Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 148/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA CUARTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN XALAPA, VERACRUZ. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2015. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.N.S.M., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. AUSENTE: J.F.F.G.S.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: MARÍA ESTELA FERRER MAC-GREGOR POISOT.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ambos preceptos legales vigentes a partir del tres de abril de dos mil trece, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013,(1) en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Primero en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito y Segundo del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, en auxilio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, esto es, entre Tribunales Colegiados de diferente circuito, además de que se trata de la materia administrativa, que corresponde a la especialidad de este órgano colegiado.

Refuerza la anterior determinación, la jurisprudencia 2a./J. 3/2015 (10a.),(2) que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO AUXILIAR, EN APOYO DE UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, Y UN TRIBUNAL COLEGIADO DEL MISMO CIRCUITO. ES COMPETENTE PARA CONOCER DE AQUÉLLA EL PLENO DE ESE CIRCUITO Y, SI NO EXISTE, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. Los Tribunales Colegiados de Circuito Auxiliares tienen jurisdicción en todo el territorio de la República Mexicana y, sin modificar su sede territorial, brindan apoyo a los Tribunales Colegiados de Circuito durante un determinado periodo, concluido el cual pueden auxiliar a otros, por lo que su competencia se modifica en razón del órgano jurisdiccional al que auxilie, así como de los expedientes y el lapso en el que brinden su apoyo. Ahora, aun cuando los tribunales auxiliares apoyan a órganos de distintos circuitos y cuentan con una competencia restringida, limitada al dictado de la sentencia, al prestar su ayuda a determinado Tribunal Colegiado de Circuito asumen la jurisdicción de éste, lo que implica que el auxiliar tenga que interpretar la normatividad estatal aplicable en dicho circuito. En ese sentido, ya que el Constituyente, el legislador ordinario y el Consejo de la Judicatura Federal establecieron una regla de competencia para decidir las contradicciones de tesis en las que participen Tribunales Colegiados de Circuito Auxiliares, se considera que éstos pertenecen al circuito del Tribunal Colegiado auxiliado; por tanto, si los Tribunales Colegiados contendientes corresponden a un mismo circuito y a una misma especialidad, el competente para conocer de las contradicciones de tesis que sustenten será el Pleno de Circuito de los tribunales correspondientes, en el entendido de que si en el circuito de que se trate no existe integrado Pleno, en términos del Acuerdo General 14/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, abrogado por el diverso Acuerdo General 11/2014 del propio órgano, quien debe conocer de la contradicción es esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues debe asumir la competencia para conocer de las contradicciones de tesis en que se actualice el supuesto de referencia, a fin de resolver la cuestión planteada, porque así se otorga certeza jurídica para resolver los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados únicos en un circuito que fueron apoyados en el dictado de resoluciones por un Tribunal Colegiado Auxiliar que asumió su jurisdicción."

SEGUNDO.-Legitimación. La contradicción de tesis se denunció por parte legitimada para ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República y 227, fracción II, de la Ley de Amparo en vigor, toda vez que la plantearon los integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, órgano jurisdiccional que sustentó uno de los criterios en contradicción.

TERCERO.-Consideraciones del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito. Dicho órgano jurisdiccional dictó resolución en el amparo directo administrativo 417/2014 de su índice, en sesión de dieciocho de mayo de dos mil quince, en la que sostuvo, en lo que interesa al caso, lo siguiente:

"Como acertadamente lo destacó la responsable, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se pronunció sobre ese tópico debatido en el particular, pues al resolver la contradicción de tesis 218/2007-SS, en lo que interesa, estableció:

"...

"Ejecutoria de la cual dimanó la jurisprudencia que se reproduce con sus elementos de difusión oficial:

"...

"‘SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO, CON BASE EN LOS CUALES SE LES IMPONEN OBLIGACIONES Y ANTE SU INCUMPLIMIENTO PUEDE FINCÁRSELES RESPONSABILIDAD Y SANCIONÁRSELES, DEBEN PUBLICARSE EN EL ÓRGANO OFICIAL DE DIFUSIÓN CORRESPONDIENTE. ...’. De la ejecutoria invocada se advierte, sin duda alguna, que el motivo toral por el cual se sentó ese criterio radica en una razón de seguridad jurídica que debe regir en el orden jurídico mexicano, a fin de dar certeza sobre las obligaciones y, en su caso, las consecuencias de la inobservancia de los referidos manuales.

"Por tanto, atento a ese lineamiento establecido por la Superioridad -de observancia obligatoria tanto para la Sala responsable como para este tribunal, en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo-, para sancionar a los aquí peticionarios no bastaba que en el mecanismo operativo del Programa de Desarrollo Forestal Comunitario Procymaf 2009, se encontraran previstas las obligaciones y, en su caso, precisadas las conductas que debían observar en el manejo de recursos económicos públicos establecidos en ellos, sino que además era necesario publicitar ese cuerpo normativo en el Diario Oficial de la Federación, a fin de dar seguridad jurídica a los sancionados, no obstante que lo conocieran a través de otros medios.

"Comprensión que dimana de la ejecutoria aludida, pues al emitirla el Alto Tribunal del País, no estableció la excepción a la cual hizo alusión la S.F., en cuanto a que no era impedimento para sancionar administrativamente a los actores por inobservancia de ese mecanismo operativo, el que no se encontrara en el Diario Oficial de la Federación, si habían tenido conocimiento de ellos por diverso medio; de ahí que su conclusión resulte inexacta e inaplicable al caso, la tesis aislada que invoca de un Tribunal Colegiado de Circuito, misma que a la letra dice: ‘MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO. SU FALTA DE PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN NO IMPIDE QUE UN SERVIDOR PÚBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL SEA SUJETO DE RESPONSABILIDAD POR SU DESACATO, SI EXISTE PRUEBA DE QUE REALMENTE TUVO CONOCIMIENTO DE ELLOS POR OTRO MEDIO LEGAL.’

"Es así, porque el criterio sustentado por la responsable pretende establecer una salvedad que, como se destacó, no prevé la denotada jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuya aplicación le es de observancia obligatoria en los términos que se estableció por esa Superioridad; amén de que se apoyó en una tesis aislada de un Tribunal Colegiado de Circuito que, precisamente, por ello no es vinculatoria y, por ende, no se comparte.

"Luego, es fundado el concepto de violación que se analiza, pues, en la especie, no bastaba con que los quejosos tuvieran conocimiento del mecanismo operativo del Programa de Desarrollo Forestal Comunitario Procymaf 2009, sino que, en aras del principio de seguridad y certeza jurídica, dicho instrumento debía estar publicado en el Diario Oficial de la Federación para que pudiera servir de sustento a la sanción que les fue impuesta, por lo que en debida reparación a la violación de esa garantía que invocan, se impone concederles el amparo y la protección de la Justicia Federal."

CUARTO.-Criterio del Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región. Dicho órgano jurisdiccional, actuando en auxilio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, al resolver la revisión fiscal 77/2010 de su índice, en sesión de ocho de julio de dos mil diez, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

"Por otra parte, la autoridad recurrente aduce que la S.F. transgrede lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al violar el principio de congruencia y exhaustividad, pues, dice, sólo tomó en cuenta los argumentos aducidos en la demanda, pero no los relativos a la contestación a la misma que formuló.

"Aduce que, con base en los criterios que sobre el tema han externado diversos órganos colegiados, la publicación en el Diario Oficial de la Federación, del Manual de Organización de Petroquímica Pajaritos, Sociedad Anónima de Capital Variable, no es un elemento que incida para anular el acto, pues la Sala debió advertir que el opositor manifestó que conoce el manual en cita, de ahí que, previo a que la Sala de mérito determinara la no obligatoriedad por la falta de su publicación, debió analizar si el opositor conocía o no tales ordenamientos.

"Ello, dice, porque el referido manual sí era de su entero conocimiento, en razón de que tuvo el puesto de D. General de Petroquímica Pajaritos, Sociedad Anónima de Capital Variable, dicha normatividad se encontraba a su cargo.

"Resulta parcialmente fundado el agravio en comento.

"En efecto, de la contestación a la demanda puede advertirse que la autoridad hizo valer el argumento relativo a que el opositor tenía pleno conocimiento del Manual de Organización de Petroquímica Pajaritos, Sociedad Anónima de Capital Variable, argumento que fue desestimando por la S.F. bajo el razonamiento de que si dicho manual no había sido publicado en algún medio de difusión, el mismo no podía reputarse conocido por parte del opositor, de ahí que, determinó, no era posible vincularlo a su observancia.

"No obstante, debe decirse que, si bien es cierto, según se desprende de la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, de rubro: ‘SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO, CON BASE EN LOS CUALES SE LES IMPONEN OBLIGACIONES Y ANTE SU INCUMPLIMIENTO PUEDE FINCÁRSELES RESPONSABILIDAD Y SANCIONÁRSELES, DEBEN PUBLICARSE EN EL ÓRGANO OFICIAL DE DIFUSIÓN CORRESPONDIENTE.’, los manuales de organización deben publicarse en un órgano de difusión oficial, con el fin de hacerlos del conocimiento de los servidores públicos a quienes va dirigido, y que les resulta de observancia obligatoria, también lo es que ello no excluye la posibilidad de que dichos servidores públicos tengan conocimiento por cualquier otro medio legal.

"En efecto, para que determinadas normas sean observadas por los servidores públicos, es necesaria su publicación en el medio de difusión correspondiente (por ejemplo, en el Diario Oficial de la Federación); no obstante, es válido también que se pongan de su conocimiento a través de un medio diverso, el cual brinde certeza respecto de que dicho servidor quedó debidamente enterado de sus responsabilidades y de las consecuencias que acarrearía el incumplimiento de las mismas; pues el cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo no queda al arbitrio o libre albedrío de los funcionarios.

"Así las cosas, es posible que el servidor público tenga conocimiento de tales normas por otros medios, en cuyo caso deberá cerciorarse de que dichos medios brindaron la oportunidad a éste de saberlas de forma integral, mediante una notificación personal de las mismas, por ejemplo, de manera que se tenga la certeza que dicho funcionario quedó debidamente enterado de sus obligaciones para, posteriormente, exigirle su debida observancia, de forma que conozcan con certeza las sanciones que se les impondrán y las responsabilidades que se les fincarán, en caso de que incurran en incumplimiento de sus obligaciones o en irregularidades en el desempeño de sus funciones.

"Así, la Sala debe tener en consideración todas las pruebas que obran en autos y decidir en consecuencia y, con base en ello, si el opositor tuvo realmente o no conocimiento del referido manual, por cualquier medio legal que dé certeza de que efectivamente llegó a tal conocimiento, y no basarse solamente en la falta de publicación del mismo, pues ello hace dogmática su solución.

"Por tales razones es que se estima que resulta inexacta la conclusión alcanzada por la Sala responsable, cuando determinó, de forma dogmática, que el hecho de que el aludido Manual de Organización de Petroquímica Pajaritos, Sociedad Anónima de Capital Variable, no hubiere sido publicado en un órgano de difusión oficial, ello implicaba necesariamente que el opositor no tenía conocimiento del mismo, pues como se destacó anteriormente, tal medio no es la única forma de hacer del conocimiento a los servidores públicos, de sus responsabilidades y obligaciones, así como de las consecuencias que acarrearía el incumplimiento de las mismas."

El criterio transcrito dio lugar a la tesis VII.2o.(IV Región) 14 A,(3)que señala:

"MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO. SU FALTA DE PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN NO IMPIDE QUE UN SERVIDOR PÚBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL SEA SUJETO DE RESPONSABILIDAD POR SU DESACATO, SI EXISTE PRUEBA DE QUE REALMENTE TUVO CONOCIMIENTO DE ELLOS POR OTRO MEDIO LEGAL.-El cumplimiento de las obligaciones inherentes a cualquier cargo perteneciente a la administración pública federal no queda al arbitrio de sus funcionarios; de ahí que, si bien es cierto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, enero de 2008, página 515, de rubro: ‘SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO, CON BASE EN LOS CUALES SE LES IMPONEN OBLIGACIONES Y ANTE SU INCUMPLIMIENTO PUEDE FINCÁRSELES RESPONSABILIDAD Y SANCIONÁRSELES, DEBEN PUBLICARSE EN EL ÓRGANO OFICIAL DE DIFUSIÓN CORRESPONDIENTE.’, estableció que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público deben publicarse en un órgano de difusión oficial, como es el Diario Oficial de la Federación, con el fin de hacerlos del conocimiento de los servidores públicos a quienes van dirigidos, para que resulten de observancia obligatoria, pues sólo así sabrán con certeza las sanciones que se les impondrán y las responsabilidades que se les fincarán si incurren en incumplimiento de sus obligaciones o en irregularidades en el desempeño de sus funciones, también lo es que el hecho de que no se difundan en el señalado medio no impide que un servidor público del Poder Ejecutivo Federal sea sujeto de responsabilidad por su desacato, si existe prueba de que realmente se enteró de dichos documentos por cualquier otro medio legal que permita exigirle su debida observancia, pues basarse únicamente en la falta de la señalada publicación para determinar que sólo por esta razón no pueden reputarse conocidos dichos manuales, es una conclusión dogmática."

QUINTO.-Existencia de la contradicción de tesis. En principio, es importante recordar que acorde con el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la contradicción de tesis se actualiza cuando las Salas de este Alto Tribunal, o bien, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias fácticas sean relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos.

Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia y la tesis aislada, cuyos rubros son los siguientes: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(4) y "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(5)

Deriva de los referidos criterios que la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no incida o sea determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.

En tal virtud, si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

Ahora bien, el análisis de las ejecutorias transcritas, en lo conducente, en los considerandos tercero y cuarto precedentes, pone de relieve que los Tribunales Colegiados de Circuito involucrados se enfrentaron a una misma problemática jurídica.

Dicha problemática consistió en determinar, si en atención a lo establecido por esta Segunda Sala en su jurisprudencia 2a./J. 249/2007, en el sentido de que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público de una dependencia o departamento del Gobierno Federal, Estatal o Municipal, que sean base para fincar responsabilidades administrativas a los servidores públicos por el incumplimiento de las obligaciones que les impongan, deben publicarse en el órgano de difusión oficial, a fin de que tengan conocimiento de ellos, es posible o no fincar responsabilidades y sancionar a dichos servidores públicos, aun cuando no se hubieran publicado los manuales, pero hubieran sido de su conocimiento por otro medio legal.

Al respecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito sostuvo que en atención al lineamiento contenido en la jurisprudencia de que se trata, es necesario que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público que hayan sido base para sancionar al servidor público, se publiquen en el órgano de difusión oficial para dar seguridad jurídica al sancionado, no obstante que los conociera a través de otros medios, en tanto que el Alto Tribunal no estableció excepción en ese sentido.

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región consideró que es posible sancionar al servidor público aun cuando los manuales no hubieran sido publicados en el órgano de difusión oficial, si existe prueba de que tuvo conocimiento de ellos por cualquier otro medio legal.

En esa tesitura, se evidencia que los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes examinaron una hipótesis jurídica esencialmente igual y llegaron a conclusiones diferentes, en tanto que el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito sostuvo que cuando los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público no se publiquen en el órgano de difusión oficial, no puede fincarse responsabilidad administrativa y sancionarse al servidor público aun cuando los hubiera conocido por otro medio legal; mientras que el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región consideró que en ese supuesto es posible fincar la responsabilidad e imponer la sanción correspondiente.

Así, existe la contradicción de tesis cuya materia se constriñe a determinar, si considerando el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, es jurídicamente procedente sancionar a los servidores públicos por el incumplimiento a las obligaciones que les imponen los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público de una dependencia o departamento del Gobierno Federal, Estatal o Municipal, aun cuando no estén publicados en el órgano de difusión oficial, si se tiene certeza de que los conocieron por otro medio legal.

SEXTO.-Estudio. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se pasa a desarrollar.

Dado que la materia de estudio parte del criterio establecido en la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, es importante tener presente lo considerado en la ejecutoria de que deriva.

Al fallar la contradicción de tesis 218/2007-SS,(6) de la que deriva la referida jurisprudencia, este órgano colegiado precisó como punto jurídico a dilucidar si "las disposiciones contenidas en los manuales de procedimientos internos de un departamento o dependencia de Gobierno, ya sea Federal, Estatal o Municipal gozan o no de las características de abstracción, generalidad y obligatoriedad, y si por ello, para que sean obligatorios para sus destinatarios, deben o no ser publicadas en un órgano (periódico, gaceta, etcétera), de difusión oficial".

Para desentrañar el criterio a prevalecer, se hizo alusión, en primer lugar, a lo razonado en la diversa contradicción de tesis 121/2003-SS,(7) específicamente, se atendió a lo siguiente:

a) Los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público encuentran su origen legal en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y constituyen cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que integran cada dependencia, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad y responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando, es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de las entidades, en virtud de los cuales, éstas puedan cumplir sus objetivos y finalidades, según sus necesidades propias.

b) Dichos manuales participan de una naturaleza similar a la de las reglas generales administrativas, pues igualmente abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas y su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública, además de que también su fundamento legal deriva de una cláusula habilitante, conforme a la cual, el legislador ha dotado a las autoridades de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función administrativa.

c) Los referidos manuales en su ámbito de aplicación son, por tanto, actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos sin afectar a los particulares, sino a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la estructura interna que atañen a los funcionarios y servidores públicos.

d) Los manuales aludidos contienen disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público e implican la determinación de obligaciones para los servidores públicos a quienes van dirigidas, en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se ve claramente precisada como conducta de determinado servidor público, de suerte que la precisión de los manuales determinará en gran medida su obligatoriedad respecto de cada uno de los servidores públicos en la entidad administrativa respectiva.

e) Los manuales precitados constituyen, por tanto, ordenamientos legales obligatorios que pueden ser base para determinar una causa de responsabilidad administrativa.

El criterio jurídico definido en la contradicción de tesis 121/2003-SS, dio lugar a la jurisprudencia 2a./J. 6/2004,(8) que señala:

"SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO LES OBLIGAN Y SIRVEN DE APOYO PARA ESTABLECER LA CAUSA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN QUE INCURRAN, SIEMPRE Y CUANDO LA ACCIÓN U OMISIÓN PREVISTA EN EL CASO CONCRETO ESTÉ PRECISADA COMO CONDUCTA DE ALGUNO DE ELLOS.-El artículo 47, fracción XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, prevé que éstos tienen, entre otras obligaciones, la de abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público, por lo que aun cuando los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público no tienen la calidad de leyes o reglamentos, en virtud de que en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal deben contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia a fin de optimizar el funcionamiento de sus unidades administrativas, constituyen normas obligatorias y sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa, siempre y cuando la acción u omisión prevista en el caso concreto esté claramente precisada como conducta de determinado servidor público. Lo anterior es así, ya que la mencionada ley federal establece que las obligaciones de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, son las señaladas en el referido artículo 47."

En segundo lugar, en la ejecutoria de la que deriva la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, se destacó que la publicación tiene por finalidad poner la ley en conocimiento de todos los habitantes y se vincula, tratándose de normas que impongan obligaciones o contengan principios dirigidos en forma abstracta a un número indeterminado de personas, con el interés general.

Se añade que el artículo 2o. de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales ordena publicar en ese medio de información las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, circulares, órdenes y demás actos expedidos por los Poderes de la Federación, y que su numeral 13 precisa que se entiende por Gaceta Gubernamental, el órgano de publicación de los acuerdos, órdenes, resoluciones, circulares y en general todos aquellos comunicados emitidos por las dependencias del Ejecutivo Federal que no corresponda publicar en el Diario Oficial de la Federación.

Concluye la ejecutoria, destacando que al contener los manuales de organización, de procedimientos o servicios al público disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público y que son obligatorias para los servidores públicos, tales manuales constituyen ordenamientos legales que gozan de las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad y, por ello, sí deben ser publicados en un órgano oficial de difusión, como pueden ser el Diario Oficial de la Federación, Gaceta Gubernamental o Periódico Oficial local, según se trate de la Federación, de los Estados o Municipios, pues sólo así sus destinatarios (funcionarios o empleados) tendrán conocimiento de sus disposiciones reguladoras de la conducta que deben adoptar en su calidad de servidores públicos y de las obligaciones derivadas de ésta e, incluso, sabrán a qué sanción se harán acreedores si las incumplen.

La jurisprudencia derivada de la contradicción de tesis referida se identifica con el número 2a./J. 249/2007,(9) y establece:

"SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO, CON BASE EN LOS CUALES SE LES IMPONEN OBLIGACIONES Y ANTE SU INCUMPLIMIENTO PUEDE FINCÁRSELES RESPONSABILIDAD Y SANCIONÁRSELES, DEBEN PUBLICARSE EN EL ÓRGANO OFICIAL DE DIFUSIÓN CORRESPONDIENTE.-La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 6/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2004, página 230, sostuvo que aun cuando los manuales citados no tienen la calidad de leyes o reglamentos, constituyen normas obligatorias y sirven de base para determinar causas de responsabilidad administrativa, siempre y cuando la acción u omisión prevista en un caso concreto esté claramente precisada como conducta de determinado servidor público; luego, con base en ese criterio resulta evidente que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público de una dependencia o departamento del Gobierno Federal, Estatal o Municipal deben publicarse en un órgano de difusión oficial, llámese Diario Oficial de la Federación, gaceta gubernamental o periódico local, según sea el caso, pues sólo así los servidores públicos a quienes les resulten de observancia obligatoria tendrán conocimiento de ellos y sabrán con certeza las sanciones que se les impondrán y las responsabilidades que se les fincarán, en caso de que incurran en incumplimiento de sus obligaciones o en irregularidades en el desempeño de sus funciones."

Ahora bien, estima esta Segunda Sala, acorde con lo establecido en sus jurisprudencias 2a./J. 6/2004 y 2a./J. 249/2007, que para fincar responsabilidad administrativa y sancionar a un servidor público por incumplimiento a obligaciones establecidas en los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público de una dependencia, éstos necesariamente deben estar publicados en el órgano de difusión oficial, pues sólo así es posible adquirir certeza respecto al conocimiento previo, no sólo de la existencia de los manuales, sino de su contenido y, por tanto, de las conductas que deben acatarse y de las consecuencias de su incumplimiento.

El punto jurídico que se resolvió en la contradicción de tesis de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 249/2007 consistió, precisamente, en determinar si los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público gozan o no de las características de abstracción, generalidad y obligatoriedad, y si por ello, para que sean obligatorios para sus destinatarios, deben o no ser publicados en un órgano de difusión oficial, esto es, partió este órgano colegiado de esclarecer las característica de dichos manuales para de ello decidir si era necesario su publicación para que resultaran obligatorias sus prescripciones.

Acorde con el punto jurídico a dilucidar, el criterio jurisprudencial determina que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público deben publicarse en un órgano de difusión oficial, para que los servidores públicos que deben acatar las obligaciones que establecen tengan conocimiento pleno de ellas y de las consecuencias de su incumplimiento.

Lo anterior es acorde no sólo con el objetivo que tiene la publicación de los ordenamientos jurídicos, al que también se alude en la ejecutoria de que deriva la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, sino también con la norma legal en la que tienen origen los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público a nivel federal, a saber, el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que expresamente consigna la obligación de publicación de manuales de organización general, en los términos siguientes:

"Artículo 19. El titular de cada secretaría de Estado expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores, y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas."

Dejar a la valoración de pruebas la posibilidad de que el servidor público hubiera tenido conocimiento de los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público, no abona al principio de seguridad jurídica, en tanto que si los manuales de que se trata son base para afectar la esfera de derechos de los servidores públicos al fincarles responsabilidades y sancionarlos por el incumplimiento de conductas u omisiones contempladas en aquéllos, la certeza del conocimiento pleno de la existencia de los manuales y de su contenido sólo puede derivar de su publicación en el órgano de difusión oficial.

En otras palabras, independientemente de que exista prueba fehaciente de que el servidor público tenía conocimiento de los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público, a través de un medio legal diferente a su publicación en el órgano oficial de difusión, de ello no puede desprenderse que haya tenido pleno conocimiento del contenido de dichas disposiciones, y al tratarse de manuales que contienen normas de carácter general, el medio legalmente idóneo para su difusión resulta ser el órgano de difusión oficial. Por tanto, cuando estos manuales son base para fincar responsabilidades administrativas y sanciones al servidor público, el conocimiento de su existencia y contenido no puede derivar de algún otro medio legal, sino de su publicación en el órgano de difusión oficial correspondiente.

Conforme a lo razonado, esta Segunda Sala determina, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 216 y 218 de la Ley de Amparo, que el criterio que debe regir, con carácter de jurisprudencia, quede redactado con los siguientes rubro y texto:

Conforme a la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 249/2007 (*), dichos manuales deben publicarse en un órgano de difusión oficial, llámese Diario Oficial de la Federación, gaceta gubernamental o periódico oficial local, según sea el caso, pues al tratarse de normas de carácter general, sólo así los servidores públicos a quienes les resulten de observancia obligatoria tendrán conocimiento de su contenido y sabrán con certeza las sanciones que se les impondrán y las responsabilidades que se les fincarán, en caso de que incurran en el incumplimiento de sus obligaciones o en irregularidades en el desempeño de sus funciones. Por tanto, no puede admitirse que el conocimiento pleno de la existencia y contenido de los manuales derive de algún otro medio legal aunque éste sea fehaciente, ya que dejar tal conocimiento a la valoración de pruebas no abona a la seguridad jurídica, en tanto que si aquéllos son la base para afectar la esfera de derechos de los servidores públicos al fincarles responsabilidades y sancionarlos, la certeza del conocimiento pleno en los términos referidos sólo puede derivar de su publicación en un órgano de difusión oficial.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis a que este expediente se refiere.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos redactados en el último considerando de la presente resolución.

TERCERO.-Dése publicidad a la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, conforme a lo dispuesto en los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

N. y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I., J.N.S.M., M.B.L.R. y presidente A.P.D. (ponente). Ausente el M.J.F.F.G.S..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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(*) La tesis de jurisprudencia 2a./J. 249/2007 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, enero de 2008, página 515, con el rubro: "SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO, CON BASE EN LOS CUALES SE LES IMPONEN OBLIGACIONES Y ANTE SU INCUMPLIMIENTO PUEDE FINCÁRSELES RESPONSABILIDAD Y SANCIONÁRSELES, DEBEN PUBLICARSE EN EL ÓRGANO OFICIAL DE DIFUSIÓN CORRESPONDIENTE."

1. Publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de mayo de dos mil trece.

2. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1656, registro: 2008428 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de febrero de 2015 a las 9:00 horas».

3. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, T.X.I, enero de 2011, página 3224, registro: 163088.

4. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7, registro: 164120.

5. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P. XLVII/2009, página 67, registro IUS: 166996.

6. Fallada en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil siete, por unanimidad de cuatro votos.

7. Fallada por la Segunda Sala en sesión de nueve de enero de dos mil cuatro, por unanimidad de cuatro votos.

8. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, T.X., febrero de 2004, página 230, registro: 182082.

9. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, Tomo XXVII, enero de 2008, página 515, registro: 170438.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 22 de enero de 2016 a las 11:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.