Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 722/2015. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2015. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.N.S.M., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. PONENTE: J.F.F.G.S.; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: S.V. ALEMÁN.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer de este recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y conforme a lo previsto en el punto tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, en virtud de que se trata de un recurso de revisión interpuesto en contra de una resolución dictada por un J. de Distrito, respecto de la cual se determinó reasumir competencia originaria para conocerlo, sobre la base de que en la demanda de amparo se reclamaron los artículos 46, 47, 48 y 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., así como la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., concretamente los artículos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121, y las tablas de valores unitarios de suelo y construcción del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal dos mil catorce.

SEGUNDO.-Por lo que hace a la oportunidad del recurso de revisión, debe decirse que resulta innecesario analizar ese aspecto, porque ya fue motivo de pronunciamiento por el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del asunto.

Y por lo que toca a la legitimación de **********, en su carácter de autorizada del quejoso, hoy recurrente, ésta tiene debidamente reconocida su personalidad en el presente asunto, tal y como se advierte de los autos del juicio de origen, por tanto está legitimada para hacer valer el recurso de revisión en términos del artículo 12 de la Ley de Amparo.(8)

TERCERO.-Previo a analizar el asunto, resulta conveniente tener presente lo siguiente:

En sus conceptos de violación el quejoso adujo lo siguiente:

a) Los decretos impugnados que contienen la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., la Ley de Hacienda Municipal del referido Estado, así como el que fija las tablas de valores unitarios de suelo y construcción del aludido Municipio, transgreden las garantías de legalidad y seguridad jurídica al no cumplir con los requisitos establecidos en la ley para imponer a los gobernados su contenido, por lo que no puede prevalecer el sujeto, base y tasa del impuesto sobre transmisiones patrimoniales. Lo aseverado en atención a que fueron emitidos por el gobernador del Estado y algunos por el secretario general de Gobierno omitiendo el refrendo y firma de dichos decretos por parte de los secretarios competentes, como son la Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas y la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, respectivamente, por lo cual, no podían surtir sus efectos legales, como lo aluden los artículos, 46, segundo párrafo, de la Constitución Política del Estado de J. y 11, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J.. (primer concepto de violación)

b) Los decretos impugnados vulneraron el principio de legalidad tributaria al no prever los elementos para calcular la base del tributo, toda vez que sólo mediante una ley en donde expresamente se fijen éstos pueden imponerse cargas tributarias a los gobernados con el objeto de evitar actos arbitrarios por parte de la autoridad, lo aseverado tomando en consideración que tratándose del pago de impuestos se tiene que saber con toda precisión, aun antes de autoaplicarse alguna disposición, el monto o cantidad a cubrir para satisfacer la obligación tributaria.

c) Consecuentemente, arguyó que los actos son inconstitucionales por no establecer los parámetros sobre los cuales debe regirse la autoridad administrativa para clasificar determinado predio en las categorías referidas en las tablas de valores unitarios de construcción y el procedimiento para instaurar un valor por metro cuadrado en las mencionadas tablas, lo cual dejaba a su arbitrio el fijar los criterios de clasificación respectivos.

d) Las tablas de valores unitarios aplicadas prevén valores distintos de la construcción, atendiendo a la clasificación de lujo, superior, media, económica o austera, sin embargo, no se establecen los parámetros en relación con los cuales la autoridad administrativa debe regirse para el efecto de clasificar en alguna categoría un inmueble, provocando que quedara a su arbitrio fijar dichos criterios, lo cual resultaba violatoria de la garantía de legalidad tributaria prevista en el artículo 31, fracción IV, constitucional, dejándole la determinación de la base gravable del impuesto, así como el resto de los elementos esenciales, procedimientos necesarios que deben aplicarse para el cálculo, cobro y pago del impuesto sobre transmisiones patrimoniales a cargo de la autoridad.

e) Aunado a lo anterior argumentó que se encontraba viciado un elemento esencial del impuesto como es la base, por tanto, se tornó inconstitucional el mecanismo y procedía desincorporar de la esfera jurídica del quejoso la obligación de pagar el impuesto sobre transmisiones patrimoniales. (segundo concepto de violación)

f) Existió transgresión a las garantías de proporcionalidad y equidad tributarias previstas en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, en relación con la tarifa. Sin embargo, suponiendo sin conceder que las tablas de estudio reflejaron de manera clara y precisa el valor total de las construcciones de un inmueble mediante la fila denominada como valor, la tabla reclamada aprobada por el Congreso al establecer un mecanismo que no atendió a la verdadera riqueza objetiva que grava el impuesto, resultó inequitativa por no impactar proporcionalmente el patrimonio de los sujetos que contaban con una construcción de mayor valor, esto es, no reflejando la capacidad contributiva del quejoso, en atención a no haberse requerido documento alguno en donde se mostrara la calidad de los materiales utilizados para realizar la construcción o cualquier otro factor que permitiera concluir el valor final de ella, en atención a lo determinado por la autoridad, por tanto, el valor fijado por ésta, bajo los lineamientos que la tabla impugnada ofreció sólo una presunción de la calidad de la construcción para la determinación de la base gravable, con lo cual únicamente se presumió la riqueza del contribuyente gravándola bajo esos parámetros, teniendo como consecuencia la violación al principio de proporcionalidad al no gravar la riqueza del contribuyente de forma objetiva.

g) El rango para determinar el valor total de las construcciones en la fila denominada valor era desproporcionada pues al rebasarlo en una cantidad mínima y quedar por ello comprendidos en el rango siguiente, les resultó un aumento en la base considerablemente al incremento de la suma gravada, toda vez que operó un salto cuantitativo en el valor indicado en la tabla que no era proporcional en relación con otro valor que apenas llegue al tope de dicho renglón.

h) El salto cuantitativo en el valor y en la tarifa, además de ser desproporcionado implicó un trato desigual a quienes se encontraban en situaciones semejantes, resultando por ello inequitativo, por lo cual era inconstitucional la tabla de valores unitarios de suelo y construcción del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil catorce y los artículos de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el aludido ejercicio, así como el acto de aplicación reclamado, en virtud de que las mismas determinaban una base gravable de manera inequitativa.

i) Al efecto se adujo que las tablas impugnadas prevén un valor máximo de $9,040.00 (nueve mil cuarenta pesos 00/100 M.N.) que se instaurará como su valor total de construcción, pero si se excede del valor referido en la determinación que se hace conforme al mismo rango, no se está en una situación de igualdad. (tercer concepto de violación)

j) Las tablas de valores unitarios de suelo y construcción del Municipio de Zapopan, para el ejercicio de dos mil catorce, no previeron la totalidad de los elementos marcados en el artículo 56 de la Ley de Catastro Municipal del Estado de J. para calcular la base del tributo con lo cual se generó una violación a los principios de legalidad y proporcionalidad tributarias.

k) Si bien dicho precepto instituye que para determinar los valores unitarios deben tomarse en cuenta elementos como los servicios municipales existentes, vías de comunicación, vecindad con zonas comerciantes o centros de abasto, uso, destino y reserva determinados para el suelo conforme a su zonificación, así como cualquier otra característica que pudiera influir en los valores de mercado o reales, esto no se reflejó en el proyecto definitivo, siendo que los únicos factores reflejados en las tablas son las colonias y zonas catastrales, cuando debían estar en las tablas y en la ley; de ahí que las tablas irrumpen con el principio de proporcionalidad, por tanto al no atenderse al valor real del inmueble materia de la adquisición en cuanto es una manifestación de su capacidad contributiva.

Por su parte, el J. Octavo de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de J., con residencia en Zapopan, determinó negar el amparo solicitado, en atención, en esencia, a las siguientes consideraciones:

• En respuesta al concepto de violación marcado como primero, en relación con que no se encontraban refrendados los decretos reclamados por parte de las Secretarías de Estados competentes, esto es, Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas y la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial se declaró infundado, ello en atención a que en el presente caso no se trataba de un reglamento o acuerdo general expedido por el gobernador del Estado de J., sino de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal del año 2014, y las tablas de valores unitarios de suelo y construcción del aludido Municipio, para el ejercicio fiscal en cita, por tanto son leyes en sentido formal, expedidas por el Congreso del Estado de J. a través del proceso legislativo respectivo y para su plena validez basta que estén refrendadas por el secretario general de la entidad de conformidad con el artículo 5o. de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J..

• Por otro lado, se analizaron de forma conjunta los conceptos de violación segundo y cuarto, en los cuales la parte quejosa sostenía que el artículo 114 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., así como las tablas de valores unitarios reclamadas transgredieron el principio de legalidad tributaria, los cuales se declararon infundados, en atención a que la Ley de Catastro Municipal del Estado de J. y su reglamento dispuso los valores unitarios de los terrenos y construcciones, los coeficientes de incremento y demérito de esos valores y demás elementos de valuación, se elaborarán y aplicarán mediante las tablas de valores unitarios (tomados en consideración por el legislador para establecer precisamente los elementos técnicos, estadísticos y fiscales) y para elaborar las mencionadas tablas, se debía seguir diversas directrices; por otra parte se tomó en cuenta lo previsto en los diversos preceptos 46, 47, 48 y 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal del año 2014, llegando a la conclusión que de la interpretación armónica de tales disposiciones, se desprendía que la ley preveía los parámetros y lineamientos a seguir por la autoridad administrativa para determinar el monto a pagar por concepto del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, esto es, que sobre la base establecida en un límite inferior y un límite superior, se instauraría una cuota fija, a la cual habría de aplicarse el porcentaje correspondiente conforme va incrementando el valor de dicha base, por tanto en el ordenamiento jurídico se constituían los diversos lineamientos a observarse para aplicar la tarifa para el pago de dicho tributo. Sin que para comprender y aplicar las operaciones que debe realizar la autoridad exactora con la determinación de la tarifa correspondiente, sea menester establecer cada uno de los pasos a seguir para tal efecto, pues éstos correspondían a la disciplina aritmética. Consecuentemente, se concluyó que no se dejó al arbitrio de la autoridad fiscal la determinación respectiva, siendo que el legislador sí previó de manera clara los elementos para calcular la base y tasas del impuesto sobre transmisiones patrimoniales con las tablas de valores correspondientes y los diversos elementos técnicos, estadísticos, fiscales, socioeconómicos, a que atienden los procedimientos y especificaciones en materia de gestión catastral tomados en consideración, así como los elementos, causas, circunstancias y parámetros que la autoridad administrativa debía de observar para realizar las clasificaciones de los tipos de construcción, sin que la circunstancia de que tales disposiciones no se encuentren contenidas en las leyes y tablas reclamadas, sino en ordenamientos diversos, implicaría transgresión al principio de legalidad tributaria.

• En cuanto a los argumentos expresados en el tercer concepto de violación en relación con la transgresión a las garantías de equidad y proporcionalidad tributaria por alegar que las tablas en cuestión no atendían a la verdadera riqueza objetiva que grava el impuesto y, por tanto, no impactaba proporcionalmente el patrimonio de los sujetos que contaban con una construcción de mayor valor, afectando a los que tienen uno de menor valor, se declaró infundado, toda vez que, analizando los elementos esenciales del impuesto en cuestión, se consideró que el adquiriente del patrimonio era al que se le aplicó la tarifa correspondiente respecto del impuesto de transmisiones patrimoniales, debido a que era él, quien demostró que tiene la capacidad para contribuir por ese concepto -transmisión del patrimonio-. Por ello, mientras la persona que transmite el patrimonio pierde un bien de la universalidad de derechos que constituye su patrimonio; el que lo recibe lo incrementa, lo que demuestra la capacidad para contribuir a los gastos públicos.

• Ahora bien, de lo previsto en los artículos 114 y 115 de la Ley de Hacienda Municipal y por el diverso 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal del año 2014, particularmente del último de los preceptos al contener con base en una estructura de rangos, una cuota fija y una tasa para aplicarse sobre el excedente del límite inferior, no violaba el principio de proporcionalidad tributaria establecido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, pues los contribuyentes al rebasar en una unidad el límite superior de un rango, y quedar comprendidos en el siguiente, no resultaba desproporcional, porque la tabla no determinó una tarifa progresiva con base únicamente en la diferencia de un número, sino que señaló una cuota fija a aplicar, en relación con la cantidad inmersa entre el límite inferior y el superior. Por tanto, la tasa del impuesto, se aplica sobre el excedente del límite inferior en un porcentaje que al considerar todos estos elementos, evidenció la capacidad contributiva del obligado, con lo cual se le permitió al legislador establecer diversas categorías de causantes a las que otorgará un trato fiscal diferente y que reflejó una diversa capacidad contributiva del sujeto obligado, en virtud de lo aseverado; tampoco le asiste razón a la parte quejosa, al sostener que se transgredían los principios de equidad y proporcionalidad tributaria, al incrementar un cambio en la determinación de la base gravable en caso de que una persona excediera el rango establecido.

Inconforme con la determinación anterior la parte quejosa argumenta lo siguiente:

a) Le ocasiona perjuicio el hecho de que el juzgador dentro del considerando sexto al analizar el concepto de violación marcado como primero, haya determinado que la Ley de Hacienda impugnada, fue aprobada por el Congreso y no por el gobernador y, por ende, no deben sujetarse a lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución Política del Estado de J. y el artículo 11, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J., ya que resulta incongruente. Lo anterior pues aduce que todas las disposiciones emitidas por el gobernador en uso de sus facultades, deberán de estar firmadas por el secretario del despacho, al cual el asunto corresponda y sin ese requisito no deben ser obedecidas, por lo que si la publicación y promulgación de una ley son facultades del gobernador, éstas deben de ser refrendadas con la firma del secretario de la materia, lo que no aconteció en la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan y las tablas de valores unitarios de construcción y terreno de ese Municipio, dado que únicamente se encuentran refrendadas por el secretario general de Gobierno.

b) A. que fue incorrecto lo fallado por el J. en el sentido de que las tablas de valores reclamadas sí respetan el principio de legalidad tributaria, a pesar de que no contienen los elementos para clasificar el inmueble y obtener la base del impuesto sobre transmisiones patrimoniales con lo cual considera se permite el actuar discrecional de la autoridad en cuanto a la determinación de la base del tributo. Al respecto, se argumenta que dentro de las tablas, existen tres clasificaciones a fin de obtener el costo por metro cuadrado de construcción de un inmueble y con ello la base del impuesto referido como es el tipo (moderno, semi moderno y antiguo) y por la calidad (lujo, superior, medio, económico y austero) y por el estado de conservación (bueno, regular y malo), pero no se establece a consideración de quién va a calificar ese inmueble y mucho menos se instituyen los parámetros a tomar en cuenta para evaluar el tipo, calidad y estado de conservación, al no estar definido qué se tiene que entender por cada uno de ellos.

c) En ese mismo sentido, sigue argumentando el hecho de que el artículo 20 del Reglamento de Catastro proporcione algunas descripciones de las clasificaciones, a fin de valuar la calidad de un inmueble, no quiere decir que con ello se subsane la omisión del legislador de constituir en las tablas los lineamientos para poder obtener la base del impuesto, el cual al ser un elemento esencial del tributo es necesario que se encuentre en una ley formal y material para cumplir con las exigencias del principio de legalidad tributaria.

d) El J. de forma incorrecta concluyó que las tablas reclamadas tomaban en cuenta la totalidad de los elementos previstos en el artículo 56 de la Ley de Catastro, siendo que únicamente se tomó en cuenta el tipo, calidad y estado de conservación, asimismo, por lo tanto hace al suelo, las colonias y zonas catastrales, evidenciando que no se considera la capacidad contributiva del obligado lo que transgrede las garantías de proporcionalidad y equidad tributarias, en los términos propuestos en su demanda de amparo.

e) Que fue incorrecto que el J. concluyera que las tablas de valores unitarios señaladas como actos reclamados y la tabla que prevé el artículo 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., son proporcionales y equitativos, a pesar de que no establecen un rango en los cuales pagan un mismo impuesto sin revelar la verdadera capacidad contributiva del obligado, haciéndolo de forma progresiva, de acuerdo a lo expuesto en el concepto de violación respectivo.

CUARTO.-Ahora bien, de la demanda de amparo se advierte que el quejoso aduce la falta de refrendo por parte del secretario del ramo de las tablas de valores unitarios de suelo y construcción para el Municipio de Zapopan, J., así como la Ley de Ingresos del aludido Municipio y la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., particularmente los artículos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121, que regulan lo relativo al impuesto sobre transmisiones patrimoniales; respecto el último ordenamiento citado, si bien no se señala en la demanda, fue publicado en el Decreto "11558" y reformado por los diversos decretos 14131, 14235, 14568, 15029, 15311, 15315, 15463, 16138, 16912, 16975 y 17824, con motivo de su primer acto de aplicación que fue el veinte de octubre de dos mil catorce, fecha en que realizó el pago por concepto de dicho impuesto.

En efecto, en su primer concepto de violación adujo que dichos decretos se encontraban viciados desde su creación, por lo cual no pueden surtir efectos jurídicos, al no encontrarse el refrendo del secretario de Finanzas del Estado de J., hoy secretario de Planeación, Administración y Finanzas; en otras palabras, las normas reclamadas son inconstitucionales, porque los decretos que las contienen no debieron ser refrendados únicamente por el secretario general de Gobierno, sino también por el secretario de Finanzas, al corresponder a un asunto de su ramo y en estricta aplicación de lo dispuesto en el artículo 46, segundo párrafo, de la Constitución Política del Estado de J., que prevé como requisito de validez, que todas las disposiciones que el gobernador del Estado emita en uso de sus facultades, deberán estar firmadas por el secretario de despacho a que el asunto corresponda y, que sin este requisito, no serán obedecidas.

En respuesta a lo anterior, como se desprende de la narrativa de hechos, se advierte que el J. de Distrito del conocimiento determinó que dicho concepto de violación era infundado, dado que para la plena validez de los decretos impugnados, es suficiente que sean refrendadas por el secretario general de la entidad.

En sus agravios el inconforme considera que los artículos 46 de la Constitución Política del Estado de J. y 11, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, no excluyen de su contenido a las leyes aprobadas por el Congreso, como indebidamente lo concluye el J., en atención a que considera que todas las disposiciones emitidas por el gobernador en uso de sus facultades, deberán estar firmadas por el secretario de despacho al que el asunto corresponda, por lo que la publicación y promulgación no son potestades y obligaciones del gobernador y deben ser refrendadas con la firma del secretario de la materia.

Al respecto, esta Segunda S. determina que dicho agravio resulta infundado, lo anterior es así, porque al resolverse en este Alto Tribunal el amparo en revisión 433/2014,(9) en sesión de once de febrero de dos mil quince, se estableció que el artículo 46 de la Constitución Política del Estado de J., no puede servir como fundamento para afirmar que todas las leyes emitidas por la Legislatura de esa entidad, deben ser refrendadas por el secretario general de Gobierno y por el secretario del despacho del ramo correspondiente, toda vez que el acto de refrendo, corresponde únicamente al primero de los nombrados, lo que tiene sustento en el artículo 50 de la propia Constitución Local y en los diversos 11, fracción III, y 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J., así como 1 y 4 del Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno del Estado de J..

Al respecto, el Decreto "11558", en el segmento conducente, es del tenor siguiente:

"Decreto 11558

"E.Á.d.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de J., a los habitantes del mismo hago saber:

"Que por la Secretaría del H. Congreso del Estado se me ha comunicado el siguiente:

"DECRETO

"Número 11558. El Congreso del Estado decreta:

"Ley de Hacienda Municipal

del Estado de J.

"...

"Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento.

"Dado en Palacio del Poder Ejecutivo del Estado, a los diecinueve días del mes de marzo de mil novecientos ochenta y cuatro.

"El Gobernador Constitucional del Estado

"Lic. E.Á.d.C.

"El S. General de Gobierno

"Lic. E.R.O.."

Cabe agregar, que el resto de los decretos combatidos, presenta la misma redacción, con la consecuente modificación por lo que hace al nombre de los funcionarios que los suscribieron.

Ahora bien, en el precedente ya indicado, esta Segunda S. formuló las siguientes consideraciones, por lo que toca al problema jurídico que se analiza, las cuales son del tenor siguiente:

"SEXTO.-Acorde al considerando precedente, debe analizarse el Decreto 21804 que contiene la Ley del Agua del Estado de J. y sus Municipios, únicamente por lo que hace al artículo 99, así como del Decreto 24364 publicado en el Periódico Oficial del Estado de J., el veintidós de diciembre de dos mil doce, que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de Puerto Vallarta, J., específicamente el artículo 62, pues además de que dicho decreto fue el impugnado, es el que efectivamente se aplicó.

"Antes de dar respuesta a los agravios debe conocerse su texto, a saber:

"Decreto 21804

"(se transcribe).

"Decreto 24364

"(se transcribe).

"Como puede advertirse, el Congreso de esa entidad federativa emitió los decretos en comento, los cuales establecen que los derechos por el abastecimiento del agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de aguas residuales, deben pagarse conforme a las cuotas y tarifas aprobadas por los consejos tarifarios municipales u organismos operadores, las cuales comprenderán todos los servicios y usos referidos en la Ley del Agua para el Estado de J. y sus Municipios.

"Como previamente se había expuesto, la quejosa ahora recurrente esgrime que, tomando en consideración que dichos decretos fueron refrendados sólo por el secretario general de Gobierno y no por el secretario de despacho que correspondía, resultan inconstitucionales, pues el artículo 46 de la Constitución Política del Estado de J. exige que las disposiciones que emita el gobernador del Estado, deben estar firmadas por el secretario de despacho a que el asunto corresponda; por ende, señala la inconforme, no son aplicables las jurisprudencias en las que se apoyó el J. de Distrito, de rubros: ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.’ y ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DE LAS LEYES. EL ARTÍCULO 13 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL NO VIOLA EL ARTÍCULO 92 CONSTITUCIONAL.’, y sí lo es el criterio sostenido por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia de rubro: ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO.’, así como la tesis de la Primera S. de ese Alto Tribunal, de rubro: ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL GOBERNADOR DEL ESTADO DE ZACATECAS, PARA LA OBSERVANCIA Y VALIDEZ DE LEYES, DECRETOS, REGLAMENTOS Y DEMÁS DISPOSICIONES GENERALES, CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y AL TITULAR DEL RAMO A QUE EL ASUNTO CORRESPONDA.’

"En este sentido, afirma la recurrente, el secretario de Finanzas y el de Desarrollo Urbano debían haber refrendado los decretos impugnados y al no haberlo hecho, transgreden los derechos de legalidad y seguridad jurídica, contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales.

"Como punto de partida, debe precisarse que si bien pueden resultar orientadores para la Segunda S., los criterios emitidos por la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo cierto es que no son obligatorios, motivo por el cual su existencia no puede sustentar la revocación de la sentencia sujeta a revisión, máxime si como en el caso, la tesis citada por la recurrente alude a decretos de una entidad federativa distinta a la problemática que ahora se presenta y a supuestos diferentes.

"Asimismo, debe ponderarse que la jurisprudencia de la Segunda S. citada en el escrito de agravios como aplicable, fue emitida con una integración diferente de los Ministros integrantes de dicho órgano jurisdiccional, motivo por el cual puede determinarse no idónea para resolver el presente recurso, o bien en una reflexión diferente, abandonarse el criterio ahí sostenido, pese a que el criterio haya sido reiterado en diversos asuntos.

"Aclarado ese aspecto resulta indispensable señalar que en la jurisprudencia 95/2011, la Segunda S. de este Alto Tribunal sostuvo:

"‘REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL FUNCIONARIO DEL RAMO RELATIVO.’ (se transcribe)

"De la ejecutoria relativa, se advierte que la decisión se sustentó básicamente en el análisis de los siguientes artículos:

"(se transcribe)

"Del estudio de esas normas jurídicas, se arribó a la conclusión de que tanto las leyes y decretos expedidos por la Legislatura del Estado de Q.R., como los decretos, reglamentos y acuerdos de carácter general expedidos por el titular del Ejecutivo de dicha entidad federativa, debían ser refrendados por el secretario de Gobierno y por el encargado del ramo al que el asunto correspondiera para ser obligatorios; por ende, si el artículo 91, fracción II, y 93 de la Constitución Política del Estado de Q.R., disponían que el gobernador del Estado tenía, entre otras facultades, la de publicar las leyes y decretos que expidiera la Legislatura Estatal, función ésta que llevaba a cabo a través de la realización de uno de los actos señalados en el artículo 93 del citado ordenamiento, a saber, la emisión de un decreto mediante el cual, ese alto funcionario ordenara la publicación de la ley o decreto que le enviara la Legislatura del Estado; luego, los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. disponía la publicación de leyes o decretos expedidos por la legislatura de dicha entidad federativa, constituían actos de los comprendidos en el artículo 93 en cita, pues al utilizar este precepto la locución: ‘Toda ley o decreto será refrendada por el secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo.’, era incuestionable que su texto literal no dejaba lugar a dudas acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del gobernador, era aplicable el requisito de validez previsto en el referido precepto, a saber, que para ser obedecidos debían estar firmados o refrendados por el secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo al que el asunto o materia del decreto correspondía.

"La jurisprudencia en cuestión, fue aplicada también por la Segunda S. al resolver los amparos en revisión 257/2014, 265/2014 y 283/2014 referentes a ordenamientos legales del Estado de Querétaro, resaltando que también en esta entidad federativa, se señalaba en la Constitución Local y en la Ley Orgánica de la Administración Pública estatal, de manera expresa, que todos los decretos promulgatorios del gobernador del Estado de Querétaro, se encuentran comprendidos dentro de la obligación constitucional local de ser ‘firmados por el secretario de Gobierno y por el secretario o secretarios del ramo que correspondan.’

"Con base en esas consideraciones, es que la ahora recurrente sostiene que debe concederse la protección constitucional solicitada, pues afirma que la Constitución Política del Estado de J., en su artículo 46, establece la ineludible obligación de que las leyes deben estar refrendadas por el secretario competente en la materia y sin ese requisito, no deben ser obedecidas, pues todas las disposiciones mediante las cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de J. manda a la promulgación de leyes o decretos expedidos por la Legislatura de dicha entidad federativa, constituyen actos comprendidos en el referido artículo 46, pues su texto literal no deja lugar a dudas.

"En las relatadas condiciones, señala, a diferencia del ámbito federal en que el refrendo por parte del secretario de despacho a que el asunto corresponda, se exige para reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente de la República, en el caso de J., se extiende a las leyes o decretos expedidos por la Legislatura Estatal.

"A fin de verificar si es o no correcta esa afirmación, es indispensable atender al texto del referido artículo 46 de la Constitución Política del Estado de J. y de los preceptos legales relacionados, a saber:

"‘Constitución Política del Estado de J.

"‘Reformado, P.O. 28 de abril de 1997)

"‘Artículo 46.’ (se transcribe)

"De esa transcripción se aprecia, de manera opuesta a lo que afirma la recurrente, que no se establece de manera literal que no deje lugar a dudas, que las leyes o decretos que emita tanto el titular del Poder Ejecutivo, como la Legislatura Estatal, deban ser refrendadas por el secretario del despacho del ramo que se les encomiende.

"En efecto, lo único que señala ese precepto constitucional, es que las disposiciones que el gobernador del Estado emita en uso de sus facultades, deberán estar firmadas por el secretario de despacho a que el asunto corresponda, y sin este requisito, no serán obedecidas.

"En esa tesitura, el referido artículo 46 de la Constitución Política del Estado de J., no puede servir como fundamento para la determinación tocante a que todas las leyes emitidas por la Legislatura de dicha entidad federativa, deben estar refrendadas no sólo por el secretario general de Gobierno, sino también por el secretario del despacho del ramo correspondiente; por tanto, resultan infundados los argumentos expresados en lo particular en el escrito de agravios.

"Aunado a esa precisión, resulta conveniente enfatizar que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J. dispone que las secretarías tienen dentro de sus atribuciones refrendar reglamentos, decretos y acuerdos emitidos por el gobernador del Estado, pero la Secretaría General de Gobierno tiene obligación de refrendar todas las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el gobernador promulgue o expida para que sean obligatorias, requisito sin el cual no pueden surtir efecto legal, tal como se aprecia del artículo 11, que establece:

"‘Artículo 11.’ (se transcribe)

"Además, el artículo 13 de ese ordenamiento legal, prevé de manera literal que corresponde al secretario general de Gobierno refrendar las leyes y decretos del Congreso del Estado, como se demuestra de su texto, a saber:

"‘Artículo 13.’ (se transcribe)

"En este sentido, es innegable que en términos de la legislación del Estado de J., corresponde únicamente al secretario general de Gobierno refrendar los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de esa entidad federativa, tal como en la especie sucedió.

"Encuentra sustento a dicha afirmación, lo previsto en los artículos 1 y 4 del Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno que sobre el particular señala:

"‘Artículo 1.’ (se transcribe).

(Reformado, P.O. 4 de septiembre de 2010)

"‘Artículo 4.’ (se transcribe).

"De esa transcripción, se aprecia que las atribuciones conferidas al secretario general de Gobierno del Estado de J., son las que expresamente están señaladas en la Constitución Local y en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J., dentro de las cuales se encuentra la citada con antelación, es decir, la de refrendar las leyes y decretos del Congreso del Estado.

"En las relatadas condiciones, si conforme lo previsto en el artículo 50 de la Constitución Local, el gobernador del Estado tiene dentro de sus facultades, la de promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes y hacer observaciones a éstas; y, la ley orgánica a la que se ha venido haciendo referencia establece de manera expresa que corresponde al secretario general de Gobierno refrendar las leyes y decretos del Congreso del Estado; resulta indudable que no puede sostenerse que las leyes emitidas por la Legislatura Estatal, para ser obligatorias, deban indefectiblemente estar refrendadas por el secretario del despacho que corresponda al ramo, pues esta última obligación, sólo está referida a las disposiciones que emita el gobernador del Estado, y no a los actos del Congreso.

"En otras palabras, las órdenes que dicte el gobernador del Estado de J. para la promulgación de las leyes y decretos que expida la Legislatura Estatal, requieren para su obligatoriedad de la firma del gobernador del Estado y del refrendo del secretario general de Gobierno.

"En efecto, de la lectura integral de los decretos impugnados, se aprecia que constan de dos partes fundamentales: la primera, que se limita a establecer por parte del gobernador del Estado de J., que el Congreso de la entidad le dirigió un decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversos artículos de la Ley de Ingresos del Municipio de Puerto Vallarta J. para el ejercicio fiscal de dos mil trece y de la Ley del Agua del Estado de J. y sus Municipios, y la segunda parte, a ordenar su publicación. Dichos decretos promulgatorios se encuentran firmados por el gobernador y por el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de J..

"Esta precisión pone de manifiesto que la materia de estos decretos promulgatorios, está constituida en rigor por la orden del titular del Poder Ejecutivo para que se publique o dé a conocer los decretos que le dirigió el Congreso de la entidad; de ahí que conforme a las disposiciones de la Constitución Local mencionadas, para su obligatoriedad se requiere, además de la firma del gobernador del Estado, la del secretario general de Gobierno, pues por identidad de razones, resulta particularmente aplicable al caso la jurisprudencia visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 160, IUS: 206091, Octava Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que enseguida se reproduce:

"‘REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.’ (se transcribe)

"El análisis del criterio reproducido, conduce a sostener lo siguiente:

"El presidente de la República (que para los efectos que se analizan se equipara al gobernador del Estado), tiene como facultad y obligación promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión (que en la especie se equipara a la Legislatura Estatal).

"Esa función la lleva a cabo ordenando la publicación de la ley o decreto que le envía el Congreso de la Unión.

"La materia del decreto promulgatorio, se constituye por la orden del presidente de la República para que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su debida observancia, por lo que no puede afirmarse que se rija por la materia de la ley o decreto aprobado por el Congreso de la Unión.

"Si la materia del decreto promulgatorio, no se constituye por la materia de la ley, sólo requiere para su validez de la firma del secretario de Gobernación (que se equipara en la especie al secretario general de Gobierno), cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del titular del Ejecutivo y, por ende, el que debe ser refrendado.

"No debe exigirse además, la firma del secretario o secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique (se equiparan a los secretarios del despacho del ramo a que corresponda), porque implicaría refrendar un acto que ya no proviene del órgano ejecutivo, sino del legislativo.

"Es corolario de lo anterior, que si en términos del artículo 46 de la Constitución Política del Estado de J., se faculta y obliga a los secretarios del despacho a que el asunto corresponda, a refrendar sólo las disposiciones del gobernador del Estado y no los decretos o leyes expedidos por la Legislatura Estatal, atribución que sí se otorga en forma expresa al secretario general de Gobierno, conforme lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J.; resulta innegable que los Decretos 24364 y 21804 emitidos por el Congreso del Estado de J. que se impugnan que contienen respectivamente la Ley de Ingresos del Municipio de Puerto Vallarta J. (artículo 62) y la Ley del Agua del Estado de J. y sus Municipios (artículo 99), que como puede corroborarse se encuentran firmados por el gobernador del Estado y por el secretario general de Gobierno, respetan los derechos fundamentales que la recurrente estima violados.

"Lo anterior pues además, la materia del decreto promulgatorio, se constituye por la orden del gobernador para que se publique la ley para su debida observancia, mas no por las materias de los decretos aprobados por la Legislatura Estatal; de ahí que para su validez requiera sólo de la firma del secretario general de Gobierno y no la del o los secretarios del despacho de la materia respectiva.

"En esas condiciones, son infundados los agravios que se expresan en el escrito de revisión, en cuanto sostienen que fue incompleto el proceso legislativo del que surgieron los decretos que se combaten, pues se insiste, si bien el artículo 46 de la Constitución Política del Estado de J. señala que todas las disposiciones que el gobernador emita en uso de sus facultades, deben estar firmadas por el secretario de despacho, las leyes contenidas en los decretos reclamados, se emitieron por el Poder Legislativo y no por el Ejecutivo Estatal; y si el refrendo referido opera para las disposiciones que emita el gobernador en uso de sus facultades, en la especie no era obligatorio el refrendo por parte del secretario del ramo, ya que fueron aprobadas y emitidas por el Congreso, acorde a lo previsto en el artículo 35, fracción I, de la Constitución Política del Estado de J. y el diverso numeral 109 de la Constitución Federal, consecuentemente, no requería el refrendo de mérito, sino el del secretario general de Gobierno, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J. ..."

De la transcripción que antecede, se desprende con claridad que esta Segunda S. consideró que, si conforme a lo previsto en el artículo 50 de la Constitución Local, el gobernador del Estado tiene dentro de sus facultades las de promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes y hacer observaciones a éstas y, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de J. establece de manera expresa, que corresponde al secretario general de Gobierno refrendar las leyes y decretos del Congreso del Estado, resulta indudable que no puede sostenerse que las leyes emitidas por la Legislatura Estatal, para ser obligatorias, deban indefectiblemente estar refrendadas por el secretario del despacho que corresponda al ramo, pues esta última obligación, sólo está referida a las disposiciones que emita el gobernador del Estado, y no a los actos del Congreso.

Por tanto, el agravio de que se trata resulta infundado, porque contrariamente a lo alegado por la quejosa, los decretos combatidos no adolecen del vicio formal que les atribuye, por lo tanto ha lugar a negar el amparo respecto de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., publicada mediante Decreto 11558, así como todos los decretos reformatorios de ésta (14131, 14235, 14568, 15029, 15311, 15315, 15463, 16138, 16912, 16975 y 17824), en lo que hace a los artículos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121 de dicho ordenamiento que regulan el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, así como las tablas de valores unitarios reclamadas.

El criterio referido, fue reiterado por esta Segunda S. al resolver los amparos en revisión **********,(10) **********, ambos fallados por unanimidad de votos en sesión de cinco de agosto de dos mil quince, así como los diversos amparos en revisión ********** y **********, fallados por unanimidad de cinco votos en sesión de veintiséis de agosto del año en curso.

QUINTO.-Por otro lado, también se declara infundada la primera parte del segundo agravio, sintetizado en el inciso b), en donde el recurrente argumentó que las tablas de valores unitarios de suelo y construcción del Municipio de Zapopan, J., transgreden el principio de legalidad tributaria, al no prever los elementos para clasificar el inmueble, así como los parámetros para valorar el tipo, calidad y estado de conservación para efecto de obtener la base del impuesto sobre transmisión patrimonial, esto es, que no se define el tipo de construcción de un inmueble moderno, semi moderno y antiguo, la calidad de lujo, superior, medio, económico y austero, y el estado de conservación en bueno, regular y malo, lo cual genera inseguridad jurídica al contribuyente.

Para sustentar la determinación anterior, se debe considerar que los actos reclamados en la demanda de amparo en relación con este tema, consisten en las tablas de valores unitarios de suelo y construcción del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil catorce, de cuyo decreto se desprende lo siguiente:

Ver tablas de valores unitarios de suelo y construcción

El agravio es infundado, en atención a que esta Segunda S. al resolver el amparo en revisión **********, analizó la misma problemática jurídica y determinó que las tablas de valores unitarios vigentes para dos mil doce y dos mil trece, no violaban el principio de legalidad tributaria, dado que el criterio para clasificar los tipos de construcción, atendiendo a su calidad, se encuentra establecido en las tablas de valores señaladas como actos reclamados, en donde se especifica a detalle la clasificación de la construcción. Sin que sea óbice a lo anterior, que en el presente asunto la materia sean las tablas de valores unitarios de suelo y construcción del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil catorce, en virtud de resultar aplicable el precedente por identidad de razón, pues subsisten los razonamientos que llevaron a establecer la validez de tales tablas.

Para evidenciar lo aseverado, resulta necesario reproducir lo razonado por esta S. en el precedente referido en el que se sostuvo lo siguiente:

"SEXTO.-En el agravio segundo, los recurrentes esgrimen que si bien pudiera considerarse que en las talas de valores que se reclaman, sí se encuentran delimitadas las bases que debe seguir la autoridad administrativa para clasificar la calidad de las construcciones, es decir, si son de lujo, superior, medio, económico y austero; lo cierto es que el vicio de legalidad, se da en el momento en que el legislador consideró suficiente clasificar los elementos de la construcción con base en las características generales que tiene determinada calidad y con base en las características generales de éstas ubicar a cada construcción dependiendo de su calidad, pues a su modo de ver, el legislador consideró suficiente clasificar a los diferentes tipos de calidades conforme a las características de una y otra subcategoría; sin embargo, no fijó un procedimiento para identificar la calidad de las construcciones cuando éstas tuvieran características mixtas, aunado a que las tablas no contemplan el elemento de vida útil (ni siquiera en forma implícita), en desatención al artículo 58 de la Ley de Catastro del Estado de J.

"Para resolver ese planteamiento, es necesario precisar en primer término, en qué consiste el principio que se estima vulnerado.

"El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que es obligación de los mexicanos, contribuir al gasto público de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado el contenido y alcance del principio de legalidad tributaria, entre otras, en las jurisprudencias cuyos rubros establecen: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.’ e ‘IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’

"De acuerdo con las consideraciones plasmadas en esos criterios, el respeto a la garantía de legalidad tributaria exige que la carga impositiva esté prevista en una ley, por las siguientes razones:

"- Para evitar que quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, en la fijación del tributo, quienes sólo deberán aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas antes de cada caso concreto.

"- Para evitar el cobro de impuestos imprevisibles.

"- Para evitar el cobro de impuestos a título particular.

"- Para que el particular pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro órgano quien precise los elementos del tributo.

"Como ya se había hecho mención, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales es una contribución que grava la adquisición o transmisión de la propiedad o de derechos de copropiedad de bienes inmuebles, por cualquier acto o contrato, ya sea que comprendan el suelo, las construcciones, o el suelo y las construcciones adheridas a él, incluyendo los accesorios y las instalaciones especiales que pertenezcan al inmueble, por lo que dicha contribución encuadra en la clasificación de los denominados ‘impuestos reales’.

"La estructura normativa que regula la integración de sus elementos, no se encuentra exclusivamente en la legislación ordinaria, sino que además tiene fundamento en el artículo 115 constitucional.

"Por su parte, la fracción IV del artículo referido, establece la integración y libre administración de la hacienda de los Municipios, la cual se conforma entre otros ingresos, de las percepciones obtenidas por las contribuciones que los Estados impongan a la propiedad inmobiliaria, entre las cuales destaca el impuesto sobre transmisiones patrimoniales.

"Asimismo, el citado precepto dispone que los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales, las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Cabe señalar que las tablas de valores unitarios a las que hace referencia el precepto mencionado, revisten una importancia fundamental en la integración de los elementos que conforman el impuesto de que se trata, ya que impactan la base gravable de la contribución, por lo que las normas que contengan dichas tablas, deben respetar las garantías constitucionales de justicia tributaria previstas en el artículo 31, fracción IV, constitucional.

"En el asunto que nos ocupa, el artículo 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., establece que para efectos del cálculo del impuesto, debe remitirse a la Ley de Hacienda Municipal de esa entidad federativa y aplicar las cantidades referidas en la tabla inserta, explicando la manera en que debe determinarse el monto a pagar, dependiendo del predio de regularización; y, la Ley de Hacienda Municipal a que prevé que la base del impuesto será el valor catastral actualizado con los valores unitarios vigentes en la fecha de causación, incluyendo en su caso, el valor de los accesorios y las instalaciones especiales que pertenezcan al inmueble; y, que el impuesto referido se causará y liquidará aplicando la tasa o tarifa que establezca la ley de Ingresos de cada Municipio a la base determinada en los términos citados.

"De lo anterior, se advierte claramente la estrecha vinculación que existe entre las tablas de valores catastrales unitarios y la base del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, consistente en el valor catastral del inmueble, ya que éste último se obtiene mediante la aplicación de los valores unitarios vigentes en la fecha de causación, contenidos en las tablas referidas, de ahí que estas últimas, al formar parte integrante de la base gravable, deban respetar los principios constitucionales que rigen a las contribuciones.

"Resulta importante destacar que el impuesto referido, al tratarse de una contribución que grava el traslado del dominio de una propiedad o de los derechos de copropiedad sobre bienes inmuebles, refleja en su base gravable una cuantificación numérica, que es expresión de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, y que se aprecia atendiendo a las características del bien inmueble de que se trate, lo que se concreta por medio del establecimiento de las referidas tablas de valores catastrales unitarios.

"Sobre esas premisas, resulta indispensable reproducir los artículos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., que establece el impuesto sobre transmisiones patrimoniales; las tablas de valores de construcción (para dos mil doce, aplicables también, como se aclaró, para dos mil trece), los artículos relativos de la Ley de Catastro Municipal de esa entidad federativa, así como los artículos 46 y 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil trece, que también se combaten, a saber:

"Ley de Hacienda Municipal del Estado de J. (vigente en dos mil catorce)

"Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales

"Artículo 112. (se transcribe)

"Artículo 113. (se transcribe)

"Artículo 114. (se transcribe)

"Artículo 115. (se transcribe)

"Artículo 116. (se transcribe)

"Artículo 117. (se transcribe)

"Artículo 121. (se transcribe)

"Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J. (vigente en 2013)

"Capítulo segundo

"Impuestos sobre la producción, el consumo y las transacciones

"Sección única

"Del impuesto sobre transmisiones patrimoniales

"Artículo 46. (se transcribe)

"Artículo 49. (se transcribe)

"Ley de Catastro Municipal del Estado de J.

"Capítulo VI

"De las tablas de valores unitarios y de la valuación catastral

"Artículo 54. (se transcribe)

"Artículo 55. (se transcribe)

"Artículo 56. (se transcribe)

"Artículo 58. (se transcribe)

"Decreto 23733/LIX/12

Ver tablas de valores de construcción

"Del análisis de las tablas de construcción, se advierte una clasificación de acuerdo al tipo de construcción, que se divide en: a) Moderno; b) Semi moderno; c) Antiguo; d) Provisionales; e) Alberca; f) Áreas de piso sin techar y g) Instalaciones deportivas.

"En la segunda fila, se clasifica la calidad de la construcción en cinco categorías a) Lujo; b) Superior; c) Media; d) Económica y e) Austera.

"En la tercera fila, se clasifica el estado de conservación de la construcción en tres categorías: a) Bueno, b) Regular y c) Malo.

"La cuarta fila de la tabla señala el valor unitario por metro cuadrado que le corresponde al bien respectivo.

"Posteriormente se destacan las claves de clasificación y el valor industrial, subdividiéndose éstos en: especial, superior, media y económica.

"En esas condiciones, siguiendo el orden referido, es innegable que debe conocerse primero qué tipo de construcción está adherida al predio; moderno, semi moderno, antiguo, provisional, alberca, área de piso sin techar o instalación deportiva; segundo, determinar la subclasificación según su calidad; lujo, superior, media económica o austera, y tercero, determinar a su vez la subclasificación que corresponde según su estado de conservación: bueno, regular o malo.

"En las propias tablas de valores de construcción, se define lo que debe entenderse por tipo de construcción moderno, semi moderno y antiguo acorde a los años de la construcción; se aclara que en casos de construcciones modernizadas, qué aspectos se toman en cuenta, como son los cambios en su estructura, distribución, tumbar y levantar muros, pisos, instalaciones hidráulicas y eléctricas, techos, herrerías y carpintería, se señala que para el caso de edificaciones con más de cuatro niveles desde su desplante, se incrementará el valor por metro cuadrado de las construcciones en un diez por ciento por estructura; se especifica lo que debe entenderse por estado de conservación bueno, regular o malo, atendiendo a si el inmueble está en óptimas condiciones; requiere reparaciones sencillas o reparaciones sustanciales; se aclara que la calidad austero se aplica a inmuebles habitados de autoconstrucción que se encuentran sin acabados, carentes de piso, carpintería, enjarres o similares.

"Además, se incluye una tabla específica en donde se aclaran los elementos de construcción, acorde a la calidad de la construcción, que como se mencionó, se divide en lujo, superior, medio, económico y austero, tomando en cuenta si se trata de obra negra (estructura y albañilería), instalaciones y complementos, especificando si se trata de carpintería, cocina, herrería, vidriería, plafones, pintura, recubrimientos, sanitarios, pisos, aplanados, de gas, eléctricos, entre otros rubros.

"Lo anterior evidencia que todas las categorías de las construcciones se encuentran especificadas y aclaradas; esto es, en las tablas reproducidas se contienen los criterios de clasificación (tipos de construcción, calidad y estados de conservación), conteniendo la definición de cada uno con la finalidad de que la autoridad administrativa ubique cada una de las construcciones.

"Sobre esas premisas, resulta infundado el agravio en estudio, a través del cual se sostiene que en los diferentes valores de construcción partiendo del elemento de la calidad, no se contienen las bases conforme a las cuales se debe clasificar cada una de esas calidades cuando la construcción tenga características mixtas, esto es, no se considera que ‘en innumerables ocasiones o que en la mayoría de los casos, no todas las construcciones tendrán todas y cada una de las veinte características ubicadas en un mismo rango de calidad’; argumentando además que no se atiende al elemento de ‘vida útil’.

"Lo infundado de ese cuestionamiento, radica en que el criterio para clasificar los tipos de construcción, atendiendo a su calidad, se encuentra establecido en las tablas de valores catastrales unitarios analizadas, especificando a detalle que la calificación de construcción de lujo, superior, medio, económico o austero, depende de si está en obra negra, subdividiendo ésta en estructura y albañilería y éstas a su vez atendiendo a los cimientos, muros, techos, escaleras, columnas, trabes, estructura y viguería; acorde a las instalaciones (eléctrica, hidráulica, sanitaria o de gas), especificando lo que debe tener la construcción en relación con cada uno de estos rubros; toma en cuenta los complementos en albañilería (pisos y aplanados) y en muebles (sanitarios y de cocina), y contempla aspectos diversos (carpintería, herrería, vidriería, cerrajería, plafones, pintura y recubrimientos).

"Asimismo, como se ha venido señalando, se aclara qué materiales o productos debe contener cada uno de esos rubros para poder encuadrarse como una construcción de lujo, superior, medio, económico o austero; en esa medida, pese a que una construcción tenga características mixtas, como lo alegan los inconformes, puede ubicarse en alguna de esas categorías, de tal manera que no se requiere de una clasificación distinta, como se pretende, puesto que resulta suficiente información la contenida en las cuestionadas tablas e impide que la autoridad administrativa actúe en forma arbitraria en lo relativo a la determinación de un elemento que incide en la base gravable del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, por lo que es evidente que se respeta el principio de legalidad tributaria.

"Por otro lado, lo expresado en torno a que los valores unitarios deben tomar en cuenta el elemento de vida útil, si bien constituye un elemento contemplado en la Ley de Catastro Municipal del Estado de J., lo cierto es que como ya se mencionó, las tablas especifican que en los casos de los inmuebles que no se ajusten a las clasificaciones aprobadas, debe atenderse a lo previsto en el artículo 72 de la ley en cita, que establece:

"Artículo 72. (se transcribe)

"Pero además, la propia ley establece que los coeficientes de incremento y demérito, se aplican conforme a los criterios técnicos que determine el reglamento, pero debe ponderarse que acorde a la clasificación de moderno, semi moderno y antiguo, atendiendo a los años de edad de la construcción, la vida útil no puede clasificarse con valores precisos, pues dependerá de diversos factores como son el clima, el cuidado personal y mantenimiento que cada propietario da al inmueble, la calidad de los materiales utilizados en la construcción, entre otros factores.

"En esas condiciones, es indudable que los parámetros que debe observar la autoridad administrativa, para efecto de clasificar determinado bien, por lo que hace a la calidad de los tipos básicos de construcción (lujo, superior, media, económica o austera), están establecidos en la norma, lo que genera certidumbre y seguridad jurídica al contribuyente, pues se establecen en la ley los factores necesarios para determinar a qué categoría de calidad corresponde la edificación de que se trate, de tal forma que los elementos de la contribución no pueden ser elegidos discrecionalmente por la autoridad administrativa.

"Cabe destacar que la Segunda S. ha sostenido que la facultad otorgada a la autoridad administrativa para obtener un valor que incida en la base del impuesto, no implica una violación a la garantía de legalidad tributaria, siempre que se trate de un valor obtenido por un órgano técnico con base en los datos observados a lo largo del tiempo y mediante un análisis comparativo.

"En esa tesitura, si la facultad para establecer los valores catastrales unitarios se encuentra regulada en el artículo 115 constitucional y deriva de una coordinación entre los Ayuntamientos y las Legislaturas Estatales, aunado a que del análisis de las tablas de valores catastrales unitarios de mérito, se observa que dichos valores fueron fijados por el legislador y los criterios para su aplicación, a efecto de determinar la calidad que corresponde a determinado inmueble sí están definidos; resulta inconcuso que las tablas de valores de construcción para el Municipio de Zapopan, J., para los ejercicios fiscales de dos mil doce y dos mil trece, emitidas mediante Decreto 23733/LIX/2011, respetan la garantía de legalidad tributaria ..."

De la lectura a la transcripción que antecede, se evidencia la declaratoria de constitucionalidad de las tablas combatidas en el segmento indicado, esto es, porque en ellas se establece el criterio o parámetro para clasificar los tipos de construcción, atendiendo a su calidad, especificando a detalle que la calificación de construcción de lujo, superior, medio, económico o austero. Aunado a lo anterior, se consideró que en los casos de los inmuebles que no se ajusten a las clasificaciones aprobadas, debe atenderse a lo previsto en el artículo 72, es decir, deben valuarse con los valores que correspondan a edificaciones análogas.

SEXTO.-Por otra parte, también se declara infundado el cuarto agravio, sintetizado en el inciso e), en donde el recurrente razonó como incorrecto que el J. concluyera que las tablas de valores unitarios señaladas como actos reclamados y la tabla que prevé el artículo 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., son proporcionales y equitativos, a pesar de no establecer un rango en los cuales pagan un mismo impuesto sin revelar la verdadera capacidad contributiva del obligado, haciéndolo de forma progresiva, de acuerdo a lo expuesto en el concepto de violación respectivo, lo aseverado es así, si se considera que, referente a ese tema, también se pronunció esta Segunda S. al resolver el amparo en revisión **********, en los siguientes términos:

"OCTAVO.-En el cuarto y último agravios, los recurrentes expresan que la tarifa de carácter progresivo prevista en el artículo 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., es inconstitucional, pues al tratarse de un impuesto indirecto al gasto, la tarifa progresiva no era la idónea, ya que debió fijarse una tasa o tarifa fija, manifestación que señalan, no fue abordada por el J. de Distrito.

"Para dar respuesta a ese motivo de inconformidad, es indispensable reproducir nuevamente la parte conducente de la disposición legal reclamada, a saber:

"Artículo 46. (se transcribe)

"En relación con ese cuestionamiento, el impuesto sobre adquisición de inmuebles, como ya se había mencionado, es un impuesto real que grava la adquisición o transmisión de la propiedad o de derechos de copropiedad de bienes inmuebles, por cualquier acto o contrato, ya sea que comprendan el suelo, las construcciones, o el suelo y las construcciones adheridas a él, incluyendo los accesorios y las instalaciones especiales que pertenezcan al inmueble; acto que se grava, debido a que la adquisición de bienes es indicio de un beneficio patrimonial para el adquirente y se considera real, porque prescinde de las condiciones personales del contribuyente y del total de su patrimonio, aplicándose sobre una manifestación objetiva y aislada de riqueza o capacidad contributiva, esto es, recae sobre la cosa objeto del gravamen, sin tener en cuenta la situación de la persona que es dueña de ella y que es sujeto del impuesto.

"El impuesto sobre transmisiones patrimoniales tiene las siguientes características:

"Es un impuesto local.

"El sujeto pasivo: pueden ser personas físicas o morales.

"El hecho imponible lo conforma la adquisición o transmisión de bienes inmuebles.

"La base imponible la constituye el valor del inmueble, al que se le aplica la tasa o tarifa que establezca la ley de ingresos de cada Municipio.

"El J. de Distrito, contrario a lo que argumentan los recurrentes, atendió a lo que se le planteó, pero lo desestimó, aclarando que atendiendo a la manera en que se conforma el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, el sustento de su liquidación será el valor catastral actualizado con los valores unitarios vigentes en la fecha de causación, incluyendo el valor de los accesorios y las instalaciones especiales que pertenezcan al inmueble, lo cual vinculado con el objeto propio del impuesto, se advierte que el parámetro válido para comparar la capacidad tributaria de los sujetos pasivos, será el valor del bien materia de adquisición o transmisión, porque el legislador no tomó en cuenta, como signo de capacidad contributiva, el patrimonio global de los contribuyentes, sino una manifestación aislada de su riqueza, como es el objeto mismo de la transacción contractual, de tal manera que no puede considerarse que exista una violación al principio de proporcionalidad, pues todos los contribuyentes tributan en proporción directa a su propia capacidad, pues este tipo de impuestos, se mide en función del valor del bien, objeto de la operación.

"En ese sentido, el juzgador destacó que se contemplaba de manera correcta una tarifa progresiva compuesta, a diferencia de aquellas que simplemente establecen un cambio de rango por el excedente de una unidad, y que a través de una cuota fija y un factor porcentual sobre el excedente del rango inferior, invariablemente se atendía a la real capacidad contributiva del sujeto pasivo del impuesto, explicando a detalle, cómo opera la tarifa contenida en el precepto cuestionado y señalando que atento al tributo de que se trata, se prevé una progresividad en la tarifa, pues la diferencia entre un rango y otro se encuentra compensado con la cuota fija que se adiciona al impuesto marginal -que es el resultado de aplicar la tasa respectiva al excedente del límite inferior-, evitando que el impuesto se eleve de manera desproporcionada.

"Por tanto, es infundado el agravio cuarto que se expresa sobre el particular, pues como se explicó, el J. de Distrito sí contestó lo que se hizo valer, pero además, porque debe tenerse presente, como se mencionó, que en el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, el legislador no toma en cuenta la capacidad contributiva total del contribuyente, pues se limita al objeto consistente en la transmisión o adquisición de la propiedad o de derechos de propiedad de bienes inmuebles, por ser éste el elemento objetivo que puede servir para medir dicha capacidad económica y evidenciar un movimiento de riqueza, que es el que se grava por este tributo, de tal manera que no puede pretenderse, como lo exponen los recurrentes, que se establezca una tarifa fija para todos los inmuebles, con independencia de su valor."

SÉPTIMO.-Ahora bien, por lo que hace a la segunda parte el agravio número dos, sintetizado en el inciso c), en donde se argumenta el hecho de que el artículo 20 del Reglamento de Catastro proporcione algunas descripciones de las clasificaciones, a fin de valuar la calidad de un inmueble, no quiere decir que con ello se subsane la omisión del legislador de establecer en las tablas los lineamientos para poder obtener la base del impuesto, el cual al ser un elemento esencial del tributo, es necesario que se encuentre en una ley formal y material para cumplir con las exigencias del principio de legalidad tributaria, se declara inoperante por novedoso, al no haber sido planteado en la demanda de amparo, por lo que no puede ser materia de estudio en la presente resolución.

Igual calificativa se le debe dar al agravio sintetizado en el inciso d), en donde menciona que el J. de forma incorrecta concluyó que las tablas reclamadas tomaban en cuenta la totalidad de los elementos previstos en el artículo 56 de la Ley de Catastro, siendo que únicamente se considera el tipo, calidad y estado de conservación, asimismo, por lo que hace al suelo, las colonias y zonas catastrales, evidenciando que no se incluye la capacidad contributiva del obligado, lo que transgrede las garantías de proporcionalidad y equidad tributarias, lo afirmado es así, si se estima que dicho agravio es una reiteración de lo expuesto en los conceptos de violación propuestos en su demanda de amparo.

Sirven de apoyo a lo anterior, en lo conducente, las jurisprudencias de los rubros siguientes:

"AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE REITERAN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ABUNDAN SOBRE ELLOS O LOS COMPLEMENTAN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA."(11)

"AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE REFIEREN A CUESTIONES NO INVOCADAS EN LA DEMANDA Y QUE, POR ENDE, CONSTITUYEN ASPECTOS NOVEDOSOS EN LA REVISIÓN."(12)

Por las razones expuestas, al haber resultado infundados e inoperantes los agravios expresados en el escrito de revisión, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida que negó a **********, la protección constitucional, además de no haber sido controvertidas algunas de las consideraciones que sustentan el fallo sujeto a revisión.

Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********** contra los actos señalados como reclamados, en los términos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.

N.; y con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al Juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I., J.N.S.M., M.B.L.R. y presidente A.P.D.. Ausente el M.J.F.F.G.S. (ponente). La Ministra M.B.L.R. hizo suyo el asunto.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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8. Fojas 20 a 22 del cuaderno relativo al juicio de amparo indirecto.

9. Bajo la ponencia de la Ministra M.B.L.R., por unanimidad de 4 votos, con salvedades del M.A.P.D..

10. Bajo la ponencia de la Ministra M.B.L.R..

11. Cuyo texto es el siguiente: "Conforme al artículo 88 de la Ley de Amparo, el recurrente debe expresar los agravios que le causa la sentencia impugnada, lo que se traduce en que tenga la carga, en los casos en que no deba suplirse la queja deficiente en términos del artículo 76 Bis de la ley de la materia, de controvertir los razonamientos jurídicos sustentados por el órgano jurisdiccional que conoció del amparo en primera instancia. Consecuentemente, son inoperantes los agravios que en el recurso de revisión reiteran los conceptos de violación formulados en la demanda, abundan sobre ellos o los complementan, sin combatir las consideraciones de la sentencia recurrida." (Registro digital: 166748. Novena Época, Segunda S., jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009, materia común, tesis 2a./J. 109/2009, página 77)

12. La mencionada jurisprudencia es del tenor siguiente: "En términos del artículo 88 de la Ley de Amparo, la parte a quien perjudica una sentencia tiene la carga procesal de demostrar su ilegalidad a través de los agravios correspondientes. En ese contexto, y atento al principio de estricto derecho previsto en el artículo 91, fracción I, de la ley mencionada, resultan inoperantes los agravios referidos a cuestiones no invocadas en la demanda de garantías, toda vez que al basarse en razones distintas a las originalmente señaladas, constituyen aspectos novedosos que no tienden a combatir los fundamentos y motivos establecidos en la sentencia recurrida, sino que introducen nuevas cuestiones que no fueron abordadas en el fallo combatido, de ahí que no exista propiamente agravio alguno que dé lugar a modificar o revocar la resolución recurrida." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 52, tesis 1a./J. 150/2005, registro digital: 176604)

Esta ejecutoria se publicó el viernes 19 de febrero de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.