Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 583457454

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

Emisor:Primera Sala
Localizacion:Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 19, Junio de 2015, Tomo I, página 611.
Fecha de Publicación:30 de Junio de 2015
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/2014. MUNICIPIO DE APODACA, ESTADO DE NUEVO LEÓN.ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES MUNICIPALES PARA AUTORIZAR, CONTROLAR Y VIGILAR LA UTILIZACIÓN DEL SUELO EN SUS JURISDICCIONES TERRITORIALES, ASÍ COMO PARA OTORGAR LICENCIAS Y PERMISOS PARA CONSTRUCCIONES, EN PRINCIPIO, NO ES IRRESTRICTO. ASENTAMIENTOS HUMANOS. LA FACULTAD AMPLIA DE LOS MUNICIPIOS PARA PROMOVER LA CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO PARA EL DESARROLLO REGIONAL Y URBANO, EN COORDINACIÓN CON LOS GOBIERNOS ESTATALES Y MUNICIPALES Y CON LA PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES SOCIAL Y PRIVADO, ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 7, FRACCIÓN V, DE LA LEY GENERAL RELATIVA, SE ENCUENTRA LIMITADA EN MATERIA DE CONSTRUCCIÓN, ADMINISTRACIÓN, OPERACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE AERÓDROMOS CIVILES POR LAS ATRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA FEDERACIÓN. VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. EL MUNICIPIO DE APODACA, ESTADO DE NUEVO LEÓN, A TRAVÉS DE LA COMISIÓN CONSULTIVA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DE AEROPUERTOS, PUEDE EMITIR SU OPINIÓN SOBRE LOS ASUNTOS RELACIONADOS CON EL AEROPUERTO DE MONTERREY, E INCLUSO PROPONER AQUELLOS QUE CONSIDERE RELEVANTES PARA SU DISCUSIÓN. VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. EL OFICIO DE 11 DE JULIO DE 2011, A TRAVÉS DEL CUAL EL DIRECTOR DE AEROPUERTOS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE AERONÁUTICA CIVIL DE LA SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES AUTORIZA EL PROYECTO EJECUTIVO DENOMINADO "CONSTRUCCIÓN DE UNA ESTACIÓN DE SERVICIO EN EL AEROPUERTO DE MONTERREY", ES VÁLIDO, YA QUE AL TRATARSE DE OBRAS MAYORES, ÉSTAS PUEDEN APROBARSE AUN CUANDO NO ESTÉN INCLUIDAS EN EL PROGRAMA MAESTRO DE DESARROLLO Y SIN NECESIDAD DE PARTICIPAR DE ELLAS A LA COMISIÓN CONSULTIVA. VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. EL OFICIO DE 15 DE DICIEMBRE DE 2010, A TRAVÉS DEL CUAL EL DIRECTOR DE AEROPUERTOS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE AERONÁUTICA CIVIL DE LA SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES AUTORIZA LA ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA MAESTRO DE DESARROLLO CORRESPONDIENTE AL PERIODO 2011-2025, POR LA CONCESIONARIA AEROPORTUARIA AEROPUERTO DE MONTERREY, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, ES VÁLIDO, AL HABERSE RESPETADO LA PARTICIPACIÓN RESPECTIVA DE LA COMISIÓN CONSULTIVA DE LA QUE FORMA PARTE EL MUNICIPIO DE APODACA, ESTADO DE NUEVO LEÓN, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DE AEROPUERTOS. VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. EL OFICIO DE 19 DE DICIEMBRE DE 2012, A TRAVÉS DEL CUAL EL DIRECTOR DE AEROPUERTOS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE AERONÁUTICA CIVIL DE LA SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES AUTORIZA EL PROYECTO EJECUTIVO DENOMINADO "URBANIZACIÓN DEL PARQUE INDUSTRIAL MTY, EN EL AEROPUERTO DE MONTERREY", ES VÁLIDO, AL HABERSE RESPETADO LA PARTICIPACIÓN RESPECTIVA DE LA COMISIÓN CONSULTIVA DE LA QUE FORMA PARTE EL MUNICIPIO DE APODACA, ESTADO DE NUEVO LEÓN, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DE AEROPUERTOS. VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. LOS OFICIOS DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 2010 Y 7 DE DICIEMBRE DE 2010, A TRAVÉS DE LOS CUALES EL DIRECTOR DE AEROPUERTOS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE AERONÁUTICA CIVIL DE LA SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES AUTORIZA LA CONSTRUCCIÓN DE LOCALES COMERCIALES Y LA DIVERSIFICACIÓN COMERCIAL DEL AEROPUERTO DE MONTERREY, SON VÁLIDOS, AL HABERSE RESPETADO LA PARTICIPACIÓN CORRESPONDIENTE DE LA COMISIÓN CONSULTIVA DE LA QUE FORMA PARTE EL MUNICIPIO DE APODACA, ESTADO DE NUEVO LEÓN, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DE AEROPUERTOS.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/2014. MUNICIPIO DE APODACA, ESTADO DE NUEVO LEÓN. 18 DE FEBRERO DE 2015. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.M.P.R.Y.A.G.O.M.. DISIDENTES: J.R.C.D.Y.O.S.C.D.G.V.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de febrero de dos mil quince.

VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 12/2014; y,

RESULTANDO:

PRIMERO

Presentación de la demanda, órganos demandados y actos impugnados. Por escrito presentado el seis de febrero de dos mil catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.F.E. y J.A.P.M. quienes se ostentaron, respectivamente, con el carácter de presidente municipal y de síndico segundo del Municipio de Apodaca, Estado de Nuevo León, promovieron controversia constitucional en representación del citado Municipio, en la que se solicitó la invalidez de los actos que más adelante se señalan, emitidos por el órgano que a continuación se menciona:

"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio.

"A. El C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos como titular del Poder Ejecutivo Federal y superior jerárquico, en específico, del secretario de Comunicaciones y Transportes quien, a su vez funge como superior jerárquico del director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil, con domicilio en su recinto oficial en la Ciudad de México, D.F.

"...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado. A través del presente medio de control constitucional se demanda de las autoridades señaladas en la presente controversia constitucional, lo siguiente:

"a) Oficio 4.1.2534, de fecha 15 de diciembre de 2010, a través del cual el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autoriza la actualización del Programa Maestro de Desarrollo correspondiente al periodo 2011-2025 propuesto por la concesionaria aeroportuaria Aeropuerto de Monterrey, S.A. de C.V.

"b) Los oficios 4.1.202.3123/VUS, de fecha 24 de septiembre de 2010 y 4.1.2020.3680/VUS, de fecha 07 de diciembre de 2010, ambos respecto a la construcción del edificio de locales comerciales expedido (sic) por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

"c) El oficio 4.1.202.1583/VUS, de fecha 11 de julio de 2011 dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que contiene la Autorización del Proyecto Ejecutivo denominado ‘Construcción de una Estación de Servicio en el Aeropuerto de Monterrey’.

"d) El oficio 4.1.202.5037,5339/VUS, de fecha 19 de diciembre de 2012 dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que contiene la Autorización del Proyecto Ejecutivo denominado ‘Urbanización del Parque Industrial MTY, en el Aeropuerto de Monterrey’."

SEGUNDO

Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes antecedentes:

  1. El veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, otorgó a favor de Grupo Aeroportuario del Centro-Norte, Sociedad Anónima de Capital Variable, una concesión para:

    a) Administrar, operar y explotar el Aeropuerto Internacional de Monterrey, Nuevo León y llevar a cabo construcciones en el mismo, a fin de prestar los servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales en el aeropuerto; y,

    b) Usar, explotar y aprovechar los bienes concesionados ubicados en la carretera M.A., Municipio de Apodaca, Nuevo León.

  2. Dicha concesión se modificó el doce de septiembre de dos mil, la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el doce de octubre de dos mil uno.

  3. El diecinueve de noviembre de dos mil trece, el Ayuntamiento de Apodaca, Nuevo León tuvo conocimiento, a través de una nota periodística publicada en "El Norte", de que el Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable, estaba realizando construcciones y edificaciones nuevas, consistentes en:

    i) Estación de servicio.

    ii) Plaza comercial OMA.

    iii) Parque industrial junto a un hotel.

  4. Derivado de lo anterior, el mismo diecinueve de noviembre, el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Ayuntamiento actor, emitió y diligenció las órdenes de inspección SEDUE-OI-0486/2013, SEDUE-OI-0487/2013 y SEDUE-OI-0488/2013, durante las que el Aeropuerto de Monterrey Sociedad Anónima de Capital Variable no exhibió ni acreditó ninguna autorización, permiso o licencia que avalara las edificaciones. Asimismo, el Municipio actor advirtió la existencia de riesgos para las personas y sus bienes, por lo que el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología de Apodaca, Nuevo León, ordenó la inmediata interrupción de los trabajos cuya ejecución provocara riesgos y la clausura temporal de las instalaciones u obras y/o edificaciones sobre la estación de servicio que se encuentra sobre el boulevard Aeropuerto s/n, contiguo al estacionamiento de la terminal "C", a través del oficio SEDUE-MS-487/2013 y en la plaza comercial "OMA Plaza" a través del oficio SEDUE-MS-0486/2013.

  5. En contra de los actos antes descritos, la empresa Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable presentó demanda de amparo, misma que se radicó bajo el expediente 1853/2013 ante el Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito judicial, notificado al Municipio actor el seis de diciembre de dos mil trece y como resultado del mismo, el Ayuntamiento actor tuvo conocimiento de los actos impugnados en la presente controversia constitucional (oficios 4.1.2534, 4.1.202.3123/VUS, 4.1.202.1583/VUS y 4.1.202.5037,5339/VUS).

TERCERO

Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, en síntesis, son los siguientes:

Primero

Violación de los artículos 14, 16, 27, párrafo tercero, 40, 41, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones III y V, inciso a), de la Constitución Federal.

• Desde la incorporación a nivel constitucional de la materia de asentamientos humanos, se previeron la intervención y regulación de manera concurrente por la Federación, Estados y Municipios conforme a la distribución de competencias que realizara el Congreso de la Unión en la ley que para tal efecto expidiera.

• Al resolver la controversia constitucional 94/2009, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que la materia de asentamientos humanos es federal y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, quien a través de la ley general, estableció la concurrencia de la facultad entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional. Lo anterior dio origen a la tesis jurisprudencial P./J. 15/2011, de rubro y texto siguientes: "ASENTAMIENTOS HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL."

• En este marco de concurrencia, la Ley General de Asentamientos Humanos, en su artículo 1o. establece la participación coordinada entre la Federación, los Estados y los Municipios para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; así como para fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Además de que a dichos ámbitos de gobierno les corresponde definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, al igual que las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos.

• Dicha ley general realiza el reparto competencial que en la materia corresponde tanto a la Federación, a los Estados y a los Municipios, en sus artículos 6o., 7o., 8o. y 9o., los cuales prevén que su ejercicio se ajustará a las atribuciones que cada nivel de gobierno tiene reconocidas en la Constitución Federal.

• Así, el artículo 7o. de la Ley General de Asentamientos Humanos desarrolla en específico las atribuciones de la Federación, sobre la base de que debe llevarlas a cabo en coordinación, entre otros entes, con los gobiernos municipales, esto es, desde la legislación general se prevé como obligación de la Federación dar intervención a los Municipios para la promoción y ejecución de la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano.

• De igual manera, el artículo 9o. de dicha ley general, prevé las atribuciones que corresponden a los entes municipales, entre las que destacan las señaladas en las fracciones II, III, VII, X, XII y XIII. Así, se advierte que el gobierno municipal cuenta con facultades -incluso derivadas del artículo 115 constitucional- para regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población; para administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven; para celebrar con la Federación, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de estos deriven; para prestar los servicios públicos municipales; expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios; para participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables; así como para imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local.

• Los actos cuya invalidez se demanda vulneran el artículo 115, fracciones III, inciso a) y V, así como el sistema de concurrencia previsto en el tercer párrafo del artículo 27 y el 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, en la medida que las autorizaciones otorgadas por la Federación a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a la empresa Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable, para la construcción y edificación de estructuras dentro de las instalaciones del Aeropuerto M.E., consistentes en: i) estación de servicio; ii) plaza comercial OMA; iii) parque industrial; y, iv) hotel de conjuntos urbanos; fueron emitidas sin darle intervención al Municipio actor ni al menos tomar en cuenta su opinión sobre la factibilidad de la realización de dichas obras conforme al plan de desarrollo municipal.

• Conforme a la Ley de Aeropuertos, la construcción, administración, operación y explotación de dichas instalaciones son de jurisdicción federal. Sin embargo, esto no implica que se desconozcan otros ordenamientos del mismo nivel jerárquico, que obligan a la Federación a dar un cierto grado de participación al ente municipal. En materia aeroportuaria confluyen otras como la de asentamientos humanos y desarrollo urbano, ya sea para la construcción, ampliación o mejoramiento de las instalaciones donde se presta propiamente el servicio aeroportuario o las que el artículo 48, fracción III, del propio ordenamiento denomina como "servicios comerciales", que son áreas en las que se desarrollan actividades comerciales diferentes al servicio mismo y que no son esenciales para la operación del aeropuerto ni de las aeronaves. Además, el propio ordenamiento aeroportuario prevé en su artículo 41 que para la realización de trabajos de construcción o reconstrucción en los aeropuertos, los concesionarios y permisionarios deberán cumplir con las disposiciones federales, estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ambiental que correspondan.

• Con independencia de que las instalaciones aeroportuarias sean, por regla general, de jurisdicción federal, esto no autoriza a desconocer las atribuciones del Municipio actor que derivan directamente de la Constitución.

• Por tanto, los actos cuya invalidez se demanda, vulneran el ámbito constitucional de la competencia municipal. Así, previamente a que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autorizara el programa maestro de desarrollo debió solicitar la participación del gobierno municipal de Apodaca, para que en uso de las atribuciones que tiene en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y protección ambiental, emitiera opinión y, en su caso, autorizara construcciones que pudieran afectar el desarrollo urbano del Municipio de conformidad con la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.

Segundo

Violación del artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal.

• Si bien la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal se reformó en mil novecientos noventa y nueve, su contenido solamente se alteró de manera parcial, al agregarse como facultades la formulación de planes de desarrollo regional; control y vigilancia de utilización de suelo; formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros; y, celebración de convenios para la administración y custodia de zonas federales. Esta modificación simplemente tuvo como finalidad aclarar la redacción creando incisos, tal como se advierte del dictamen de la Cámara de Origen a dicha reforma constitucional. Por tanto, la facultad concurrente municipal relativa a los asentamientos humanos ya se encontraba como tal desde mil novecientos ochenta y tres.

• Ahora bien, en la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se estableció de manera expresa la facultad municipal relacionada con la zonificación y planes de desarrollo urbano, pero sin la intención del Constituyente de que esta facultad fuera más allá de una intervención por parte del Municipio en las facultades estatales y federales en la materia, originarias desde la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis. Tan es así que el Municipio en estos momentos históricos era todavía "administrado" y no "gobernado" por un Ayuntamiento.

• Además, si bien la reforma de mil novecientos noventa y nueve no tocó sustantivamente la fracción V del artículo 115 constitucional, más que para ordenar su redacción, sí cambió el contexto constitucional en el cual debe interpretarse la facultad que ahora nos ocupa. Así, el texto analizado no puede significar exactamente lo mismo antes y después de la mencionada reforma, ya que la misma otorgó una nueva posición constitucional al Municipio frente al Estado y la Federación.

• Lo anterior significa que la intervención del Municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano no puede tener la misma intensidad antes y después de la reforma de mil novecientos noventa y nueve. Aun cuando la diferencia no fue sustantiva sino sólo de grado, sí le debe otorgar al Municipio una autonomía cierta frente a la planeación federal o estatal, con una intervención real y efectiva, sin que ésta se limite a ser un mero ejecutor de la misma.

• En efecto, si en el caso la propia Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Aeropuertos le dan un cierto grado de participación al ente municipal para emitir opinión o en su caso, autorización para la realización de obras contenidas en el Programa Maestro de Desarrollo 2011-2025 del Aeropuerto de Monterrey, S.A. de C.V. y sus modificaciones, así como los principales proyectos de inversión para la expansión y modernización del aeropuerto, no resulta dable que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes haga a un lado al Municipio actor, ignorando las disposiciones constitucionales y legales; máxime cuando a éste corresponde la vigilancia de aquellos aspectos que afecten la actividad urbana, turística y el equilibrio ecológico de la zona.

CUARTO

Artículos constitucionales señalados como violados. La parte actora estima violados los artículos 14, 16, 27, párrafo tercero, 40, 41, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones III y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO

Trámite de la controversia. Por acuerdo de siete de febrero de dos mil catorce, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 12/2014. Por razón de turno se designó al Ministro J.M.P.R. como instructor del procedimiento.

El diez de febrero de dos mil catorce el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional; tuvo como autoridad demandada al Poder Ejecutivo Federal, a quien ordenó emplazar para que formularan su contestación. Asimismo ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su derecho y representación correspondiera.

SEXTO

Contestación de la demanda por parte del Poder Ejecutivo Federal. Al contestar la demanda, el Poder Ejecutivo Federal aceptó los actos que se le reclaman y consideró infundados los conceptos de invalidez, de acuerdo a lo siguiente:

Primero

Los actos combatidos no violan los artículos 14, 16, 27, párrafo tercero, 40, 41, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones III y V, de la Constitución Federal.

a) Es infundado el argumento del actor donde sostiene que se vulneraron los artículos 115, fracciones III, inciso a) y V, 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución, en virtud de que no se dio intervención al Municipio actor sobre la factibilidad de las autorizaciones otorgadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes conforme al plan de desarrollo urbano municipal. Ni en la Ley General de Asentamientos Humanos ni en la Ley de Aeropuertos se establece que la actuación de dicha secretaría esté supeditada al visto bueno o aval de alguna autoridad municipal.

• La Ley de Aeropuertos establece que es de jurisdicción federal todo lo relacionado con la construcción, administración, operación y exploración de aeródromos civiles. Esta materia se rige por dicha ley, los tratados internacionales y a falta de disposición expresa se aplicarán los siguientes ordenamientos:

- Ley de Vías Generales de Comunicación

- Ley General de Bienes Nacionales

- Ley de Aviación Civil

- Ley Federal de Procedimiento Administrativo

- Ley Federal sobre Metrología y Normalización

- Códigos de Comercio, Civil para el Distrito Federal y Federal de Procedimientos Civiles

• Así, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes puede otorgar concesiones para la administración, operación, explotación y, en su caso, construcción de aeropuertos, con la obligación de que los concesionarios elaboren un programa maestro de desarrollo revisable cada cinco años, el cual una vez autorizado por dicha dependencia, previa opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional en el ámbito de su competencia, será parte integrante del título de concesión. Lo anterior con base en las políticas y programas establecidos para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional y su interrelación con otros medios de transporte.

• En relación con lo anterior, la propia Ley de Aeropuertos señala que para realizar trabajos de construcción o reconstrucción en los aeródromos civiles, distintos de aquellos incluidos en el programa maestro de desarrollo, se requerirá autorización previa de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a excepción de los trabajos de urgencia, mantenimiento y construcción que no afecten las operaciones aéreas, y se realicen para la conservación y buen funcionamiento del aeródromo civil.

• Ahora bien, la construcción, reconstrucción, ampliación y los trabajos de conservación y mantenimiento se rige por el Reglamento de la Ley de Aeropuertos, en cuyos términos las autorizaciones emitidas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que en esta vía se impugnan, no transfieren ni trastocan las atribuciones de los Municipios previstas en el artículo 115, fracción V, constitucional, pues se tratan de bienes de dominio público de la Federación, en donde se presta un servicio público concesionado de aeropuertos cuya jurisdicción es federal. Al respecto cita la tesis P./J. 20/2012 (9a.) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de rubro: "PARQUE NACIONAL TULUM Y ZONA DE MONUMENTOS ARQUEOLÓGICOS TULUM-TANCAH. LA CONDICIÓN CATRASTAL Y DE ASENTAMIENTOS HUMANOS DENTRO DEL ÁREA QUE COMPRENDEN DICHOS BIENES NACIONALES NO AFECTA SU ÁMBITO DE REGULACIÓN FEDERAL."

• El criterio anterior derivó de la controversia constitucional 72/2008, el Tribunal Pleno determinó que una zona de carácter federal no se encuentra sujeta a ningún tipo de regulación municipal en materia de urbanización y asentamientos humanos; por otra parte, el hecho de que dentro de una zona federal se lleven a cabo actividades que materialmente correspondería reglamentar al Municipio, no significa una invasión a sus competencias, sino simplemente que las mismas se encuentran sujetas a la normativa federal en exclusiva.

• Además, el artículo 41 de la propia Ley de Aeropuertos no implica que la autoridad federal, al autorizar la construcción del edificio de locales comerciales de los proyectos ejecutivos denominados Construcción de una Estación de Servicios en el Aeropuerto de Monterrey y Urbanización del Parque Industrial Monterrey, en el Aeropuerto de Monterrey, invada competencias constitucionales del Municipio de Apodaca, toda vez que la autorización otorgada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes es ajena al cumplimiento que deben dar los concesionarios a las disposiciones federales, estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ambiental.

• Por tanto, para autorizar la construcción, reconstrucción, ampliación, conservación y mantenimiento de aeródromos civiles, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no está obligada a consultar de forma previa al Estado ni al Municipio en el cual se encuentran las terminales aéreas, ni debe cumplir con la planeación estatal o municipal en materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos.

• Si bien es cierto que el orden municipal tiene la posibilidad de participar de forma concurrente en la planeación en materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos, esto no resulta aplicable en los casos donde la Federación emita las autorizaciones para el manejo y gestión de aeropuertos civiles, al tratarse de bienes de jurisdicción federal que se encuentran excluidos de cualquier regulación del actor.

b) Es infundado lo que señala el Municipio actor respecto a que si bien la construcción, administración, operación y explotación en instalaciones aeroportuarias son de jurisdicción federal, no se puede desconocer las atribuciones que en otras materias confluyen en aquélla y que derivan directamente de la Constitución General a favor del Municipio, como lo es la expedición de licencias de uso de suelo, así como la factibilidad de servicios públicos, tales como agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.

• El artículo 115 constitucional establece una limitante a las facultades en materia de desarrollo urbano y ecología; así, los Municipios pueden otorgar licencias y permisos para construcciones dentro de su territorio, pero sólo en los términos de las leyes federales y estatales relativas.

• De la interpretación de la Constitución General, la Ley General de Vías de Comunicación y la Ley de Aeropuertos se tiene que:

1) Las vías generales de comunicación quedan sujetas a los poderes federales de manera exclusiva.

2) El Ejecutivo Federal ejercerá sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en materia de construcción, mejoramiento, conservación y explotación de vías generales de comunicación.

3) Lo anterior se hará sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras dependencias del Ejecutivo Federal.

• Los aeródromos civiles son parte integrante de las vías generales de comunicación según se estatuye en el artículo 1 de la Ley de Aeropuertos.

• Se considera aeródromo civil, el área definida de tierra o agua adecuada para el despegue, aterrizaje, acuatizaje o movimiento de aeronaves, con instalaciones o servicios mínimos para garantizar la seguridad de su operación. A su vez, se clasifican en aeródromos de servicio al público y de servicio particular. Así, el aeropuerto se define como aeródromo civil de servicio público que cuenta con las instalaciones y servicios adecuadas para la recepción y despacho de aeronaves, pasajeros, carga y correo del servicio de transporte aéreo regular, del no regular, así como del transporte privado comercial y privado no comercial (artículo 2 de la Ley de Aeropuertos).

• Además, el artículo 3 de la Ley de Aeropuertos dispone expresamente que todo lo relacionado con la construcción, administración, operación y explotación de aeródromos civiles, es de jurisdicción federal. Dicho precepto obedece a la Ley de Vías Generales de Comunicación, toda vez que señala que éstas quedan sujetas a los poderes federales de manera exclusiva; que el Ejecutivo Federal ejercerá sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en materia de construcción, mejoramiento, conservación y explotación de vías generales de comunicación y, que ello, se hará sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras dependencias del Ejecutivo Federal.

• En consecuencia, el Municipio actor no tiene competencia legal para expedir la licencia de construcción y/o de uso de suelo, respecto de un área que, a pesar de estar dentro de dicho Municipio, escapa de su jurisdicción, mucho menos para tratar de aplicar medidas preventivas ni sanciones derivadas de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. Así se desprende del artículo 115, fracción V, inciso f), de la Constitución que establece que: "Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ... f) otorgar licencias y permisos para construcciones."

• De lo anterior se advierte que la concurrencia de los Municipios en materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos respecto de un concesionario que opera, administra y construye un aeropuerto, en un área considerada parte integrante de las vías generales de comunicación sujeta a jurisdicción federal exclusiva, debe verificarse de conformidad con los parámetros establecidos en el orden federal.

• Para tales efectos, debe entenderse que la Federación tiene la competencia directa y exclusiva para emitir las autorizaciones relativas para la construcción, reconstrucción, ampliación y los trabajos de conservación y mantenimiento de aeropuertos y, que por otro lado, de acuerdo al artículo 41 de la Ley de Aeropuertos se permita la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para efectos del desarrollo urbano.

• Así, se entiende que una vez se han emitido las autorizaciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes -las cuales no se encuentran sometidas a ningún tipo de revisión previa o posterior por parte del Municipio- resulta necesario determinar si las nuevas construcciones son afines a las disposiciones de desarrollo urbano de los tres niveles de gobierno.

• En ese orden de ideas, queda claro que la cuestión relativa al debido cumplimiento de la normativa de desarrollo urbano de forma posterior a las autorizaciones que expida la Federación para la ampliación y construcción dentro de un aeropuerto no es un problema de constitucionalidad, sino un problema de legalidad consistente en verificar si el concesionario del Aeropuerto Internacional de Monterrey cumple con la normativa de los tres niveles de gobierno, en los términos de la concurrencia fijada por la Ley General de Asentamientos Humanos.

c) Es infundado el argumento del actor en el sentido de que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes debió, previamente a la autorización del programa maestro de desarrollo, solicitar su participación para que en uso de sus atribuciones concurrentes en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y protección ambiental, emitiera opinión y, en su caso, autorizara las construcciones que pudieran afectar el desarrollo del Municipio de Apodaca, de conformidad con la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. Dicha secretaría no se encontraba obligada a solicitar la opinión o consentimiento del actor, en relación con el programa de mérito.

• Los artículos 25, fracción V y 38 de la Ley de Aeropuertos, y 24 de su reglamento establecen el programa maestro de desarrollo que elabora el concesionario, únicamente debe ser autorizado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, previa opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional en el ámbito de su competencia, con base en las políticas y programas establecidos para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional.

• Por tanto, no se advierte que dicha secretaría deba, previamente a la autorización del programa maestro de desarrollo, otorgar participación alguna al Ayuntamiento actor para que emita su opinión y, en su caso, autorizar las construcciones respectivas, basado en que pudiera afectar su desarrollo urbano. De hecho, está excluida la participación de cualquier otro órgano u orden de gobierno.

• En términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos, el concesionario debe constituir una comisión consultiva formada, entre otros, con representantes de los Gobiernos Estatal y municipal; de las Cámaras de Comercio, Turismo e Industria de la región; de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo que operen en el aeropuerto y del administrador portuario. En las reuniones que celebre dicha comisión, una vez aprobados los puntos de la agenda por parte de los integrantes de la comisión, el Municipio podrá emitir recomendaciones en relación con aquellos aspectos que afecten la actividad urbana y turística.

• No obstante, las propuestas del Municipio no son vinculantes para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, sino que en todo caso, éstas deben ser acordadas en primer lugar por dicha comisión. Sin embargo, aún las recomendaciones de ésta, tampoco son vinculantes para la mencionada dependencia, pues las mismas se presentan al concesionario y no a la autoridad federal.

• En este sentido, la autoridad federal puede autorizar el programa maestro de desarrollo que presente el concesionario, sin que ello signifique que para tal efecto se encuentre obligada a dar participación a los Municipios. Por el contrario, el ente facultado para dar intervención al Municipio es el concesionario al crear la comisión consultiva.

• En conclusión, es infundado que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a través de la Dirección General de Aeronáutica Civil, viole en perjuicio del Municipio actor su facultad en materia de asentamientos humanos. Consecuentemente, no se violentan los principios contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución, pues la autoridad federal actuó dentro del marco legal aplicable.

Segundo

El ejercicio de facultades del Poder Ejecutivo Federal en materia de aeropuertos y asentamientos humanos, no transgrede el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal.

• Las autorizaciones otorgadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes al Aeropuerto de Monterrey, fueron emitidas en estricto cumplimiento al mandato legal, al tratarse de bienes del dominio público de la Federación, en donde se presta un servicio público concesionado de aeropuertos, el cual es de jurisdicción federal.

• Además dichas autorizaciones son ajenas al cumplimiento que deben dar los concesionarios a las disposiciones federales, estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ambiental en términos del artículo 41 de la Ley de Aeropuertos; es decir, la obligación es para los concesionarios, no para la autoridad al momento de ejercer sus atribuciones legales.

• Por último, se reitera que el Municipio tiene participación en la comisión consultiva, pero aún lo acordado por ésta, no es vinculatorio para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

SÉPTIMO

Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el veinte de mayo de dos mil catorce tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO

Dictamen. Previo dictamen formulado por el Ministro instructor, por auto de veintiuno de noviembre de dos mil catorce, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó remitir el asunto para su avocamiento y resolución a la Primera Sala de este Alto Tribunal.

NOVENO

Avocamiento. Mediante proveído de veinticinco de noviembre de dos mil catorce, el Ministro presidente de la Primera Sala, se avocó al conocimiento del asunto y, además, determinó enviar nuevamente los autos a la ponencia correspondiente para la elaboración del proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo General Número 5/2013, punto segundo, fracción I, emitido por el Tribunal Pleno el trece de mayo de dos mil trece. Lo anterior por tratarse de un conflicto suscitado entre el Municipio de Apodaca, Estado de Nuevo León, en contra del Poder Ejecutivo Federal, con motivo de actos emitidos por éste, que no reúnen las características de generalidad, abstracción e impersonalidad propias de una norma general.

SEGUNDO

Precisión de los actos reclamados y certeza de su existencia. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) esta Sala procede a fijar los actos objeto de la controversia y a la apreciación de las pruebas para tenerlos o no por demostrados.

La parte actora señala como actos impugnados al Poder Ejecutivo Federal, los siguientes:

  1. El oficio 4.1.2534, de fecha quince de diciembre de dos mil diez, a través del cual el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autoriza la actualización del Programa Maestro de Desarrollo correspondiente al periodo dos mil once a dos mil veinticinco propuesto por la concesionaria aeroportuaria Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable.

  2. Los oficios 4.1.202.3123/VUS, de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil diez y 4.1.2020.3680/VUS, de fecha siete de diciembre de dos mil diez, ambos respecto a la construcción del edificio de locales comerciales expedidos por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

  3. El oficio 4.1.202.1583/VUS, de fecha once de julio de dos mil once, dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que contiene la Autorización del Proyecto Ejecutivo denominado "Construcción de una Estación de Servicio en el Aeropuerto de Monterrey".

  4. El oficio 4.1.202.5037.5339/VUS, de fecha diecinueve de diciembre de dos mil doce, dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que contiene la Autorización del Proyecto Ejecutivo denominado "Urbanización del Parque Industrial MTY, en el Aeropuerto de Monterrey".

De lo acreditado en autos, se advierte que el Poder Ejecutivo Federal aceptó expresamente la existencia de los actos reclamados, en los términos siguientes:

"Son ciertos los actos que se reclaman al presidente de la República, ya que fueron emitidos por el director de Aeropuertos adscrito a la Dirección General de Aeronáutica Civil de esta Secretaría de Comunicaciones y Transportes ..."(2)

Consecuentemente, se tienen por ciertos los actos impugnados, listados en los puntos 1 a 4 anteriores.

TERCERO

Oportunidad. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, sin perjuicio de lo resuelto en el recurso de reclamación 2/2014-CA por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues en dicha resolución se determinó que si bien no se probó que la demanda fuera extemporánea al admitirse, durante la secuela procesal de la instrucción podrían aportarse pruebas para sostener ese argumento.

En ese orden de ideas, toda vez que se impugnan actos de autoridad; para efectos de la oportunidad de la demanda, debe estarse a lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al que:

1) S. efectos la notificación del acto, conforme a la ley que lo rige;

2) Se haya tenido conocimiento de éste por el actor; o,

3) En que el actor se ostente sabedor del mismo.

En el caso, los representantes de la parte actora precisan que el Ayuntamiento de Apodaca tuvo conocimiento de los actos cuya invalidez reclama el seis de diciembre de dos mil trece, por medio de: "la notificación del amparo promovido por el Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable y de las pruebas que en ese medio de impugnación se anexaron". En efecto, se estima aplicable el segundo supuesto, dado que tuvo conocimiento de los actos impugnados a través de la notificación practicada en un juicio de amparo, en su carácter de autoridad responsable, mas no bajo las reglas que regían la ley de los propios actos reclamados, como lo establece la primera hipótesis.

Ahora, de las constancias en autos, se advierte que el oficio de notificación se recibió en la oficialía de partes común del Municipio actor, el seis de diciembre de dos mil trece.(3) En consecuencia, debe atenderse a esta fecha para el cómputo de la oportunidad, es decir, al día en que la parte actora tuvo conocimiento de los actos reclamados.

Por tanto, el plazo para la presentación de la demanda corrió del nueve de diciembre de dos mil trece, hasta el siete de febrero de dos mil catorce. Del término deben descontarse los días catorce y quince de diciembre de dos mil trece; así como los días uno, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de enero; además de los días uno, dos, tres, cinco, ocho y nueve de febrero de dos mil catorce, por ser inhábiles en términos de los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el punto primero del Acuerdo General Número 18/2013 del Tribunal Pleno. Asimismo, deben descontarse los días del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil trece, de conformidad con el artículo 159 de la misma ley orgánica.

Por tanto, si la demanda se presentó el seis de febrero de dos mil catorce,(4) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, debe declararse oportuna su presentación.

CUARTO

Legitimación activa. El actor es el Municipio de Apodaca, Nuevo León y, en su representación promueven la demanda R.F.E., en su carácter de presidente municipal y J.A.P.M. como segundo síndico municipal, cargos que acreditaron con las respectivas copias certificadas de las constancias de mayoría y validez de la elección de Ayuntamiento correspondiente al Municipio de Apodaca, Nuevo León, expedidas por la Comisión Municipal Electoral de la entidad el cuatro de julio de dos mil doce.(5)

En relación con lo anterior, el artículo 123 de la Constitución de Nuevo León, establece que los miembros del Ayuntamiento se renuevan cada tres años y deben tomar posesión los funcionarios electos, el día treinta y uno de octubre. Así, se deduce que el periodo del actual síndico y presidente del Municipio actor abarca del treinta de octubre de dos mil doce al veintinueve de octubre de dos mil quince.

Ahora, de conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se advierte que el actor en una controversia constitucional debe comparecer por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. En este sentido, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, en su artículo 31, fracción II, otorga al síndico segundo la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos que en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, R.F.E. y J.A.P.M., tienen las facultades necesarias para promover la presente controversia constitucional en representación del Municipio actor.

Finalmente, cabe señalar que el Municipio actor está legitimado para promover la presente controversia constitucional, al ser uno de los órganos previstos para ello por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO

Legitimación pasiva. Acto seguido, se analiza la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora. En el presente caso, la entidad demandada es el Poder Ejecutivo Federal, conforme a lo precisado por el Ministro instructor en el auto admisorio de diez de febrero de dos mil catorce.

De conformidad con el párrafo tercero del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia,(6) el presidente de la República determinó ser representado en las controversias constitucionales por el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, de conformidad con el punto único del Acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno.

En la especie, compareció a juicio A.H.C.C., consejero jurídico del Ejecutivo Federal, quien acredita dicho carácter con copia certificada de su nombramiento.(7) Por tanto, dicho funcionario cuenta con la legitimación necesaria para representar al Poder Ejecutivo Federal en la presente controversia.

SEXTO

Estudio de fondo. Esta Primera Sala estima que la demanda del Municipio actor es infundada.

El planteamiento esencial del Municipio actor parte de las facultades en materia de asentamientos humanos, que en su concepto, le otorgan los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones III y V, de la Constitución. Por tanto, de manera previa conviene tener en cuenta el marco general de facultades concurrentes en la materia, desarrollado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Al respecto, el Tribunal Pleno ya se ha pronunciado sobre las facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos. Así, al resolver la controversia constitucional 94/2009(8) se precisó, esencialmente, que:

a) A partir de la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis al artículo 73, fracción XXIX, en la que se incluyó el inciso C), la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la misma. En el caso de la materia de asentamientos humanos, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los cuales deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno.

b) Así, la Constitución establece en su artículo 73, fracción XXIX-C, que el Congreso tiene la facultad de: "Expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.". A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su segunda parte establece que se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas; de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; entre otras cosas.(9)

c) El veintiséis de mayo de mil novecientos setenta y seis, fue publicada la Ley General de Asentamientos Humanos, con el objeto de establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. Esta ley fue modificada en mil novecientos ochenta y uno, al igual que en mil novecientos ochenta y cuatro, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 de la Constitución.(10)

d) Así, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por parte de la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos de la misma establecidos, estos sí, directamente en el artículo 27 de la Constitución.

e) Además, esta facultad constitucional debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional que se agregó al Texto Constitucional posteriormente. Este carácter se encuentra claramente establecido en el artículo 11 de la misma Ley General de Asentamientos Humanos vigente, el cual establece que la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacional, estatales y municipales de desarrollo.(11)

f) Las facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas que se desarrollan por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. De este modo, entre mayor autonomía normativa tenga un nivel de gobierno frente a otro, menor posibilidad habrá para planear o coordinar la planeación entre ellos desde el nivel superior.

g) Existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: 1) la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; 2) la vía de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.

h) Por su parte, desde el punto de vista del ámbito municipal, el artículo 115, fracción V, establece las facultades del Municipio en materia de asentamientos humanos. Sin embargo, esta fracción no se refiere ni a facultades normativas exclusivas del Municipio, ni a servicios públicos que deba prestar, pues éstas se encuentran expresamente previstas en las fracciones II y III respectivamente. De este modo, el artículo 115 en su fracción V, únicamente enumera las facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, con la materia de asentamientos humanos, pero estableciendo en su acápite que éstas siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas.(12)

i) Si bien la fracción V se reformó en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, su contenido solamente se alteró de manera parcial, al agregarse como facultades la formulación de planes de desarrollo regional (actual inciso c); control y vigilancia de la utilización de suelo (actual inciso d); formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros (actual inciso h) y celebración de convenios para administración y custodia de zonas federales (actual inciso i). Por lo que la facultad concurrente municipal relativa a los asentamientos humanos ya se encontraba como tal desde mil novecientos ochenta y tres, siendo que la reforma de mil novecientos noventa y nueve, simplemente tuvo como finalidad aclarar la redacción creando incisos.

j) Fue en la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, cuando se estableció de manera expresa la facultad municipal relacionada con la zonificación y planes de desarrollo urbano, pero sin la intención del Constituyente de que ésta fuera más allá de una intervención por parte del Municipio en las potestades estatales y federales en la materia, originarias desde la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, tan es así, que el Municipio en esos momentos históricos era todavía "administrado" y no "gobernado" por un Ayuntamiento. La reforma de mil novecientos noventa y nueve, si bien no tocó sustantivamente la fracción V más que para ordenar su redacción, sí cambió el contexto normativo constitucional general en el cual debe enmarcarse la tendencia interpretativa de dicha facultad. Lo anterior significa que el texto analizado no puede significar exactamente lo mismo antes y después de la reforma de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que la misma otorgó una nueva posición constitucional al Municipio frente al Estado y a la misma Federación.

k) Por tanto, la intervención del Municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano no puede tener la misma intensidad antes y después de la reforma referida, y aun cuando la diferencia no puede ser sustantiva, sino sólo de grado, sí le debe otorgar al Municipio una autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo ser éste un mero ejecutor de la misma, sino tener una intervención real y efectiva en ella.

De este modo, si bien los asentamientos humanos constituyen una materia concurrente en la que intervienen los tres niveles de gobierno, los Municipios no cuentan con una facultad normativa exclusiva en la materia. Además, al momento en el que ejerzan dichas atribuciones, deberán llevarlo a cabo tal como lo indica el acápite de la fracción V del artículo 115 constitucional,(13) que enumera las facultades municipales en materia de asentamientos humanos y que indica claramente que éstas siempre se desarrollarán en "los términos de las leyes federales y estatales relativas".

En este sentido, al resolver la controversia constitucional 62/2011,(14) la Segunda Sala de este Alto Tribunal concluyó que el Congreso de la Unión tiene facultad para, a través de una ley general, establecer la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de la Carta Magna.

En términos de dicho precepto constitucional, la nación puede, en todo tiempo, imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación. Para ello dispondrá las medidas necesarias que entre otras cuestiones, ordenen los asentamientos humanos y establezcan adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de realizar obras públicas y planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

Así, tratándose de asentamientos humanos, la Constitución establece, a nivel macro, un régimen de concurrencia entre los distintos niveles de gobierno, el cual será materia de la ley general que expida el órgano legislativo federal, quien a su vez distribuirá las competencias que a cada uno correspondan. En este sentido, la Federación tiene un poder de dirección en esta materia, que se manifiesta, de forma primaria, en la capacidad de expedir leyes que (i) distribuyan competencias entre los tres niveles de gobierno y (ii) definan, en todo caso, el tipo de relaciones de coordinación o colaboración que habrán de entablar los mismos. En consecuencia, la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional establece un régimen de concurrencia que otorga al Congreso de la Unión un título competencial sustantivo, por medio del cual la Federación ejerce un poder de dirección que le habilita para definir e imponer a las entidades federativas y Municipios un marco normativo obligatorio dentro del cual participan en la materia de asentamientos humanos.

En concordancia con lo anterior, la Ley General de Asentamientos Humanos (ley-marco expedida por el Congreso de la Unión), establece un régimen de concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, con el principal objetivo de garantizar el cumplimiento de los planes o programas nacionales, estatales y municipales de desarrollo urbano, respectivamente. Así, dicha ley dispone lo siguiente:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;

"II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y

IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos.

Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esta manera, en uso de las atribuciones que le otorgó el Constituyente Permanente, el legislador federal distribuyó las competencias de la siguiente forma:

Ver distribución de competencias

En este sentido, el Municipio actor aduce esencialmente que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, antes de autorizar el programa maestro de desarrollo, debió solicitar la participación del Ayuntamiento de Apodaca, para que en uso de las atribuciones que tiene en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y protección ambiental, emitiera opinión y, en su caso, autorizara las construcciones que pudieran afectar el desarrollo urbano del Municipio. En este sentido, destaca como facultades relevantes, las contenidas, específicamente, en las fracciones II, III, VII, VIII, X, XII y XIII del artículo 9:

1) Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población.

2) Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven.

3) Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven.

4) Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la Constitución Federal y en la legislación local.

5) Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.

6) Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables.

7) Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local.

Ahora bien, la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, ordenamiento aplicable en cuanto a asentamientos humanos a nivel local, prevé lo siguiente sobre la concurrencia de competencias en la materia:

Ver concurrencia de competencias

Así, en relación con la materia de la presente controversia, se concluye que el Municipio de Apodaca cuenta principalmente con las siguientes facultades:

1) Elaborar, aprobar, administrar y ejecutar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población, parciales y los demás que de éstos deriven, los reglamentos y disposiciones de carácter general en materia de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, zonificación, construcción, estacionamientos, así como vigilar su cumplimiento.

2) Intervenir en el cumplimiento, ejecución y financiamiento de los destinos del suelo establecidos en los planes o programas de desarrollo urbano, particularmente de aquellos relativos a la infraestructura hidrosanitaria, vial y de equipamiento que orienten el crecimiento urbano, conforme a lo establecido en esta ley.

3) Otorgar o negar las solicitudes de autorizaciones, permisos o licencias de uso de suelo, uso de edificación, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, relotificaciones, parcelaciones y conjuntos urbanos, de acuerdo con los planes o programas de desarrollo urbano, las disposiciones de la presente ley, la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas con Discapacidad, y tomar en cuenta las normas oficiales mexicanas en materia de accesibilidad universal vigentes, y demás que resulten aplicables.

4) Ordenar, imponer y ejecutar las medidas de seguridad y sanciones, así como aplicar las medidas y procedimientos coactivos previstos en esta ley en el ámbito de su competencia.

Sin embargo, para comenzar a delimitar el alcance de estas facultades en relación con la materia aeroportuaria, es necesario recurrir a la jurisprudencia que ya ha sentado este Alto Tribunal. En este sentido, la Segunda Sala emitió el siguiente criterio:

"ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS MUNICIPIOS PARA AUTORIZAR, CONTROLAR Y VIGILAR LA UTILIZACIÓN DEL SUELO, ASÍ COMO PARA OTORGAR LICENCIAS Y PERMISOS PARA CONSTRUCCIONES DENTRO DE SU TERRITORIO NO ES IRRESTRICTO.-La fracción XXIX-C del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece un régimen de concurrencia que otorga al Congreso de la Unión un título competencial sustantivo, por medio del cual la Federación ejerce un poder de dirección que le habilita para definir e imponer a las entidades federativas y a los Municipios la normatividad dentro de la cual participan en materia de asentamientos humanos, para cumplir con los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las normas conforme a las cuales la Federación, los Estados y los Municipios participan en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos y desarrollo urbano de los centros de población, con el principal objetivo de garantizar el cumplimiento de los planes y programas nacionales, estatales y municipales de desarrollo urbano, respectivamente. En este sentido, si bien es cierto que la Norma Fundamental prevé en los incisos d) y f) de la fracción V de su artículo 115 que los Municipios están facultados para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales, así como para otorgar licencias y permisos para construcciones, respectivamente, constituyéndose un régimen a favor del fortalecimiento de la autonomía municipal, también lo es que a partir de la naturaleza constitucional concurrente de la materia, debe interpretarse que el ejercicio de tales atribuciones por los Municipios no es irrestricto, pues se encuentra indefectiblemente sujeto a los lineamientos y a las formalidades señaladas en las leyes federales y estatales, de ahí que no pueda considerarse como un ámbito exclusivo y aislado de aquéllos sin posibilidad de intervención por parte de los otros dos niveles de gobierno."(15)

Ahora bien, el Municipio actor sostiene fundamentalmente que los actos reclamados fueron emitidos sin darle intervención al Municipio actor ni al menos tomar en cuenta su opinión sobre la factibilidad de la realización de dichas obras. Sin embargo, como se advierte de la tesis citada, las facultades municipales para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, así como para otorgar licencias y permisos para construcciones, en principio, no son irrestrictas y debe estarse a los límites establecidos en las leyes federales y estatales.

En específico, se advierte que el Municipio actor aduce que el artículo 7o. de la Ley General de Asentamientos Humanos da intervención a los Municipios para la promoción y ejecución de la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano. Así, procede verificar si esta facultad tiene los alcances deseados por el Municipio de Apodaca.

Como se puede observar de los preceptos transcritos con anterioridad, la facultad aducida se encuentra contemplada en el artículo 7o., fracción V, para promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano "en coordinación con los Gobiernos Estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado". En virtud de dicha coordinación, el Municipio actor aduce que debió tener intervención en la aprobación de los actos reclamados, es decir, en la elaboración y actualización del Programa Maestro 2011-2025 del Aeropuerto de Monterrey, así como de la aprobación de las construcciones derivadas del mismo.

Así, en principio parece que efectivamente el artículo 7o., fracción V, de la Ley General de Asentamientos Humanos otorgaría al Municipio de Apodaca una facultad para intervenir en el proceso que llevó al Ejecutivo Federal a autorizar los actos reclamados, es decir, de la programación y proyección de construcciones por parte del concesionario en el Aeropuerto de Monterrey, en específico:

• La actualización del Programa Maestro de Desarrollo correspondiente al periodo dos mil once a dos mil veinticinco propuesto por la concesionaria aeroportuaria Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable.

• Las autorizaciones relativas a la construcción de edificios de locales comerciales, del Proyecto Ejecutivo denominado "Construcción de una Estación de Servicio en el Aeropuerto de Monterrey" y del Proyecto Ejecutivo denominado "Urbanización del Parque Industrial MTY, en el Aeropuerto de Monterrey".

Sin embargo, como ya se mencionó, las facultades municipales en materia de asentamientos humanos no son irrestrictas. En ese sentido, esta Suprema Corte de Justicia ha definido en casos concretos sus límites. En específico, resulta relevante citar el criterio que con motivo de la controversia constitucional 72/2008, el Tribunal Pleno emitió:

"PARQUE NACIONAL TULUM Y ZONA DE MONUMENTOS ARQUEOLÓGICOS TULUM-TANCAH. CONSTITUYEN BIENES NACIONALES SUJETOS AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN.-Conforme a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y a la Ley Federal sobre M. y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, en relación con la Ley General de Bienes Nacionales, es atribución exclusiva de la Federación regular áreas naturales protegidas de su competencia, como los parques nacionales y las zonas de monumentos arqueológicos, al tratarse de bienes nacionales que, por disposición legal, están sujetos al régimen de dominio público de la Federación, siendo ésta la única que puede determinar su uso y destino, así como las actividades que en ellos podrán desarrollarse. Lo anterior no impide que la Federación, conforme a las leyes respectivas, pueda coordinarse con los Estados y los Municipios para realizar determinados actos en relación con este tipo de bienes; sin embargo, depende de aquélla la materialización de esta posibilidad, así como los términos en que se concretará, por tratarse de bienes nacionales de su jurisdicción."(16)

De lo anterior, puede desprenderse en primer lugar, que las zonas y áreas donde la Federación ejerce sus facultades exclusivas, los Municipios no tienen intervención en materia de asentamientos humanos, pues corresponde exclusivamente a la Federación determinar su uso y destino, así como las actividades que en ellos podrán desarrollarse. Así, dado que el presente caso versa sobre la construcción y edificación de diversas estructuras dentro de las instalaciones del Aeropuerto M.E. localizado geográficamente en el Municipio actor, es necesario acudir a la Ley de Aeropuertos, la cual en sus artículos 1 y 3, dispone lo siguiente:

Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular la construcción, administración, operación y explotación de los aeródromos civiles, los cuales son parte integrante de las vías generales de comunicación.

"Artículo 3. Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con la construcción, administración, operación y explotación de aeródromos civiles.

"Corresponderá a los tribunales federales conocer de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley, sin perjuicio de que aquellas que surjan entre particulares puedan someterse a arbitraje, de conformidad con las disposiciones aplicables.

En todo caso, las autoridades que conozcan de las controversias proveerán lo necesario para que no se interrumpa la prestación del servicio público de aeropuertos.

De estos artículos se sigue que los aeródromos civiles son parte integrante de las vías generales de comunicación y que la materia aeropuertaria corresponde a la Federación dada la importancia del servicio público que proporcionan. Así, se entiende la obligación que se impone a las autoridades para proveer lo necesario a efecto de que este servicio no se interrumpa.

En lo que importa a la materia de la presente controversia, es importante resaltar que los artículos citados establecen de manera explícita que todo lo relacionado con la construcción de aeródromos civiles corresponde a la Federación. Aquí conviene detenerse en la naturaleza del Aeropuerto de Monterrey y su objeto.

En los términos de los puntos 2.1.1 y 2.1.2 de la Modificación a la Concesión Otorgada el veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho, en favor de Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable, publicada el doce de octubre de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación, éste es un aeródromo civil de servicio público. Enseguida se transcribe la parte relevante de dicha modificación:

"Antecedentes

"I. Con fecha 29 de junio de 1998, la secretaría otorgó en favor del concesionario una concesión para (i) administrar, operar y explotar el Aeropuerto Internacional de Monterrey, Nuevo León, y llevar a cabo construcciones en el mismo, a fin de prestar servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales en el aeropuerto, y (ii) para usar, explotar y aprovechar los bienes concesionados en términos de la Ley General de Bienes Nacionales.

"...

"Capítulo II

"Objeto, alcances y régimen inmobiliario

"2.1. Objeto de la concesión. El presente título tiene por objeto otorgar al concesionario:

"2.1.1. Una concesión para administrar, operar y explotar y, en su caso, llevar a cabo construcciones en el aeródromo civil de servicio público, ubicado en la carretera M.A., Municipio de Apodaca, Nuevo León, código postal 66600, México, a fin de prestar los servicios en el aeropuerto; y cuya poligonal, zona de protección aérea y plano de distribución de áreas se describen en el anexo 1 de esta concesión.

"La presente concesión no otorga derecho de exclusividad al concesionario respecto de la zona de protección aérea.

"2.1.2. Una concesión para usar, explotar y aprovechar los bienes de dominio público, incluidas sus construcciones, descritos en el anexo 1 del presente título y que se encuentran dentro de la poligonal. No quedan incluidos dentro de la presente concesión los bienes inmuebles e instalaciones destinadas a la prestación de servicios relacionados con combustible que se describen en el anexo 1.

"En caso de que el concesionario pierda el derecho de uso de los bienes del dominio público que se concesionan por causas ajenas a él, el Gobierno Federal a solicitud del concesionario seguirá los procedimientos necesarios para restituir al concesionario en sus derechos.

"2.2. Clasificación y categoría. El aeropuerto se clasifica como aeródromo internacional de servicio público, terrestre con categoría (OACI) 4E, (CREI) VII y (IFR) PA1.

"La secretaría podrá modificar la clasificación y categoría, oyendo previamente al concesionario, cuando el aeropuerto deje de contar con las instalaciones y servicios necesarios de acuerdo con la misma o surjan circunstancias que lo ameriten y, consecuentemente, informará al concesionario las condiciones a que se sujetará la prestación de los servicios en el aeropuerto de acuerdo a su nueva clasificación.

"2.3. Régimen inmobiliario. El concesionario para cumplir con el objeto de la concesión, podrá celebrar los siguientes actos respecto de dichos bienes concesionados:

"2.3.1. Otorgar el uso y dar en arrendamiento superficies incluidas en la infraestructura aeroportuaria y otorgar derechos de uso o de paso sobre las mismas, a efecto de prestar, por sí o por conducto de terceros, los servicios aeroportuarios y complementarios a los usuarios que así lo requieran; y

"2.3.2. Dar en arrendamiento u otorgar el uso o derechos de paso a terceros sobre ciertas áreas de la infraestructura aeroportuaria, sujeto a lo establecido por el artículo 60 de la ley, a fin de que terceros presten los servicios comerciales en el aeropuerto.

"2.4. Servicios. La presente concesión incluye la prestación de los servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales en el aeropuerto, ya sea directamente por el concesionario o por conducto de terceros, con excepción de los servicios relativos a combustible señalados en el numeral 2.4.2. siguiente. El concesionario es responsable frente a la secretaría a fin de que dichos servicios se presten en términos de la legislación aplicable.

"El concesionario será responsable de que el aeropuerto cuente con los servicios aeroportuarios y complementarios que requiera de acuerdo con su clasificación y categoría.

"2.4.1. Servicios complementarios. Para la prestación de los servicios complementarios, el concesionario deberá observar lo dispuesto por los artículos 57 y 58 de la ley.

"El concesionario podrá prestar los servicios complementarios directamente siempre que ello lo realice en forma equitativa y no discriminatoria frente a los transportistas aéreos que los presten o los terceros que éstos designen. El concesionario estará obligado a identificar y registrar de manera independiente las operaciones, costos e ingresos relacionados con los servicios complementarios que preste.

"En todo caso, el concesionario deberá llevar a cabo los actos que sean necesarios a efecto de contar con opciones competitivas para la prestación de cada uno de los servicios complementarios.

"El concesionario únicamente podrá limitar el número de prestadores de servicios complementarios por razones de disponibilidad de espacio, eficiencia operativa y seguridad, después de escuchar la opinión del Comité de Operación y Horarios del Aeropuerto y previa confirmación de la secretaría.

"En los supuestos en que el concesionario limite el número de prestadores de servicios complementarios conforme al párrafo anterior, los contratos necesarios para permitir que los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo regular o terceros ajenos a éstos presten los servicios complementarios que sean requeridos en el aeropuerto serán adjudicados por concurso, en favor de aquellas personas que ofrezcan las mejores condiciones para una operación eficiente y segura del aeropuerto, así como la mejor calidad y precio para los usuarios. El concesionario con la participación y opinión favorable de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo, usuarios del servicio en cuestión en el aeropuerto, establecerá los criterios, reglas generales y procedimientos de los concursos y llevará a cabo los mismos.

En caso de que el concesionario contravenga lo señalado en este numeral, la secretaría le podrá ordenar que deje de prestar los servicios complementarios. ...

Así, de acuerdo al artículo 2, fracciones I y II, el Aeropuerto de Monterrey es el área definida de tierra o agua adecuada para el despegue, aterrizaje, acuatizaje o movimiento de aeronaves, con instalaciones o servicios mínimos para garantizar la seguridad de su operación, donde existe la obligación de prestar servicios aeroportuarios y complementarios de manera general e indiscriminada a los usuarios. Además, se observa que dentro de dicha área existen bienes concesionados sujetos a la Ley General de Bienes Nacionales y, en consecuencia, al régimen de dominio público de los bienes de la Federación, según la fracción II del artículo 1o. de dicho ordenamiento.

Por tanto, en el Aeropuerto de Monterrey no sólo se presta un servicio aeroportuario de competencia federal, sino que además en su superficie se encuentran bienes de la propia Federación. Así, es evidente que dicho aeropuerto constituye un área donde la Federación ejerce su jurisdicción.

Consecuentemente, la facultad amplia que el artículo 7o., fracción V, de la Ley General de Asentamientos Humanos le otorga al Municipio de Apodaca, no es absoluta o irrestricta, ya que a pesar de que el Aeropuerto de Monterrey esté ubicado en su territorio, precisamente es la Federación la que ejerce jurisdicción respecto del mismo, limitando en esa medida la atribución antes referida. Luego, el Municipio actor no tiene facultades para intervenir en los actos que impugna, relativo a la construcción de infraestructura en dicho aeródromo civil.

Ahora bien, en el marco de competencias concurrentes y con base en la jurisprudencia P./J. 18/2012 (9a.), esta Primera Sala considera que dicha intervención sólo podría darse si la propia Ley de Aeropuertos lo previera así y exclusivamente de acuerdo a los mecanismos previstos para ello. Sólo en este caso, la Federación tendría que coordinarse con el Municipio actor para autorizar el programa maestro y las autorizaciones de las construcciones relatadas hasta ahora. En tal virtud, enseguida se procede a analizar la Ley de Aeropuertos y el tipo de intervención que otorga a los Municipios en la materia.

Así, se comienza por el artículo 6 de la Ley de Aeropuertos, que atribuye a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes las siguientes atribuciones en el artículo 6, entre otras:

i) Planear, formular y establecer las políticas y programas para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional, de acuerdo a las necesidades del país, así como propiciar la adecuada operación de la aviación civil.

ii) Construir, administrar, operar y explotar aeródromos civiles y prestar los servicios, cuando así lo requiera el interés público.

iii) Otorgar concesiones y permisos, así como autorizaciones en los términos de esta ley, verificar su cumplimiento y resolver, en su caso, su modificación, terminación o revocación.

iv) Fijar las bases para la prestación eficiente, competitiva y no discriminatoria de los servicios, así como establecer las condiciones mínimas de operación con las que deberán contar los aeródromos civiles según su naturaleza y categorías.

v) Establecer las normas básicas de seguridad en los aeródromos civiles.

vi) Vigilar, supervisar, inspeccionar y verificar aeródromos civiles.

vii) Imponer las sanciones que correspondan.

Por otra parte, en cuanto a las facultades municipales que contempla la Ley de Aeropuertos, se limita a lo siguiente:

"Artículo 44. En cada aeropuerto, el concesionario deberá constituir una comisión consultiva formada, entre otros, con representantes del Gobierno Estatal y municipal, así como de las cámaras de comercio, turismo e industria de la región, de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo que operen en el aeropuerto y del administrador aeroportuario.

"La comisión consultiva coadyuvará en la promoción del aeropuerto y podrá emitir recomendaciones en relación con aquellos aspectos que afecten la actividad urbana y turística, así como el equilibrio ecológico de la zona, para lo cual el administrador del aeropuerto deberá informar a la comisión sobre el programa maestro de desarrollo y sus modificaciones, así como los principales proyectos de inversión para la expansión y modernización del aeropuerto.

"La organización y funcionamiento de las comisiones consultivas se determinará en el reglamento respectivo."

De este precepto se desprende que la concesionaria Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable, estaba obligada a constituir una comisión consultiva donde se incluyeran a representantes, entre otros, del Ayuntamiento de Apodaca. Al respecto, cabe precisar que en constancias queda acreditado que el Municipio actor forma parte de la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey, tal como se desprende del acta para la constitución de la comisión consultiva del Aeropuerto Internacional General M.E. de veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, redactada en los siguientes términos:(17)

Lugar y fecha:

En la ciudad de Monterrey, N.L. siendo las once horas con treinta minutos del día veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, en las oficinas que ocupa la Administración del Aeropuerto Internacional de M.E., sitio en carretera M.A.K.. 30.

Objeto:

En cumplimiento del artículo No. 44 de la Ley de Aeropuertos, el motivo de la presente acta es la instalación de la comisión consultiva del Aeropuerto Internacional General M.E..

Intervienen:

El C.L.. B.C.R.R., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León como presidente, en su carácter de testigo de honor el C. Ing. A.E.A., director general de Aeropuertos y Servicios Auxiliares y como consejeros los CC. I.. L.V.G.G., alcalde del Municipio de Apodaca, el Ing. J.A.G., secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, el Ing. P.G.Á., administrador del Aeropuerto Internacional M.E., el Lic. J.A.V.B., delegado regional de Servicios Migratorios, el C.L.. V.D.M., administrador regional de Aduanas Zona Noreste, el CP. J.M.G.B., presidente de la Cámara de Comercio y Servicios Turísticos de la Cd. de Monterrey, el Lic. J.F.N.M., presidente de la Asociación de Hoteles y Moteles de Nuevo León, el Sr. A.G., presidente de la Asociación Nacional de Agencias de Viajes, el Sr. J.R., gerente divisional de Mexicana de Aviación, el Sr. R.E., gerente regional de Aerovías de México.

Cierre del acta:

Leída y ratificada que fue por las personalidades que en ella participaron se da por concluida a las doce horas del día de la fecha, firmando al margen y al calce los que en ella intervinieron.

Cabe agregar que la asistencia del entonces presidente municipal de Apodaca queda acreditada con la lista de asistencia, en donde consta la firma de L.V.G.G.:(18)

Igualmente, el Municipio intervino en la actualización de la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey. Así se advierte del acta de once de marzo de dos mil cuatro, que en su parte relevante señala lo siguiente:(19)

"Acta para la actualización de la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey

"Lugar y fecha

"En la ciudad de Monterrey, Nuevo León, siendo las 11:45 horas del día 11 del mes de marzo del año 2004, en sala de juntas de Palacio de Gobierno.

"Objetivo

"En cumplimiento de los artículos 44 de la Ley de Aeropuertos vigente; 173 y 174 de su reglamento, el objetivo de la presente acta es hacer constar la Actualización de la comisión consultiva del Aeropuerto Internacional de la ciudad de Monterrey, Nuevo León, que se crea como un órgano de consulta permanente para el desarrollo del propio Aeropuerto Internacional.

"Intervienen

"El C. Lic. J.N.G.P., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, como consejero presidente honorario de la comisión.

"El ingeniero R.L.B., director general del Grupo Aeroportuario del Centro Norte, Sociedad Anónima de Capital Variable como consejero y testigo de honor.

"El Lic. R.J.J., administrador del Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable, como presidente técnico ejecutivo.

"Intervienen como consejeros:

"Lic. E.C.S., secretario de Desarrollo Económico.

"Arq. A.G.G., secretario de Obras Públicas.

"L.. J.R.C.T., presidente municipal de Monterrey.

"CP. J.A.E.G., presidente municipal de Apodaca N.L.

"Lic. R.R.O., directora general de la Corporación para el Desarrollo Turístico de Nuevo León.

"Arq. A.G.A., presidenta ejecutiva de la Agencia para Planeación del Desarrollo Urbano.

"Ing. R.C.C., director regional del Centro SCT.

"Ing. C.L.N., comandante de la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (D.G.A.C) en el Aeropuerto Internacional de Monterrey.

"Ing. D.V.V., gerente regional de SENEAM.

"L.. I.G.H., delegada regional del Instituto Nacional de Migración.

"L.. R.R.T., administrador de la Aduana de Monterrey.

"L.. E.L.C., directora de la Oficina de Convenciones y Visitantes de Nuevo León (OCV).

"Sr. U.O. de los Santos, presidente de la Cámara Nacional de Comercio de Nuevo León.

"L.. A.K.K., presidente de Asociación de Hoteles y Moteles de Nuevo León.

"L.. C.D.G., gerente regional de Mexicana de Aviación.

"L.. R.E.V., gerente regional de Aeroméxico.

"Ing. J.R.C.F., presidente del Comité de Gerentes de Líneas Aéreas en el Aeropuerto.

"...

"Naturaleza jurídica

"La comisión consultiva que se reinstala es un órgano administrativo permanente de análisis, discusión y propuesta de los asuntos que atañen al Aeropuerto Internacional de Monterrey, así como a la zona en la cual tiene influencia dicho aeródromo, sin personalidad jurídica ni patrimonio propios.

"Finalidad

"La comisión consultiva tendrá las siguientes finalidades:

"Coadyuvar en la promoción del Aeropuerto Internacional de Monterrey.

"Emitir recomendaciones con relación a los aspectos que afecten la actividad urbana y turística de la zona metropolitana de Monterrey, Nuevo León y Municipios circunvecinos.

"Emitir recomendaciones con relación a los aspectos que afecten el equilibrio ecológico de la zona.

"Funcionamiento:

"La comisión consultiva se reinstala en observancia de lo dispuesto por los artículos 44 de la Ley de Aeropuertos vigente; 173 y 174 de su reglamento y funcionará conforme al reglamento que en su momento se apruebe por la unanimidad o mayoría de sus miembros.

"La comisión será presidida por el C. Lic. R.J.J., administrador del Aeropuerto de Monterrey, en su carácter de presidente técnico ejecutivo.

"Los representantes ante la comisión tendrán voz y voto sobre los puntos del orden del día y podrán proponer asuntos para ser considerados en la agenda de la comisión.

"La comisión se reunirá, por lo menos, una vez al año y levantará una minuta de cada sesión que celebre.

"Facultades:

"Analizar los planes estatales y municipales de desarrollo en relación con el Aeropuerto Internacional de Monterrey.

"Analizar las propuestas que presente el administrador aeroportuario.

"Someter a la consideración del concesionario del Aeropuerto Internacional de Monterrey las recomendaciones que emita dicha comisión.

"Aprobar el reglamento interno, el cual contendrá, como mínimo, lo siguiente:

"a) Las funciones del presidente y del secretario técnico de la comisión;

"b) La periodicidad de las reuniones ordinarias y extraordinarias;

"c) Los procedimientos para emitir recomendaciones en materia urbana, turística y de equilibrio ecológico de la zona; y,

"d) Las demás que le confiera el reglamento que en su momento se expida.

"Naturaleza jurídica de los acuerdos de la comisión consultiva:

Por tanto, no obstante que entre sus miembros figuran distintas autoridades federales, estatales y municipales, los acuerdos de la comisión consultiva permanentemente no tendrán el carácter de actos de autoridad, sino que serán, para los miembros que la integran, simples recomendaciones para emprender acciones tendientes a la consecución de su finalidad ...

Asimismo, cabe destacar que la asistencia del entonces presidente municipal de Apodaca quedó acreditada con la lista de asistencia, en donde consta la firma de J.A.E.G.:(20)

No se omite señalar que en términos del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León,(21) el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento. Además, en términos de la fracción III del mismo precepto, le corresponde cumplir y hacer cumplir en el Municipio las leyes y reglamentos del orden federal, así como conducir las relaciones del Ayuntamiento con los Poderes del Estado y de la Federación, así como con otros Ayuntamientos de la entidad.

Así, se concluye que corresponde al presidente municipal en turno, la representación del Ayuntamiento actor en la creación, actualización y reuniones de la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey, para cumplir con lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos en el sentido de que los Municipios correspondientes deben participar en dicho órgano colegiado. Lo anterior, en términos del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, no sólo le corresponde cumplir y hacer cumplir las leyes de carácter federal, sino también conducir las relaciones entre los poderes de los tres órdenes de Gobierno (Federal, Estatal y municipal), los cuales están representados precisamente en la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey.

De lo anterior se advierte que la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey se constituyó el veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, en la que el Ayuntamiento actor participa desde su origen, a través del funcionario legalmente facultado para ello, es decir, su presidente municipal y quien en ese momento era L.V.G.G.. Posteriormente, se realizó la actualización de la comisión consultiva, el once de marzo de dos mil cuatro, en la cual, el Municipio actor participó como consejero a través de su entonces alcalde, J.A.E.G..

También cabe resaltar que dicha comisión consultiva fue constituida y posteriormente reinstalada, con el objetivo de cumplir con los términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos. Precisamente en tal virtud, la comisión consultiva cuenta con representantes de:

1) El Gobierno del Estado de Nuevo León, tales como el gobernador, el secretario de Desarrollo Económico y el secretario de Obras Públicas.

2) Los Gobiernos municipales, tales como los alcaldes de Monterrey y Apodaca.

3) La Cámara Nacional de Comercio de Nuevo León.

4) Las Cámaras de Turismo, tal como la Asociación de Hoteles y Moteles de Nuevo León.

5) Los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo que operen en el aeropuerto, tales como el gerente regional de Mexicana de Aviación, el gerente regional de Aeroméxico y el comité de gerentes de líneas aéreas en el aeropuerto.

6) El administrador aeroportuario, figura que al momento de constituirse la comisión consultiva, recaía en P.G.Á.; posteriormente, en la actualización de dicha comisión, fungía como tal R.G.J. y finalmente, al momento de la reunión de trece de abril de dos mil diez, el administrador aeroportuario era R.Z.O..

Precisamente por lo anterior, fue que la comisión consultiva se creó y actualizó, según se plasma en las actas respectivas, para que en términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos, funcione como un órgano de consulta permanente para el desarrollo del propio aeropuerto. Lo anterior para respetar sus facultades de emitir recomendaciones sobre los aspectos que afecten la actividad urbana y turística de la zona metropolitana de Monterrey, Nuevo León y Municipios circunvecinos, así como el equilibrio ecológico de la zona.

En ese sentido, la propia comisión consultiva destaca, en su acta de actualización, como una de sus principales facultades, someter sus recomendaciones a la consideración del concesionario del Aeropuerto de Monterrey. Pero justamente en concordancia con el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos, se resalta que los acuerdos de la comisión consultiva constituyen simples recomendaciones para emprender acciones tendientes a la consecución de su finalidad. Para tal afecto, se reconoce expresamente a cada uno de los representantes ante la comisión, incluyendo al Municipio de Apodaca, voz y voto sobre los puntos del orden del día, así como la facultad de proponer asuntos para ser considerados en la agenda.

Por tanto, se advierte que la comisión consultiva expresamente se creó y actualizó con el ánimo de dar cumplimiento al artículo 44 de la Ley de Aeropuertos. Además, se observa que el Municipio de Apodaca ha formado parte de dicha comisión desde su creación el veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y seis.

De esta forma, en cumplimiento del propio artículo 44 de la Ley de Aeropuertos, el Municipio actor cuenta con voz y voto sobre los asuntos que sean sometidos a consideración de la comisión consultiva e incluso proponer temas para que sean debatidos en la misma. Por tanto, aprobadas de manera colegiada, dicha comisión está facultada para someter sus recomendaciones (aunque sin carácter vinculante) al administrador del aeropuerto, en relación con aquellos aspectos que afecten la actividad urbana y turística, así como el equilibrio ecológico de la zona. Así, es a través de este órgano colegiado, donde el Municipio actor puede emitir su opinión sobre los asuntos relativos al Aeropuerto de Monterrey e incluso proponer aquellos que considere relevantes para su discusión.

Sentado lo anterior, es pertinente recordar que el primer acto reclamado por parte del Municipio de Apodaca consiste en el oficio 4.1.2534, de quince de diciembre de dos mil diez, a través del cual el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autoriza la actualización del Programa Maestro de Desarrollo correspondiente al periodo 2011-2025 propuesto por la concesionaria aeroportuaria Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable.

Al respecto, la autoridad demandada aduce que las propuestas del Municipio sobre dicho programa maestro no son vinculantes para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, sino que, en todo caso, deben ser acordadas en primer lugar por la comisión consultiva. No obstante, aclara que dichas recomendaciones tampoco son vinculantes para la mencionada dependencia, pues las mismas se presentan al concesionario y no a la autoridad federal.

Ahora bien, la obligación de presentar un plan maestro de desarrollo surge del artículo 38 de la Ley de Aeropuertos:

Artículo 38. El concesionario deberá elaborar un programa maestro de desarrollo, revisable cada cinco años, el cual una vez autorizado por la secretaría, previa opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional en el ámbito de su competencia, con base en las políticas y programas establecidos para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional y su interrelación con otros modos de transporte, será parte integrante del título de concesión.

Así, de la relación de los artículos 38 y 44 tenemos que para perfeccionar la actualización del programa maestro de desarrollo deben seguirse los siguientes pasos:

  1. El administrador aeroportuario(22) debe informar a la comisión consultiva sobre el programa maestro de desarrollo y sus modificaciones, elaborado por el concesionario.

  2. La comisión consultiva del aeropuerto puede emitir recomendaciones al concesionario, en relación con aquellos aspectos que afecten la actividad urbana y turística, así como el equilibrio ecológico de la zona.

  3. El comité de operación y horarios del aeropuerto también emitirá recomendaciones.(23)

  4. El concesionario debe someter el programa maestro a la autorización de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

  5. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes debe solicitar la opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional en el ámbito de su competencia.

  6. Con base en las políticas y programas establecidos para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional y su interrelación con otros modos de transporte, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes debe autorizar o negar el programa maestro.

  7. En caso de autorizar el programa maestro, ésta pasará a formar parte integrante del título de concesión.

Ahora bien, es necesario acudir al Reglamento de la Ley de Aeropuertos, para conocer cuál es el procedimiento administrativo mediante el cual, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes resuelve estas autorizaciones:

"Artículo 23. El programa maestro de desarrollo debe contener, como mínimo:

"I. Las expectativas de crecimiento y desarrollo del aeropuerto por etapas;

"II. Las proyecciones de demanda, pasajeros, carga y operaciones, por lo menos para los siguientes quince años, las que deberán incluir la metodología de cálculos y supuestos;

"III. El programa de construcción, conservación, mantenimiento, expansión y modernización de la infraestructura, instalaciones y equipo conforme al capítulo II del título III de este reglamento. En la elaboración de dicho programa deberán considerarse los estándares de calidad y eficiencia establecidos en el título de concesión, los que la secretaría fijará con base en los estándares internacionales;

"IV. El programa de inversiones detallado para los próximos cinco años, el cual será obligatorio, así como los conceptos y montos de las inversiones mayores estimadas para los diez años subsecuentes;

"V. El plano descriptivo de las áreas del aeródromo especificando sus usos y modalidades de operación por etapas, las zonas de acceso y el contexto urbano que lo rodea;

"VI. Las probables fuentes de financiamiento, y

"VII. Las medidas para la conservación del medio ambiente de conformidad con las disposiciones aplicables.

En la elaboración y actualización del programa maestro de desarrollo, el concesionario deberá considerar los requerimientos indispensables de los usuarios; al efecto, deberá contar con la opinión de los transportistas aéreos y la recomendación del comité de operación y horarios para lo cual seis meses antes de su presentación a la secretaría, el proyecto respectivo deberá presentarlo ante dicho comité para que dentro de los seis meses siguientes emitan su recomendación.

"Artículo 24. La secretaría debe remitir el programa maestro de desarrollo para opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional, la que contará con veinticinco días hábiles a partir de su notificación para emitir la opinión respectiva, en caso de que esa secretaría no emita su opinión dentro del plazo señalado se entenderá que no tiene observaciones.

"La secretaría resolverá lo conducente dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a que sea presentado el programa maestro de desarrollo. La secretaría podrá negar la autorización del programa cuando éste no reúna los requisitos establecidos, no cumpla con los estándares de eficiencia y calidad, o no se apegue a las disposiciones aplicables.

"Las obras previstas en los distintos componentes del programa maestro, o en el programa indicativo a que se refiere el artículo 25, no deberán incorporar elementos que, a juicio de la secretaría, se consideren suntuarios o notoriamente inferiores en relación con la categoría del aeropuerto de que se trate.

"Cualquier modificación al programa maestro de desarrollo deberá ser aprobada previamente por la secretaría conforme al procedimiento señalado en este artículo.

"El concesionario debe presentar la actualización de su programa dentro de los primeros seis meses del quinto año.

"El programa maestro, sus modificaciones y la actualización del mismo deberán presentarse para su autorización en tres tantos originales acompañados de la recomendación del comité de operación y horarios.

El concesionario, dentro de los tres primeros meses de cada año, deberá presentar un informe respecto de las acciones realizadas en el año anterior de acuerdo con el programa maestro de desarrollo.

Como se puede observar, el artículo 23 del reglamento en cita no contempla como un requisito del programa maestro de desarrollo que cuente con la opinión de la comisión consultiva. A diferencia de la recomendación del comité de operación y horarios, a quien expresamente le otorga el derecho de que el concesionario le remita el programa maestro con seis meses previos a que se someta a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para su autorización, el artículo 24 del reglamento no contempla un procedimiento y plazos expresos para que la comisión consultiva emita su recomendación.

Igualmente, el capítulo III del título décimo del reglamento relativo a la comisión consultiva, si bien reconoce sus facultades para emitir recomendaciones al concesionario, no prevé específicamente ningún procedimiento o plazo para ello. Así se aprecia de los siguientes preceptos:

"Capítulo III De la comisión consultiva

"Artículo 173. El concesionario debe constituir la comisión consultiva a que se refiere el artículo 44 de la ley dentro de los tres meses siguientes al inicio de operaciones. Corresponderá al concesionario presidirla y a la propia comisión designar al secretario técnico.

"Los representantes ante la comisión tendrán voz y voto sobre los puntos del orden del día y podrán proponer asuntos para ser considerados en la agenda de la comisión. La comisión consultiva se reunirá por lo menos una vez al año y levantará una minuta de cada sesión que celebre.

El concesionario debe convocar por escrito a la primera sesión de la comisión consultiva para que quede debidamente integrada y deberá levantar la minuta de la constitución de la misma.

"Artículo 174. Serán facultades de la comisión consultiva:

"I. Analizar los planes estatales y municipales de desarrollo en relación con el aeródromo de que se trate;

"II. Analizar las propuestas que presente el administrador aeroportuario;

"III. Someter a la consideración del concesionario las recomendaciones que se emitan, y

"IV. Aprobar el reglamento interno el cual contendrá, como mínimo, lo siguiente:

"a) Las funciones del presidente y del secretario técnico;

"b) La periodicidad de las reuniones ordinarias y extraordinarias, y

"c) Los procedimientos para emitir recomendaciones en materia urbana, turística y equilibrio ecológico de la zona."

Corresponde a cualquier reglamento definir la ejecución de la ley, es decir, establecer el cómo de los supuestos jurídicos para desarrollar la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley, indicando los medios para cumplirla.(24) Sin embargo, se advierte que mientras conforme a la Ley de Aeropuertos existe la obligación de que el concesionario, por medio del administrador aeroportuario, entregue el programa maestro a la comisión consultiva para recibir sus recomendaciones, el reglamento relativo no contempla dicha obligación, ni establece el procedimiento y plazos para su ejercicio.

En este sentido, se advierte que corresponde a la concesionaria Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable, consultar el programa maestro al Municipio actor, y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, para autorizarlo, debe verificar que el concesionario hubiera cumplido con las disposiciones legales aplicables, incluyendo el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos. Sirve como fundamento a lo anterior, el artículo 6, fracción III, del mismo ordenamiento y el párrafo segundo del artículo 24 de su reglamento:

Ley de Aeropuertos

"Artículo 6. La secretaría, como autoridad aeroportuaria, tendrá las siguientes atribuciones, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal:

"...

III. Otorgar concesiones y permisos, así como autorizaciones en los términos de esta ley, verificar su cumplimiento y resolver, en su caso, su modificación, terminación o revocación.

Reglamento de la Ley de Aeropuertos

"Artículo 24. ...

La secretaría resolverá lo conducente dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a que sea presentado el programa maestro de desarrollo. La secretaría podrá negar la autorización del programa cuando éste no reúna los requisitos establecidos, no cumpla con los estándares de eficiencia y calidad, o no se apegue a las disposiciones aplicables. ...

Por tanto, si bien no correspondía a la autoridad demandada otorgar intervención directa al Municipio de Apodaca, sí debía verificar que el concesionario consultara su opinión a la comisión a la que pertenece el Municipio. Al respecto, en autos existen constancias que acreditan que, por escrito de veintinueve de marzo de dos mil diez, firmado por R.A.Z.O., administrador del Aeropuerto de Monterrey, se invitó a B.C.G., en su carácter de presidente municipal de Apodaca, Nuevo León, a la sesión ordinaria de la comisión consultiva que se llevaría a cabo en las nuevas instalaciones de la terminal B a las doce horas con treinta minutos del martes trece de abril de dos mil diez. Dicha comunicación fue recibida en dicho Ayuntamiento, tal como consta en el sello de recepción de la secretaría particular de la presidencia municipal de Apodaca(25) y el acuse de recibo correspondiente:(26)

Ver escrito de veintinueve de marzo de dos mil diez y acuse de recibo

Asimismo, consta en autos la minuta de la reunión ordinaria de la comisión consultiva celebrada en la sede y fechas mencionadas en el párrafo anterior, en la cual se refiere lo siguiente:(27)

"4. Resultados, planes y proyectos del Aeropuerto de Monterrey

"Posteriormente el Ing. R.Z.O. administrador del Aeropuerto de Monterrey presentó el informe del aeropuerto en el siguiente orden:

"...

"• Inversiones

"...

"• 2011-2015; El administrador presentó las principales inversiones del Programa Maestro de Desarrollo 2011-2015 y las modificaciones realizadas, mismas que se basan en las proyecciones de tráfico, se mencionó que está sujeto a aprobación de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Adicionalmente se mencionó que se está desarrollando el estudio para la creación de un parque industrial y un hotel para detonar el desarrollo del Aeropuerto de Monterrey.

Igualmente, en la presentación adjunta a la minuta y que se expuso a la comisión consultiva en la reunión de referencia, se advierte expresamente lo siguiente:(28)

"Programa Maestro de Desarrollo 2011-2015

"Principales Inversiones:

"• Adquisición de terrenos para reserva de crecimiento.

"• Ampliación de la terminal C.

"• Rehabilitación de la terminal A.

"• Construcción de plataforma remota de la terminal B.

"• Mantenimiento a plataformas, calles de rodaje y áreas operativas.

"• Adecuaciones a la red eléctrica de alta tensión.

"• Inversiones en seguridad aeroportuaria.

"• Construcción de un hotel frente a la terminal B.

"• Desarrollo de un parque industrial."

Así, no se desconoció el derecho que asistía a la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey, de la cual forma parte el Municipio actor, de que el programa maestro de desarrollo le fuera consultado previamente a su autorización. En efecto, se advierte que la comisión consultiva tuvo conocimiento, por lo menos, desde el trece de abril de dos mil diez, del programa maestro de desarrollo y de sus principales obras, en la sesión ordinaria de dicha fecha, a la cual fue convocado el presidente municipal de Apodaca. De esta forma, según los términos de la minuta, efectivamente se cumplió con el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos, según el cual, el administrador del Aeropuerto de Monterrey "deberá informar a la comisión sobre el programa maestro de desarrollo y sus modificaciones".

En este tenor, la comisión consultiva tenía expedito su derecho de "emitir recomendaciones en relación con aquellos aspectos que afecten la actividad urbana y turística", en relación con el programa maestro del que fue informado en la sesión ordinaria de trece de abril de dos mil diez, lo cual no consta en autos que haya sucedido. No obstante, lo que constituye un hecho irrefutable es que los integrantes de la comisión consultiva, incluido el Municipio actor, fueron convocados a la sesión ordinaria donde el administrador del aeropuerto cumplió con el artículo 44 de la ley de la materia y en los términos de este precepto, no se desconoció el derecho que le asistía a la comisión consultiva, donde participa el Municipio actor, a ser informada sobre el programa maestro de desarrollo.

Por tanto, el oficio 4.1.2534, de quince de diciembre de dos mil diez, a través del cual el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autoriza la actualización del Programa Maestro de Desarrollo correspondiente al periodo 2011-2025 propuesto por la concesionaria aeroportuaria Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable, es válido en tanto su objeto, es decir, el programa maestro de desarrollo, no se autorizó sin ser informado previamente a la comisión consultiva, en una reunión a la cual fue invitado el Ayuntamiento actor como integrante de la misma. Así, se respetó la participación de dicha comisión consultiva, de la cual forma parte el Municipio actor, en términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos.

Por otra parte, corresponde analizar el segundo acto combatido consistente en los oficios 4.1.202.3123/VUS de veinticuatro de septiembre de dos mil diez y 4.1.2020.3680/VUS de siete de diciembre de dos mil diez, ambos respecto a la construcción del edificio de locales comerciales expedido por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, cuya materia consistió en lo siguiente:

"Dirección General de Aeronáutica Civil

"Dirección de Aeropuertos

"4.1.202.3123/VUS

"...

"Hago referencia a su escrito No. SACN/DIM/094-10, recibido en esta dirección el día 13 de septiembre del año en curso, mediante el cual presenta documentación correspondiente al proyecto denominado ‘edificio locales comerciales’, en Aeropuerto Internacional de Monterrey.

"Al respecto, le hago de su conocimiento que con fundamento en el artículo 40 de la Ley de Aeropuertos, 37, 38 y 39 del Reglamento de la Ley de Aeropuertos, así como en la revisión técnica efectuada al proyecto en tema, se autoriza la realización de los siguientes trabajos:

"Construcción de la primera etapa de las edificaciones de los locales comerciales de acuerdo a los planos autorizados.

"Con base en el artículo 40 del Reglamento de la Ley de Aeropuertos, deberá dar aviso al comandante del aeropuerto del inicio y terminación de los trabajos autorizados en el presente oficio; coordinando con dicha comandancia las medidas de seguridad, para el desarrollo de las obras.

"Cualquier cambio que se realice al proyecto, deberá ser informado a esta dependencia para que sea analizado ..."(29)

"Dirección General de Aeronáutica Civil

"Dirección de Aeropuertos

"4.1.202.3680/VUS

"...

"En atención a su oficio No. SACN/DIM/115-10 recibido en ésta de mi cargo (sic) el 29 de octubre del presente año, en el cual solicita la autorización para el ‘Proyecto ejecutivo para la construcción de la segunda etapa del edificio de locales comerciales’, en el Aeropuerto de Monterrey.

"Al respecto, comunico a usted que de acuerdo a la revisión técnica efectuada ha (sic) dicho proyecto y con fundamento en los artículos 40 de la Ley de Aeropuertos, 37, 38, 39 y 40 del reglamento de la ley en cita, se autoriza la realización de los siguientes trabajos:

"• Construcción del segundo nivel del edificio de locales para la diversificación comercial (2da. etapa)

"Asimismo, deberá dar aviso al comandante de aeropuerto del inicio y terminación de dicho trabajo, coordinando las medidas de seguridad aplicables.

"Cualquier cambio que se realice al proyecto deberá ser informado a esta dependencia para que sea analizado ...."(30)

De lo anterior tenemos que, con ambos oficios, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autorizó las siguientes obras:

a) Construcción de la primera etapa de las edificaciones de los locales comerciales de acuerdo a los planos autorizados.

b) Construcción del segundo nivel del edificio de locales para la diversificación comercial (2da. etapa).

Dichas construcciones tienen por objeto la prestación de servicios comerciales, según están definidos en el artículo 48, fracción III, de la Ley de Amparo:

"Artículo 48. Para efectos de su regulación, los servicios en los aeródromos civiles se clasifican en:

"...

III. Servicios comerciales: los que se refieren a la venta de diversos productos y servicios a los usuarios del aeródromo civil y que no son esenciales para la operación del mismo, ni de las aeronaves. Estos servicios pueden ser prestados directamente por el concesionario o permisionario, o por terceros que con él contraten el arrendamiento de áreas para comercios, restaurantes, arrendamiento de vehículos, publicidad, telégrafos, correo, casas de cambio, bancos y hoteles, entre otros.

Estas obras deben incluirse en el programa maestro de desarrollo urbano, según lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley de Aeropuertos y el numeral 65 de su reglamento:

Ley de Aeropuertos

"Artículo 60. ...

"Las áreas que se destinen a la prestación de los servicios comerciales serán descritas en el programa maestro de desarrollo o en el programa indicativo de inversiones, según sea el caso, y para modificarlas se requerirá de autorización previa de la secretaría."

Reglamento de la Ley de Aeropuertos

"Artículo 65. Los servicios comerciales únicamente se prestarán en las áreas autorizadas por la secretaría en el programa maestro de desarrollo o el programa indicativo de inversiones y dentro de los locales o lugares fijos expresamente designados para tal efecto. En ningún caso podrán prestarse dichos servicios en las zonas restringidas, con excepción de la zona estéril señalada en el último párrafo del artículo 117 de este reglamento.

"...

El concesionario o permisionario del aeródromo civil será responsable ante la secretaría de que la prestación de estos servicios se ajusten a la ley, este reglamento y demás disposiciones aplicables.

El apartado 9. Anexo. Plan de áreas de servicios comerciales-diversificación del programa maestro de desarrollo describe dichas obras en los términos siguientes:

"Los siguientes planos que a continuación se presentan describen las superficies para el desarrollo de áreas de servicios comerciales-diversificación en los actuales terrenos del aeropuerto, dichas superficies se proyectan respetando los siguientes lineamientos: el futuro desarrollo del aeropuerto, las superficies limitadoras de obstáculos y servidumbre radioeléctricas.

"Los proyectos a realizar en las áreas indicadas serán evaluadas (sic) según el giro comercial por OMA y se presentarán a la DGAC para la autorización correspondiente de cada proyecto".(31)

Según consta en autos, por escrito de uno de febrero de dos mil doce, signado por R.A.Z.O., administrador del Aeropuerto de Monterrey, extendió invitación a B.C.G., en su entonces carácter de presidente municipal de Apodaca, para acudir a una reunión de la comisión consultiva. Dicha comunicación fue recibida en la presidencia municipal de Apodaca el dos de febrero de dos mil doce, según consta en el sello de recibo.(32)

Así, dicha comunicación estaba encaminada a invitar al Municipio actor a la reunión de la comisión consultiva, la cual tendría lugar el ocho de febrero de dos mil doce, en las instalaciones de la terminal A. En tal virtud, en autos se puede observar la minuta de la reunión ordinaria de la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey celebrada en dicha fecha y a la cual acudió el entonces presidente municipal de Apodaca, B.C.G., según consta en la lista de participantes:(33)

Ahora bien, del contenido de dicha minuta, destaca lo siguiente:

"2. Informes a la comisión consultiva

"2.1 Resultados del Grupo Aeroportuario Centro Norte

"...

"Se presentó (sic) también al pleno las nuevas instalaciones a desarrollar en el Aeropuerto de Monterrey conforme al programa maestro de desarrollo establecido, en el cual se considera al aeropuerto como el centro de desarrollo económico urbano orientado al intercambio y la logística a nivel internacional complementado con actividades comerciales y de servicio.

"OMA en su afán por acercar y apoyar el crecimiento de las comunidades donde tiene presencia ha definido la estrategia para desarrollar al Aeropuerto de Monterrey en ciudad aeroportuaria. El Ing. G. mencionó que la estrategia para el crecimiento y posicionamiento del Aeropuerto de Monterrey está enfocada en 3 pilares principales: Desarrollo del tráfico aéreo y conectividad, mejorar la experiencia al pasajero y diversificación.

"F. principalmente en:

"• Desarrollo en HUB

"• Logística y carga

"• Oferta comercial

"• Estaciones de servicio

"• Servicios múltiples

"• Parque de industria aeroespacial

"• Hotelería

"Como parte del desarrollo logístico y de carga se informó de la operación del recinto fiscalizado y el reordenamiento de espacios para almacenes fiscalizados y oficinas a las principales empresas de carga y logística de México.

"Como parte del desarrollo de ciudad aeroportuaria y del programa maestro de desarrollo en la etapa 1, se comunicó:

"El strip mall, conformado por 10 locales comerciales (tienda de conveniencia y (sic) food court, y espacios para oficinas). Beneficiando con ello a 6 mil empleados de la comunidad aeroportuaria.

"Edificio de oficinas de carga habilitado para agentes aduanales y principales empresas de carga y logística.

"Dentro de la etapa 2, se informó sobre los estudios para la apertura de un hotel en el aeropuerto, dando a conocer que la ubicación del mismo sería a un lado de la gota de retorno entre las terminales A y B.

"En la etapa 3, se informó del nuevo parque industrial con 42 hectáreas disponibles, para desarrollo de industria aeroespacial y logística. Este desarrollo se ubica sobre el boulevard del aeropuerto, casi esquina con la carretera M.A..

"La visión de negocios en el mundo gana importancia y un nuevo enfoque estratégico para la planificación de aeropuertos y el desarrollo comercial asociado.

"La tendencia mundial es desarrollar ciudades aeroportuarios que girar (sic) en torno a los aeropuertos, a fin de estimular el desarrollo económico de las comunidades donde se encuentra sumergido el aeropuerto. Estas ciudades aeroportuarias se logran cuando el aeropuerto toma la figura del desarrollo económico urbano orientado al intercambio y la logística a nivel internacional complementado por actividades comerciales y de servicio." De lo anterior, se advierte que la comisión consultiva, de la cual el Municipio actor es integrante, sí fue informada de la construcción de locales comerciales y de la diversificación comercial del Aeropuerto de Monterrey, con lo cual se cumplió con la obligación que establece el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos. Además, debe destacarse que esto tuvo lugar en una reunión de la comisión consultiva, a la cual fue convocado y asistió el entonces presidente municipal de Apodaca.

Por tanto, no se desconoció el derecho que asistía a la comisión consultiva, de la cual es integrante el Municipio actor, de ser consultada sobre las construcciones en el Aeropuerto de Monterrey con el objeto de prestar servicios comerciales. En efecto, se advierte que dicha comisión, a la cual fue convocada y asistió el Municipio actor, tuvo conocimiento desde el ocho de febrero de dos mil doce de dichas construcciones. De esta forma, según los términos de la minuta, efectivamente se cumplió con la obligación que impone el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos al administrador del Aeropuerto de Monterrey, el cual "deberá informar a la comisión sobre el programa maestro de desarrollo y sus modificaciones".

En consecuencia, los oficios 4.1.202.3123/VUS, de veinticuatro de septiembre de dos mil diez y 4.1.2020.3680/VUS, de siete de diciembre de dos mil diez, expedidos por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, son válidos en tanto el objeto de los mismos, es decir, las construcciones para prestar servicios comerciales, no se autorizaron sin ser informadas a la comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey, de la cual forma parte el Municipio de Apodaca. Por el contrario, en reunión de ocho de febrero de dos mil doce, a la cual fue invitado y asistió el Municipio actor, se respetó la participación que corresponde a la comisión consultiva en términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos.

Dada la vinculación existente, debe analizarse el oficio 4.1.202.5037,5339/VUS, de diecinueve de diciembre de dos mil doce dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que contiene la autorización del proyecto ejecutivo denominado "Urbanización del Parque Industrial MTY, en el Aeropuerto de Monterrey", la cual incluía la construcción de lo siguiente: i) plaza comercial OMA; ii) parque industrial; y, iii) hotel de conjuntos urbanos. Dicha urbanización se contempló en el programa maestro de desarrollo en los siguientes términos:

"7.11 zona urbana

"7.11.1 Hotel (1-01)

"Para esta actividad se privilegió la rapidez de relación con las terminales, es por ello que, se ha escogido una posición cercana a éstas, al mismo tiempo que se dispone de una posición privilegiada respecto a la red vial.

"Conforme a la versión anterior del estudio, se ha reservado un terreno de 3000 m2 cerca de las terminales de pasajeros y un terreno de 1ha más alejado que estará comunicado con las terminales por autobús.

"7.11.2 Airport city (1-02)

"El desarrollo de la zona midfield y las adquisiciones de terreno asociadas ofrecerán la posibilidad de desarrollar las zonas situadas del lado ciudad de múltiples maneras.

"Una primera zona de ciudad-aeropuerto al oeste de la terminal D. Sobre una superficie de más de 25 ha, existen multitud de usos de terreno que podrían beneficiarse de la intermodalidad de Monterrey.

"Hotel

"Oficinas-business center

"Centro comercial

"Centro de capacitación

"Centro de congresos ...

"Una segunda zona de 40 ha al este de la zona de carga y logística podría desarrollarse en centro logístico de gran envergadura.

"Una tercera zona de 110 ha al norte de la futura pista 11L/29R ofrecerá otras posibilidades de desarrollo aeronáutico y de diversificación inmobiliaria. Una parte de esta zona se puede consacrar (sic) al desarrollo de una (sic) parque de paneles solares. Actualmente hay un estudio en curso.

"Al sur de la pista existente, las otras zonas de desarrollo inmobiliario y comercial se encuentran ubicadas al lado de la carretera de acceso, antes de la entrada al aeropuerto. Este lugar responde a los criterios esenciales para la instalación de actividades comerciales: buena visibilidad, zona de paso importante, etcétera.

"En el desarrollo de estas actividades, será preciso mantener una continuidad lógica: por ejemplo, una estación de gasolina cerca de las arrendadoras de automóviles.

"7.11.3 Desarrollos industriales

"Muchas empresas pueden (sic) interés en ubicarse en el terreno aeroportuario debido a la proximidad del transporte aéreo de carga y pasajeros al suroeste de la pista existente 11R/29L.

"No obstante, estas actividades inducen un tráfico vial sustancial que es necesario separar del flujo de acceso a la terminal. Por eso, la zona se sitúa al lado poniente, con un acceso vial propio desde la carretera que costea este lado del aeropuerto.

"Las restricciones aeronáuticas de la pista obligarán a los edificios a no exceder los 10 metros de altura en los lugares más desfavorables.

"La superficie a considerar deberá ser como más de 20 ha en el los (sic) nuevos terrenos que el aeropuerto va a adquirir, si queda disponible una parcela no utilizable a largo plazo para los desarrollos de las instalaciones aeroportuarias."(34)

Al respecto, se advierte que como quedó asentado, de las minutas de las reuniones de la comisión consultiva, de trece de abril de dos mil diez y de ocho de febrero de dos mil doce, efectivamente se informó a la comisión consultiva, de la cual forma parte el Municipio actor, de tal urbanización y de las obras que incluiría.

Se reiteran las siguientes partes relevantes de ambos documentos:

"Minuta reunión ordinaria comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable

"...

"4. Resultados, planes y proyectos del Aeropuerto de Monterrey

"Posteriormente el Ing. R.Z.O. (sic) administrador del Aeropuerto de Monterrey presentó el informe del Aeropuerto en el siguiente orden:

"...

"• Inversiones

"...

"• 2011-2015; El administrador presentó las principales inversiones del Programa Maestro de Desarrollo 2011-2015 y las modificaciones realizadas, mismas que se basan en las proyecciones de tráfico, se mencionó que está sujeto a aprobación de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Adicionalmente se mencionó que se está desarrollando el estudio para la creación de un parque industrial y un hotel para detonar el desarrollo del Aeropuerto de Monterrey.

"Minuta reunión ordinaria comisión consultiva del Aeropuerto de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable

"2. Informes a la comisión consultiva

"2.1 Resultados del Grupo Aeroportuario Centro Norte

"...

"Se presentó (sic) también al pleno las nuevas instalaciones a desarrollar en el Aeropuerto de Monterrey conforme al programa maestro de desarrollo establecido, en el cual se considera al aeropuerto como el centro de desarrollo económico urbano orientado al intercambio y la logística a nivel internacional complementado con actividades comerciales y de servicio.

"OMA en su afán por acercar y apoyar el crecimiento de las comunidades donde tiene presencia ha definido la estrategia para desarrollar al Aeropuerto de Monterrey en ciudad aeroportuaria. El Ing. G. mencionó que la estrategia para el crecimiento y posicionamiento del Aeropuerto de Monterrey está enfocada en 3 pilares principales: desarrollo del tráfico aéreo y conectividad, mejorar la experiencia al pasajero y diversificación.

"F. principalmente en:

"• Desarrollo en HUB

"• Logística y Carga

"• Oferta Comercial

"• Estaciones de servicio

"• Servicios múltiples

"• Parque de industria aeroespacial

"• Hotelería

"Como parte del desarrollo logístico y de carga se informó de la operación del recinto fiscalizado y el reordenamiento de espacios para almacenes fiscalizados y oficinas a las principales empresas de carga y logística de México.

"Como parte del desarrollo de ciudad aeroportuaria y del programa maestro de desarrollo en la etapa 1, se comunicó:

"El strip mall, conformado por 10 locales comerciales (tienda de conveniencia y (sic) food court, y espacios para oficinas). Beneficiando con ello a 6 mil empleados de la comunidad aeroportuaria.

"Edificio de oficinas de carga habilitado para agentes aduanales y principales empresas de carga y logística.

"Dentro de la etapa 2, se informó sobre los estudios para la apertura de un hotel en el aeropuerto, dando a conocer que la ubicación del mismo sería a un lado de la gota de retorno entre las terminales A y B.

En la etapa 3, se informó del nuevo parque industrial con 42 hectáreas disponibles, para desarrollo de industria aeroespacial y logística. Este desarrollo se ubica sobre el boulevard del aeropuerto, casi esquina con la carretera M.A..

Al igual que las obras del segundo acto impugnado, éstas califican como obras comerciales, tal como están definidas en el artículo 48, fracción III, de la Ley de Aeropuertos:

"Artículo 48. Para efectos de su regulación, los servicios en los aeródromos civiles se clasifican en:

"...

"III. Servicios comerciales: los que se refieren a la venta de diversos productos y servicios a los usuarios del aeródromo civil y que no son esenciales para la operación del mismo, ni de las aeronaves. Estos servicios pueden ser prestados directamente por el concesionario o permisionario, o por terceros que con él contraten el arrendamiento de áreas para comercios, restaurantes, arrendamiento de vehículos, publicidad, telégrafos, correo, casas de cambio, bancos y hoteles, entre otros."

Por tanto, no se desconoció el derecho que asistía a la comisión consultiva, de la cual forma parte el Municipio, a ser consultada previamente sobre las construcciones en el Aeropuerto de Monterrey con el objeto de prestar servicios comerciales. En efecto, se advierte que dicha comisión, a la cual fue convocada y asistió el Municipio actor, tuvo conocimiento desde el ocho de febrero de dos mil doce de dichas construcciones. De esta forma, según los términos de la minuta, efectivamente se cumplió con la obligación que impone el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos al administrador del Aeropuerto de Monterrey, el cual "deberá informar a la comisión sobre el programa maestro de desarrollo y sus modificaciones".

En consecuencia, el oficio 4.1.202.5037,5339/VUS, de diecinueve de diciembre de dos mil doce dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que contiene la autorización del proyecto ejecutivo denominado "Urbanización del Parque Industrial MTY, en el Aeropuerto de Monterrey", es válido en tanto su objeto, es decir, i) una plaza comercial; ii) un parque industrial; y, iii) un hotel, lo cual formaría parte de la urbanización del Parque Industrial MTY, en el Aeropuerto de Monterrey, no se autorizaron sin ser informadas previamente a la comisión consultiva, de la cual forma parte el Municipio actor. Por el contrario, se respetó la participación que le corresponde a dicha comisión, en términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos.

Ahora, se analiza el acto consistente en el oficio 4.1.202.1583/VUS de once de julio de dos mil once dictado por el director de aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que contiene la autorización del proyecto ejecutivo denominado "Construcción de una estación de servicio en el Aeropuerto de Monterrey".(35) De la resolución de la manifestación de impacto ambiental, modalidad particular MIA-P sobre dicho proyecto, emitida por el Departamento de Impacto y Riesgo Ambiental de la Delegación Federal en Nuevo León de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se advierte que dicha obra consiste de lo siguiente:

"(Construcción y operación de una estación de servicio gasolinera con 4 dispensarios y con 2 tanques de almacenamiento, de los cuales 2 serán para gasolina del tipo magna y tendrá una capacidad de 80,000 litros, mientras que el otro tanque contará con una división interna y estará compartido para premium y diésel de 40,000 litros cada uno), con pretendida ubicación en las instalaciones en el Aeropuerto Internacional de Monterrey, en el Municipio de Apodaca, en el Estado de Nuevo León ..."(36)

Ahora bien, dado que se trata de la construcción de una gasolinera o estación de servicio, se advierte que debe seguirse el procedimiento establecido en el Reglamento de la Ley de Aeropuertos para obras mayores, tal como las define su artículo 38:

"Artículo 38. Se consideran obras mayores toda construcción o reconstrucción de pistas, calles de rodaje, plataformas, edificios, ayudas visuales, caminos perimetrales y de acceso, vialidades, bardas o cercados perimetrales, señalamientos, instalaciones para el almacenamiento y distribución de combustible, instalaciones destinadas a los servicios de navegación aérea y al cuerpo de rescate y extinción de incendios, franjas de seguridad, hangares, plantas de emergencia, drenajes y subestaciones de bombeo, instalaciones y subestaciones eléctricas, así como las obras que modifiquen la ubicación de las diferentes áreas contempladas en el plano descriptivo del aeródromo.

Para efectos del presente reglamento quedarán comprendidas dentro de la reconstrucción las obras de ampliación, rehabilitación, remodelación y redistribución.

Por regla general, este tipo de obras deben incluirse en el programa maestro de desarrollo. Sin embargo, aun cuando esto no suceda, tanto la Ley de Aeropuertos, como su reglamento permiten su realización previa autorización de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; en especial se advierte así del artículo 37, párrafos segundo y tercero, del Reglamento de la Ley de Aeropuertos, en conjunción con los diversos 38, 39, 40, 42, 43 y 45, así como los artículos 36 y 40 de la ley de la materia:

Ley de Aeropuertos

Artículo 36. La secretaría, mediante disposiciones de carácter general, establecerá las condiciones de construcción y conservación de los aeródromos civiles. ...

Artículo 40. Para realizar trabajos de construcción o reconstrucción en los aeródromos civiles, distintos de aquéllos incluidos en los programas a que se refieren los artículos 38 y 39(37) de esta ley, se requerirá autorización previa de la secretaría. Se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior, los trabajos de urgencia, de mantenimiento y los trabajos menores de construcción que no afecten las operaciones aéreas y se realicen para la conservación y buen funcionamiento del aeródromo civil, en el entendido de que el concesionario o permisionario informará a la secretaría de las obras realizadas.

Reglamento de la Ley de Aeropuertos

"Artículo 37. Todas las obras de construcción, reconstrucción o ampliación en un aeródromo civil, deberán cumplir con las disposiciones aplicables y satisfacer los estándares de seguridad, eficiencia y calidad de los servicios correspondientes, atendiendo a la categoría del aeródromo.

"Los concesionarios o permisionarios incorporarán en el programa maestro de desarrollo o el programa indicativo de inversiones, las obras mayores que pretendan realizar durante la vigencia de dichos programas, especificando las obras, sus características generales, las fechas y tiempos estimados de ejecución, así como las razones de su realización.

Los concesionarios o permisionarios deberán solicitar la autorización de la secretaría para llevar a cabo obras mayores que no se encuentren previstas en el programa maestro de desarrollo o el programa indicativo de inversiones, señalando en la solicitud la clase de obra, sus características generales, la fecha y tiempo estimados de ejecución, así como las razones de su realización, debiendo acompañar la recomendación del comité de operación y horarios, el cual contará con 15 días naturales para emitir la misma a partir de que se le presente el proyecto de solicitud citada. Esta autorización deberá obtenerse previamente a la presentación del proyecto ejecutivo señalado en el artículo 38(38) de este reglamento; al efecto será aplicable lo dispuesto en el artículo 24, tercer párrafo.(39) La secretaría resolverá las solicitudes en un plazo que no excederá de veinte días hábiles.

"Artículo 39. Toda obra mayor de construcción, reconstrucción o ampliación de un aeródromo civil debe llevarse a cabo con apego a un proyecto ejecutivo, que debe observar las especificaciones técnicas, de seguridad y calidad aplicables y ser previamente aprobado por la secretaría.

"El proyecto ejecutivo debe contener la ubicación de los inmuebles en los que se construirá la obra y el régimen jurídico de los mismos; la descripción y planos del proyecto; las características y condiciones generales de operación, y el programa de obra e inversión.

"La documentación e información a que se refiere el párrafo anterior se debe presentar de conformidad con el instructivo que al efecto expida la secretaría.

La secretaría debe resolver lo conducente dentro de los sesenta días hábiles siguientes a que se presente e integre debidamente el proyecto ejecutivo, salvo que el título de concesión o permiso respectivo establezca un plazo distinto. En caso de que el proyecto ejecutivo no se ajuste a las especificaciones técnicas, de seguridad y calidad aplicables, la secretaría lo devolverá al concesionario o permisionario, indicándole las razones u observaciones pertinentes. El concesionario o permisionario deberá presentar nuevamente el proyecto una vez que realice las adecuaciones necesarias.

Artículo 40. El concesionario o permisionario deberá dar inicio y terminar la ejecución de las obras mayores en las fechas previstas para tal efecto en el programa de obra respectivo y dará aviso al comandante de aeródromo del inicio y de la terminación de la obra. Lo anterior deberá hacerse del conocimiento de los usuarios que puedan resultar afectados.

"Artículo 42. El concesionario o permisionario es responsable de la realización de obras y trabajos en el aeródromo; las medidas de seguridad y señalización respectivas; su costo, operación, reparación de los daños y perjuicios que causen a terceros en su persona o en sus bienes, así como de los actos de su personal y de terceros con quienes contrate para tal efecto.

"El concesionario o permisionario debe designar a un encargado de las obras, quien debe tener la capacidad y experiencia necesarias para llevar a cabo los trabajos correspondientes y supervisar que se cumplan con las medidas de seguridad aplicables.

En caso de que las construcciones, reconstrucciones o ampliaciones no cumplan con las condiciones técnicas o de seguridad, la secretaría puede ordenar al concesionario o permisionario la suspensión, modificación, demolición y, en su caso, la reconstrucción de la obra respectiva, las cuales serán a cargo y por cuenta de estos últimos.

Artículo 43. El concesionario o permisionario no debe permitir que dentro del aeródromo civil se construyan obras que interfieran con el buen funcionamiento u operación de los servicios a la navegación aérea.

Artículo 45. Cuando se realicen trabajos de construcción, reconstrucción, conservación o mantenimiento dentro o cerca de pistas, calles de rodaje o plataformas, la zona y vehículos afectados deben contar con ayudas visuales apropiadas, marcas, banderas y luces necesarias para su delimitación e identificación visual por parte de las tripulaciones de vuelo y del personal de tierra.

"Artículo 46. Cuando la ejecución de alguna obra implique el cierre parcial o total del área de movimiento, el comandante de aeródromo ordenará la emisión de la NOTAM, que indicará el inicio de las obras y se cancelará con la NOTAM correspondiente cuando se completen los trabajos y se realice la verificación.

Todas las obras y trabajos de conservación y mantenimiento deberán realizarse preferentemente en las temporadas de baja demanda de tráfico aéreo.

Sin embargo, como ya se indicó, la propia Ley y el Reglamento de Aeropuertos (especialmente el artículo 37, párrafos segundo y tercero, de este último ordenamiento) contemplan la posibilidad de que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes pueda autorizar obras mayores que no estén contempladas en el programa maestro siguiendo el procedimiento previsto en los artículos ya citados. En otras palabras, no existe obligación para que las obras mayores -como la construcción de una gasolinera- del Aeropuerto de Monterrey forzosamente estén contempladas en el programa maestro de desarrollo para su validez.

Así, es infundado el reclamo por parte del Ayuntamiento actor en el sentido de que era necesaria la participación de la comisión consultiva para la autorización de una estación de servicio. De hecho, en el caso de obras mayores, el legislador federal -a quien se le reservó en exclusiva la materia aeroportuaria- permitió que éstas puedan aprobarse aun cuando no estén incluidas en el programa maestro de desarrollo y, en consecuencia, se sigue que tampoco es necesario que se participe de ellas a la comisión consultiva. Por tanto, en cualquier caso es infundado el reclamo del Municipio actor.

En este tenor, se corrobora que el oficio impugnado fue emitido de manera válida, pues efectivamente utilizó como fundamento los artículos ya citados de la Ley de Aeropuertos y el reglamento relativo, tal como se puede observar en su propio texto, del cual se cita su parte relevante:

"Ing. R.O.C.

"Director de Infraestructura y Mantenimiento

"Servicios Aeroportuarios del Centro Norte Sociedad Anónima de Capital Variable

"Aeropuerto Internacional de Monterrey, zona de carga

"C.M.A. kilómetro 24,

"Apodaca, Nuevo León, CP. 66600

"Hago referencia a su escrito DIM-D-DG-006-11, recibido en esta dirección el 17 de mayo del presente año, mediante el cual solicita la autorización del proyecto denominado ‘Construcción de una estación de servicio en el Aeropuerto de Monterrey’.

"Sobre el particular, hago de su conocimiento que, con fundamento en los artículos 36 y 40 de la Ley de Aeropuertos, 37, 38, 39, 40, 42, 43, 45 y 46 del reglamento de la ley en cita, y a la revisión técnica efectuada: Se autoriza la realización de los trabajos en comento de acuerdo a las especificaciones siguientes:

"...

"Asimismo y de acuerdo al artículo 40 del Reglamento de la Ley de Aeropuertos, deberá dar aviso al comandante del aeropuerto del inicio y término de los trabajos autorizados en el presente oficio; coordinando las medidas de seguridad aplicables para el desarrollo de las mismas.

"Cualquier cambio en el proyecto, deberá manifestarlo previamente ante esta dirección para su revisión y autorización en su caso ..."(40)

Así, cabe destacar que el oficio reclamado citó de manera expresa el artículo 40 del Reglamento de la Ley de Aeropuertos relativo a obras mayores, para indicar que el concesionario debería dar aviso al comandante del aeropuerto del inicio y término de la construcción autorizada, coordinando las medidas de seguridad aplicables, tal como indica dicha disposición reglamentaria. Por tanto, en el caso del acto reclamado en comento, la autoridad cumplió con el procedimiento legal y reglamentario establecido para obras mayores.

En consecuencia, la autorización de la construcción de una estación de servicio en el Aeropuerto de Monterrey, emitida por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el oficio 4.1.202.1583/VUS de once de julio de dos mil once, no incumple con ninguna obligación legal. Por el contrario, la Ley y el Reglamento de Aeropuertos contemplan la posibilidad de que este tipo de obras mayores no se incluyan en el programa maestro y, en consecuencia, no se requiere que se informen previamente a la comisión consultiva.

Finalmente, se analiza si existió violación al artículo 41 de la Ley de Aeropuertos, el cual es del tenor siguiente:

Artículo 41. Los concesionarios y permisionarios deberán cumplir con las disposiciones federales, estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ambiental, que correspondan.

Si bien, este artículo se refiere a las obligaciones de los concesionarios aeroportuarios, como ya se mencionó, en todo caso el Ejecutivo Federal estaba obligado a verificar que los actos impugnados no implicaran violaciones a las disposiciones municipales en materia de desarrollo urbano y protección ambiental que correspondieran.

Ante todo, debe precisarse que el Municipio actor no precisó cuáles son los ordenamientos municipales que supuestamente violan los actos impugnados. No obstante, de cualquier manera se advierte que ninguno de los actos impugnados podrían implicar per se una violación a dichas disposiciones, aun suponiendo sin conceder que éstas efectivamente existan.

En primer lugar, el oficio 4.1.2534, de quince de diciembre de dos mil diez, a través del cual el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autoriza la actualización del Programa Maestro de Desarrollo correspondiente al periodo dos mil once a dos mil veinticinco, se limitó a autorizar dicho programa con base en las facultades legales que tiene para ello, las cuales ya fueron explicadas. Es cierto que el programa maestro contempla diversos aspectos, incluyendo obras y construcciones, se advierte que está compuesto por diversas proyecciones y construcciones con el objetivo de planear el desarrollo del Aeropuerto de Monterrey. Sin embargo, están esbozadas con tal grado de generalidad que no puede determinarse que efectivamente pretendan violar disposiciones municipales.

Para aclarar la naturaleza del programa maestro, conviene citar un fragmento de su introducción:

"El plan de desarrollo del aeropuerto es un estudio que muestra todo el potencial de desarrollo del sitio a corto, medio y largo plazo. La etapa final de este estudio consolida una multitud de proyectos que se adaptan al conjunto del espectro de problemáticas aeronáuticas, arquitecturales, urbanas, medioambientales y económicas. La puesta en marcha conjunta de estos proyectos de naturaleza diversa está ligada a una gestión estratégica que integra las dificultades específicas de la plataforma de Monterrey.

"La noción de flexibilidad se encuentra en el centro de la visión del equipo pluridisciplinario multidisciplinar (sic) de ADPI. Sería poco realista predefinir desde ahora el único desarrollo óptimo. El plan de desarrollo se concentra en la elaboración de una estrategia óptima y no en un listado predefinido de acciones cuya meta está predeterminada. Esta visión procura una flexibilidad desde las primeras fases de desarrollo.

"El objetivo de este estudio se realiza con la expresión gráfica del potencial del aeropuerto. Los planos presentados consolidan las visiones a largo plazo y son el resultado desde el punto de vista propuesto. El plan de desarrollo muestra entonces el potencial y las exigencias del sitio, convirtiéndose de esta manera en un verdadero instrumento de pilotaje estratégico.

"...

"Las fases retenidas para el plan de desarrollo son las siguientes:

"Fase a corto plazo (2015). La fase a corto plazo está definida por formalidades temporales. El periodo de 5 años corresponde a la visibilidad de las inversiones en equipos, infraestructura de talla media y la adquisición de terrenos. Las principales consideraciones de la fase de apertura son la minimización de las inversiones iniciales, la limitación de las costas operacionales, así como las facilidades para iniciar la obra. Cabe destacar que un retraso en la fecha de dicha obra (nuevas construcciones, demolición o reubicación) no pondría en tela de juicio de manera alguna la viabilidad del plan de desarrollo.

"Fase última (2025, fecha indicativa). La fase última está definida por el potencial de desarrollo óptimo del sitio en función de las previsiones de tráfico a largo plazo. Dadas las incertidumbres inherentes a la previsión de tráfico a largo plazo, es difícil poder asignar a dicha capacidad a una fecha precisa. El estudio tiene por objetivo determinar las necesidades máximas y las necesidades territoriales de esta fase.

La meta que se pretende alcanzar con este sentido es la de garantizar el desarrollo en fase última en función de la actualización de la fase a corto plazo.

Así, el grado de generalidad obedece a la naturaleza futura de las obras contempladas en el programa maestro, el cual corresponde a una etapa previa a la de su ejecución. Por tanto, en los términos que aparece planteada la planeación de dicho aeropuerto, no se advierte violación alguna de disposiciones municipales. En consecuencia, no se puede prejuzgar a priori sobre su legalidad.

Por las mismas razones, no se puede considerar que los oficios 4.1.202.3123/VUS, 4.1.2020.3680/VUS, 4.1.202.1583/VUS y 4.1.202.5037,5339/VUS estén violando disposiciones municipales. Si bien estos actos autorizan la construcción de locales comerciales, así como el proyecto ejecutivo para el Parque Industrial MTY y el proyecto de una estación de servicio, no hay ningún elemento en ellos o en el programa maestro que siquiera sugiera una violación a disposiciones municipales.

Por último, no se omite señalar que en caso de que estas violaciones efectivamente se verifiquen, deberán analizarse a la luz de los límites de las facultades reglamentarias de los Municipios en materia de desarrollo urbano y de protección ambiental, en el entendido de que según criterio reiterado del Tribunal Pleno, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas; y, b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional. Sirven como apoyo a lo anterior, las siguientes jurisprudencias:

"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA.-A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II."(41)

"FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES.-Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios."(42)

No obstante, se reitera que éste no es el momento para realizar dicho análisis pues no puede juzgarse a priori sobre violaciones a disposiciones municipales, ya que del contenido de los actos materia de esta controversia, no se desprende elemento alguno que siquiera sugiera que sus actos de ejecución efectivamente las conculcarán.

Así, esta Primera Sala confirma la validez de los actos impugnados, por las razones asentadas en el cuerpo de esta resolución.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

Es infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se confirma la validez de los actos impugnados.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros: A.Z.L. de L., quien se reserva el derecho a formular voto concurrente, J.M.P.R. (ponente) y presidente A.G.O.M., quien se reserva el derecho a formular voto concurrente; en contra de los emitidos por el Ministro J.R.C.D., quien se reserva el derecho a formular voto particular y la Ministra O.S.C. de G.V..

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 15/2011 y P./J. 20/2012 (9a.) citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 886 y Décima Época, Libro X, Tomo 1, julio de 2012, página 345, respectivamente.

________________

  1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

    "I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

  2. Cuaderno principal de la controversial constitucional 12/2014. Foja 218.

  3. I., foja 178.

  4. I., foja 25.

  5. I., fojas 26-27.

  6. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

    "En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

    "El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

  7. I., foja 213.

  8. Esta controversia constitucional se resolvió en sesión de treinta y uno de marzo de dos mil once por unanimidad de 11 votos (la Ministra Luna Ramos formuló salvedades). En el mismo sentido se resolvieron también las diversas controversias constitucionales 99/2009, 100/2009 y 13/2011, resueltas las dos primeras en la misma sesión y la tercera en sesión de once de junio de dos mil trece, entre otras.

  9. "... En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."

  10. El artículo 1o. de la Ley General de Asentamientos Humanos vigente, establece lo siguiente:

    "Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

    "I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;

    "II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

    "III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y

    "IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos."

  11. "Artículo 11. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacional, estatales y municipales de desarrollo."

  12. "Artículo 115.

    "...

    "V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

    "a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

    "b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

    "c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

    "d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

    "e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

    "f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

    "g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

    "h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

    "i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

    "En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

  13. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

    "a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

    "b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

    "c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

    "d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

    "e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

    "f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

    "g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

    "h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e

    "i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

    "En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

  14. Resuelta por unanimidad por la Segunda Sala en sesión del once de abril de dos mil doce.

  15. Tesis 2a. XLIV/2012 (10a.). Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, registro digital: 2000949, Libro IX, Tomo 1, junio de 2012, página 601.

  16. Tesis P./J. 18/2012 (9a). Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, registro digital: 160030, Libro X, Tomo 1, julio de 2012, página 344.

  17. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 169.

  18. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Fojas 172-175.

  19. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 170.

  20. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 175.

  21. "Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones:

    "...

    "II. Cumplir y hacer cumplir en el Municipio la presente ley; las leyes, los reglamentos y demás disposiciones del orden municipal, estatal y federal, y conducir las relaciones del Ayuntamiento con los poderes del Estado y de la Federación, así como con otros Ayuntamientos de la entidad."

  22. Según el artículo 2, fracción VII, de la Ley de Aeropuertos, el administrador aeroportuario es la persona física designada por el concesionario o permisionario de un aeródromo civil, que tiene a su cargo la coordinación de las actividades de administración y operación que se realicen dentro del mismo.

  23. De acuerdo al artículo 61 de la Ley de Aeropuertos, el comité de operación y horarios se integra por: i) el concesionario del aeropuerto a través del administrador aeroportuario (quien lo presidirá); ii) el comandante de aeródromo y por las demás autoridades civiles y militares que intervienen en el mismo; y, iii) por los representantes de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo y de los prestadores de servicios.

  24. Al respecto, véase la tesis: "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES.-La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición."

    Tesis P./J. 30/2007. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1515.

  25. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 3.

  26. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 30.

  27. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 28.

  28. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 98.

  29. Foja 90 del cuaderno principal de la controversia constitucional 12/2014.

  30. Foja 91 del cuaderno principal de la controversia constitucional 12/2014.

  31. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno principal. Foja 57.

  32. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 98.

  33. Controversia constitucional 12/2014. Cuaderno de pruebas formado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal. Foja 97.

  34. Í..

  35. Se encuentra en la foja 109 del cuaderno principal de la controversia constitucional 12/2014.

  36. Foja 115 del cuaderno principal de la controversia constitucional 12/2014.

  37. "Artículo 38. El concesionario deberá elaborar un programa maestro de desarrollo, revisable cada cinco años, el cual una vez autorizado por la secretaría, previa opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional en el ámbito de su competencia, con base en las políticas y programas establecidos para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional y su interrelación con otros modos de transporte, será parte integrante del título de concesión."

    "Artículo 39. El permisionario de un aeródromo de servicio al público, deberá elaborar un programa indicativo de inversiones en materia de construcción, conservación y mantenimiento, en el que se incluyan medidas específicas relacionadas con la seguridad y protección del equilibrio ecológico, y hacerlo del conocimiento de la secretaría."

  38. Se advierte un error tipográfico en el reglamento, ya que el proyecto ejecutivo de las obras mayores no está regulado en el artículo 38, sino en el numeral 39.

  39. "Artículo 24. ...

    Las obras previstas en los distintos componentes del programa maestro, o en el programa indicativo a que se refiere el artículo 25, no deberán incorporar elementos que, a juicio de la secretaría, se consideren suntuarios o notoriamente inferiores en relación con la categoría del aeropuerto de que se trate.

  40. Foja 109 del cuaderno principal de la controversia constitucional 12/2014.

  41. Tesis P./J. 132/2005. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, registro digital: 176929, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2069.

  42. Tesis P./J. 132/2001. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, registro digital: 187983, Tomo XV, enero de 2002, página 1041.

    Esta ejecutoria se publicó el viernes 19 de junio de 2015 a las 9:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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