Voto num. 74/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 594763526

Voto num. 74/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:74/2011
Localizacion:Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.Libro 26, Enero de 2016, Tomo I .Pág. 821.
Fecha de Publicación: 1 de Enero de 2016
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2011. MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, ESTADO DE NUEVO LEÓN. MINISTRO JUAN N. SILVA MEZA.

 
CONTENIDO

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO J.N.S.M. EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2011.

En el presente voto expongo las razones por las cuales, respetuosamente, comparto la determinación mayoritaria, pero me aparto de las consideraciones en que se fundamenta, así como de los efectos que fueron establecidos para la presente controversia constitucional.

En el presente asunto, el Municipio de S.P.G.G. acudió ante este Alto Tribunal, reclamando la omisión legislativa en la que incurrió el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, al no haber emitido la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución del Estado, por considerar que dicha circunstancia transgredió el último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, en relación con el artículo segundo transitorio del decreto de reformas constitucionales de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que obligan a las Legislaturas Locales a emitir las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) de dicha fracción.

A partir de dicho planteamiento, este Tribunal Pleno, por mayoría de ocho votos, resolvió fundada la presente controversia constitucional, por considerar que, efectivamente, se incurrió en una omisión legislativa relativa, porque en los artículos 108 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y 95, párrafo primero, de la Constitución, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el Congreso Local estableció el procedimiento que debe seguirse para la celebración de los convenios entre los Ayuntamientos y el Gobierno Estatal para la prestación de servicios públicos de competencia municipal, y en dicho procedimiento se otorga al Poder Legislativo la atribución de resolver los casos y modalidades en los que el Ejecutivo Local asumirá una función o servicio municipal, estableciéndose, además, que la resolución del Congreso podría ser impugnada en los términos del artículo 95 de la Constitución del Estado, es decir, por medio de la controversia de inconstitucionalidad local y, sin embargo, a la fecha todavía no se ha emitido la respectiva ley reglamentaria del artículo 95, en la que se establezca cómo se llevará a cabo el procedimiento de resolución de conflictos en esta materia entre el Municipio y el Estado.

Sobre esta cuestión se estableció que no era correcto considerar que el solo establecimiento del medio de control fuera suficiente para tener por cumplida la obligación constitucional del legislador neoleonés, pues la ausencia de la norma adjetiva que, además, es de expedición obligatoria, impide que pueda cumplirse debidamente con el mandato del último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, pues sin dicha normativa, no podría hacerse efectivo el acceso del Municipio actor a la justicia local, en caso de diferendo con el Estado respecto de los convenios que por servicios públicos se celebren entre ellos.

Como consecuencia de lo anterior, en el considerando octavo de la ejecutoria, relativo a los efectos de la presente controversia constitucional, la mayoría de los señores Ministros resolvió conminar al Congreso del Estado de Nuevo León, para que, a más tardar, en el siguiente periodo de sesiones emitiera la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución del Estado de Nuevo León.

Con base en lo anterior, debo señalar que comparto el criterio mayoritario, en el sentido de declarar que en el presente asunto el Congreso del Estado de Nuevo León incurrió en una omisión legislativa de carácter relativa, con lo cual, transgredió la Constitución General. Sin embargo, respetuosamente, me aparto de las consideraciones que sustentan dicha conclusión, así como del considerando octavo, relacionado con los efectos que habrán de imprimirse a la presente controversia constitucional; esto con base en las siguientes consideraciones y argumentos:

Como se señaló anteriormente, el Municipio actor impugnó la omisión legislativa en la que incurrió el Congreso del Estado de Nuevo León. Respecto de las omisiones legislativas, este Alto Tribunal ha señalado que las mismas pueden constituir la materia de una controversia constitucional.(1)

En efecto, en la controversia constitucional 10/2001, se dijo que la omisión legislativa, por su naturaleza, se refiere a un no hacer por parte de la autoridad, ante un deber o una conducta que deba ser cumplida, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad, dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan. Este pronunciamiento, a su vez, fue reiterado en la diversa controversia constitucional 46/2002.

Igualmente, al resolver la controversia constitucional 14/2005, con relación a la competencia del órgano legislativo, este Tribunal Pleno estableció lo siguiente:

"Ahora bien, en relación con los órganos legislativos del Estado, únicos a los que deberemos referirnos para la resolución de este asunto, las facultades o competencias de ejercicio potestativo son aquellas en las que los dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no, y en qué momento lo harán. La competencia, en sentido estricto, no implica una obligación: es simplemente la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear, modificar o suprimir normas generales. Es decir, en este tipo de competencias, los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir si las ejercerán o no y en qué momento las llevarán a cabo, sin que estén obligadas a ejercerlas. Por tanto, el órgano legislativo tiene la potestad de decidir, libremente, si crea o no determinada norma jurídica y en qué momento lo hará.

"Por otro lado, las facultades o competencias de ejercicio obligatorio son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de realizarlas por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones; de ahí que en caso de que no se realicen el incumplimiento trae aparejada una sanción. En este tipo de competencias, el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedir determinada ley."

Como se advierte de la anterior transcripción, este Tribunal Pleno ha establecido que las omisiones legislativas en controversias constitucionales se fundamentan en un reproche al órgano legislativo ante el no ejercicio de una competencia que le es obligatoria por mandato de la Constitución General. Por tanto, en su calidad de garante de la Ley Suprema, corresponde al Tribunal Pleno salvaguardar la regularidad constitucional transgredida a través de la conminación a dicho órgano, a efecto de que dé cumplimiento al mandato que le ha sido impuesto.

En esa tesitura, el mandato constitucional que impone al ejercicio de la potestad legislativa como obligatorio, se erige como el eje a partir del cual debe resolverse este tipo de asuntos, pues en él quedan fijados los alcances y términos en que habrá de cumplirse la obligación constitucional a cargo del legislador, por lo que a partir de él, puede resolverse la existencia o inexistencia de la omisión reclamada y también los efectos que habrán de imprimirse a la controversia, pues precisamente a partir ellos, se subsana el incumplimiento denunciado.

En el presente caso, la omisión legislativa impugnada se fundamenta en el último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, el cual dispone literalmente lo siguiente:

"Artículo 115.

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"...

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"...

Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

Así pues, es necesario tener en cuenta que el mandato que impone el precepto transcrito a cargo del legislador del Estado de Nuevo León (y de todas las Legislaturas Locales), consiste en emitir las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de:

a. La celebración de convenios para la asociación y coordinación entre los Municipios, ya sea del mismo Estado o de otro, para la prestación de servicios públicos. (Artículo 115, fracción III)

b. La celebración de convenios para que el Estado se haga cargo de manera temporal de la prestación de algún servicio, o bien, dicha prestación se haga coordinada entre el Estado y el Municipio. (Artículo 115, fracción III)

c. La celebración de convenios entre el Estado y el Municipio, para que aquél se haga cargo de la administración de las contribuciones que percibe este último. (Artículo 115, fracción IV)

d. La celebración de convenios entre el Estado y los Municipios para que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones que asumió el Estado de la Federación. (Artículo 116, fracción VII)

e. La asunción de la prestación de un servicio público, por parte del Estado, cuando a falta de convenio la Legislatura considere que el Municipio se encuentre imposibilitado para prestarlo. (Artículo 115, fracción II, inciso d)

Sin embargo, de su texto no se advierte que el Constituyente Permanente haya establecido una forma específica a partir de la cual deba darse cumplimiento a dicho mandato, lo cual significa que su acatamiento lo dejó a la libre configuración con la que cuenta el órgano legislativo, a efecto de que éste diseñe con absoluta libertad el esquema normativo a partir del cual habrá de dar cumplimiento a la obligación constitucional a su cargo.

Ahora bien, el artículo 108 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León establece lo siguiente:

"Artículo 108 Bis. Los Ayuntamientos podrán celebrar convenios con el Gobierno del Estado, para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la ejecución y operación de obras y prestación de servicios públicos, o bien conforme lo preceptuado en la fracción XLIX del artículo 63 de la Constitución Política Local.

"El Congreso del Estado resolverá cuando el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal en el caso de que no exista convenio entre el Ejecutivo del Estado y el Ayuntamiento respectivo, por considerar que el Municipio de que se trata está imposibilitado para ejercer o prestar la función o servicio municipal en detrimento de su comunidad. En este caso, el procedimiento se sujetará a las bases siguientes:

"I. Será necesario solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes.

"II. Una vez recibida, la Legislatura la turnará a la Comisión de Gobernación y Organización Interna de los Poderes en la que se oirá al Estado, al Municipio de que se trate y a quien resultare interesado en la prestación de la función o servicio público municipal;

"III. La Comisión de Gobernación y Organización Interna de los Poderes pondrá en estado de resolución el asunto planteado y se presentará dictamen al Pleno, el cual deberá ser votado por las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura.

"IV. La resolución del Congreso del Estado, se basará en el interés público de garantizar el ejercicio o prestación continua y eficiente de la función o servicio público de que se trate. Para tal efecto, las partes en conflicto deberán ofrecer todas las pruebas necesarias para determinar la situación real que guarda la prestación del servicio o el ejercicio de la función, sin perjuicio del derecho que a la Comisión Dictaminadora le corresponda para recabar todas las pruebas necesarias que estime a fin de normar su criterio.

V. La resolución del Congreso podrá ser impugnada en los términos del artículo 95 de la Constitución Política del Estado.

Por su parte, el artículo 95 de la Constitución del Estado de Nuevo León establece literalmente lo siguiente:

"Artículo 95. El Tribunal Superior de Justicia tendrá jurisdicción plena para conocer y resolver, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los siguientes medios de control de la constitucionalidad local:

"I. De la controversia de inconstitucionalidad local, que podrá promover el Estado y Municipios, así como los poderes u órganos públicos estatales o municipales, para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por esta Constitución, y que provengan de otro diverso poder u órgano estatal o municipal. El Poder Judicial del Estado no podrá ser parte actora ni demandada en estas controversias.

"II. De la acción de inconstitucionalidad local para impugnar normas generales expedidas por el Congreso o por cualquier Ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de esta Constitución, o violen la distribución de competencias que en esta Constitución se establecen para el Estado y los Municipios, o para cualquiera de los poderes u órganos públicos estatales o municipales. Esta acción de inconstitucionalidad podrá ser promovida por los diputados, tratándose de normas generales expedidas por el Congreso del Estado, y por los regidores, tratándose de normas generales expedidas por su respectivo Ayuntamiento, en los términos que determine la ley reglamentaria. Esta acción también podrá promoverla el procurador general de Justicia del Estado.

"Las sentencias dictadas para resolver una controversia de inconstitucionalidad local o una acción de inconstitucionalidad local, que declaren inconstitucional una norma general, tendrán efectos generales en todo el Estado cuando sean votadas por la mayoría calificada que determine la ley reglamentaria, a partir de la fecha en que sean publicadas en el Periódico Oficial del Estado o de la fecha posterior a la publicación que la propia sentencia ordene."

De los preceptos transcritos se advierte que la Legislatura demandada dispuso, como medio de impugnación para los conflictos derivados de la asunción por parte del Estado, de funciones o servicios públicos municipales, la controversia constitucional local prevista en el artículo 95 de la Constitución del Estado. Sin embargo, tal y como lo resolvió la mayoría de los señores Ministros, a la fecha de la resolución del presente asunto dicha controversia constitucional no podía instrumentarse, porque faltaba emitir la ley reglamentaria respectiva.

No obstante lo anterior, considero que es incorrecto concluir que la omisión legislativa impugnada deriva de la falta de expedición de dicha ley reglamentaria, pues el mandato contenido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, emitida por la propia Legislatura obligada, no puede constituir el parámetro de regularidad a partir del cual este Alto Tribunal resuelva el incumplimiento denunciado; por el contrario, estimo que la violación debe derivar precisamente del desacato a un mandato establecido por la propia Constitución Federal; de suerte que es ésta, y no una ley local, la que determina el contenido del deber legislativo, así como la forma en la que habrá de cumplirse.

En este sentido, como se reitera, de la lectura del último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, no se advierte el establecimiento de parámetro alguno a partir del cual el Congreso Local deba cumplir con dicho mandamiento y mucho menos se advierte que éste deba cumplirse precisa y específicamente mediante la regulación de la controversia constitucional local, a través de la emisión de la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución Local, ni de algún otro ordenamiento específico.

Más bien, del Texto Constitucional se desprende únicamente el deber a cargo de las Legislaturas Locales de emitir las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los convenios o la asunción de prestación de servicios a que el mismo precepto constitucional hace referencia y, por tanto, dichas Legislaturas tienen plena libertad de configuración en el diseño de las normas, a cuya emisión están obligadas.

Además, el mencionado artículo 108 de la Ley Orgánica Municipal, se refiere únicamente al supuesto en el que el Estado asume los servicios o funciones públicas municipales ante la ausencia de convenio con el Municipio y derivado de la imposibilidad de éste para realizarlos, por lo que, aun en el supuesto de que este Alto Tribunal constriñera a la Legislatura Estatal a emitir la ley orgánica que regula el medio de defensa respectivo, ello no sería suficiente para franquear la omisión legislativa, ya que faltaría todavía la reglamentación de procedimientos para resolver conflictos respecto de los diversos convenios a que se refiere el último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional.

En mi opinión, este Alto Tribunal debió basar su resolución en el siguiente silogismo:

i) En la especie, existe un mandato constitucional expreso contenido en el último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, que obliga a las Legislaturas Locales, dentro de ellas a la de Nuevo León, a emitir las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) de dicha fracción; y en términos del artículo segundo transitorio del decreto de reformas constitucionales, en virtud del cual se introdujo dicho texto, dicha obligación debía cumplirse dentro del plazo de un año a partir de la entrada en vigor del mismo; y,

ii) A la fecha, de la normatividad del Estado, no se advierte legislación que dé cumplimiento a dicho mandato constitucional y, por tanto:

iii) Debe concluirse que nos encontramos ante una omisión legislativa en competencia de ejercicio obligatorio, de acuerdo con la terminología acuñada por este Alto Tribunal en la jurisprudencia «P./J. 11/2006» de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS."

Además, como efectivamente loresolvió la mayoría de los señores Ministros, se trata de una omisión legislativa relativa en competencia de ejercicio obligatorio, y no absoluta, pues no se está en el caso de que el legislador, teniendo el deber de emitir determinada norma, haya dejado de emitir cualquier tipo de voluntad legislativa en ese sentido, máxime si se tiene en cuenta que, por el contrario, el legislador de Nuevo León ha emitido varias reformas y adiciones, muchas de ellas, con el expreso cometido de dar cumplimiento al mandato contenido en la fracción II del artículo 115 constitucional, y haciendo referencia, inclusive, al cumplimiento de la ejecutoria emitida por este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 46/2002. Lo que es más, ya dispuso uno de los medios de solución de conflictos, en relación con uno de los supuestos a que se refiere el último párrafo de la fracción II de dicho precepto constitucional, como se ha señalado, aunque no se han diseñado las reglas procesales respectivas.

Así pues, éstas son las razones que, en mi opinión, debieron adoptarse por la mayoría de los señores Ministros para sustentar la existencia de la omisión relativa reclamada del Congreso del Estado de Nuevo León, por el Municipio de S.P.G.G..

Como consecuencia de lo anterior, considero que los efectos tendrían que haberse fijado de distinta manera, con fundamento en la fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone lo siguiente:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

Por su parte, este Tribunal Pleno, al interpretar dicha fracción, estableció por jurisprudencia lo siguiente:

[J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 777.

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS.-De conformidad con el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional, las facultades del Máximo Tribunal del País para determinar los efectos de las sentencias estimatorias que emite, por un lado, comprenden la posibilidad de fijar ‘todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda’; por otro lado, deben respetar todo el sistema jurídico constitucional del cual derivan. Ese estado de cosas implica que el Alto Tribunal cuenta con un amplio margen de apreciación para equilibrar todos los principios, competencias e institutos que pudieran verse afectados positiva o negativamente por causa de la expulsión de la norma declarada inconstitucional en el caso de su conocimiento, de tal suerte que a través de los efectos que imprima a su sentencia debe salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada, evitando, al mismo tiempo, generar una situación de mayor inconstitucionalidad o de mayor incertidumbre jurídica que la ocasionada por las normas impugnadas, o invadir injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos (federales, estatales y/o municipales).

"Acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2006. Partidos Políticos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Convergencia y Revolucionario Institucional. 7 de diciembre de 2006. Unanimidad de diez votos. Ponente: M.B.L.R.. Secretarios: F.S.G. y A.V.A..

El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso, aprobó, con el número 84/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete.

De lo anterior, se advierte que este Tribunal Pleno estableció que, al resolver las acciones de inconstitucionalidad, cuenta con amplias facultades para determinar los efectos de las sentencias con el objeto de darles plena eficacia, pero respetando los límites impuestos por el sistema jurídico constitucional del cual derivan, precisando como uno de esos límites, el deber de evitar invadir injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos.

Considero que si bien este criterio se encuentra dirigido a la resolución de las acciones de inconstitucionalidad, resulta aplicable por analogía a las controversias constitucionales, primero, porque el precepto legal que se interpreta se encuentra expresamente previsto en el título que regula este último medio de control constitucional y, segundo, porque las razones que se expresan no se contraponen a la naturaleza de este tipo de resoluciones, pues comparten la naturaleza de aquellas que resuelven las acciones de inconstitucionalidad, tal y como se reconoce expresamente en el artículo 73 de la ley reglamentaria de la materia.

En ese sentido, si como precisé anteriormente, la omisión legislativa en que incurrió el Congreso del Estado de Nuevo León consistió en no haber dado cumplimiento a lo dispuesto en el último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional y de dicho precepto no se advierte lineamiento alguno a partir del cual dicho legislador debió dar cumplimiento, en mi opinión, debe concluirse que los efectos que deben imprimirse a la presente resolución con el objeto de subsanar la violación constitucional alegada, es conminar al Congreso para que en un plazo determinado, dé cumplimiento a lo ordenado en el precepto constitucional de mérito, sin que este Alto Tribunal pudiera establecer en qué sentido deba hacerlo o qué leyes debe expedir.

Lo anterior, porque sólo el Texto Constitucional constituye el parámetro de regularidad, a la luz del cual debe darse solución a la controversia planteada y, por ende, no puede determinarse qué ordenamiento debe emitir el legislativo local, a efecto de subsanar la omisión legislativa decretada, sin que este Alto Tribunal vulnere la libertad configurativa del Congreso Local.

En efecto, el principio de división de poderes constituye uno de los ejes rectores del Estado Mexicano, pues éste se erige como uno de los pilares fundamentales que sostienen al Estado democrático, en donde la Ley Suprema establece los poderes que lo integran, así como las competencias que corresponden a cada uno de ellos. La Constitución Mexicana consagra este principio en su artículo 49, el cual establece literalmente lo siguiente:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

A partir de lo anterior, este Tribunal Pleno, al interpretar dicha disposición constitucional, estableció los alcances del principio de división de poderes, sus características, así como sus límites. Dicha interpretación está contenida en el criterio jurisprudencial siguiente:

[J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1540.

"DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA.-El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los Poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y la preservación del estado de derecho. Por su parte, el artículo 133 de la Constitución Federal consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro Poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo, para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia.

"Controversia constitucional 41/2006. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 3 de marzo de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.R.C.D.. Secretarios: R.M.M.G. y L.P.R.Z..

El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número 78/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil nueve

En esa tesitura, ni la Constitución ni la ley reglamentaria de la materia, facultan a la Suprema Corte de Justicia para poder establecer un diseño normativo, a partir del cual el Congreso del Estado deba dar cumplimiento a la obligación impuesta por la propia Constitución, por el contrario, ésta constituye una competencia legislativa que sólo puede ser desarrollada por el propio legislador local a partir de la facultad de libre configuración con la que cuenta. Debe señalarse, además, que conforme a la jurisprudencia transcrita, tampoco podría alegarse que dicha decisión es necesaria para hacer efectiva la facultad que le ha sido encargada expresamente a esta Suprema Corte de velar por la supremacía de la Constitución Federal, pues como quedó señalado, la violación constitucional deriva de la falta de cumplimiento a lo dispuesto por el último párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Ley Suprema, y de lo ahí preceptuado no se advierte el establecimiento por parte del Constituyente, de la obligación de emitir una determinada legislación, concretamente la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución del Estado de Nuevo León y, por ello, desde mi punto de vista, obligar a emitir este ordenamiento al Congreso Local no es un elemento indispensable para la salvaguarda de la Constitución, ni es el único medio para restablecer la regularidad constitucional. Por el contrario, con base en el mandato contenido en el precepto constitucional de mérito, estimo que bastaba con que se estableciera un plazo prudente a efecto de que dicho órgano legislativo emitiera las leyes a que se refiere el último párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución.

Por último, considero necesario añadir que los efectos que la mayoría de los señores Ministros resolvió otorgar a la presente controversia constitucional, en mi opinión, no reparan exhaustivamente la violación a la Constitución Federal, pues la regulación prevista en los artículos 108 de la ley orgánica municipal y 95 de la Constitución, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, únicamente se refieren a uno de los supuestos a que se refiere el último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, pero no agotan la totalidad de los supuestos hipotéticos, cuya reglamentación le fue impuesta.

Por las razones anteriormente expuestas, de manera muy respetuosa, me aparto de las consideraciones adoptadas por la mayoría de los señores Ministros en la resolución del presente asunto.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 11/2006 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 1527.

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  1. Controversias constitucionales 14/2005, 80/2004, 46/2002 y 10/2001.