Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
Número de registro42021
Fecha18 Marzo 2016
Fecha de publicación18 Marzo 2016
Número de resolución103/2015
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 28, Marzo de 2016, Tomo I, 797
EmisorPleno

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S., en la acción de inconstitucionalidad 103/2015.


En la acción se planteó la inconstitucionalidad de diversas disposiciones de las Leyes de Partidos Políticos y de Instituciones y Procedimientos Electorales, ambas del Estado de Tlaxcala.


Respecto de determinados temas, anuncié que formularía voto concurrente, en los siguientes términos:


I.V. concurrente respecto del considerando décimo primero, en el cual se contiene la decisión relativa a declarar la invalidez del primer párrafo del artículo 117 de la Ley de Partidos Políticos para el Estado de Tlaxcala, en la porción normativa que dice "... En cualquiera de los dos casos la fiscalización se sujetará a las disposiciones siguientes: ..."


La mayoría del Pleno arribó a tal determinación conforme a las siguientes consideraciones:


"Por otra parte, los artículos 102, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128 y 129 de la Ley de Partidos Políticos para el Estado de Tlaxcala, sí contienen supuestos normativos sobre la verificación de operaciones financieras, concretamente el 102, y los siguientes expresamente se refieren a la fiscalización de partidos políticos, es decir, la fiscalización de las actividades ordinarias permanentes, la fiscalización durante los procesos electorales, los informes de ingresos y gastos, distinguidos por informes trimestrales de avance del ejercicio, informes anuales de gasto ordinario, informes de precampaña e informes de campaña; por tanto, las disposiciones referidas serán analizadas a la luz del concepto de invalidez que nos ocupa, es decir, el relativo a la falta de competencia del Congreso del Estado de Tlaxcala para legislar en materia de fiscalización electoral y la consecuente carencia de facultades del Instituto Electoral Local para ejercer esa función.


"Al respecto, este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 77/2015 y su acumulada 78/2015,(1) reiteró el criterio consistente en que si bien las Legislaturas Locales carecen de atribuciones para regular la fiscalización de los recursos de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos, según lo ordena la Constitución Federal en su artículo 41, base V, apartado B, inciso a), numeral 6; también lo es que esa disposición se complementa en el mismo Texto Constitucional, con la diversa regla en el sentido de que el Instituto Nacional Electoral puede delegar su atribución fiscalizadora en favor de los organismos electorales locales, lo que abre la posibilidad de un margen de intervención de las Legislaturas Locales en la regulación del procedimiento de fiscalización, con la condición de que la normatividad estatal adquiera aplicabilidad en forma excepcional para la recepción de la determinación delegatoria del Instituto Nacional, observando dos límites, a saber: a) Sólo tiene obligatoriedad dentro del ámbito espacial estatal; y, b) Sólo es vinculante dentro del régimen jurídico interno de la entidad federativa para las autoridades estatales, sin poder imponer ningún tipo de norma o condicionante a las facultades del Instituto Nacional Electoral.


"Para ilustrar lo anterior, resulta conveniente transcribir las consideraciones sustentadas en el precedente referido, que son del tenor siguiente: (se transcribe)


"De la transcripción que antecede, se desprende que este Tribunal Pleno, en materia de fiscalización, determinó sustancialmente, que si bien las Legislaturas Locales carecen de atribuciones para regular la fiscalización de los partidos políticos, también lo es que pueden tener un margen de intervención las Legislaturas Locales en esa regulación, en el caso de que el Instituto Nacional Electoral delegue su atribución fiscalizadora en favor de los organismos electorales locales, ello sujeto a los límites consistentes en que la normatividad sólo tiene obligatoriedad dentro de la entidad, por lo que sólo es vinculante en el régimen jurídico interno para las autoridades estatales, sin poder imponer ningún tipo de norma o condicionante a las facultades del Instituto Nacional Electoral.


"Precisado lo anterior, este Tribunal Pleno determina que el concepto de invalidez es parcialmente fundado, pues en primer término, observando el precedente referido, debe decirse que el Congreso del Estado de Tlaxcala se encuentra autorizado para establecer la normatividad para el caso de que opere en favor del organismo electoral local, la delegación de la facultad fiscalizadora a partidos políticos, tal y como acontece en la especie, pues claramente el artículo 117, en su primer párrafo, de la Ley de Partidos Políticos impugnada, se reconoce que es facultad del Instituto Nacional Electoral la fiscalización a los recursos de los partidos políticos, así como se hace referencia expresamente a que éste podrá delegarla al Instituto Electoral local, en los términos previstos en la ley general, por lo que la regulación combatida no significa una supuesta invasión de esfera competencial, siempre y cuando, desde luego, la obligatoriedad que ahí se establece se limite al territorio estatal, sin generar obligaciones a cargo del Instituto Nacional Electoral. Sin embargo, en este sentido, el artículo 117 sí contiene un vicio de inconstitucionalidad, cuando prevé que en cualquiera de los dos casos, es decir, que fiscalice el Instituto Nacional o local, la fiscalización se sujetará a las disposiciones que contiene ese precepto y todo el título noveno ‘De fiscalización de partidos políticos’.


"En efecto, el primer párrafo del artículo 117 de la Ley de Partidos Políticos para el Estado de Tlaxcala, prevé lo siguiente: ‘La fiscalización a los recursos de que disponen los partidos políticos es facultad del Instituto Nacional, pero éste podrá delegarla al instituto por acuerdo del Consejo General de aquel en los términos previstos por la ley general. En cualquiera de los dos casos la fiscalización se sujetará a las disposiciones siguientes: ...’; este último apartado que se destaca, resulta inconstitucional, en virtud de que en el precedente transcrito de la acción 77/2015 y su acumulada 78/2015, claramente se precisó que la normatividad que en su caso emitan las entidades federativas no debe implicar vinculación para el Instituto Nacional Electoral, es decir, claramente se expresó que ese instituto no queda vinculado a ninguna norma que se dicte en materia de fiscalización, porque sólo rige en el régimen jurídico interno de la entidad federativa para las autoridades estatales, sin poder imponer ningún tipo de norma o condicionante a las facultades del Instituto Nacional.


"Por tanto, si el primer párrafo del artículo 117 de la Ley de Partidos Políticos para el Estado de Tlaxcala, establece que la disposiciones en materia de fiscalización se observarán tanto en el caso de que ese acto lo lleve a cabo el Instituto Nacional Electoral o el instituto local, ello significa que se trata de una regla inconstitucional, pues observando el criterio sustentado en el precedente ya invocado, es válida la emisión de preceptos en materia de fiscalización, en la medida de que se entiendan referidos al supuesto en que opere en favor del organismo electoral local la delegación de la facultad fiscalizadora de partidos políticos, sin que ello implique que deba observarlas el Instituto Nacional Electoral o que le serán aplicables cuando él lleve a cabo la fiscalización.


"En ese tenor, ha lugar a declarar la validez de los artículos 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128 y 129 de la Ley de Partidos Políticos para el Estado de Tlaxcala. Con excepción de lo establecido en la última parte del primer párrafo del artículo 117 de la ley combatida, esto es, se entiende expulsado del sistema normativo de la entidad, la hipótesis siguiente: ‘... En cualquiera de los dos casos la fiscalización se sujetará a las disposiciones siguientes: ...’


"Lo que implica que la normatividad indicada, incluida desde luego, las distintas fracciones de ese artículo 117, sólo rige en el caso de que el Instituto Nacional Electoral delegue en el Instituto Estatal Electoral la facultad de fiscalización a partidos políticos."


Ahora bien, aun cuando coincido con las razones para invalidar el artículo 117 de la Ley de Partidos Políticos; sin embargo, a mi juicio, sólo debió declararse la invalidez de la porción normativa "... En cualquiera de los dos casos ..."


Para explicar mi diferendo, es necesario transcribir el texto de la norma invalidada:


"Artículo 117. La fiscalización a los recursos de que disponen los partidos políticos es facultad del Instituto Nacional, pero éste podrá delegarla al instituto por acuerdo del Consejo General de aquel en los términos previstos por la ley general. En cualquiera de los dos casos la fiscalización se sujetará a las disposiciones siguientes:


"I. Se analizarán los ingresos y gastos del financiamiento para actividades ordinarias mismas que deberán reportar los partidos políticos;


"II. Se entiende como rubros de gasto ordinario:


"a) El gasto programado que comprende los recursos utilizados por el partido político con el objetivo de conseguir la participación ciudadana en la vida democrática, la difusión de la cultura política y el liderazgo político de la mujer;


"b) El gasto de los procesos internos de selección de candidatos, el cual no podrá ser mayor al dos por ciento del gasto ordinario establecido para el año en el cual se desarrolle el proceso interno;


"c) Los sueldos y salarios del personal, arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, papelería, energía eléctrica, combustible, viáticos y otros similares, y


"d) La propaganda de carácter institucional que lleven a cabo únicamente podrá difundir el emblema del partido político, así como las diferentes campañas de consolidación democrática, sin que en las mismas se establezca algún tipo de frase o leyenda que sugiera posicionamiento político alguno."


(la parte subrayada corresponde a lo que fue declarado inválido)


Como se aprecia, el artículo 117 reconoce que la fiscalización a los recursos a los partidos políticos corresponde al Instituto Nacional Electoral, pero el Instituto Electoral Local podrá llevarla a cabo si aquél se la delega; sin embargo, el vicio advertido por esta Corte, consistió en que, si bien, bajo tal delegación la autoridad local podrá llevar a cabo la función fiscalizadora, no se traduce en que la Legislatura Local podrá establecer reglas para ambos casos, esto es, tanto para la fiscalización realizada por la autoridad nacional como por la local, como se pretendía en la norma impugnada, con lo cual se coincide totalmente.


No obstante, estimo que sólo debió invalidarse la porción que dice "... En cualquiera de los dos casos ...", para que la norma fuera inteligible, esto es, que tenga sentido puesto que en seguida de la porción invalidada se contienen las fracciones I y II, en las que se fijan los lineamientos que deberá acatar la autoridad electoral local cuando fiscalice tales recursos; o, en todo caso, debió haberse invalidado el precepto en su totalidad a efecto de que el Congreso Estatal, en uso de su libertad legislativa determinara lo que considerase pertinente.


En ese sentido, a mi juicio, la redacción de la norma debió quedar en los siguientes términos:


"Artículo 117. La fiscalización a los recursos de que disponen los partidos políticos es facultad del Instituto Nacional, pero éste podrá delegarla al instituto por acuerdo del Consejo General de aquel en los términos previstos por la ley general. La fiscalización se sujetará a las disposiciones siguientes:


"I. Se analizarán los ingresos y gastos del financiamiento para actividades ordinarias mismas que deberán reportar los partidos políticos;


"II. Se entiende como rubros de gasto ordinario:


"a) El gasto programado que comprende los recursos utilizados por el partido político con el objetivo de conseguir la participación ciudadana en la vida democrática, la difusión de la cultura política y el liderazgo político de la mujer;


"b) El gasto de los procesos internos de selección de candidatos, el cual no podrá ser mayor al dos por ciento del gasto ordinario establecido para el año en el cual se desarrolle el proceso interno;


"c) Los sueldos y salarios del personal, arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, papelería, energía eléctrica, combustible, viáticos y otros similares, y


"d) La propaganda de carácter institucional que lleven a cabo únicamente podrá difundir el emblema del partido político, así como las diferentes campañas de consolidación democrática, sin que en las mismas se establezca algún tipo de frase o leyenda que sugiera posicionamiento político alguno."


II.V. concurrente respecto de la invalidez del artículo 271, primer párrafo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala.


La decisión mayoritaria de invalidar la norma impugnada, se apoyó en las siguientes razones:


"Por lo que hace al argumento consistente en que en el primer párrafo del artículo 271 de la ley reclamada, indebidamente remite al diverso 241, cuando lo correcto es que se observe el 245 del propio ordenamiento, debe decirse que asiste la razón al partido político; y, para ello, es necesario transcribir lo dispuesto en esas disposiciones, que son del tenor siguiente:


"‘Artículo 241. Los cómputos que realicen los Consejos Distritales y Municipales, relativos a las elecciones de gobernador del Estado, diputados locales, integrantes de los Ayuntamientos y presidentes de comunidad, se harán de la manera siguiente:


"‘I. El miércoles siguiente a la jornada electoral, a las ocho horas, los Consejos Distritales y M.E. celebrarán sesión permanente para hacer el cómputo respectivo;


"‘II. En caso de que a la hora señalada en la fracción anterior no hubiere quórum en los Consejos Distritales o M.E., se comunicará esta circunstancia al Consejo General para que envíe un representante y se proceda de inmediato con los que estén presentes a realizar el cómputo; y


"‘III. En todo caso, los cómputos a que se refiere este artículo, deberán concluir antes del domingo siguiente al de la jornada electoral.’


"‘Artículo 245. Tratándose del cómputo de la elección de gobernador del Estado, se llevará a cabo el primer domingo siguiente a la elección, a partir de las diez horas, conforme al procedimiento establecido por esta ley.’


"También es importante tener presente lo que establecen otras disposiciones del ordenamiento combatido relacionadas con el cómputo de resultados, la calificación electoral y la asignación de constancias, que llevan a cabo los Consejos Distritales, los Concejos Municipales y el Consejo General del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones, en virtud de que la norma reclamada se refiere al sistema de elección de Ayuntamientos por el principio de representación proporcional. Y en este sentido, el artículo 243, fracción III, de la ley(2) que se analiza establece la forma en que se desahogarán los cómputos, entre ellos, que en el Consejo General se iniciará con el cómputo de la elección de gobernador y a continuación el de diputados de representación proporcional. El diverso 247 prevé a quién corresponde realizar la declaración de validez de las elecciones y en su fracción I ordena que esto corresponderá al Consejo General, tratándose de gobernador, diputados de representación proporcional y regidores; y que a los Consejos Municipales compete la de presidentes municipales, síndicos y presidentes de comunidad, según la fracción III de esa disposición.(3)


"Por último, es necesario referirnos de nuevo, al principio de certeza en materia electoral que, como ya se expuso, consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad, las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta. También significa que la preparación, realización y calificación de las elecciones deben revestir una total convicción, generar una situación de absoluta confianza por parte de los actores políticos y sociales a efecto de impedir que queden vacíos interpretativos y dudas, para que, finalmente, los votos emitidos produzcan un resultado convincente por veraz.


"Ahora bien, el primer párrafo del artículo 271 de la ley reclamada, se refiere a la sesión en la que, concluidos los cómputos de gobernador y de asignación de diputados de representación proporcional, se procederá a la asignación de regidurías de representación proporcional, lo que corresponde llevar a cabo, al Consejo General del Instituto Electoral Local, ya que el propio párrafo que se analiza hace referencia a ese consejo; sin embargo, al identificar la sesión, la disposición remite al artículo 241 de la ley, que regula el procedimiento para los cómputos que realicen los Consejos Distritales y Municipales, relativos a las elecciones de gobernador del Estado, diputados locales, integrantes de los Ayuntamientos y presidentes de comunidad, referencia que no es correcta, en virtud de que la norma reclamada se refiere a la asignación de regidurías de representación proporcional y esto corresponde al Consejo General, de acuerdo con el artículo 247, fracción I, del mismo ordenamiento.


"Por tanto, a fin de preservar el principio de certeza en materia electoral se declara la invalidez del primer párrafo del artículo 271 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala, sólo en la porción normativa que indica: ‘el artículo 241 de’, para quedar: ‘En la misma sesión prevista en esta ley.’ ..."


Si bien, voté a favor de la invalidez de la norma, pues, coincidí en que la remisión al artículo 241 era incorrecta, afectando, por tanto, el principio de certeza, rector en materia electoral, lo cierto es que, en mi opinión, la propuesta inicial del Ministro ponente daba mayor certeza a la norma.


En efecto, en el proyecto inicial, se proponía la invalidez de la norma, precisando que debía entenderse que la remisión correcta era al artículo 245 de la propia ley impugnada; sin embargo, derivado del debate que se dio en la sesión pública correspondiente, se modificó la propuesta, para que la invalidez no se diera sobre la base de aceptar que la remisión es al artículo 245, sino sólo para que se expulsará la remisión incorrecta.


Difiero de la propuesta modificada, en virtud de que, a mi juicio, genera mayor incertidumbre, dado que, lejos de preservar el principio de certeza, lleva a que los destinatarios de la norma desconozcan a cuál sesión se refiere, más aún, para ello en todo caso deberán revisar la ley y deducirlo, lo cual, no se corresponde con tal principio rector.


En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de febrero de 2016.








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1. Bajo la ponencia de la Ministra M.B.L.R., resuelta en sesión de veintiséis de octubre de dos mil quince.


2. "Artículo 243. Los cómputos se desahogarán:

"...

"III. En el Consejo General se iniciará con el cómputo de la elección de gobernador y a continuación el de diputados de representación proporcional." 3. "Artículo 247. La declaración de validez de las elecciones corresponde:

"I. Al Consejo General, la de gobernador del Estado, diputados de representación proporcional y regidores;

"...

"III. A los Concejos Municipales, la de presidentes municipales, síndicos y presidentes de comunidad."

Este voto se publicó el viernes 18 de marzo de 2016 a las 10:40 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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