Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el señor M.J.M.P.R., en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014, promovidas por los partidos políticos Movimiento Ciudadano, Partido del Trabajo, Partido de la Revolución Democrática y Movimiento Ciudadano.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el nueve de septiembre de dos mil catorce, resolvió la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro, donde se determinó la constitucionalidad o inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley General de Partidos Políticos y la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En tal virtud, si bien comparto el sentido de la resolución, lo cierto es que me separo de diversas consideraciones que se irán precisando de la siguiente manera:

1. En primer lugar, respecto del considerando decimoprimero, denominado "Constitucionalidad del concepto denominado ‘votación total emitida’ el cual, no es un concepto previsto en el artículo 54 de la Constitución Federal, para la aplicación de la fórmula de asignación de diputados de representación proporcional"; en el que se analiza la constitucionalidad del artículo 15, párrafos 1 y 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Al respecto, se consideró que son infundados los conceptos esgrimidos por los Partidos Políticos de la Revolución Democrática y del Trabajo, ya que el concepto "... votación total emitida ..." resulta indispensable para poder obtener el diverso monto del "... total de la votación válida emitida ...", el cual, sí está expresamente previsto en la fracción II del artículo 54 de la Constitución Federal, en la medida en que esta última cifra se obtiene restándole a aquella cantidad global los votos nulos y los correspondientes a los candidatos no registrados, con el objeto de que solamente se tomen en cuenta para la asignación de diputados de representación proporcional los sufragios legalmente depositados en las urnas, lo cual encuentra explicación lógica en la necesidad de que solamente la votación válida emitida sea tomada en cuenta para proceder al reparto de curules con bases objetivas que sustenten el acceso a estos cargos públicos de elección popular.

Así, se dijo que, aunque la Constitución Federal no aluda literalmente a la "... votación total emitida ...", debe estimarse que constituye un concepto implícito en el artículo 54 constitucional, pues solamente conociendo esta suma integral de votos, será posible saber con precisión cuál es la votación legalmente eficaz para utilizarla en las fórmulas diseñadas para designar como diputados a los candidatos propuestos en las listas de las circunscripciones plurinominales.

Al respecto, debo precisar que si bien estoy de acuerdo con el sentido de este considerando, lo cierto es que desde mi óptica, se debe definir el concepto de "votación total emitida" y, posteriormente, establecer como se obtiene la votación válida emitida, lo anterior, debido a que la Constitución no contiene el concepto de "votación total emitida", y con ello se entenderá al de "votación valida emitida", contenido en la fracción II del artículo 54 de la Constitución Federal.

En efecto, es cierto que la Constitución no contiene literalmente el concepto de "votación total emitida", pero es un concepto que tiene que definirse para poder dar contenido a que sí está en la fracción II del artículo 54 de la Constitución Federal, que es la votación válida emitida; así, advierto que resulta un acierto del legislador señalar que la "... votación total emitida, la suma de todos los votos depositados en las urnas. Para los efectos de la aplicación de la fracción II del artículo 54 de la Constitución, se entiende por votación válida emitida la que resulte de deducir de la suma de todos los votos depositados en las urnas, los votos nulos y los correspondientes a los candidatos no registrados."

Así, estimo que el concepto de "votación válida emitida", es importante para hacer efectiva la estipulación relativa a que el partido político que alcance por lo menos el tres por ciento de esa votación válida emitida, tiene derecho a diputados por el principio de representación proporcional.

Por otra parte, el punto 2 del artículo 15 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales dice:

"Artículo 15.

"...

"2. En la aplicación de la fracción III del artículo 54 de la Constitución, para la asignación de diputados de representación proporcional, se entenderá como votación nacional emitida la que resulte de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el tres por ciento de dicha votación, los votos emitidos para candidatos independientes y los votos nulos."

Del que se advierte, que se hace referencia a la fracción III del artículo 54 de la Constitución Federal, que dice:

"Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:

"...

(Reformada, D.O.F. 22 de agosto de 1996)

"III.A. partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes."

De lo que se advierte, que la fracción III del artículo 54 transcrita, a que hace referencia el artículo 15, se refiere a un efecto distinto y, por ende, señala un concepto distinto que es el de "votación nacional emitida"; así, la votación válida emitida y la votación nacional emitida, son diferentes en sus componentes, pues se hace una especie de fórmula, para señalar que votación valida emitida es votación total emitida, menos votos nulos y votos a favor de candidatos no registrados.

Por el contrario, se establece que la votación nacional emitida, es votación total emitida; así, si bien la base es la misma, los conceptos que se deducen no coinciden, pues la frase de "dicha votación", puede generar confusión; sin embargo, desde mi óptica dicha porción normativa debe interpretarse en el sentido de que se refiere al punto anterior, es decir, al punto 1 del artículo 15 analizado, que hace alusión a la fracción II del artículo 54 de la Constitución Federal.

2. Por otra parte, respecto del considerando decimosegundo, relativo a la "Constitucionalidad de la prohibición de fijar propaganda electoral en el equipamiento urbano", en el que se analiza el artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

La resolución de mérito señala que existe criterio sostenido por este Tribunal Pleno, en el que se consideró que resulta válido que la legislación secundaria establezca modalidades para el despliegue de la propaganda electoral, la protección del posible deterioro al mobiliario instalado en la vía pública, la función óptima de los señalamientos viales, el respeto de la propiedad privada, salvo el consentimiento de su dueño y la prestación eficiente de los servicios carreteros y ferroviarios, finalidades que responden al respeto de los derechos de terceros, en términos del primer párrafo del artículo 6o. constitucional, más aún, si se toma en cuenta que el equipamiento urbano en general debe servir exclusivamente al fin para el cual se le colocó en calles y avenidas en forma neutral sin servir a ningún partido como vehículo de propaganda electoral.

De igual modo, plantea que no existe violación a la libertad de imprenta, dado que ese derecho fundamental, como la libertad de expresión, tienen como limite el ataque a la moral, a la vida privada o los derechos de terceros, que provoquen algún delito o se perturbe el orden público, tal como lo postula el primer párrafo del artículo 6o. de la Constitución Federal.

Al respecto, debo señalar que coincido con la determinación a la que se llega; sin embargo, considero que si bien pudiera interpretarse que hay cierto límite a una libre manifestación de ideas en cuanto al lugar donde se puede fijar este tipo de propaganda, lo cierto es que, éste persigue un fin constitucionalmente válido que consiste en evitar que el conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario destinados a prestar a la población diversos servicios, se utilicen para fines distintos para lo que están destinados.

Por otra parte, advierto que no se da respuesta frontal al planteamiento del Partido del Trabajo, en el que sostiene que el precepto impugnado viola en su perjuicio el principio de igualdad, porque al ser un partido minoritario que no contará con recursos para desplegar la promoción de su ideario político; sin embargo, considero que dicho argumento debió ser contestado, señalando que no asiste la razón al promovente debido a que la norma se aplica de igual manera para todos los partidos políticos.

Por lo anterior, aunque estoy de acuerdo con el sentido de la sentencia, arribo a esa determinación por algunas razones distintas.

3. Por otra parte, respecto del considerando vigésimo sexto, relativo a la "Inconstitucionalidad de la limitación de los efectos del voto cuando se marque más de un emblema de los partidos coaligados en la boleta electoral", en el que analiza la constitucionalidad del artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos.

En dicho considerando se determinó la inconstitucionalidad del precepto impugnado, en el que se disponía que los sufragios en los que se hubiese marcado más de una opción de los partidos políticos coaligados, serían considerados válidos para el candidato postulado y contarían como un solo voto, sin que pudieran ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas.

Asimismo, se consideró que para efectos de su análisis, resultaba indispensable atender a la fracción XXIX-U del artículo 73 de la Constitución Federal, que fue adicionada mediante decreto publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, en la que se establece que el Congreso tiene facultad "XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución."

Se precisó que también en el artículo segundo transitorio del propio decreto, publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, el Constituyente Permanente determinó el contenido de las leyes generales a que hace referencia la fracción XXIX-U del artículo 73 constitucional, del que se desprende que respecto de la participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de las coaliciones, la Constitución ordena al legislador federal el establecimiento de un sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales, que prevea: (i) la solicitud de registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas; (ii) la existencia de coaliciones totales, parciales y flexibles, conforme al porcentaje de postulaciones de candidaturas en un mismo proceso bajo una misma plataforma; (iii) la manera en que aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades de escrutinio y cómputo de los votos; y, (iv) la prohibición de coaligarse en el primer proceso electoral en que participe un partido político.

De lo anterior, la mayoría de los Ministros integrantes del Pleno, interpretó que el régimen de coaliciones aplicable tanto a procesos federales como locales, por disposición constitucional, debe ser regulado por el Congreso de la Unión en la ley general que expida en materia de partidos políticos; sin que las entidades federativas cuenten, por tanto, con atribuciones para legislar sobre dicha figura.

De este modo, se consideró que la Ley General de Partidos Políticos, expedida por el Congreso de la Unión mediante decreto publicado en el Diario Oficial el veintitrés de mayo de dos mil catorce, en el capítulo II, "De las coaliciones" (artículos 87 a 92), del título noveno, "De los frentes, las coaliciones y las fusiones", prevé las reglas a las que deberán sujetarse los partidos que decidan participar bajo esta modalidad en los procesos electorales federales y locales; sin asignar a las entidades federativas facultad alguna para legislar en torno a algún aspecto no contemplado por dicha ley respecto de tal figura.

Consecuentemente, se sostuvo que las entidades federativas no se encuentran facultadas, ni por la Constitución, ni por la ley general, para regular cuestiones relacionadas con las coaliciones, ni siquiera incorporando en su legislación disposiciones establecidas en tales ordenamientos sobre esta figura, ya que el deber adecuar su marco jurídico-electoral, impuesto por el artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General de Partidos Políticos, no requiere la reproducción de dichas disposiciones a nivel local, si se considera que la citada ley es de observancia general en todo el territorio nacional.

Por tanto, toda regulación sobre coaliciones que se contenga en las leyes de las entidades federativas será inválida desde un punto de vista formal, por incompetencia de los órganos legislativos locales.

Sin embargo, se moduló de alguna manera dicho criterio señalando que lo anterior no impide a los Estados y al Distrito Federal legislar sobre aspectos electorales que se relacionen de manera indirecta con el tema de coaliciones, como la forma en que operará el principio de representación proporcional al interior de los órganos legislativos locales, en términos de los artículos 116, fracción II, y 122, apartado C, base primera, fracción III, de la Constitución Federal; por lo que, en cada caso concreto, deberá definirse qué es lo que regula la norma, a fin de determinar si la autoridad que la emitió es o no competente para tales efectos.

Con base en lo anterior, se analizó el precepto impugnado señalando que en dicho precepto las coaliciones, respecto de órganos legislativos, sólo se encuentran previstas para elecciones de senadores y diputados de mayoría relativa (federales y locales), el voto de los electores cuenta tanto para estos efectos (en cuanto al candidato postulado por la coalición), como para la asignación de curules por el principio de representación proporcional, lo cual obedece al carácter único e indivisible del sufragio.

Así también, prevé que en las boletas en las que se hubiese marcado una opción de los partidos coaligados, los votos se sumarán para el candidato de la coalición y contarán para cada uno de los partidos políticos para todos los efectos establecidos en ley; sin embargo, en las boletas en las que se hubiese marcado más de una opción de los partidos coaligados, los votos serán considerados válidos para el candidato postulado, contarán como un solo voto y no podrán ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional y otras prerrogativas.

Esto último -se dijo-, parece obedecer al hecho de que, al marcarse en la boleta electoral dos o más opciones de los partidos coaligados, si bien se tiene conocimiento de la preferencia del elector por el candidato postulado por la coalición para efectos de mayoría relativa, no se sabe a ciencia cierta a qué partido político quiso favorecer con su voto para efectos de representación proporcional, dificultando la asignación de curules por este principio, ante lo cual, el legislador decidió no tomar en cuenta el voto para tales efectos.

Lo anterior, resulta inadmisible, pues conforme al artículo 54 de la Constitución Federal, todo partido político que acredite que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en, por lo menos, doscientos distritos uninominales, y alcance, por lo menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tiene derecho a que les sean asignados diputados según el principio de representación proporcional de acuerdo con su votación nacional emitida. Así también, de acuerdo con el artículo 56 constitucional, treinta y dos de los ciento veintiocho senadores que no sean electos por los principios de mayoría relativa y primera minoría deben ser electos por el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.

En este sentido, se concluyó que el legislador no puede prever condicionantes adicionales a las que se establecen en la Constitución para la asignación de representación proporcional, so pena de afectar la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión y distorsionar la voluntad del elector, pues resulta injustificado que determine no tomar en cuenta los votos válidamente emitidos en favor de dos o más partidos coaligados marcados en las boletas electorales, para efectos de asignación de representación proporcional, pues esto implicaría que la conformación de las Cámaras no reflejara realmente la voluntad de los electores manifestada en las urnas, incidiendo negativamente en aspectos de representatividad al interior del órgano legislativo.

Ello, a su vez, operaría en favor de partidos no coaligados, que concentrarían una representación política que no les corresponde, lo cual se traduciría en una sobrerrepresentación de éstos, en detrimento de partidos coaligados, generada por condiciones de inequidad que otorgan efectos diversos al voto ciudadano en uno y otro caso.

Una vez precisadas las razones de la mayoría de los señores Ministros respecto al estudio oficioso que se introduce, relativo a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de coaliciones, me permito señalar que no comparto dicho criterio, debido a que desde mi óptica, si bien es cierto, que la fracción XXIX-U del artículo 73 de la Constitución Federal, que fue adicionada mediante decreto publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, establece que el Congreso tiene facultad para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos, organismos electorales y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.

Asimismo, que el artículo segundo transitorio del propio decreto publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, el Constituyente Permanente determinó que respecto de la participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de las coaliciones, la Constitución ordena al legislador federal el establecimiento de un sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales, que prevea: (i) la solicitud de registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas; (ii) la existencia de coaliciones totales, parciales y flexibles, conforme al porcentaje de postulaciones de candidaturas en un mismo proceso bajo una misma plataforma; (iii) la manera en que aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades de escrutinio y cómputo de los votos; y, (iv) la prohibición de coaligarse en el primer proceso electoral en que participe un partido político.

Lo cierto es que nunca prohibió que los legisladores locales establecieran estipulaciones al respecto, sino, por el contrario, señaló expresamente que se debía establecer un marco uniforme, es decir, que se establecía un parámetro uniforme que debían respetar las Legislaturas Locales, pero no que se les prohibía legislar al respecto, pues de otra manera no se hubiera señalado un marco uniforme, sino una única legislación aplicable en todo el país.

Por el contrario, el artículo 9 de la Ley General de Partidos Políticos señala que corresponde a los organismos públicos locales verificar que la Legislatura de la entidad federativa se integre con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. Como se advierte de su texto:

"Artículo 9.

"1. Corresponden a los organismos públicos locales, las atribuciones siguientes:

"a) Reconocer los derechos y el acceso a las prerrogativas de los partidos políticos locales y los candidatos a cargos de elección popular en las entidades federativas;

"b) Registrar los partidos políticos locales;

"c) Verificar que la Legislatura de la entidad federativa se integre con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta norma no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Para reconocer y garantizar la representación y pluralidad de las fuerzas políticas que contiendan en la entidad federativa, la asignación de diputados locales y diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de representación proporcional, se realizará conforme a lo siguiente:

"I.A. partido político que obtenga en las respectivas elecciones el tres por ciento de la votación válida emitida, se le asignará una curul por el principio de representación proporcional, independientemente de los triunfos de mayoría que hubiese obtenido;

"II. Realizada la distribución anterior, se procederá a asignar el resto de las diputaciones de representación proporcional conforme a la fórmula establecida en las leyes locales, y

"III. En la integración de la Legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales. En todo caso, la fórmula establecerá las reglas para la deducción del número de diputados de representación proporcional que sean necesarios para asignar diputados a los partidos políticos que se encuentren en ese supuesto, de mayor o menor subrepresentación. Esta fórmula se aplicará una vez que le sea asignado un diputado por la vía de representación proporcional a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje de votación mínima para conservar el registro de conformidad a la normatividad electoral.

"d) Las demás que establezca la Constitución y esta ley."

Así, al establecer dicha ley general, la competencia de los Congresos Locales para establecer en general diversas disposiciones para la integración de los propios órganos legislativos locales, es evidente que otorga competencia a éstos también para legislar respecto de las estipulaciones relativas a las coaliciones de los partidos políticos.

Ahora, no obstante lo anterior, sí coincido con la declaratoria de invalidez del artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos, en la porción normativa que establece "... y sin que puedan ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas ...", ya que, en efecto, el legislador no puede prever condicionantes adicionales a las que se establecen en la Constitución para la asignación de representación proporcional, so pena de afectar la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión y distorsionar la voluntad del elector.

Así, el que se determine, no tomar en cuenta los votos válidamente emitidos en favor de dos o más partidos coaligados marcados en las boletas electorales, para efectos de asignación de representación proporcional, implica que la conformación de las Cámaras no reflejara realmente la voluntad de los electores manifestada en las urnas, incidiendo negativamente en aspectos de representatividad al interior del órgano legislativo.

En consecuencia, si bien comparto la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma analizada en el considerando referido, lo cierto es que no coincido con la determinación relativa a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en el tema de coaliciones de partidos políticos.