Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,Juan N. Silva Meza,José Ramón Cossío Díaz,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Alberto Pérez Dayán,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Eduardo Medina Mora I.,Margarita Beatriz Luna Ramos
Fecha de publicación19 Febrero 2016
Número de registro26167
Fecha19 Febrero 2016
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I , 225
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/2014. MUNICIPIO DE XOCHITEPEC, ESTADO DE MORELOS. 20 DE AGOSTO DE 2015. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: F.E.T..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinte de agosto de dos mil quince.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO.-Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el siete de marzo de dos mil catorce, C.M.N.V., en su carácter de síndico del Municipio de Xochitepec, Estado de Morelos, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y actos que a continuación se indican:


Autoridades demandadas del Estado de Morelos:


1. Poder Legislativo.


2. Gobernador.


3. Secretario general de Gobierno.


4. Director del Periódico Oficial "Tierra y Libertad".


Norma cuya invalidez se demanda:


a) Los artículos (sic) 41, fracción XXXVII, en la porción normativa que señala: "... las bases generales y procedimientos para la expedición de pensiones y su respectivo reglamento interno de pensiones ...", así como los artículos (sic) cuarto transitorio en su porción normativa: "... y las Bases Generales para la Expedición de Pensiones, documento este último precisará los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos. Los lineamientos establecidos en las bases generales, una vez publicados oficialmente, serán de observancia obligatoria para los Municipios y supletoriamente tendrán vigencia en tanto los Ayuntamientos no emitan su propia reglamentación interna, la cual de ninguna forma deberá contravenir la respectiva legislación y las citadas bases generales. Los Ayuntamientos, una vez elaborados los reglamentos de referencia, turnarán copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que concomitantemente con el área responsable de efectuar los procesos de revisión, elaboración, aprobación y expedición de acuerdos de pensiones municipales, se efectúe el respectivo análisis jurídico y de homologación de procedimientos.", de igual forma, los artículos quinto, séptimo y noveno transitorios, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veintidós de enero de dos mil catorce.


b) La falta de adecuación de los preceptos normativos, cuya invalidez se demanda a lo dispuesto en la reforma, al artículo 115 constitucional, publicada el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y que entró en vigor parcialmente el veintitrés de marzo de dos mil y en pleno vigor el veintitrés de marzo de dos mil uno.


SEGUNDO.-Antecedentes. Se narraron, en síntesis, los siguientes:


1. La reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos noventa y nueve creó la figura de "leyes estatales en materia municipal" con el propósito de delimitar el alcance y contenido de las mismas para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios, lo que se encuentra en su fracción II.


2. En sesión de veintinueve de mayo de dos mil doce, fue aprobado por el Congreso del Estado de Morelos el Decreto Número 1874 por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.


3. Después de la remisión y de las observaciones elaboradas por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, el veintidós de enero de dos mil catorce se publicó el Decreto Número 1874 por el que se reforma y adiciona la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.


TERCERO.-Conceptos de invalidez. El Municipio actor esgrimió, en síntesis, los siguientes:


1. Transgresión a la autonomía y esfera competencial del Municipio. El Congreso Estatal se arroga atribuciones que no tiene al pretender establecer las bases generales de la administración pública municipal, ya que pretende regular la vida y procedimientos internos de los Ayuntamientos, al señalar que una vez que éstos elaboren los reglamentos en materia de expedición de pensiones, deberán turnar copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que concomitantemente con el área responsable de efectuar los procesos de revisión, elaboración, aprobación y expedición de acuerdos de pensiones municipales, se lleve a cabo un análisis jurídico y de homologación de procedimientos.


Lo anterior conlleva que las supuestas bases generales en materia de pensiones que pretende expedir la Legislatura Local, a las que se deberán sujetar los Ayuntamientos, producirán una subordinación respecto del Congreso Local, pues los reglamentos -cuya expedición es exclusiva de los Municipios-, se someterán a revisión del Congreso Local para efectuar los procesos de revisión, elaboración, aprobación y expedición de acuerdos de pensiones municipales, aunque los decretos de pensiones para trabajadores sólo le competen al gobierno municipal de Xochitepec atendiendo a las resoluciones dictadas en las controversias constitucionales 55/2005, 90/2008, 91/2008, 92/2008 y 50/2010.


Los preceptos de la ley orgánica parten de un error de origen al señalar como su objeto un concepto que no es el permitido constitucionalmente, pues el tema de la organización y funcionamiento interno de los Ayuntamientos es materia de la facultad reglamentaria municipal. Lo anterior violenta la autonomía municipal para auto-organizarse y para determinar su régimen y funcionamiento internos, pues la citada ley regula prácticamente la subordinación del gobierno municipal para que la Legislatura Local supervise sus reglamentos y regule sus propias decisiones.


Como se observa, en virtud de los principios de la reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos noventa y nueve, consistentes en la delimitación de los alcances de la ley sobre materia municipal, existe un acotamiento de la capacidad autonormativa de los Ayuntamientos dada su naturaleza colegiada. La ley impugnada invade los dos aspectos reglamentarios del Municipio -autónomo y directivo-, ya que va más allá de lo que limitativamente les permite la Constitución a los Congresos Estatales y, materialmente invade temas de organización y funcionamiento interno del Ayuntamiento, no obstante ser materias que el Constituyente reservó para la función reglamentaria municipal.


El Congreso Local se arroga atribuciones que no tiene para emitir las Bases Generales para la Expedición de Pensiones a cargo de los Ayuntamientos, mismas bases que precisarán los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos que son de exclusiva facultad del gobierno municipal de Xochitepec, Estado de Morelos. La Legislatura Local excede sus atribuciones, al momento en que los artículos cuarto, quinto y séptimo transitorios del decreto impugnado señalan que:


- Los lineamientos establecidos en las bases generales, una vez publicados oficialmente, serán de observancia obligatoria para los Municipios y tendrán vigencia supletoriamente hasta en tanto los Ayuntamientos no emitan su propia reglamentación interna, la cual de ninguna forma deberá contravenir la respectiva legislación y las citadas bases generales.


- Los Ayuntamientos, una vez elaborados los reglamentos de referencia, turnarán copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que concomitantemente con el área responsable de efectuar los procesos de revisión, elaboración, aprobación y expedición de acuerdos de pensiones municipales, se efectúe el respectivo análisis jurídico y de homologación de procedimientos.


- Para la elaboración y consecuente publicación del reglamento interno de expedición de pensiones a favor de los trabajadores del Ayuntamiento, los Ayuntamientos contarán con un plazo no mayor a cuatro meses contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, para lo cual, los Cabildos municipales en todo momento observarán lo dispuesto en la Constitución Federal; la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos; la presente ley orgánica; y las Bases Generales de los Procedimientos para la Expedición de Acuerdos de Pensión de los Ayuntamientos del Estado.


La reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución General de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, tuvo por objeto ampliar el ámbito competencial de los Municipios y delimitar el objeto de las leyes estatales. De la Ley del Servicio Civil Estatal se advierte que ya se encuentran reguladas las bases generales para proporcionar las pensiones a favor de los trabajadores de los Municipios, la cual es el marco de uniformidad para dictar sus reglamentos.


2. Violación al artículo 115 constitucional, así como al segundo transitorio del decreto de reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. A partir de la citada reforma constitucional se establece una ampliación en las facultades reglamentarias a los Municipios, por lo que el artículo cuarto transitorio impugnado, al establecer que los Ayuntamientos tendrán que observar y aplicar las Bases Generales para la Expedición de Pensiones y sus Lineamientos, invade la facultad reglamentaria que constitucionalmente tiene reconocida el Municipio.


El artículo cuarto transitorio violenta la autonomía municipal para auto-organizarse y para determinar su régimen y funcionamiento interno, al establecer que para los efectos del trámite y en apego al proceso general de expedición de los acuerdos de pensión, los Ayuntamientos del Estado, en todo momento observarán y aplicarán las disposiciones legales contenidas en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la presente ley orgánica; la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales del Sistema Estatal de Seguridad Pública y las Bases Generales para la Expedición de Pensiones, documento este último, que precisará los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos (así se resalta en la demanda).


Asimismo, el cuarto transitorio, al establecer que los lineamientos establecidos en las bases generales, una vez publicados oficialmente, serán de observancia obligatoria para los Municipios y supletoriamente tendrán vigencia en tanto los Ayuntamientos no emitan su propia reglamentación interna, la cual de ninguna forma deberá contravenir la respectiva legislación y las citadas bases generales, violenta el contenido de la fracción II del artículo 115 constitucional que en ningún momento faculta al Congreso del Estado de Morelos para emitir bases que sean obligatorias para los Ayuntamientos.


De la misma manera, el artículo cuarto transitorio, al determinar que una vez elaborados los reglamentos de referencia, turnarán copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que concomitantemente con el área responsable de efectuar los procesos de revisión, elaboración, aprobación y expedición de acuerdos de pensiones municipales, se efectúe el respectivo análisis jurídico y de homologación de procedimientos, vulnera el artículo 115, fracción II, de la Constitución General.


3. El artículo 24, fracción III, sexto párrafo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos que establece que el archivo de recursos humanos por ningún motivo estará fuera del edificio municipal o de sus oficinas de recursos humanos, transgrede el artículo 115 constitucional, porque cualquier Municipio puede adoptar una variedad de formas para regular su organización administrativa.


Asimismo, la fracción XXXVII del artículo 41 y los diversos cuarto, séptimo y octavo transitorios, violan el artículo 115, fracción II, de la Constitución General, el cual en ningún momento faculta al Congreso Local para emitir bases generales que sean obligatorias para el Municipio de Xochitepec, Estado de Morelos.


CUARTO.-Preceptos constitucionales que se estiman violados. Se señalaron los artículos 14, 16 y 115, así como el segundo transitorio del decreto de reforma publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.


QUINTO.-Admisión y trámite. Por acuerdo de diez de marzo de dos mil catorce, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 25/2014, y determinó turnarla conforme a la certificación respectiva, en la que se indicó que el asunto correspondía al M.A.Z.L. de L..


Mediante acuerdo de dieciocho de marzo del dos mil catorce, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, así como al secretario general de Gobierno, únicamente respecto del refrendo y publicación del decreto impugnado; emplazó a dichas autoridades, a fin de que formularan su contestación, y requirió al Congreso Local para que remitiera los antecedentes legislativos de las normas impugnadas.


Asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO.-Contestación de la demanda. En sus escritos respectivos, las autoridades demandadas manifestaron lo siguiente:


Poder Ejecutivo y secretario de Gobierno del Estado de Morelos.


1. Destaca que únicamente se le atribuye la promulgación y publicación del decreto impugnado, la cual fue acorde con lo establecido con el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución del Estado de Morelos, por lo que considera como un requisito formal que hayan sido llamados como demandados en la controversia que nos ocupa.


Se solicita que se declaren inatendibles e inoperantes los conceptos de invalidez del Municipio actor, pues todo acto de autoridad se encuentra investido de presunción de validez que en todo caso debe ser destruida con argumentos jurídicos convincentes y fundados para evidenciar la inconstitucionalidad de cualquier norma o acto.


2. Respecto de los conceptos de invalidez, sostuvo que:


El Municipio actor se queja de que el Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden municipal para que éstos eroguen los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en materia de pensiones y jubilaciones, para lo cual será el propio Municipio el facultado para emitir decretos de pensión de sus servidores públicos, siendo esto un acto declarativo. No hay transgresión a la autonomía ni a la esfera competencial del Municipio, en virtud de que el legislador está sentando las bases fundamentales de derecho social en todos los Municipios, siendo a éstos a los que les corresponde dictar sus normas específicas sin contradecir las bases generales.


Por su parte, no puede concebirse que el pago de prestaciones económicas que impone la propia Constitución sean contrarias bajo argumentos planteados a través de la libre administración hacendaria pues, los Municipios se tornarían en unidades políticas independientes. Por lo anterior, es al Congreso Estatal, al que compete emitir el marco legal que rige en la entidad y al que compete la expedición de leyes en materia municipal.


Manifiesta que el Poder Legislativo del Estado de Morelos actuó dentro de sus facultades legales y constitucionales, pues es el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de trabajadores de un Ayuntamiento, por lo que las bases generales únicamente se aplicarán de manera supletoria en tanto los Ayuntamientos no emitan su reglamento correspondiente, consecuentemente, no existe afectación a la autonomía ni a la esfera competencial del Municipio.


Poder Legislativo del Estado de Morelos.


1. En primer término, se plantea la improcedencia de la controversia constitucional por falta de interés legítimo por parte del Municipio actor, pues con la expedición del decreto impugnado el Congreso del Estado de Morelos hizo uso de sus facultades constitucionales y legales consistentes en expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar leyes, decretos y acuerdo para el gobierno y administración interior del Estado, así como de expedir leyes relativas a la relación de trabajo entre los poderes y los Ayuntamientos del Estado y sus trabajadores en materia de seguridad social, por lo que no se causa perjuicio alguno por parte del Congreso Estatal y procede el sobreseimiento en la controversia constitucional.


2. En cuanto a los conceptos de invalidez planteados por el actor, se considera que el Congreso Estatal sí se encuentra facultado para legislar sobre las relaciones laborales entre los Ayuntamientos y sus trabajadores con base en lo establecido por el artículo 123 constitucional, entre lo que se encuentra el derecho de los empleados a disfrutar de una pensión por jubilación, vejez o invalidez.


En este mandato constitucional se evidencia que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones. Por tanto, el decreto impugnado tuvo por efecto dotar de facultades a los Cabildos municipales para que en el ámbito de sus competencias, procedan a establecer tanto las áreas como los procedimientos internos que resulten necesarios para efectuar la expedición de acuerdos de pensiones o jubilaciones a favor de sus trabajadores, asimismo se establecen nuevas facultades a sus presidentes municipales y sus respectivos contralores para vigilar y garantizar el adecuado proceso de investigación, análisis, expedición y publicación de los acuerdos de pensión de mérito.


Por otra parte, se argumenta que las Bases Generales de la Administración Pública Municipal no pueden interpretarse en el sentido de que los Municipios no tendrán que respetar el contenido de dichas bases para dictar sus normas reglamentarias obligatorias, ya que resulta jurídicamente inaceptable que ellos modifiquen o alteren el contenido de las bases establecidas por el Congreso para regular cuestiones particulares y específicas.


SÉPTIMO.-Audiencia. Agotado en sus términos el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.-Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como con el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, emitido el trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Xochitepec, Estado de Morelos y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de esa misma entidad, que versa sobre la constitucionalidad de diversos preceptos de la ley orgánica municipal de esa entidad. Ver votación 1

SEGUNDO.-Precisión de actos. Las normas impugnadas que señala la parte actora en la presente controversia son:


a) La invalidez de los artículos (sic) 41, fracción XXXVII, en la porción normativa que señala "... las Bases Generales y Procedimientos para la Expedición de Pensiones y su respectivo reglamento interno de pensiones ...", así como los artículos (sic) cuarto transitorio en su porción normativa: "... y las Bases Generales para la Expedición de Pensiones, documento este último precisará los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos. Los lineamientos establecidos en las bases generales, una vez publicados oficialmente, serán de observancia obligatoria para los Municipios y supletoriamente tendrán vigencia en tanto los Ayuntamientos no emitan su propia reglamentación interna, la cual de ninguna forma deberá contravenir la respectiva legislación y las citadas bases generales. Los Ayuntamientos, una vez elaborados los reglamentos de referencia, turnarán copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que concomitantemente con el área responsable de efectuar los procesos de revisión, elaboración, aprobación y expedición de acuerdos de pensiones municipales, se efectúe el respectivo análisis jurídico y de homologación de procedimientos.", de igual forma, los artículos quinto, séptimo y noveno transitorios de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veintidós de enero de dos mil catorce.


b) La falta de adecuación de los citados preceptos normativos, cuya invalidez se demanda respecto de la reforma del artículo 115 constitucional publicada el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y que entró en vigor parcialmente el veintitrés de marzo de dos mil y en pleno vigor el veintitrés de marzo de dos mil uno.


Adicionalmente, en el acuerdo de admisión dictado el dieciocho de marzo de dos mil catorce, el Ministro instructor señaló que también debía tenerse como impugnado el artículo 24 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, en tanto que de la demanda se desprendía que la parte actora también solicitó la invalidez respecto de dicha norma.(1) Al respecto, del análisis integral de la demanda, se estima que el Municipio actor combate dicho precepto normativo, pero únicamente el párrafo sexto de la fracción III. En ese sentido, el artículo 24, fracción III, párrafo sexto, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos debe tenerse como impugnado en la presente controversia constitucional.


Asimismo, este Tribunal Pleno advierte que el Municipio actor también solicitó la declaración de invalidez del artículo octavo transitorio del Decreto Número 1874 de veintidós de enero de dos mil catorce, por lo que dicho precepto también debe tenerse como impugnado.


La existencia de éstos queda acreditada en términos de la publicación del Decreto Número 1874 en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, de veintidós de enero de dos mil catorce.


Por lo que respecta a los artículos quinto y noveno transitorios, de un estudio integral de la demanda, se advierte que la parte actora no formula conceptos de invalidez ni razonamiento jurídico alguno tendiente a evidenciar su inconstitucionalidad, por lo que al no existir al menos la causa de pedir respecto de tales preceptos, este Tribunal Pleno no está en posibilidad de analizar su constitucionalidad y, en consecuencia, debe sobreseerse en la controversia constitucional respecto de estas normas, de conformidad con el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 22, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.(2)


Finalmente, por cuanto hace al acto precisado en el inciso b) consistente en la falta de adecuación de los preceptos impugnados al artículo 115 constitucional, del estudio integral de la demanda se advierte que, el actor no considera que se haya incumplido con el mandato de adecuar la legislación estatal a los mandatos tendientes al fortalecimiento de los Municipios del país previstos en la Constitución General a partir de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, sino que a su parecer el decreto impugnado vulnera el artículo 115, fracción II, de la Constitución General vigente, cuyo objetivo fue ampliar la facultad reglamentaria municipal. En este sentido, más que un acto impugnado, lo señalado en dicho inciso constituye un argumento de inconstitucionalidad, respecto de los diversos preceptos que se combaten, por lo que no procede tenerlo como acto impugnado.


En tales condiciones, se concluye que las normas impugnadas en la presente controversia constitucional son los artículos 24, fracción III, párrafo sexto, 41, fracción XXXVII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, así como los artículos cuarto, séptimo y octavo transitorios del Decreto Número 1874, por el que se reforman y adicionan disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos. Ver votación 2

TERCERO.-Oportunidad. Se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.


En el caso, se impugnan normas de carácter general, por lo que el análisis de oportunidad se rige por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(3) que prevé la existencia de dos momentos para promover la controversia constitucional en tal supuesto:


1. Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y,


2. Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


En el caso, los preceptos impugnados no se combaten con motivo de su aplicación, sino por su entrada en vigor, por lo que debe atenderse a su fecha de publicación, que en el caso fue el veintidós de enero de dos mil catorce, por lo que el plazo para la interposición de la demanda, en términos del artículo 21 de la ley reglamentaria, corrió del veinticuatro de enero al siete de marzo de dos mil catorce, tomando en cuenta que los días veintiséis y veintisiete de enero, primero, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós y veintitrés de febrero, así como los días primero y dos de marzo fueron hábiles por ser sábados y domingos, al igual que el tres y cinco de febrero por ser días inhábiles de acuerdo con los artículos 74, fracción II, de la Ley Federal del Trabajo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.(4)


Por tanto, al haberse presentado el siete de marzo de dos mil catorce en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la promoción resulta oportuna. Ver votación 3

CUARTO.-Legitimación activa. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(5) el actor debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


En el caso, el actor es el Municipio de Xochitepec, Estado de Morelos y, en su representación, suscribió la demanda C.M.N.V., ostentándose con el carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio mencionado, cargo que acreditó con copia certificada de la constancia de mayoría a la planilla ganadora de la elección de Ayuntamiento del Municipio de Xochitepec, expedida por el Instituto Estatal Electoral.(6)


El artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, establece que el síndico está facultado para representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias jurisdiccionales en que sea parte.(7)


Así, el síndico municipal que suscribe la demanda cuenta con la facultad de representación del Municipio actor en la presente controversia constitucional.


Por lo demás, el Municipio actor es uno de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que debe tenerse por acreditada la legitimación activa. Ver votación 4

QUINTO.-Legitimación pasiva. En términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, se advierte que tendrán el carácter de demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, quienes deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.


El Ministro instructor reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos.


En el caso, por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, compareció I.B.L., en su carácter de consejero jurídico y representante legal del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, cargo que acreditó con la copia certificada de su nombramiento expedido el primero de octubre de dos mil doce por el gobernador del Estado Libre y Soberano de Morelos.(8)


De conformidad con el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos,(9) corresponde al consejero jurídico representar legalmente al Poder Ejecutivo del Estado, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución General. Al respecto, si bien no fue exhibido el acuerdo del Ejecutivo Local para que el consejero jurídico lo representara en este asunto, su existencia debe presumirse en términos del artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia.(10)


Por su parte, por el Poder Legislativo del Estado de Morelos compareció el diputado J.Á.F.B., en su carácter de presidente de la mesa directiva, quien acreditó su personalidad con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria celebrada el once de julio de dos mil trece,(11) en la que fue designado en dicho cargo. En términos del artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, el presidente de la Mesa Directiva del Congreso Local tiene la atribución de representar a dicho órgano legislativo en cualquier controversia en la que éste sea parte.(12)


Por último, la Secretaría General de Gobierno fue representada por su titular, J.V.M.G., quien acreditó su personalidad con la copia certificada del nombramiento que le otorgó el gobernador de la mencionada entidad federativa el primero de octubre de dos mil doce.(13) Al respecto, el artículo 5 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno del Estado de Morelos indica que la representación de la secretaría, así como el trámite y resolución de los asuntos de su competencia, corresponden originalmente a su titular.(14) Por su parte, los artículos 76 de la Constitución Política del Estado de Morelos(15) y 24, fracciones XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado(16) facultan al secretario de Gobierno del Estado de Morelos para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.


En conclusión, este Tribunal Pleno considera que las autoridades demandadas cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos impugnados y ha quedado demostrado que los funcionarios que comparecen cuentan con facultades para representar a dichos poderes y órganos. Ver votación 5

SEXTO.-Causas de improcedencia. El Poder Legislativo del Estado de Morelos plantea que el Municipio actor no tiene interés legítimo para intervenir en la presente controversia constitucional, ya que dicho poder únicamente hizo uso de las facultades constitucionales y legales que le concede la Constitución del Estado de Morelos de expedir, aclarar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración interior del Estado, así como para expedir las leyes relativas a la relación de trabajo entre los poderes y los Ayuntamientos del Estado y sus trabajadores, por lo que no hay una invasión a la esfera competencial del Municipio lo que actualiza la causa de improcedencia regulada en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia.(17)


Este Tribunal Pleno estima que debe desestimarse la referida causal de improcedencia, ya que involucra la determinación de si el Congreso del Estado de Morelos, al legislar sobre los procedimientos para la expedición de acuerdos de pensión de los Ayuntamientos del Estado, invade las facultades reglamentarias de los Municipios reconocida constitucionalmente, lo cual constituye precisamente la materia del fondo del presente asunto.(18)


No existiendo otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertido de oficio por este Tribunal Pleno, procede el estudio de fondo. Ver votación 6

SÉPTIMO.-Estudio de fondo. La materia del presente asunto consiste en determinar si los artículos 24, fracción III, párrafo sexto, y 41, fracción XXXVII, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, reformada mediante Decreto Número 1874 de fecha veintidós de enero de dos mil catorce, así como los transitorios cuarto, séptimo y octavo de dicho decreto, transgreden la autonomía y la facultad reglamentaria municipal prevista en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Los preceptos impugnados señalan lo siguiente:


"Artículo 24. El día uno de enero del año siguiente a su elección, el Ayuntamiento, a convocatoria del presidente municipal, celebrará su primera sesión de Cabildo.


"...


"III. ...


"Todo Ayuntamiento, mediante el área de recursos humanos, está obligado a conservar y resguardar el archivo laboral, el cual contendrá los expedientes individualizados de trabajadores en activo, ex trabajadores, y pensionistas del Municipio, así como también de los elementos de seguridad pública, archivo que por ningún motivo estará fuera del edificio municipal o de las oficinas de recursos humanos."


"Artículo 41. El presidente municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento; deberá residir en la cabecera municipal durante el lapso de su periodo constitucional y, como órgano ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento, tiene las siguientes facultades y obligaciones:


"...


"XXXVII. Garantizar en tiempo y forma, el cumplimiento de los acuerdos de Cabildo, mediante los cuales otorga a sus trabajadores, a los elementos de seguridad pública, o a los deudos de ambos, el beneficio de pensiones y/o jubilaciones, de acuerdo al procedimiento y los plazos que para tales efectos establece la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos; la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales del Sistema Estatal de Seguridad Pública; las bases generales y procedimientos para la expedición de pensiones y su respectivo reglamento interno de pensiones."


"Cuarto. Para los efectos del trámite y en apego al proceso general de expedición de los acuerdos de pensión, los Ayuntamientos del Estado, en todo momento observarán y aplicarán las disposiciones legales contenidas en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la presente ley orgánica; la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales del Sistema Estatal de Seguridad Pública; y las bases generales para la expedición de pensiones, documento este último precisará los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos.


"Los lineamientos establecidos en las bases generales, una vez publicados oficialmente, serán de observancia obligatoria para los Municipios y supletoriamente tendrán vigencia en tanto los Ayuntamientos no emitan su propia reglamentación interna, la cual de ninguna forma deberá contravenir la respectiva legislación y las citadas bases generales.


"Los Ayuntamientos, una vez elaborados los reglamentos de referencia, turnarán copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que concomitantemente con el área responsable de efectuar los procesos de revisión, elaboración, aprobación y expedición de acuerdos de pensiones municipales, se efectúe el respectivo análisis jurídico y de homologación de procedimientos. Asimismo, el área responsable de la seguridad social del Congreso del Estado, estará en todo momento disponible para efectuar en los Municipios del Estado, los cursos o talleres necesarios con la finalidad de asesorar y capacitar a las áreas responsables municipales, en lo referente al desarrollo de los trabajos de expedición de pensiones y jubilaciones, esto tiene como único objeto, el de homologar a nivel Estado, los procesos y criterios procedimentales de expedición de pensiones de los Ayuntamientos del Estado.


"Séptimo. Para la elaboración y consecuente publicación del reglamento interno de expedición de pensiones a favor de los trabajadores del Ayuntamiento; los Ayuntamientos contaran con un plazo no mayor a cuatro meses contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, para lo cual, los Cabildos Municipales en todo momento observarán lo dispuesto en la Constitución Federa (sic); la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos; la presente ley orgánica; y las Bases Generales de los Procedimientos para la Expedición de Acuerdos de Pensión de los Ayuntamientos del Estado."


"Octavo. Para la elaboración y consecuente publicación del reglamento interno de expedición de pensiones a favor de los elementos de seguridad pública municipales, los Cabildos en todo momento observarán lo dispuesto en la Constitución Federa (sic); la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos; la Ley Orgánica Municipal; y la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales del Sistema Estatal de Seguridad Pública; y las Bases Generales de los Procedimientos para la Expedición de Acuerdos de Pensión de las Instituciones Policiales del Sistema de Seguridad Pública de los Ayuntamientos del Estado."


Para dar contestación a los argumentos del Municipio actor es necesario precisar el contexto en el cual se emitió la regulación combatida.


El Decreto Número 1874 por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos fue expedido por la Legislatura Local primordialmente con el objetivo de regular el otorgamiento de pensiones por parte de los Ayuntamientos a sus trabajadores y a los elementos de seguridad pública municipales.


Lo anterior, con el fin de atender a la problemática derivada de las resoluciones dictadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer de diversas controversias constitucionales promovidas por Municipios del Estado de Morelos, en las que se invalidaron -con efectos relativos- los artículos 24, fracción XV, 56 y 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, con motivo de su aplicación en diversos decretos jubilatorios o pensionarios.(19)


En efecto, en controversias constitucionales como la 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008, 92/2008, 50/2010 y 80/2013, entre otras, diversos Municipios del Estado de Morelos han cuestionado la constitucionalidad de los preceptos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos relativos a la facultad del Congreso Local para resolver sobre el otorgamiento de pensiones a los trabajadores de los Municipios. En esos asuntos, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que el hecho de que conforme a los preceptos impugnados de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos,(20) el Congreso del Estado sea exclusivamente el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales. Lo anterior, esencialmente, con base en las siguientes consideraciones:


• De los artículos 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, y VIII, párrafo segundo, y 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General se desprende que a las Legislaturas Locales les compete emitir las leyes necesarias para regular las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, con base en los principios que recoge el artículo 123 constitucional, entre los cuales se encuentra la seguridad social, que comprende el otorgamiento de pensiones por jubilación, vejez o invalidez, en su caso y, por muerte a favor de sus beneficiarios.


• De tal mandato se desprende que las Legislaturas Estatales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales locales, los procedimientos necesarios para que los trabajadores puedan gozar de tal prestación, con lo cual se cumple con el contenido del artículo 127 constitucional, en el que se reconoce que las jubilaciones, pensiones o haberes de retiro podrán estar asignadas además de la ley, en decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los encargados de otorgarlas.


• A pesar de que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión prevista en el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con el Municipio, corresponde a una autoridad ajena, como lo es el Congreso Local, evaluar que se cumpla con todos los requisitos exigidos para que el trabajador del Municipio se vea beneficiado con una de las distintas pensiones que menciona la ley, con cargo a la hacienda pública del Municipio, el cual deberá modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que la Constitución establece que sólo le compete a éste graduar el destino de sus recursos sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso de los recursos federales que se le asignen y que previamente han sido etiquetados para un fin específico.


• Así, aunque el régimen de pensiones debe necesariamente preverse en las leyes laborales que expidan las Legislaturas Locales, esto no implica que a través de las mismas el Congreso pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución General facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal.


• Con base en lo anterior, se concluye que la existencia y necesaria regulación del régimen de pensiones no resulta inconstitucional, lo que se considera contrario a lo dispuesto en el artículo 115 constitucional es que el nivel de Gobierno Estatal, a través de su Legislatura determine lo relativo a los emolumentos, que por este concepto deban percibir los trabajadores del orden de gobierno municipal, imponiendo al Municipio que erogue los recursos relativos, de sus ingresos a fin de solventar tales obligaciones.


En vista de lo resuelto en esta línea de precedentes, el Congreso Local estimó necesario reformar algunos preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos a fin de dotar de facultades a los Ayuntamientos de la entidad, para llevar a cabo los procesos de expedición de acuerdos de pensión de los trabajadores de los Municipios y de los elementos de las corporaciones policiales de los mismos. En lo que interesa al presente asunto, las modificaciones que se introdujeron fueron las siguientes:


• Se establece la obligación para todos los Ayuntamientos de que, mediante sus respectivas áreas de recursos humanos, conserven y resguarden el archivo laboral, el cual contendrá los expedientes individualizados de trabajadores en activo, extrabajadores y pensionistas del Municipio, así como también de los elementos de seguridad pública; archivo que, por ningún motivo puede estar fuera del edificio municipal o de las oficinas de recursos humanos (artículo 24, fracción III, sexto párrafo).


• Respecto de la facultad de los Ayuntamientos para aprobar los presupuestos de egresos municipales, se precisa que además de contemplar los recursos financieros para el pago de la plantilla personal autorizada y de la nómina de pensionistas, deberán integrar un estimado de los trabajadores y de elementos de seguridad pública por pensionarse en el respectivo ejercicio fiscal (artículo 38, fracción VII, segundo párrafo).


• Se señala como atribución de los Ayuntamientos la de otorgar mediante acuerdo de la mayoría de sus integrantes, los beneficios de seguridad social de sus trabajadores y de los elementos de seguridad pública, en lo referente a pensiones por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez, así como a los beneficiarios del servidor público por muerte, establecidos en la legislación respectiva (artículo 38, fracción LXIV).


• Se prevé como atribución de los Ayuntamientos la consistente en expedir a los trabajadores, a los elementos de seguridad pública o a los beneficiarios de ambos, copia certificada del acuerdo mediante el cual el Ayuntamiento apruebe y otorgue el beneficio de la pensión o jubilación demandada, así como efectuar la autorización y registro de dicho documento (artículo 38, fracción LXV).


• Se obliga a los Ayuntamientos a que, al otorgar los citados beneficios de seguridad social a sus trabajadores y a los elementos de seguridad pública, cumplan con los procedimientos legales descritos en la normatividad de la materia, para que en un plazo no mayor de treinta días hábiles a partir de que se tenga por recibida y convalidada la documentación requerida para su tramitación, resuelvan y emitan los correspondientes acuerdos de pensión; que para tal fin, los Ayuntamientos deben contar con los recursos humanos, técnicos, procedimentales y administrativos necesarios; y, que la autoridad municipal en todo momento guiará sus trabajos atendiendo a los principios de transparencia y eficacia administrativa (artículo 38, fracción LXVI).


• Se establece que en caso de que el Cabildo municipal emita en sentido negativo algún acuerdo de pensión, éste deberá estar fundado y motivado y mediante copia certificada, se notificará al peticionario de dicha resolución, quedando reservados sus derechos para hacerlos valer ante la instancia jurisdiccional que considere pertinente (artículo 38, fracción LXVIII).


• Se prevé como obligación del presidente municipal la de cumplir y hacer cumplir en el ámbito de su competencia, el otorgamiento de los beneficios de seguridad social a los trabajadores municipales y a los elementos de seguridad pública municipales, respecto de las pensiones previstas en la normatividad respectiva (artículo 41, fracción XXXIV).


• Se establece como atribución del presidente municipal la consistente en la elaboración de los padrones de servidores públicos mediante el área de recursos humanos, entre los cuales se encuentran los relativos a los padrones de pensionados y de beneficiarios por concepto de muerte del trabajador o pensionista. Asimismo, se establece la obligación al presidente municipal de efectuar los actos de revisión, análisis, diligencias, investigación y reconocimiento de procedencia necesarios a fin de garantizar el derecho, al beneficio de las pensiones de sus trabajadores, de conformidad con la normatividad respectiva (artículo 41, fracción XXXV).


• Se prevé como atribución del presidente municipal la de garantizar en tiempo y forma el cumplimiento de los acuerdos de Cabildo, mediante los cuales otorga a sus trabajadores el beneficio de pensiones y jubilaciones, de acuerdo al procedimiento y los plazos previstos en la Ley del Servicio Civil del Estado, la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales del Sistema Estatal de Seguridad Pública, las bases generales y procedimientos para la expedición de las pensiones y su respectivo Reglamento Interno de Pensiones (artículo 41, fracción XXXVII).


• Se establecen diversas obligaciones, al contralor municipal en materia de pensiones a los trabajadores del Municipio, tales como supervisar la elaboración por parte del área de recursos humanos de los padrones de servidores públicos y que esa misma área allegue a sus trabajadores, copia certificada del acuerdo mediante el cual el Cabildo aprueba y otorga los beneficios de pensiones o jubilaciones, así como efectuar la autorización y el registro del documento, entre otras (artículo 86, fracciones II, XII, XIII, XIV y XV).


• Se prevé que la documentación que hubiere sido presentada por trabajadores o por elementos de seguridad pública de los Ayuntamientos en la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso Local, hasta antes de la vigencia de la ley, para efectos de que se les sean emitidos los correspondientes decretos de pensión, será remitida a su respectivo Ayuntamiento mediante acta de entrega recepción para su conocimiento, trámite y efectos conducentes (artículo segundo transitorio).


• Para efectos de la recepción de los expedientes de trabajadores o elementos de seguridad pública municipales que estén en resguardo del Congreso Local, los Ayuntamientos deberán instalar una comisión receptora que será la responsable de recibir, resguardar y dar turno a la correspondiente área administrativa del Ayuntamiento. Se prevé que dicha comisión tendrá como apoyo logístico y de verificación, el personal del área de recursos humanos del Ayuntamiento y la contraloría municipal (artículo tercero transitorio).


• Para efectos del trámite y en apego al proceso general de expedición de los acuerdos de pensión, los Ayuntamientos observarán las disposiciones contenidas en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la Ley Orgánica Municipal, la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales del Sistema Estatal de Seguridad Pública y las Bases Generales para la Expedición de Pensiones, documento que precisará los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos (artículo cuarto transitorio, primer párrafo).


• Se prevé que los lineamientos previstos en las bases generales mencionadas, una vez publicados oficialmente, serán de observancia obligatoria para los Municipios y supletoriamente tendrán vigencia en tanto los Ayuntamientos no emitan su propia reglamentación interna, la cual de ninguna forma deberá contravenir la respectiva legislación y las citadas bases generales (artículo cuarto transitorio, segundo párrafo).


• Se establece que los Ayuntamientos, una vez elaborados los reglamentos internos de referencia, turnarán copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que concomitantemente con el área responsable de efectuar los procedimientos de revisión, elaboración y expedición de acuerdos de pensiones municipales, se elabore el respectivo análisis jurídico y homologación de procedimientos. Asimismo, se prevé que el Congreso Local estará en todo momento disponible para efectuar en los Municipios del Estado, los cursos o talleres necesarios a fin de asesorar y capacitar a las áreas responsables municipales, en lo relativo al desarrollo de los trabajos de expedición de pensiones y jubilaciones, cuyo único objeto es homologar a nivel estatal, los procesos y criterios procedimentales para la expedición de pensiones (artículo cuarto transitorio, tercer párrafo).


• Los Ayuntamientos deberán remitir al Congreso Local los padrones de trabajadores, ex trabajadores, elementos y ex elementos de seguridad pública municipal, así como de pensionados y beneficiarios de ambos por concepto de muerte del trabajador o pensionista (artículo quinto transitorio).


• Los Ayuntamientos del Estado que así lo decidieran pueden establecer convenios con el área de seguridad social del Congreso del Estado, con el fin de subrogar sus actividades y procesos en la emisión de pensiones de sus trabajadores y de sus elementos de seguridad pública, para que dichas prestaciones sean emitidas mediante decreto legislativo (artículo sexto transitorio).


• Se establece que la elaboración y publicación del Reglamento Interno de Expedición de Pensiones a favor de los Trabajadores del Ayuntamiento -para lo cual los Ayuntamientos cuentan con un plazo no mayor a cuatro meses a partir de la entrada en vigor del decreto-, y del Reglamento Interno de Expedición de Pensiones a Favor de los Elementos de Seguridad Pública Municipales, deberá realizarse observando la Constitución General, la Constitución Local, la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la Ley Orgánica Municipal de la entidad y las Bases Generales para la expedición de Acuerdos de Pensión de los Ayuntamientos del Estado y, en su caso, las relativas a la Expedición de Acuerdos de Pensión de las Instituciones Policiales del Sistema de Seguridad Pública de los Ayuntamientos del Estado (artículos séptimo y octavo transitorios).


De lo anterior se desprende que mediante la reforma que se impugna, el Congreso Local estableció la base normativa conforme a la cual los Ayuntamientos deberán acordar el otorgamiento de pensiones a sus trabajadores y a los elementos de seguridad pública municipales, estableciendo, entre otros aspectos, obligaciones a los presidentes y contralores municipales y a las respectivas áreas de recursos humanos de los Ayuntamientos. Asimismo, se previó un régimen transitorio que comprende la entrega a los Ayuntamientos de los expedientes de sus trabajadores por parte del Congreso Local; la obligación de realizar el trámite y expedición de los acuerdos de pensión conforme la normatividad respectiva, incluyendo en ella las denominadas "Bases Generales para la Expedición de Pensiones" y señalando que dicho ordenamiento precisará los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos.


En el régimen de transición también se estableció que los lineamientos que se prevean en dichas bases serán obligatorios para los Municipios y supletorios en tanto éstos no emitan su propia reglamentación interna, la cual no podrá contravenir la legislación respectiva ni las citadas bases generales. De la misma manera, se previó que una vez que los Ayuntamientos elaboren su reglamento interno en materia de pensiones tanto de sus trabajadores como de sus elementos de seguridad pública, se remitirá una copia al Congreso Local con el fin de que junto con el área encargada, se efectúe un análisis jurídico y se homologuen los procedimientos.


En relación con estas "bases generales", del decreto impugnado se advierte que indistintamente se designan como "bases generales y procedimientos para la expedición de pensiones" (artículo 41, fracción XXXVII), "Bases Generales para la Expedición de Pensiones" (cuarto transitorio), "Bases Generales de los Procedimientos para la Expedición de Acuerdos de Pensión de los Ayuntamientos del Estado" (séptimo transitorio) y "Bases Generales de los Procedimientos para la Expedición de Acuerdos de Pensión de las Instituciones Policiales del Sistema de Seguridad Pública de los Ayuntamientos del Estado" (octavo transitorio).


Se trata de un ordenamiento aún no expedido por la Legislatura Local, cuya finalidad será el establecimiento de los procedimientos de recepción de solicitudes y documentación, trámite, revisión, análisis jurídico, elaboración de resoluciones, publicación y demás procedimientos administrativos relacionados con el otorgamiento de pensiones por parte de los Ayuntamientos.


Esta regulación en torno a las referidas bases generales -su denominación, su carácter supletorio en ausencia de los reglamentos municipales, y su conceptualización como marco común aplicable a todos los Municipios de la entidad-, pone en evidencia que el encuadramiento que pretendió darle el Congreso Local es el de una ley de "Bases Generales de la Administración Pública Municipal", de las previstas en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Es decir, que al legislar en torno a la facultad de los Ayuntamientos para resolver sobre el otorgamiento de pensiones a sus trabajadores y elementos de seguridad pública, el Congreso Local estimó que para homologar los procedimientos respectivos es necesario emitir bases generales en las que se establezcan los lineamientos básicos del trámite, y que corresponde a los Municipios la expedición de reglamentos que, sin contravenir las citadas bases, precisen los procedimientos de recepción de solicitudes, documentación, trámites, etcétera.


Es bajo esta misma óptica que el Municipio actor plantea sus conceptos de invalidez. En ellos, sostiene que los preceptos impugnados violan su facultad de determinar su régimen y funcionamiento interno, así como la facultad reglamentaria prevista en el artículo 115, fracción II, constitucional, toda vez que:


- A través del establecimiento de bases generales se pretenden regular procedimientos internos del Municipio con un alto grado de detalle, no obstante ser materias que la Constitución reserva a la función reglamentaria municipal.


- Las bases para el otorgamiento de pensiones ya están contenidas en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.


- Se genera una situación de subordinación, al establecerse que una vez elaborados los reglamentos, cuya expedición es una atribución exclusiva del Municipio, se turnará copia al área de prestaciones de seguridad social del Congreso del Estado, estableciendo fecha de reunión para los efectos de que se efectúe el respectivo análisis jurídico y la homologación de los procedimientos.


- La Constitución no autoriza la emisión de bases obligatorias para los Ayuntamientos tratándose de la regulación de las materias de su competencia.


- El artículo 24, fracción III, párrafo sexto, señala que todo Ayuntamiento está obligado a resguardar el archivo laboral, el cual por ningún motivo estará fuera del edificio municipal o de las oficinas de recursos humanos, siendo que compete de manera exclusiva al Municipio actor determinar el lugar en donde se encontrará el archivo respectivo.


La problemática que se plantea radica entonces en determinar si los preceptos impugnados, en la medida en que: (i) prevén la expedición de bases generales obligatorias para los Ayuntamientos en materia de expedición de pensiones, las cuales son de aplicación supletoria hasta en tanto se expidan los reglamentos municipales correspondientes; (ii) establecen que los reglamentos municipales en la materia deberán ser objeto de un análisis jurídico y homologación a través de una reunión con la Legislatura Local; y, (iii) regulan con detalle algunos aspectos como la ubicación del archivo laboral, resultan violatorios del artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al excederse del contenido legítimo de las leyes estatales en materia municipal.


El artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República prevé la facultad de los Municipios para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en sus jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


Entre las leyes en materia municipal que sirven de marco, al ejercicio de la facultad reglamentaria municipal, se encuentran las previstas en el inciso a) del precepto constitucional en cita, cuyo objeto es el establecimiento de las Bases Generales de la Administración Pública Municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos encargados de dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.


Dicho enunciado normativo ha sido interpretado por esta Suprema Corte en el sentido de que su función es delimitar el objeto y alcances de las leyes respectivas. Así, los precedentes señalan que las bases generales "esencialmente comprenden aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos incluidos en la reforma, así como la regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado."(21)


Las Bases Generales de la Administración Pública Municipal deben estar orientadas a cuestiones generales, sustantivas y adjetivas, que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, de modo que las Legislaturas de los Estados no tienen una libertad ilimitada para legislar en materia municipal; ni tampoco existe una liberalidad total a favor de la facultad reglamentaria municipal, pues los Municipios tendrán que respetar el contenido de estas Bases Generales de la Administración Pública Municipal, ya que al dictar sus normas reglamentarias no deben contradecir lo establecido en dichas bases que les resultan plenamente obligatorias por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales.(22)


Asimismo, este Tribunal Pleno ha precisado que además de las "Bases Generales de la Administración Pública Municipal", las Legislaturas de los Estados también están facultades para emitir otro tipo de normas que inciden en el ámbito municipal, como son: (i) las normas que derivan del contenido de la Constitución; (ii) las derivadas del artículo 124 constitucional; y, (iii) las leyes en materia municipal a que se refieren los diversos incisos del artículo 115, fracción II, constitucional, entre las cuales se encuentran las ya mencionadas Bases Generales de Administración Pública Municipal y del procedimiento administrativo; los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; las normas de aplicación general para que el Municipio celebre convenios con otros Municipios o con el Estado sobre la prestación de servicios públicos y administración de contribuciones; el procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate está imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; y, las normas aplicables a falta de reglamentación municipal.(23)


Sentada la interpretación del artículo 115, fracción II, constitucional, en torno a la relación entre la facultad reglamentaria municipal y el contenido limitado de las leyes que le sirven de marco, en concreto las relativas a las bases generales de la administración pública, debe ahora analizarse qué naturaleza revisten las normas impugnadas, pues de ello depende necesariamente la extensión legítima que puedan tener.


Como hemos visto, los preceptos impugnados se insertan en el contexto de una reforma a la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, cuya finalidad consistió en regular el otorgamiento de pensiones a los trabajadores y elementos de seguridad pública de los Municipios de esa entidad federativa.


Pues bien, además de la facultad que tienen los Estados para regular las relaciones de trabajo con sus trabajadores, en términos del artículo 116, fracción VI, de la Constitución General,(24) la facultad de las Legislaturas Locales para regular la materia de pensiones municipales ya ha sido analizada por este Pleno, precisamente en los precedentes relativos a los decretos de pensiones expedidos por el Congreso del Estado de Morelos con base en la Ley del Servicio Civil.


En ellos se ha establecido que del artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo, en relación con el 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General(25) se desprende que las Legislaturas Locales están facultadas para emitir las leyes necesarias para regular las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, con base en los principios que recoge el artículo 123 de la propia Norma Fundamental, entre los cuales se encuentra el derecho de los empleados a disfrutar de una pensión por jubilación, vejez o invalidez, en su caso, y aun sus beneficiarios por causa de muerte, de modo que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales, los mecanismos legales para que los trabajadores municipales accedan a dichas prestaciones.(26)


En el mismo sentido, la fracción IV del artículo 127 constitucional establece una reserva de ley respecto de las remuneraciones a los servidores públicos relativas a jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, entre otras, señalando que éstos deberán encontrarse asignadas en la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo.(27)


Asimismo, para el caso del Estado de Morelos, el artículo 40, fracción XX, de la Constitución Local faculta a la legislatura para expedir las leyes relativas a la relación de entre los Poderes del Estado y los Ayuntamientos y sus trabajadores, así como las relativas a la seguridad social de dichos trabajadores, sin contravenir las bases previstas en el propio precepto,(28) entre las cuales se encuentra la regla que prevé la propia Constitución General, en el sentido de que la seguridad social cubrirá, entre otros aspectos, los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte.


Es con base en estas facultades, que la Legislatura Estatal expidió la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, cuyo objeto es regular los derechos y obligaciones de los trabajadores al servicio del Gobierno Estatal y de los Municipios del Estado de Morelos y, en cuyo título sexto se establecen las disposiciones relativas al régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado y de los Municipios.


Dichas disposiciones facultan en general a la Legislatura Local para otorgar las pensiones correspondientes, lo que anteriormente incluía las de los trabajadores de los Ayuntamientos, situación que fue modificada a través del decreto impugnado, a través del cual, se otorgó a los propios Municipios la facultad de resolver sobre las pensiones solicitadas por sus trabajadores y miembros de los cuerpos de seguridad pública.


De lo anterior, se advierte que el decreto impugnado no tiene por objeto regular las bases generales de la administración pública municipal, esto es, no se trata de normas encaminadas a establecer las reglas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, sino que su finalidad es cumplir con el mandato constitucional de regular las prestaciones de seguridad social, específicamente las pensiones, respecto de los trabajadores de los Municipios, lo que constituye una cuestión propia de las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, cuya regulación compete a la Legislatura Estatal.


No es obstáculo a lo anterior el hecho de que esta regulación esté contenida en la Ley Orgánica Municipal y no en la Ley del Servicio Civil, pues a lo que debe atenderse no es a la denominación del ordenamiento, sino al contenido normativo, a fin de identificar la facultad constitucional en que se sustenta.


En este sentido, a juicio de este Tribunal Pleno, las reformas a la Ley Orgánica Municipal contenidas en el Decreto Número 1874 están ancladas en la facultad de la Legislatura Local prevista en el artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo, y de ninguna manera constituyen leyes municipales de las previstas en el artículo 115, fracción II, de la Norma Fundamental.


Esta determinación es crucial para resolver los planteamientos del Municipio actor en torno a la violación a su facultad reglamentaria, ya que debe tenerse presente que, de acuerdo con los precedentes de esta Suprema Corte, los Municipios pueden emitir dos tipos de normas reglamentarias, a saber:(29)


a) El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida. Estos reglamentos tienen fundamento en disposición constitucional o habilitación realizada por el legislador federal o local.


b) Los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es, "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", que tienen una mayor extensión normativa y en donde los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias. Si bien esta categoría de reglamentos municipales tiene un contenido material propio, el mismo no puede contradecir a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales.(30)


En el caso, la facultad que las normas impugnadas conceden a los Municipios del Estado de Morelos para emitir reglamentos internos que regulen los procedimientos para la expedición de pensiones a favor de sus trabajadores, deriva de una habilitación legal y no de la facultad reglamentaria municipal prevista en el artículo 115, fracción II, de la Constitución General. Esto es así, porque los preceptos de la Ley Orgánica Municipal que se analizan no establecen las Bases de la Administración Pública Municipal, sino que se trata de normas que tienen su origen en la Constitución y que expresamente inciden en el ámbito municipal con el fin de que se hagan efectivos los derechos laborales de sus trabajadores.


A la luz de lo que se ha expuesto, los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor deben declararse infundados, pues la facultad del Congreso del Estado de Morelos para legislar en materia de otorgamiento de pensiones a los trabajadores de los Municipios no está sujeta a los estándares que esta Suprema Corte ha establecido para las leyes de bases generales, que se refieren al establecimiento del caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio únicamente en los aspectos que requieran de uniformidad.


En este sentido, el hecho de que se prevea la expedición de unas bases generales a las que se deberán ceñir los reglamentos expedidos por los Municipios, las cuales serán obligatorias y se aplicarán supletoriamente hasta en tanto éstos se emitan, así como la obligación de someter dichos reglamentos a un análisis jurídico tendiente a la homologación, son cuestiones que están dentro de la facultad del Congreso Estatal para legislar en materia de relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores.


Si bien al regularse esta materia puede ser necesario abordar aspectos administrativos y procedimentales en el ámbito municipal, ello no convierte a las leyes respectivas en "Bases Generales de la Administración Pública Municipal", pues no se trata de medidas tendientes a asegurar el funcionamiento del Municipio en general, sino a permitir el cumplimiento de las atribuciones que se otorgan a los Ayuntamientos en materia de las relaciones laborales con sus trabajadores.


Por ello, es válido que el legislador local establezca normas relativas a la ubicación de los archivos laborales; que prevea la expedición de lineamientos obligatorios para el diseño de procedimientos e incluso que prevea la realización de reuniones tendientes a la homologación de reglamentos, pues todo ello está encaminado a regular el derecho de los trabajadores municipales a recibir las pensiones que les correspondan, lo que está en el ámbito de competencia de la Legislatura Local.


En estas condiciones, no puede estimarse que dicha regulación sea violatoria de la autonomía municipal ni de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 115, fracción II, constitucional, por lo que debe reconocerse la validez de los artículos 41, fracción XXXVII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos; cuarto, párrafo segundo; séptimo y octavo transitorios del decreto impugnado. Ver votación 7


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se sobresee en la controversia respecto de los actos precisados en el considerando segundo de este fallo.


TERCERO.-Se reconoce la validez de los artículos 24, fracción III, párrafo sexto, 41, fracción XXXVII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, y transitorios cuarto, séptimo y octavo del Decreto Número 1874, por el que se Reforman y Adicionan Disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.


CUARTO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


N.; haciendo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., P.D. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de actos, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S. en contra de algunas consideraciones, Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo. El M.F.G.S. anunció voto concurrente.


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., P.D. y presidente A.M..


La M.O.S.C. de G.V. no asistió a la sesión de veinte de agosto de dos mil quince por gozar de vacaciones, dado que integró la Comisión de Receso correspondiente al primer periodo de sesiones de dos mil quince.


El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.


Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 92/99 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.








________________

1. Lo anterior se verifica con el acuerdo de dieciocho de marzo de dos mil catorce del Ministro instructor a fojas 76 a 78 del expediente principal.


2. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.-Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo." (Jurisprudencia. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2005, página 2062, P./J. 135/2005)


3. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


4. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

"Artículo 74. Son días de descanso obligatorio:

"...

"II. El primer lunes de febrero en conmemoración del 5 de febrero."


5. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


6. Foja 71 del expediente principal.


7. "Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos."


8. Foja 121 del expediente principal.


9. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:

"...

"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


10. Resulta aplicable por analogía la siguiente jurisprudencia: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL. EL CONSEJERO JURÍDICO DEL EJECUTIVO FEDERAL LA TIENE, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, PARA PROMOVER EN NOMBRE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.-Conforme a lo dispuesto en los artículos 11, párrafos primero y tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde al consejero jurídico del Ejecutivo Federal representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las controversias constitucionales; acuerdo que en todo caso debe presumirse, salvo prueba en contrario, ya que, en términos de lo establecido en el primer dispositivo citado, quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad legal para hacerlo." (Jurisprudencia. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., septiembre 1997, página 546, P./J. 70/97)


11. Fojas 2 a 98 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Morelos.


12. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."


13. Foja 145 del expediente principal.


14. "Artículo 5. La representación de la secretaría, así como el trámite y resolución de los asuntos de su competencia, corresponden originalmente al secretario, quien para la mejor atención y despacho de los mismos podrá delegar sus facultades en servidores públicos subalternos, sin perjuicio de su ejercicio directo, excepto aquellas que por disposición legal o de este reglamento, deba ejercer directamente."


15. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."


16. "Artículo 24. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado Libre y Soberano de Morelos."


17. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."


18. Sirve de apoyo la tesis número P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."


19. Exposición de motivos relativa al Decreto Número 1874, por el que se reforman y adicionan disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.


20. "Artículo 24. Son causas justificadas de terminación de los efectos del nombramiento sin responsabilidad del Gobierno del Estado, Municipio o entidad paraestatal o paramunicipal de que se trate, las siguientes:

"...

"XV. Por haber obtenido decreto que otorgue pensión por jubilación o cesantía en edad avanzada, cuyo inicio de vigencia se consignará en el mismo ordenamiento."

"Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta ley y los demás ordenamientos aplicables.

"El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

"El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación."

"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en este capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

"...

"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la Legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."


21. Al respecto, véanse los siguientes criterios: Tesis de jurisprudencia. P./J. 133/2005, registro digital: 176948, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de 2005, página 2068, de rubro: "LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.". Tesis de jurisprudencia. P./J. 129/2005, registro digital: 176949, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de 2005, página 2067, de rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL." y tesis de jurisprudencia. P./J. 45/2011 (9a.), registro digital: 160764, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 302, de rubro: "REGLAMENTOS MUNICIPALES Y LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. SU EXTENSIÓN NORMATIVA LEGÍTIMA."


22. Controversia constitucional 14/2001, resuelta en sesión del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de siete de julio de dos mil cinco.


23. Controversia constitucional 14/2001, resuelta en sesión del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de siete de julio de dos mil cinco.


24. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"...

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."


25. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"VIII. ...

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."

"Artículo 123.

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:

"a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte."


26. Controversia constitucional 55/2005, foja 45.


27. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."


28. "Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"XX. Expedir leyes relativas a la relación de trabajo entre los poderes y los Ayuntamientos de los Municipios del Estado y sus trabajadores y la seguridad social de dichos trabajadores, sin contravenir las siguientes bases:

"a) La jornada diaria máxima de trabajo diurna y nocturna, será de ocho y siete horas respectivamente. Las que excedan serán extraordinarias y se pagarán con un ciento por ciento más de la remuneración fijada para el servicio ordinario. En ningún caso el trabajo extraordinario podrá exceder de tres horas diarias ni de tres veces consecutivas.

"b) Por cada seis días de trabajo, disfrutará el trabajador de un día de descanso, cuando menos, con goce de salario íntegro.

"c) Los trabajadores gozarán anualmente de dos periodos vacacionales de diez días hábiles y de noventa días de salario como aguinaldo;

"d) Los salarios, emolumentos y demás prestaciones para los trabajadores o servidores públicos del Estado, sean sindicalizados, supernumerarios o de confianza, serán fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 131 de esta Constitución y en las leyes respectivas. En ningún caso los salarios podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general del Estado;

"e) A trabajo igual corresponderá salario igual sin tener en cuenta el sexo.

"f) Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos o embargos al salario, en los casos previstos en las leyes.

"g) La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado establecerá academias en las que se impartan los cursos necesarios para que los trabajadores que lo deseen puedan adquirir los conocimientos necesarios para obtener ascensos conforme al escalafón.

"h) Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los derechos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad.

"i) Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.

"En caso de separación injustificada tendrán derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal.

"En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley.

"j) Los trabajadores tendrán el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. Podrán, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que este artículo les consagra.

"k) La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:

"a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte.

"b) En caso de accidente o enfermedad, se conservará el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley.

"c) Las mujeres disfrutarán de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto y de otros dos después del mismo. Durante el periodo de lactancia, tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para amamantar a sus hijos. Además disfrutarán de asistencia médica y obstetricia, de medicinas, de ayuda para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles.

"d) Los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia médica y medicinas, en los casos y en la proporción que determine la ley.

"e) Se proporcionarán de acuerdo con las posibilidades propias del Estado y sus Municipios, habitaciones baratas en arrendamiento, venta, a los trabajadores conforme a los programas previamente aprobados.

"l) Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal de Arbitraje.

"m) La ley determinará los cargos que serán considerados de confianza. Las personas que los desempeñen, disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social."


29. "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA.-A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las Legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II." (Jurisprudencia. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2005, página 2069, P./J. 132/2005)


30. Controversia constitucional 14/2001, resuelta en sesión del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de siete de julio de dos mil cinco.

En el mismo sentido: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES.-Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios." (Jurisprudencia. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 1041, P./J. 132/2001)

Esta ejecutoria se publicó el viernes 19 de febrero de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 22 de febrero de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.

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