Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular y concurrente que formula el M.J.R.C.D., respecto de la acción de inconstitucionalidad 38/2014 y sus acumuladas 91/2014, 92/2014 y 93/2014.

En sesión del 2 de octubre de 2014, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió el asunto citado al rubro, en el que debía pronunciarse sobre la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León.

Si bien estoy de acuerdo con algunas de las consideraciones plasmadas en la ejecutoria, no comparto algunas de las conclusiones y razonamientos relativos a los considerandos sexto tema A, décimo, décimo primero, décimo séptimo y vigésimo cuarto.

Voto particular respecto de las restricciones injustificadas y arbitrarias del derecho a votar por diversas categorías sospechosas (considerando sexto tema A)

Consideraciones de la mayoría

En este concepto de violación se argumentaba por parte del Partido Movimiento Ciudadano que el artículo 8, fracción III, era contrario a la Constitución, en virtud de que violaba los derechos políticos de aquellos individuos que estén bajo investigación penal y que además, constituía una violación al principio de presunción de inocencia.

El artículo en comento dispone lo siguiente:

"Artículo 8. Son impedimentos para ser elector:

"...

"III. Estar sujeto a proceso penal por delito que merezca pena privativa de la libertad, desde que se dicte el auto de formal prisión."

Respecto de este precepto normativo, el partido actor argumentaba que violaba el principio de presunción de inocencia al impedírsele al individuo ejercer su derecho político al voto sin haber definido su status jurídico y que solamente se le puede privar al individuo del mismo una vez que se le haya privado de la libertad.

Al respecto, la sentencia determinó que se debe interpretar el artículo impugnado de manera conforme al principio de presunción de inocencia y, por tanto, concluyó que el artículo es válido constitucionalmente.

Razones del disenso

Desde mi parecer, el artículo 8, fracción III, impugnado debió haber sido declarado inválido ya que su contenido es claramente contrario al mandato constitucional del artículo 38, fracción VI. Al respecto, me parece que no hay ningún punto de armonización entre el contenido legal y constitucional y, por tanto, no es posible interpretar el contenido del artículo impugnado conforme a las disposiciones constitucionales. En este sentido, me parece que la sentencia no justifica de manera suficiente la interpretación conforme del artículo 8.III impugnado con el artículo 38 constitucional.

Por tanto, el artículo debió haber sido declarado inválido constitucionalmente.

Voto particular respecto de la competencia de los Consejos Locales Electorales para convocar elecciones extraordinarias locales (considerando décimo)

Consideraciones de la mayoría

Respecto de lo anterior, la pregunta que el Tribunal Pleno debía responder, era si la facultad de convocar a elecciones extraordinarias locales, es competencia de los Consejos electorales Locales.

Así, la mayoría determinó: "En el caso se advierte que el argumento planteado es infundado, lo anterior debido a que, tal como fue manifestado en el considerando previo. En el artículo 90, párrafo segundo, de la Constitución del Estado de Nuevo León, se reconoce que en el supuesto de convocarse a elecciones extraordinarias, éstas se realizarán de conformidad a lo dispuesto por la ley y bajo la dirección del órgano electoral estatal, lo que en el presente caso se encuentra en las normas que se pretende combatir, por consiguiente, lejos de desapegarse del Texto Constitucional, las normas combatidas son válidas de conformidad con los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Federal y lo procedente es reconocer la validez de los artículos 16, 96 y 97 de la legislación comicial local de Nuevo León Ley Electoral para el Estado de Nuevo León (sic)." (pp. 136-137 de la sentencia)

Razones del disenso

Contrario a lo sustentado por la mayoría en este considerando, considero que la Constitución Federal no faculta a los Consejos Electorales para convocar elecciones extraordinarias. El sustento de lo anterior, como se señala en los argumentos de los partidos promoventes, se encuentra en el primer párrafo de artículo 63 y en el artículo 77.IV, de nuestra Carta Magna.

Adicionalmente, considero preciso distinguir entre la organización de las elecciones extraordinarias y la convocatoria de las mismas. Al respecto, la primera de ellas es una función cuya naturaleza es primordialmente administrativa y, es por ello, que efectivamente es una facultad de la autoridad electoral. C., la convocatoria de elecciones extraordinarias es una facultad cuya naturaleza es política y, por tanto, no puede ser ejecutada por un órgano administrativo especializado como es el Consejo Electoral Local de Nuevo León.

En suma, considero que los argumentos por los cuales los partidos políticos se dolían debieron ser declarados fundados y, por tanto, los artículos 16, 96 y 97 de la normativa local del Estado de Nuevo León debieron ser inconstitucionales.

Voto concurrente respecto de la regulación de las mesas auxiliares de cómputo (considerando décimo séptimo)

Consideraciones de la mayoría

Respecto del presente considerando, se argumentaba por parte del partido político Movimiento Ciudadano que los artículos 108 a 112 y los artículos 254 a 261 que sistémicamente regulan lo relativo al escrutinio y cómputo de votos además de la ubicación de las casillas, son contrarios al artículo 41 de la Carta Magna que faculta, a consideración del partido actor, al Instituto Nacional Electoral, en los procesos electorales federales, el escrutinio y cómputos en los términos que señale la ley; mismos que en las entidades federativas estarán a cargo de los organismos públicos y locales. Además argumentan que las mesas auxiliares de cómputo y su integración no se encuentran reconocidas ni en la Constitución Federal ni en la legislación general.

Así las cosas, los artículos impugnados se declararon válidos y los argumentos infundados ya que se determinó que el sistema competencial electoral constitucional contiene lineamientos competenciales diversos a los que el partido actor describe.

En primer lugar, se concluyó que corresponde al INE, en los procesos locales y federales, determinar la ubicación de las casillas, mas no la determinación del escrutinio y cómputos de votos, lo cual es facultad constitucional de los organismos públicos locales en los términos que la ley dispone. Lo anterior, derivado del mandato literal del artículo 41, apartado C, de la Constitución.

En segundo lugar, respecto del concepto de "mesas auxiliares de casilla", que tienen por objeto llevar el cómputo parcial de las elecciones de diputados y gobernador únicamente, se dijo que en términos de la Ley Electoral de Nuevo León, se tratan de organismos formados por ciudadanos que tienen a su cargo la recepción, escrutinio y cómputo del sufragio en las secciones en que se dividen los Municipios; coparticipan en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral. Como consecuencia de lo anterior, y con base en los artículos 41 y 116 constitucional, se concluyó que la naturaleza jurídica de las mesas auxiliares para efectos de la ley local objeto de esta acción de inconstitucionalidad, permite la libre configuración del legislador secundario respecto de la materia. Por tanto, se reconoció la validez de los artículos impugnados.

Razones del disenso

Ahora bien, mi posición está en sintonía con los argumentos competenciales de la mayoría; sin embargo, me parece que en lo relativo a la regulación de coaliciones, el criterio debiera cambiar. Es mi parecer que todo aquello relativo a la regulación de las coaliciones no puede ser emitido por los Congresos Locales. Lo anterior, al tenor de lo resuelto por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas y la acción de inconstitucionalidad 42/2014 y sus acumuladas en donde se sentenció, con base en el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción XXIX-U y en el artículo segundo transitorio del decreto de reforma respectivo, que todo aspecto relativo al sistema de coaliciones debe ser regulado por el Congreso de la Unión a fin de obtener uniformidad regulatoria en todos los Estados de la República.

Por un lado, el artículo 73 mencionado establece la facultad del Congreso de la Unión "para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución".

Por otro lado, el artículo segundo transitorio del decreto de reforma establece las bases mínimas que han de contemplar las leyes generales mandatadas por el artículo referido.(1)

En este sentido, el mandato del segundo transitorio, numeral 1, es que la ley general contemple un "sistema uniforme" sobre la regulación de las coaliciones que deberá, por tanto, ser igual o similar, tanto para la Federación como, para las entidades federativas. Además, en específico, en el numeral 4 de ese inciso, se estipula que la ley general contemplará las reglas conforme a las cuales aparecerán los emblemas en las boletas y el cómputo de los votos en materia de coaliciones.

En virtud de lo anterior, considero que se las porciones normativas de los artículos impugnados debieron haber sido declaradas inválidas.

Voto concurrente respecto de la difusión de propaganda gubernamental (considerando décimo primero)

Consideraciones de la mayoría

En este punto particular el partido actor argumentaba que el artículo 23 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León era contrario al contenido de los artículos 14, 16, 41, párrafos primero y segundo, base III, apartado C, segundo párrafo, 116, fracción IV, inciso b) y 133 de la Constitución, al establecer una deficiente regulación en materia de prohibición.

Al respecto, se sentenció que, al tenor del artículo 134 constitucional y la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, la materia de propaganda gubernamental está vedada para los órganos legislativos locales y por falta de competencia del órgano emisor en el presente caso el artículo impugnado fue declarado inválido.

Razones del disenso

Coincido con los razonamientos antes expuestos y simplemente considero necesario hacer una distinción en cuanto a los supuestos de los informes anuales gubernamentales rendidos fuera de los periodos de campaña electoral.

Respecto de este tema, primero se debía definir: ¿qué significa propaganda?

En mi opinión, y como premisa para contestar esta pregunta, considero que todo informe que no tenga un sustento constitucional es propaganda; en este sentido, los únicos informes previstos por la Constitución son los del presidente de la República y los de los gobernadores de los Estados, en términos de los artículos 69 y 116, respectivamente. Así, sólo en la Carta Magna se pueden establecer estos informes como mecanismos de rendición de cuentas y no como autopromoción personal; así mismo, la excepción a ello, debiera estar en el propio Texto Constitucional.

Por ello, y tomando en cuenta mi posición en antecedentes como en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, considero que el acto de rendición de cuentas es el informe mismo y no su anuncio en los siete días anteriores ni su promoción en los cinco días posteriores; estos últimos debieran ser considerados propaganda por carecer de sustento en la Constitución.

Voto concurrente respecto de la obligatoriedad de la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación (considerando vigésimo cuarto)

Consideraciones de la mayoría

El partido actor argumentaba que el artículo 288.II, de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León era contrario al artículo 94 constitucional.

El artículo impugnado prescribe:

"Artículo 288

"...

"II. A falta de disposición expresa, se aplicaran supletoriamente y en este orden las tesis jurisprudenciales que en materia electoral hayan sido emitidas por el Poder Judicial de la Federación, así como la legislación procesal civil del Estado."

Respecto de este punto en particular, la mayoría se pronunció en dos aspectos: el competencial y el sustancial. En ambos análisis el artículo impugnado se declaró inválido.

Respecto del primer aspecto mencionado se determinó que el legislador local carece de facultades constitucionales para elaborar las normas que regulan la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación y sus efectos. Lo anterior con base en el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Federal que dispone que solamente el Congreso de la Unión podrá fijar los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre la interpretación de la Constitución y normas generales así como los requisitos para su interrupción y sustitución. Por tanto, desde una perspectiva competencial, el artículo impugnado fue declarado inválido.

De igual forma, el Tribunal Pleno determinó que de una interpretación sistémica de diversos artículos constitucionales y de la Ley de Amparo, es correcto concluir que la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación es de aplicación obligatoria y no supletoria para todos los operadores jurídicos del Estado Mexicano. Adicionalmente, en la sentencia se enfatiza: "Asimismo, por cuanto hace al ámbito de especialidad en materia electoral, es indudable que la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su competencia sustantiva para resolver las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral previstas en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, así como las tesis de jurisprudencia emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en los términos del artículo 99 de la Constitución es de aplicación obligatoria para las autoridades electorales y Tribunales Electorales Locales." (pp. 222-223)

Razones del disenso

Respecto de lo anterior, es menester destacar que comparto todas las consideraciones esgrimidas por la mayoría. La razón por la cual me reserve el derecho a voto concurrente es que, si bien el carácter vinculante de la jurisprudencia del Poder Judicial Federal es obligatoria, esto no significa que no pueda ser inaplicada, en virtud de un estudio casuístico en el cual el Juez constitucional considere que la aplicación del contenido jurisprudencial, en ese caso concreto, atentaría en contra de un bien constitucional.

Al respecto y al tenor de mi posición en la CT. 299/2013, conviene tomar en cuenta que el artículo 217 de la Ley de Amparo vigente, no establece ninguna sanción para quien incumpla la obligación ahí contenida. Tampoco se advierte ningún tipo de consecuencia en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, con relación a este problema concreto. Incluso, si se revisa el artículo 131 de esa ley, relativo a las causas de responsabilidad de los servidores públicos, no se advierte ningún supuesto jurídico relacionado con la inobservancia de la obligación referida en el artículo antes citado.

Así, dado que no se advierte ninguna norma que establezca alguna sanción para quienes no apliquen la jurisprudencia obligatoria, entonces podría decirse que, en principio, una eventual inaplicación no podría considerarse como ilícita. Sin embargo, en caso que el Consejo de la Judicatura Federal llegara a determinar lo contrario, sería pertinente tomar en cuenta lo siguiente:

La tesis positiva que se ha venido desarrollando en este análisis supone un cambio en el entendimiento que hasta ahora se ha tenido con respecto a la obligatoriedad de la jurisprudencia. De acuerdo con este cambio, tendría que considerarse que la inaplicación de la jurisprudencia podría haberse llevado a cabo a partir de una correcta observancia de la facultad de inaplicación, o bien, de manera incorrecta. La corrección o incorrección podría ser determinada por el órgano revisor. De este modo, por ejemplo, podría considerarse que la inaplicación es incorrecta cuando el operador no ofrece razones para justificar su decisión, o si se advierte que las razones que aduce son claramente inaceptables o irrazonables.

Por otro lado, no se desconoce la figura de la delegación de asuntos de competencia originaria del Pleno de la Corte a las Salas y a los Tribunales Colegiados, cuando sobre tales asuntos exista jurisprudencia al respecto, de acuerdo con la fracción III del punto segundo del Acuerdo General Número 5/2013, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 13 de mayo de 2013. Podría argumentarse que si se admitiera la posibilidad de inaplicar la jurisprudencia, entonces la delegación a que se refiere el Acuerdo Plenario General Número 5/2013 quedaría prácticamente anulada, pues la razón de esa figura está fundada en la certeza que da el sistema de obligatoriedad de la jurisprudencia, en el sentido de que los Tribunales Colegiados resolverán los casos concretos observando irrestrictamente la jurisprudencia. No obstante, la inaplicación, lejos de anular el espíritu del acuerdo referido, podría racionalizarlo, pues, en este nuevo modelo, la Corte ejercerá aquella facultad conociendo de antemano que la autoridad de su jurisprudencia depende de las razones expresadas en ella y no sólo de la autoridad jerárquica que ostenta. Habrá muchos casos en los cuales los Tribunales Colegiados encontrarán buenas razones para seguir la jurisprudencia, pero habrá otros casos, seguramente minoritarios, en los que algún criterio jurisprudencial no sea convincente y el Tribunal Colegiado considere que resulta inconvencional o inconstitucional.

Tampoco se desconoce que mediante la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción -contenida en el artículo 107, fracciones V, último párrafo; y VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución Federal- sería posible que la Suprema Corte conociera de la posible inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la jurisprudencia, por lo cual sería innecesaria la inaplicación. Al respecto, podría decirse que la solicitud del ejercicio de la facultad de atracción no es un deber irrestricto de los Tribunales Colegiados, pues la propia Constitución establece que se trata de una posibilidad a consideración del solicitante (establece que podrá, no que deberá). Por tanto, no hay incompatibilidad alguna entre ese mecanismo y la facultad de inaplicación de la jurisprudencia. Lo que sí se genera, a partir de este nuevo modelo es, desde luego, que los Tribunales Colegiados podrían no sentirse obligados a seguir, sin cuestionamientos, los criterios jurisprudenciales que les resulten obligatorios, sino que ahora han de considerarse lo suficientemente capaces para criticarlos y, eventualmente, inaplicarlos si tienen buenas razones -suficientes para derrotar las razones del criterio jurisprudencial- para considerar que tales criterios son violatorios de algún derecho humano de fuente constitucional y/o convencional.

Por las razones previamente apuntadas, me separo respetuosamente de las consideraciones de la mayoría en la presente acción de inconstitucionalidad.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de junio de 2015.

___________

1. "Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente:

"I. La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales:

"...

"f) El sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones, conforme a lo siguiente:

"1. Se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales;

"...

"4. Las reglas conforme a las cuales aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades del escrutinio y cómputo de los votos; ..."

Este voto se publicó el viernes 22 de enero de 2016 a las 11:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.