de que, al resolver el amparo en revisión **********, en sesión de treinta de enero de dos mil cuatro, promovido por ********** (antes **********), esta Segunda Sala haya sustentado un criterio contrario, habida cuenta que en esa época se encontraba constituida por personas distintas a los Ministros que la integran en la actualidad.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a **********, respecto del artículo 15, fracción V, de la Ley Aduanera, vigente a partir del uno de enero de dos mil dos y la regla 2.3.8., fracción III, de las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2012.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese este expediente como concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros S.A.V.H., A.P.D. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente L.M.A.M.. El Ministro S.A.V.H. emitió su voto con reservas.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aislada P./J. 112/99 y 1a. CLXXXII/2005 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 19 y T.X., enero de 2006, página 729, respectivamente.

_______________

1. Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida a la quejosa y al presidente de la República, surtió efectos el miércoles treinta y el lunes veintiocho de octubre de dos mil trece, respectivamente, y que fueron inhábiles los días dos, tres, nueve y diez de noviembre de esa anualidad, por ser sábados y domingos, con fundamento en los artículos 23, párrafo primero, de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Así como el uno del propio mes y año, en términos del Acuerdo General 18/2013, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que reforma el diverso Acuerdo General 10/2006.

2. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 976.

3. Décima Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Libro XXIV, Tomo 1, septiembre de 2013, página 640.

4. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2002, página 227.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 12 de junio de 2015 a las 09:30 horas en el S.J. de la Federación.