Ejecutoria num. 2a./J. 27/2016 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 633850213

Ejecutoria num. 2a./J. 27/2016 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Número de Resolución:2a./J. 27/2016 (10a.)
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II, página 1147.
Fecha de Publicación:31 de Marzo de 2016
RESUMEN

CONTRADICCIÓN DE TESIS 222/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO DEL SEGUNDO CIRCUITO Y TERCERO DEL PRIMER CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA.JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES NECESARIO AGOTARLO PREVIAMENTE A ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO, PORQUE LOS ALCANCES QUE SE DAN A LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO CONFORME A LA LEY DE AMPARO, EN ESENCIA, SON IGUALES A LOS QUE SE OTORGAN CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES NECESARIO AGOTARLO PREVIAMENTE A ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO, PORQUE LOS ALCANCES QUE SE DAN A LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO CONFORME A LA LEY DE AMPARO, EN ESENCIA, SON IGUALES A LOS QUE SE OTORGAN CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 222/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO DEL SEGUNDO CIRCUITO Y TERCERO DEL PRIMER CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 3 DE FEBRERO DE 2016. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.; VOTÓ CONTRA ALGUNAS CONSIDERACIONES M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: I.G.R..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción II, de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción VII y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se trata de una posible contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito en Materia Administrativa, en la que se encuentra especializada esta S..

Lo anterior, con apoyo además, en la tesis P. I/2012 (10a.), sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011)."(1)

SEGUNDO

Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 227, fracción II, de la Ley de A., al haber sido formulada por un Juez de Distrito.

TERCERO

Criterios contendientes. Para estar en aptitud de establecer si existe la contradicción de tesis denunciada, es oportuno tener presente que el Pleno ha emitido jurisprudencia en el sentido de que debe considerarse la existencia de una contradicción de tesis cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito adoptan en sus sentencias criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales o que se adviertan elementos secundarios diferentes en el origen de las ejecutorias.

De la misma manera, ha señalado que por "tesis" debe entenderse el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia; de ahí que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, expresando los razonamientos lógico-jurídicos necesarios para sustentar sus respectivas decisiones.

Lo anterior encuentra apoyo, en la jurisprudencia, P./J. 72/2010, que lleva por rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(2)

Entonces, para determinar si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es necesario conocer los principales antecedentes de los asuntos de donde emanan los criterios que se denuncian como opositores y las consideraciones que expusieron los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes.

  1. Los datos que se obtuvieron del amparo en revisión número **********, promovido por **********, del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, son los siguientes:

    • El asunto tiene su origen en la resolución emitida el tres de febrero de dos mil quince, por la jefa de Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene dependiente de la Subdelegación de Prestaciones en la Delegación Estado de México del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en la cual, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 51 de la ley de ese instituto, vigente hasta el treinta y uno de marzo del dos mil siete, se realizó un ajuste a la pensión que disfrutaba la quejosa.

    • La resolución acabada de relacionar, fue reclamada a través del juicio de amparo indirecto, del cual conoció el Juez Tercero de Distrito en Materias de Amparo y Juicios Federales en el Estado de México, registrado con el número **********, resuelto el treinta de marzo de dos mil quince, en el cual determinó sobreseer en el juicio de amparo, al advertir, de manera oficiosa, la actualización de la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de A., dado que la quejosa, previo a acudir al juicio de amparo, debió agotar el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

    • Inconforme con el fallo acabado de relacionar, la quejosa interpuso recurso de revisión en su contra, tramitado con el número ********** ante el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, que por ejecutoria de siete de julio de dos mil quince, revocó la sentencia recurrida, al considerar que no se actualizaba la causa de improcedencia decretada, conforme a las consideraciones siguientes:

    • Señaló que la quejosa no estaba vinculada a promover el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, porque si bien los artículos 61, fracción XX, de la Ley de Amparo y 107, fracción IV, párrafo primero, de la Constitución Federal, prevén que el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, cuando éstos sean revisables de oficio conforme a las leyes aplicables, o proceda en su contra algún juicio, recurso o medio de defensa legal ordinario, por virtud del cual dichas actuaciones puedan ser modificadas, revocadas o nulificadas.

    Sin embargo, por disposición expresa de tales numerales, esos medios ordinarios de defensa o de revisión oficiosa serán ineficientes para sustentar la improcedencia del juicio de amparo, cuando no prevén la suspensión de los efectos de los actos materia de impugnación o de autocontrol oficioso, o si previéndose la medida suspensiva, resulta ineficiente para efectos de la calificación del motivo de improcedencia en análisis, lo que ocurrirá cuando dicha suspensión no tenga los mismos alcances de la suspensión instituida en el juicio de amparo, y además, siempre que dicha suspensión ordinaria no exija mayores requisitos de los previstos por la legislación vigente del juicio constitucional, para conceder la suspensión definitiva como una verdadera medida cautelar, al igual que tampoco se establezca un plazo mayor del previsto por la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión provisional. Todo lo anterior, con independencia de que el acto sea, en sí mismo, susceptible de ser suspendido de acuerdo con la legislación de amparo.

    • Enseguida, el órgano del conocimiento, indicó que de un análisis detenido a las porciones constitucional y legal en comento, sobre todo en temas como las razones para no agotar los medios ordinarios en función de las características de la suspensión, obtuvo que es diferente y de alcances protectores superiores a los de la regla equivalente anterior.

    • Especialmente, porque ahora se prevé la nueva regla, consistente en que, cuando los alcances de la suspensión del medio ordinario sean inferiores a los que se pueden producir por la medida cautelar de amparo, no existirá esa obligación de definitividad y, también se introduce la nueva regla de comparación referida al plazo para el otorgamiento de la suspensión provisional en el amparo (la que se decreta inmediatamente después de admitida la demanda), de manera que si el plazo para conceder la medida en el sistema legal del medio ordinario prevé un tiempo mayor que esa inmediatez de la vigente suspensión de amparo, entonces, claramente el medio ordinario tampoco deberá ser agotado.

    • Lo anterior llevó al Tribunal Colegiado de Circuito a concluir que, en el caso concreto, atendiendo las reglas vigentes, no existe obligación de acudir al juicio contencioso administrativo federal, porque si bien, dicho medio ordinario prevé la suspensión de los actos administrativos impugnados, en la especie opera la excepción prevista por el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, ya que de concederse la medida por la vía ordinaria, sus alcances serían objetivamente menores a los que se tendría de concederse la suspensión en amparo.

    • Para explicar lo anterior, refirió que el tema de los alcances de la suspensión en amparo conforme al sistema vigente, está precedido por la llamada "Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos", combinación que obligadamente conlleva a entender que la intención del cambio constitucional, fue convertir al juicio de amparo en un mecanismo de control constitucional diferente y más efectivo que el sistema que rigió en el pasado.

    • De modo que debe tenerse presente que, la medida cautelar en el sistema vigente del juicio de amparo es más amplia y benéfica, que el restringido sistema de suspensión en amparo que se instituyó en el pasado, referencias y diferencias, tanto importantes como necesarias, para tener en claro por qué no se actualiza el motivo de improcedencia decretado por el Juez de Amparo.

    • Así, limitado el análisis a los alcances de la suspensión en amparo, el órgano jurisdiccional atendió la regulación contenida en los artículos 131, párrafo segundo y 138, fracción I, de la Ley de Amparo, de los cuales desprendió que una vez promovida la suspensión del acto reclamado, el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social, análisis de balance, a partir del cual, deberá determinarse si se concede o se niega la suspensión.

    • En el supuesto de que el Juez decida conceder la suspensión, deberá fijar los requisitos y efectos de la medida, teniendo presente lo previsto por el artículo 131, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, en el que expresamente se describen las características de los efectos y alcances de la suspensión, con base en las reglas siguientes:

    1. Los efectos de la suspensión se traducen en que, el Juez dicte medidas para que los derechos del quejoso queden en el estado que tenían antes de la presentación de la demanda.

    b) Los efectos y alcances de la suspensión no pueden tener el alcance de constituir derechos que no tenía el quejoso, antes de la presentación de la demanda.

    c) Tampoco es posible que dichos efectos y alcances de la medida modifiquen o restrinjan los derechos del quejoso con relación a cómo eran antes de la presentación de la demanda.

    • De lo anterior, afirmó el juzgador, se desprende que a diferencia de la suspensión del acto reclamado en amparo que rigió en el pasado y que tenía efectos meramente conservativos o paralizantes de los actos de autoridad, en el nuevo modelo de suspensión como medida cautelar del texto vigente, el Juez interviene no con una actitud meramente conservativa o paralizante, sino con la obligación de dictar todas las medidas necesarias y decretar mediante imposición de obligaciones todo lo que sea conducente a fin de colocar los derechos del quejoso en el estado que tenían antes de la presentación de la demanda, lo cual representa no sólo un avance significativo en la suspensión para entenderla ahora como un verdadero sistema de medidas cautelares, sino también, una clara nota distintiva del sistema del pasado, ya que la medida cautelar en vigor permite al Juez dictar medidas e imponer obligaciones, demandando un protagonismo del juzgador, lo cual es marcadamente diferente que el sistema anterior, en donde el Juez tenía una intervención menor y su poder jurisdiccional se reducía a ordenar que las cosas se mantuvieran en el estado que guardaban.

    • Frente a esos alcances superiores a medidas restringidamente conservativas, se tienen los alcances del juicio contencioso administrativo federal, que son menores, porque la suspensión del juicio contencioso se reduce a ser una limitada medida conservativa o suspensiva, como se obtiene de los artículos 24 y 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, al disponer que las medidas cautelares (entre las que se encuentra la suspensión), tienen por objeto mantener la situación de hecho existente, de manera que el litigio no quede sin materia ni se cause un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

    • Además, señalan que la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, debe presentarse por el actor o su representante legal y que ésta se concede:

    • Si no se afecta el interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público, a más que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al solicitante con esa ejecución;

    • En caso de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, sólo si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos, garantía que puede reducirse si el monto de los créditos excede la capacidad económica del solicitante o se trata de un tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria con el pago del crédito impugnado;

    • Si se trata de posibles afectaciones no estimables en dinero, la garantía se fija discrecionalmente;

    • Si la medida cautelar puede causar daños o perjuicios a terceros, se concede si se otorga garantía para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que se cause;

    • La suspensión del acto combatido queda sin efectos, si el tercero otorga contragarantía; y,

    • La medida cautelar se puede solicitar en cualquier etapa del juicio de nulidad.

    • Conforme a lo anterior, el Tribunal Colegiado de Circuito concluyó que, tratándose del tema de los alcances de la suspensión del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo federal, son de menores alcances que la actual suspensión de amparo como medida cautelar, pues se limitan los efectos de la suspensión a "mantener la situación de hecho existente."

    • Y consideró que, en la actualidad, la tutela de los derechos fundamentales por medio de amparo irradia a la suspensión un efecto de justicia provisional que actúa de inmediato para proteger los derechos que la Constitución garantiza a los interesados y que se enmarca en los principios de las medidas cautelares o precautorias, que tienen como finalidad, asegurar la efectividad práctica de una eventual sentencia concesoria o estimatoria que se pronuncie en el proceso de amparo, facultando al Juez para dictar órdenes y medidas que coloquen los derechos del quejoso en el estado que tenían antes de la presentación de la demanda, y facultándolo para fijar el estado de las cosas, a fin de evitar que durante la pendencia del proceso se produzcan daños y perjuicios de imposible o difícil reparación para el quejoso con la ejecución del acto reclamado o sus efectos, y sobre una perspectiva de protección de derechos por medio de la suspensión como medio accesorio y complementario para el aseguramiento de la tutela jurisdiccional efectiva.

    • Lo que justifica la imposibilidad de aplicación al caso, del motivo de improcedencia previsto por la fracción XX del artículo 61 de la actual Ley de Amparo.

    • Aunado, a que tratándose de los requisitos para acceder a la medida suspensional, el artículo 28, fracción I, inciso b), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, requiere que el acto administrativo impugnado cause daños o perjuicios de difícil reparación con su ejecución, requisito que no se establece en la Ley de Amparo.

    • En la inteligencia de que resultaba inaplicable la jurisprudencia 2a./J. 130/2013 (10a.), sustentada por esta Segunda Sala, intitulada: "PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010) NO ESTABLECE MAYORES REQUISITOS QUE LA ABROGADA LEY DE AMPARO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO.",(3) porque proviene de la interpretación de las reglas del juicio contencioso administrativo federal con relación al anterior sistema de suspensión en amparo abrogado.

    • Tampoco fue obstáculo para sostener lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 19/2015 (10a.), de rubro: "RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. EL PLAZO PARA OTORGAR LA SUSPENSIÓN CONFORME AL ARTÍCULO 28, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES EQUIVALENTE AL PREVISTO EN LA LEY DE AMPARO, PARA EFECTOS DE LA OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013)."; en la medida en que esta Segunda Sala, sólo se ocupó de dilucidar lo relativo al plazo para el otorgamiento de la suspensión; empero, no fueron materia de estudio los alcances, los cuales, a criterio de ese tribunal, son mayores en el amparo que en el juicio contencioso administrativo federal.

    Conforme a lo anterior, el Tribunal Colegiado de Circuito revocó el sobreseimiento decretado en la sentencia recurrida y al no existir causa de improcedencia diversa que debiera estudiar, con fundamento en el artículo 93, fracciones I y V, de la Ley de Amparo reasumió jurisdicción mediante el estudio directo de los conceptos de violación y demás aspectos de fondo omitidos.

  2. Por otra parte, del amparo en revisión **********, promovido por **********, del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se desprenden los antecedentes siguientes:

    • Deriva de la resolución administrativa que dictó el veintisiete de marzo de dos mil catorce, el subdirector divisional de examen de fondo de patentes áreas mecánica, eléctrica y de registro de diseños industriales y modelos de utilidad del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, en la cual negó a la promovente la inclusión de la patente **********, relativa al **********, en la publicación del ejemplar de agosto de dos mil trece de la Gaceta de la Propiedad Industrial y, su ejecución, esto es, la publicación del ejemplar indicado, sin incluir la referida patente.

    • La resolución acabada de relacionar, constituyó el acto reclamado en el juicio de amparo indirecto que promovió la empresa afectada, a través de su representante legal, registrado con el número **********, del índice del Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, resuelto por sentencia terminada de engrosar el cuatro de noviembre de dos mil catorce, en la que sobreseyó en el juicio, al estimar que la quejosa no agotó el principio de definitividad, de ahí que se actualizó la causa de improcedencia prevista en la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo.

    • Inconforme con tal determinación, la persona moral quejosa interpuso recurso de revisión, que dio origen al amparo en revisión **********, del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que para desestimar los agravios formulados y confirmar la sentencia recurrida, en la parte que interesa, en esencia, expuso lo siguiente:

    • A fin de dar respuesta al argumento en el que el inconforme señaló que si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no establece mayores requisitos que la Ley de Amparo, para conceder la suspensión en el juicio de control de constitucionalidad, tal criterio se emitió al interpretar el ordenamiento jurídico abrogado, por lo que la jurisprudencia relativa resultaba inaplicable al caso.

    • El órgano del conocimiento precisó, como punto de partida, la importancia de destacar que la jurisprudencia que refirió la recurrente, derivó de la contradicción de tesis ********** del índice de esta Segunda Sala, y de la lectura integral a la ejecutoria relativa, se advierte que los criterios que le dieron origen fueron emitidos en juicios de amparo promovidos en dos mil once y dos mil doce; y si bien, uno de los criterios contendientes atendió a un caso en el que el juicio de amparo indirecto se promovió previo a las reformas constitucionales de junio de dos mil once, lo cierto es que, en los restantes, el juicio de control se promovió después de esas reformas; de ahí que consideró indiscutible que este Alto Tribunal contempló el texto constitucional vigente antes y después de las reformas al artículo 107 de la Constitución Federal y, si no realizó precisión en ese sentido, es porque implícitamente consideró que no existe una diferencia sustancial en cuanto al principio de definitividad que rige al juicio de amparo indirecto.

    • Que por otra parte, si bien la Ley de Amparo que desarrolla el precepto constitucional, en el texto abrogado y en el vigente, pareciera que presenta diferencias en tratándose del principio de definitividad en el juicio de amparo indirecto, pues de su comparación se desprende que el texto vigente impuso requisitos adicionales en relación con la suspensión del acto impugnado, al introducir dos nuevas locuciones, como son:

    i. ...con los mismos alcances que los que prevé esta ley.

    ii. ...ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional.

    • El Tribunal Colegiado consideró que la inserción realizada en el texto vigente, se debe a que en la nueva ley, el autor de la norma tomó en cuenta los diversos criterios jurisprudenciales que ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación al desentrañar el alcance de las disposiciones de la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, para darle mayor claridad y precisión.

    • Empero, cuando el Máximo Tribunal del País examinó en distintos casos, el principio de definitividad (conforme a la legislación abrogada), el punto medular al que se circunscribió fue determinar si la disposición ordinaria preveía o no mayores requisitos que la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto de que se tratara, lo cual, sin duda alguna, incluía los alcances bajo los cuales se concedería la medida, así como el plazo para emitir el pronunciamiento, destacando cuales eran los supuestos más frecuentes en los que los particulares quedaban relevados de agotar la definitividad, como se advierte de la tesis 2a. LVI/2000, de rubro: "DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO."

    • Esto es, aunque los alcances de la suspensión y el plazo del pronunciamiento, no se contemplaban expresamente en la legislación reglamentaria abrogada, el órgano del conocimiento sostuvo que esos requisitos sí fueron advertidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues insistió, siempre realizó el estudio comparado de distintas legislaciones, con la integrada en la Ley de Amparo, para determinar si aquéllas no exigían mayores requisitos que ésta para conceder la suspensión del acto reclamado, lo cual, sin lugar a dudas, incluye precisamente a los alcances de la medida, porque con la decisión apoyada en la aplicación de la legislación que previera el medio de defensa ordinario, desde un principio se hubiera limitado aquélla; y, en relación con el plazo, como aspecto debatido en el recurso de revisión que se escudriña, éste constituye un elemento sustancial del pronunciamiento, para determinar si la ley de que se trate prevé los mismos requisitos o adicionales a los establecidos en la Ley de Amparo para efectos de la medida, por lo que, a partir de la comparación que se efectúe entre la legislación ordinaria y la ley reglamentaria mencionada, se podrá distinguir si aquélla contempla "mayores requisitos" que la Ley de Amparo, para los efectos indicados.

    • Consideró importante el Tribunal Colegiado de Circuito agregar, que los alcances de la suspensión pudiera interpretarse que no constituyen un requisito propiamente para el otorgamiento de la medida, pero, si se tiene presente que la magnitud y, por consiguiente, el radio de acción de esa medida, limitan o amplían el contenido de ésta y ello se vincula indiscutiblemente con los términos en que se realice la solicitud, la cual constituye el primer elemento a verificar (esto es, que la solicite el agraviado); entonces, al no poder desvincularse los elementos enunciados, los alcances de la suspensión se erigen como un requisito.

    • Que tal precisión la realizó únicamente a mayor abundamiento, porque no constituye materia de controversia en el recurso de revisión, pues si bien se menciona en el escrito respectivo, no se endereza la polémica en ese sentido.

    • En esos términos, precisó que una vez superado que el texto vigente de la ley reglamentaria no hace una distinción importante en cuanto al principio de definitividad que rige en el juicio de amparo indirecto, en relación con la suspensión del acto que se impugne, emerge una nueva conclusión: el criterio jurisprudencial sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sí es aplicable a la nueva Ley de Amparo.

    • Para ello, indicó que tuvo presentes las consideraciones sentadas por esta Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis **********, a que hizo referencia y que dio lugar a la jurisprudencia 2a./J. 130/2013 (10a.), cuyo rubro es: "PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010) NO ESTABLECE MAYORES REQUISITOS QUE LA ABROGADA LEY DE AMPARO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO."

    • Ejecutoria de la cual destaca, para este estudio, que conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el Magistrado instructor debe conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud; lo cual, no excede el plazo establecido en la Ley de Amparo.

    • Por otra parte, para dar respuesta al argumento en el cual, la quejosa expuso que en el juicio contencioso administrativo, el pronunciamiento sobre la suspensión puede tomarse a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud, el Tribunal Colegiado señaló que con ello se pretendió evidenciar que el artículo 6, fracción II, del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, permite que la decisión sobre la suspensión se tome en un tiempo mayor al que dispone la Ley de Amparo, lo que carece de sustento jurídico, porque el hecho consistente en que en el Reglamento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Federal se prevea un horario de labores para el personal que realiza actividades jurisdiccionales, lo cual no se encuentra establecido en la Ley de Amparo, no hace patente que en la ley que rige al juicio de ordinario se exceda el plazo previsto en la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, ya que si bien la ley no impone modalidades en ese sentido, sí lo hacen los acuerdos generales emitidos por el Consejo de la Judicatura Federal y, en todo caso, el aspecto relevante que debe tomarse en cuenta, es el consistente en que, tanto la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, como la Ley de Amparo prevén el mismo plazo para el pronunciamiento sobre la suspensión provisional.

    • Señaló que tal aseveración queda sustentada en los artículos 112 y 139 de la Ley de Amparo, así como el 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de los cuales se advierte que, la decisión sobre la suspensión provisional a petición de parte se emitirá en el auto de admisión, salvo que se trate de los supuestos previstos en el artículo 48 de la propia ley (actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), auto que se emitirá en el plazo de veinticuatro horas contado desde que la demanda fue presentada o en su caso turnada.

    • En tanto que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que, el Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud. En estos términos, el día hábil siguiente se refiere al día de calendario posterior (hábil) a aquel en que se presentó tal solicitud, no al horario laboral del personal que realice actividades jurisdiccionales.

    • Por ende, tal disposición es similar a la contenida en la Ley de Amparo, en donde se establece que la suspensión, conforme a las disposiciones analizadas, se pronunciará dentro de las veinticuatro horas contadas a partir que se presentó la demanda o fue turnada.

    • En este sentido, no debe soslayarse que la ley reglamentaria mencionada prevé dos supuestos, cuando se trate de actos contrarios a los prohibidos en el artículo 22 y supuestos análogos y, el resto de los casos.

    • Es así que, la regla general indica que los actos administrativos que son materia del juicio contencioso administrativo, en los supuestos en que pudieran impugnarse en el juicio de amparo indirecto, se adecuan a la segunda hipótesis (el "resto de los casos"), por lo que la suspensión se pronunciará cuando la demanda se haya turnado al órgano jurisdiccional, luego, el plazo de las veinticuatro horas no se computa a partir de la presentación del escrito, sino hasta que se da el segundo supuesto (turno de la demanda); consecuentemente, el pronunciamiento sobre la suspensión en el juicio contencioso administrativo se emite en términos similares a los estatuidos en la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales y, en el caso de que existiera alguna diferencia entre esos supuestos, obedecería a un caso específico, el cual, constituiría una excepción pero no la regla general.

    • Y, si la comparación de la normatividad se da sobre la base de la regla general, es inconcuso que la suspensión, tanto en el juicio de amparo indirecto, como en el juicio contencioso administrativo, se pronuncia en un plazo similar.

    • Sostuvo el Tribunal Colegiado de Circuito, que tal afirmación es plenamente coincidente con la estimación vertida por esta Segunda Sala en la jurisprudencia a que hizo mención, en cuanto a que "el Magistrado instructor debe conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud [en el juicio contencioso administrativo]; lo cual, evidentemente, no excede el plazo establecido en la Ley de Amparo."

    • Que en suma, tratándose particularmente del juicio contencioso administrativo, por las razones advertidas, el plazo previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no excede al dispuesto en la Ley de Amparo, para pronunciarse sobre la suspensión provisional.

CUARTO

Existencia de la contradicción tesis. Acorde con el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la contradicción de tesis se actualiza cuando las Salas de este Alto Tribunal, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, o bien, dos o más Plenos de Circuito, adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias fácticas sean relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos.

Lo anterior se desprende de la jurisprudencia P./J. 72/2010 y la tesis P. XLVII/2009, que son del tenor literal siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.-De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan 'tesis contradictorias', entendiéndose por 'tesis' el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: 'CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.', al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que 'al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes' se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en 'diferencias' fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."(4)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.-El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: 'CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.', sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."(5)

Según lo expuesto, la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aun cuando debe ponderarse que esa variación o diferencia no debe incidir o ser determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito, sino sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.

En tal virtud, si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único, ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis, mediante aclaraciones, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

Precisado lo anterior, esta Segunda Sala considera que sí existe la contradicción de tesis denunciada, ya que de la lectura a las ejecutorias relacionadas en párrafos precedentes, se desprende que los Tribunales Colegiados se pronunciaron sobre un mismo punto jurídico, consistente en la actualización de la causa de improcedencia del juicio de amparo, prevista en la fracción XX del artículo 61 de la Ley de A. en vigor, cuando existe obligación de agotar el juicio contencioso administrativo previo a acudir al amparo indirecto.

En el primer caso, se reclamó la resolución emitida el tres de febrero de dos mil quince, por la jefa de Departamento de Pensiones Seguridad e Higiene dependiente de la Subdelegación de Prestaciones en la Delegación Estado de México del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en la cual, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 51 de la ley de ese instituto, vigente hasta el treinta y uno de marzo del dos mil siete, se realizó un ajuste a la pensión que disfrutaba la quejosa.

Y en el otro asunto, el acto reclamado lo constituyó la negativa que emitió el veintisiete de marzo de dos mil catorce, el subdirector divisional de Examen de Fondo de Patentes Áreas Mecánica, Eléctrica y de Registro de Diseños Industriales y Modelos de Utilidad del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, para la inclusión de la patente 304904, relativa al **********, en la publicación del ejemplar de agosto de dos mil trece de la Gaceta de la Propiedad Industrial y, su ejecución.

En ambos casos, se coincidió en que a las resoluciones reclamadas, les era aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dado que el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentra facultado para conocer de los actos administrativos en materia de pensiones con cargo al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; y, por otra parte, el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, es un organismo descentralizado federal, cuya materia no se encuentra excluida de la aplicación de aquel cuerpo normativo.

Así, mientras que el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, consideró que no se actualizaba la causa de improcedencia en el juicio de amparo, dado que opera la excepción prevista por la propia fracción XX del artículo 61 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, pues actualmente la tutela de los derechos fundamentales por medio de amparo irradia a la suspensión un efecto de justicia provisional que actúa de inmediato para proteger los derechos que la Constitución garantiza a los interesados y que se enmarca en los principios de las medidas cautelares o precautorias, que tienen como finalidad, asegurar la efectividad práctica de una eventual sentencia concesoria o estimatoria que se pronuncie en el proceso de amparo, facultando al Juez para dictar órdenes y medidas que coloquen los derechos del quejoso en el estado que tenían antes de la presentación de la demanda y facultándolo para fijar el estado de las cosas, a fin de evitar que durante la pendencia del proceso se produzcan daños y perjuicios de imposible o difícil reparación para el quejoso con la ejecución del acto reclamado o sus efectos, y sobre una perspectiva de protección de derechos por medio de la suspensión como medio accesorio y complementario para el aseguramiento de la tutela jurisdiccional efectiva.

En cambio, la suspensión del juicio contencioso se reduce y limita a una orden de mantener las cosas en el estado que guardan al momento de solicitarse la suspensión, prohibiendo decretar medidas que incluso puedan interesar a algún tema de fondo.

De ahí que, afirmó el órgano del conocimiento, los alcances de la suspensión de amparo son mayores a los de la suspensión que operaría de acudir al juicio contencioso administrativo federal, que limita sus efectos a mantener la situación de hecho existente.

Aunado a que, tratándose de los requisitos para acceder a la medida suspensional, el artículo 28, fracción I, inciso b), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, requiere que el acto administrativo impugnado cause daños o perjuicios de difícil reparación con su ejecución, requisito que no se establece en la Ley de Amparo.

Sin que al efecto resultare aplicable la jurisprudencia 2a./J. 130/2013 (10a.), sustentada por esta Segunda Sala, cuyo rubro es: "PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010) NO ESTABLECE MAYORES REQUISITOS QUE LA ABROGADA LEY DE AMPARO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO."; porque su formación proviene de la interpretación de las reglas al juicio contencioso administrativo federal, en relación con el anterior sistema de suspensión en amparo abrogado.

En contrario, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito concluyó que el criterio jurisprudencial acabado de citar, sí resultaba aplicable a la nueva Ley de Amparo, porque aun cuando los alcances de la suspensión y el plazo del pronunciamiento no se contemplaban expresamente en la legislación abrogada, tales requisitos sí fueron advertidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al realizar el estudio comparado de distintas legislaciones, con la integrada en la Ley de Amparo, para determinar que aquéllos no exigían mayores requisitos que ésta a fin conceder la suspensión del acto reclamado.

Que aun cuando pareciere que la Ley de Amparo vigente impuso requisitos adicionales a efecto de determinar el alcance del principio de definitividad en el juicio de amparo indirecto, en relación con la suspensión del acto impugnado, al introducir las locuciones "...con los mismos alcances que los que prevé esta ley..." y "...ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional...". Tal inserción se debe a que en la nueva ley, el autor de la norma tomó en cuenta los diversos criterios jurisprudenciales que ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación al desentrañar el alcance de las disposiciones de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, para darle mayor claridad y precisión.

Empero, cuando el Máximo Tribunal del País examinó en distintos casos, el principio de definitividad, conforme a la legislación abrogada, el punto medular al que se circunscribió fue determinar si la disposición ordinaria preveía o no mayores requisitos que la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto de que se tratara, lo cual, sin duda alguna, incluía los alcances bajo los cuales se concedería la medida, así como el plazo para emitir el pronunciamiento, destacando cuáles eran los supuestos más frecuentes en los que los particulares quedaban relevados de agotar la definitividad, como se advierte en el criterio siguiente.

Además de que este Tribunal Supremo también ha resuelto el tema relativo a que en el juicio contencioso administrativo, el Magistrado instructor debe conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud; lo cual, evidentemente, no excede el plazo establecido en la Ley de Amparo.

De ahí que, a juicio del Tribunal Colegiado, en la especie se actualizó la causa de improcedencia prevista en la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo, toda vez que la quejosa debió promover el juicio ordinario en contra de la resolución combatida antes de instar la acción constitucional, puesto que no se advirtió que se actualizara alguna de las excepciones previstas en el propio precepto ni alguna otra relativa al principio de definitividad.

Así, el punto en contradicción a resolver consiste, en determinar si la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo impone mayores requisitos que la actual Ley de Amparo para acceder a la suspensión del acto impugnado y si los alcances que se le dan a la medida precautoria son menores que los obtenidos en el juicio de amparo, para concluir si existe o no la obligación de agotar el principio de definitividad.

QUINTO

Estudio. Acotada así la existencia de la contradicción de tesis, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que sustenta esta Segunda Sala con apoyo en las consideraciones que enseguida se exponen.

Para ello, de manera preliminar, a título de marco referencial, se ilustrará sobre la naturaleza jurídica que comparten las medidas cautelares, que nos atañen, es decir, la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado y la suspensión del acto que se reclama vía control constitucional.

De manera general, entendidas como instrumentos provisionales que permiten conservar la materia del juicio y evitar daños graves e irreparables con motivo de la tramitación del mismo, las medidas cautelares,(6) tienen como, objetivo preservar la materia del juicio, así como asegurar provisionalmente la situación jurídica, el derecho o interés de que se trate, para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho del gobernado, pueda ser ejecutada eficazmente.

Entonces, puede decirse que las medidas cautelares implican una pretensión de tutela anticipada, o el anticipo asegurativo de la garantía jurisdiccional, ya bien sea al servicio del proceso contencioso, o bien, a la protección constitucional de los derechos fundamentales.

Tales medidas cautelares forman parte del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece:

"...Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales..."

Así, entendido el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva "...como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes para acceder de manera expedita a los tribunales independientes e imparciales a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que, a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa, en su caso, se ejecute esa decisión..."(7)

El que se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión, implica que la tutela a la jurisdicción efectiva comprende el derecho a obtener una sentencia efectiva, y por ésta debe entenderse que por el transcurso del tiempo del proceso no sea ilusoria, pues como lo señala el profesor español S.G.V.I.: "... las medidas cautelares deben lograr la adecuación tiempo-resolución del fallo corrigiendo ese desfase o inadecuación temporal del momento del fallo con la realidad jurídica que resuelve a los efectos de lograr una justicia administrativa plena y eficaz. De poco vale que se reconozca a un sujeto un derecho si ello ocurre en un momento en el cual el fallo ya no sirve para su resarcimiento efectivo, o, igualmente, si se le concede una indemnización por los daños causados cuando en realidad no deberían haberse causado los daños si cautelarmente se le hubiera mantenido en su posición jurídica del momento en que se plantea una pretensión cautelar".(8)

Entonces, la justicia no solamente vía control constitucional, sino también administrativa, debe ser adecuada temporalmente con la realidad jurídica que resuelve, y con este fin debe de agudizarse la importancia de las medidas cautelares, como medio de corrección del peligro de la justicia a destiempo, que sin bien protegen provisionalmente los derechos e intereses de los actores, también preservan la seriedad de la función jurisdiccional, toda vez que su finalidad última es la de garantizar la eficacia de la sentencia, para que la justicia no sea burlada, impidiendo con ello que la pretensión del demandante se malogre por el simple transcurso del tiempo.

En este contexto, adquiere relevancia como verdadero derecho fundamental la tutela cautelar, conducente a obtener no sólo un recurso efectivo, sino también a asegurar la efectividad de las sentencias; tan es así que el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal reconoce la institución de la suspensión como un principio fundamental del juicio de amparo.

Así, la eficacia de la sentencia que en su momento se dicte, implica mantener un estatus tal, que permita restituir en el uso o goce del derecho o la garantía violada; para lo cual, se debe evitar que por el tiempo necesario para la tramitación del juicio, se causen daños que luego sean irreparables.

Por lo que la auténtica y cabal finalidad de las medidas cautelares no se limita ni reduce a poder ejecutar la sentencia, sino asegurar la efectividad de ella, evitando que resulte nula o se vea sensiblemente disminuida su validez, como consecuencia del tiempo necesario para su dictado, precisamente en razón de los intereses en conflicto.

De ahí que si bien, la naturaleza de las medidas cautelares, en términos generales, tienen efectos suspensivos, eventualmente y atendiendo a la naturaleza del acto que se somete al escudriño del órgano jurisdiccional, pueden tener efectos restitutorios provisionales para cumplir con la finalidad a que se ha hecho referencia.

Acotado lo anterior, corresponde ahora atender que la problemática a resolver deriva del texto de la actual Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, en principio, la fracción XX de su numeral 61, cuyo origen constitucional es la fracción IV del artículo 107, por lo cual resulta oportuno atender lo ahí previsto, a saber:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley.

No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa si el acto reclamado carece de fundamentación o cuando sólo se aleguen violaciones directas a esta Constitución;

...".

"Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"XX. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el quejoso, con los mismos alcances que los que prevé esta ley y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley.

"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación, cuando sólo se aleguen violaciones directas a la Constitución o cuando el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable contemple su existencia.

Si en el informe justificado la autoridad responsable señala la fundamentación y motivación del acto reclamado, operará la excepción al principio de definitividad contenida en el párrafo anterior; ...

Las porciones constitucional y legal acabadas de reproducir, contemplan el principio de definitividad que rige en el juicio de amparo, concretamente cuando la improcedencia deriva del hecho de que el acto u omisión que se atribuye a la autoridad distinta de un tribunal, puede ser revisado de oficio conforme a las leyes que lo rijan, o procede en su contra juicio, recurso o medio de defensa legal, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan sus efectos con los mismos alcances que los que prevé la Ley de A., sin exigir mayores requisitos que los ahí consignados para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que se establece para el otorgamiento de la suspensión provisional.

Entonces, acorde con lo previsto por la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo vigente y su origen constitucional, para acceder al juicio de amparo indirecto a fin de reclamar actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, será necesario agotar el principio de definitividad, siempre que:

  1. Conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado.

  2. Con los mismos alcances que los que prevé la Ley de Amparo.

  3. Sin exigir mayores requisitos que los que la misma ley consigna para conceder la suspensión definitiva.

  4. Ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional.

    Independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley.

    Sin que exista obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación, cuando sólo se aleguen violaciones directas a la Constitución o cuando el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable contemple su existencia.

    En tales condiciones, con el fin de verificar si los presupuestos acabados de enumerar quedan o no satisfechos en el caso de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en principio debe atenderse la forma en que se encuentra reglamentada la suspensión del acto reclamado.

    Alcances de la suspensión previstos en la Ley de A. en vigor. Sobre el tema, debe estarse a lo previsto por los artículos 138, 139 y 147, que son del tenor literal siguiente:

    "Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social y, en su caso, acordará lo siguiente:

    "I.C. o negará la suspensión provisional; en el primer caso, fijará los requisitos y efectos de la medida; en el segundo caso, la autoridad responsable podrá ejecutar el acto reclamado;

    "II. Señalará fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental que deberá efectuarse dentro del plazo de cinco días; y

    III. Solicitará informe previo a las autoridades responsables, que deberán rendirlo dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, para lo cual en la notificación correspondiente se les acompañará copia de la demanda y anexos que estime pertinentes.

    "Artículo 139. En los casos en que proceda la suspensión conforme a los artículos 128 y 131 de esta ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, el órgano jurisdiccional, con la presentación de la demanda, deberá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, ni quede sin materia el juicio de amparo.

    Cuando en autos surjan elementos que modifiquen la valoración que se realizó respecto de la afectación que la medida cautelar puede provocar al interés social y el orden público, el juzgador, con vista al quejoso por veinticuatro horas, podrá modificar o revocar la suspensión provisional.

    "Artículo 147. En los casos en que la suspensión sea procedente, el órgano jurisdiccional deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones de cuyo cumplimiento dependa el que la medida suspensional siga surtiendo efectos.

    "Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo.

    El órgano jurisdiccional tomará las medidas que estime necesarias para evitar que se defrauden los derechos de los menores o incapaces, en tanto se dicte sentencia definitiva en el juicio de amparo.

    De los numerales acabados de reproducir se obtiene que, una vez solicitada la suspensión del acto reclamado, el órgano jurisdiccional deberá actuar en la forma siguiente:

    1. Realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social a efecto de acordar si concede o niega la suspensión provisional.

      Aspecto que si bien es novedoso en el texto de la actual legislación de la materia, no lo es en el plano constitucional y jurisprudencial, pues sólo es producto de lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación había advertido y reflejado en diversos criterios que sobre el tema emitió, lo que incluso se desprende del proceso legislativo que dio origen a la porción normativa en cuestión, dado que en la exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Amparo, de quince de febrero de dos mil once, al efecto se estableció:

      "Suspensión del acto reclamado.

      "En el caso de la suspensión del acto reclamado, se establece un sistema equilibrado que permita que la medida cautelar cumpla cabalmente con su finalidad protectora, pero que cuente con mecanismos que eviten y corrijan los abusos que desvían su objetivo natural.

      "Para tal efecto, se privilegia la ponderación que deban realizar los jueces entre la apariencia del buen derecho y la no afectación al interés social.

      En efecto, se dispone expresamente en el artículo 128 del texto del proyecto como elemento a considerar por parte de los Jueces para el otorgamiento de la suspensión la apariencia de buen derecho, requisito éste reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que constituye uno de los avances más importantes en la evolución del juicio de amparo en las últimas décadas. Con ello se pretende lograr que la medida cautelar sea eficaz pero que por otro lado no se afecte el interés social, caso en el cual se deberá negar la suspensión. Asimismo, debe referirse que se llevó a cabo una revisión puntual de los supuestos que en términos de la ley se actualiza la afectación al interés social, ello con el propósito de dar mayor certeza a las partes en el juicio de amparo así como parámetros al Juez para resolver sobre la suspensión. ...

      En tanto que, al dictaminar tal iniciativa las Comisiones Unidas de Justicia y puntos Constitucionales, en el Senado de la República, en lo concerniente a este tema, se anotó:

      "Suspensión del acto reclamado

      "En lo concerniente a la suspensión del acto reclamado, se dispone un modelo equilibrado que permite, por un lado que la medida cautelar cumpla con su propósito protector e impida que continúe la posible violación al derecho fundamental, pero por el otro se prevén mecanismos que eviten y corrijan los abusos que desvíen el objetivo central de esta figura.

      "Con esas ideas como base para la toma de decisiones, se arribó a la conclusión de que los juzgadores deberán hacer una ponderación entre la apariencia de buen derecho y la no afectación del interés social y, en consecuencia, decidir. Estas comisiones unidas coinciden en que el artículo 107, fracción X constitucional reformado al respecto confiere la obligación al legislador a establecer los supuestos en los que los actos reclamados puedan ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones determinadas en la ley reglamentaria, y donde el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deba hacer un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

      "En efecto, se menciona expresamente en el artículo 138 del texto del proyecto de la Ley de Amparo la apariencia del buen derecho como elemento a considerar por parte de los jueces para el otorgamiento de la suspensión, herramienta del juzgador reconocida por la Suprema Corte de Justicia y que constituye uno de los avances más importantes en la evolución del juicio de amparo. De esta manera, se plantea lograr que la medida cautelar sea eficaz, pero que no afecte el interés social, caso en el cual se deberá negar la suspensión. Asimismo, debe referirse que con el ánimo de dar certeza a las partes en el juicio de amparo y dotar al juzgador de parámetros que guíen su resolución sobre la suspensión, se determinó hacer un repaso puntual de la hipótesis en la que, de acuerdo con la ley, se actualiza una afectación al interés social, Fue así como se acordó la redacción del artículo 129 del proyecto de la Ley de Amparo.

      "...

      "La jurisprudencia y doctrina tradicional en México sostuvo durante mucho tiempo que la suspensión solamente debía tener meros afectos conservatorios sin requerirse estudio alguno sobre la constitucionalidad del acto reclamado, por ser esto último materia de la sentencia que resolviera el fondo del amparo. Sin embargo, en la práctica se desvirtuó mucho el propósito de este instrumento, y una serie de criterios jurisprudenciales más recientes tendieron a considerar que era necesario para su otorgamiento un análisis previo de la probable inconstitucional del acto reclamado, dado que el artículo 107 constitucional, en su fracción décima, antes de la reforma constitucional de 2011 en materia de amparo, ordenaba analizar para el otorgamiento de la suspensión la naturaleza de la violación alegada.

      "Dichos criterios se fueron apegando a la teoría de la apariencia de buen derecho y peligro en la demora como elementos para otorgar la suspensión, para lo cual es indispensable un estudio preliminar de la constitucionalidad del acto reclamado.

      "En tales presupuestos, el primero se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso. Sin dejar de observar los requisitos de la Ley de Amparo para concederla, basta de la comprobación de la apariencia del buen derecho invocado por el quejoso, de modo que según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, ya que solamente se puede hacer esto en la sentencia contando con mayor información y siguiendo un procedimiento más amplio. La apariencia del buen derecho tomada en cuenta en la suspensión sólo tiene carácter provisional y se funda en una mera hipótesis (juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante), y deberá sopesarse con otros elementos requeridos para la suspensión, ya que si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negarse la suspensión, aunque el interés social y preservación del orden público están por encima del interés particular. La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo cual se logra mediante un conocimiento superficial basado en una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso.

      "En el caso del segundo, el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, cuestión que se puede presentar como consecuencia de la tardanza en al dictado de la resolución de fondo. Es necesario un cálculo también preventivo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse del otro cálculo sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita ante el Juez de amparo. Esta ponderación permite al juzgador de amparo contemplar en la medida precautoria de la suspensión aquellos efectos restitutorios sin que prejuzgue sobre el fondo. Esto evita en la práctica que se causen daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso, se conserve viva la materia del juicio, y con ello no se lesione el interés social.

      "Como se había mencionado, los presupuestos derivados de la jurisprudencia del buen derecho en materia de la suspensión, no sólo fueron integrados al artículo 107, fracción X antes mencionada en la reforma constitucional en materia de amparo publicada en el Diario Oficial de la Federación en 2011, sino que también han tenido gran cabida en el derecho comparado, en particular en España y en otros países de la Unión Europea como Alemania e Italia. Es importante para estas dictaminadoras reconocer que la necesidad de acudir al proceso para obtener la razón, no debe perjudicar a quien tiene la razón, y por ello esta útil herramienta de buen derecho tiene esa finalidad, sin llegar al extremo de perjudicar el interés social. ..."

      En efecto, como ya anteriormente lo había relacionado este órgano colegiado,(9) el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 3/95, el catorce de marzo de mil novecientos noventa y seis, bajo la vigencia de la abrogada Ley de Amparo, estableció que la suspensión de los actos reclamados participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.

      En la citada ejecutoria se explicó, que la apariencia del buen derecho, se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso, el que aplicado a la suspensión de los actos reclamados, implica que, para la concesión de la medida, sin dejar de observar los requisitos contenidos en el artículo 124 de la ley abrogada, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso, de modo tal que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado.

      Se dijo además, que ese examen encontraba fundamento en el artículo 107, fracción X, constitucional, ahora reformado, en cuanto establecía que para el otorgamiento de la medida suspensional era necesario tomar en cuenta, entre otros factores, la naturaleza de la violación alegada, lo que implicaba que debía atenderse al derecho que se aducía violado.

      Posteriormente, se precisó que el citado análisis debía realizarse sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, es decir, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto sólo puede determinarse en la sentencia de amparo con base en un procedimiento más amplio y con mayor información, y teniendo en cuenta, siempre que la determinación tomada en relación con la suspensión no debe influir en la sentencia de fondo, toda vez que aquélla, sólo tiene el carácter de provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la certeza de la existencia de las pretensiones.

      En último lugar, se dijo que, al llevar a cabo el citado análisis, el juzgador debía tomar en cuenta los otros elementos requeridos para la suspensión, porque si el perjuicio al interés social o al orden público, es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, debería negarse la suspensión solicitada, ya que, la preservación del orden público o del interés de la sociedad, estaban por encima del interés particular afectado; de manera que el examen que realizará el juzgador, debía quedar sujeto a las reglas que rigen en materia de suspensión.

      De tales consideraciones, derivó la jurisprudencia P./J. 15/96, cuyo rubro es: "SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO."(10)

      Posteriormente, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 31/2007-PL, estableció que la apariencia del buen derecho debe analizarse concomitantemente con la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés social con la suspensión del acto reclamado, de conformidad con lo que establece el artículo 124, fracción II, de la abrogada Ley de Amparo, al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de inconstitucionalidad sin compararlo de manera inmediata con el orden público, que pueda verse afectado con su paralización, y sin haberse satisfecho previamente los demás requisitos legales para el otorgamiento de la medida.

      Lo anterior dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 204/2009, de rubro: "SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO."(11)

      Con base en el anterior criterio, surgió la obligación de los juzgadores de amparo, de analizar la apariencia del buen derecho, al mismo tiempo que se llevaba a cabo el análisis de la posible afectación que pudiera ocasionarse al orden público o al interés social, como requisito legal para conceder la suspensión de los actos reclamados.

      Mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el seis de junio de dos mil once, se reformó, entre otros, el artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para incorporar los criterios que ya había venido estableciendo esta Suprema Corte, en relación con la apariencia del buen derecho, como elemento que se debe considerar al pronunciarse sobre la suspensión de los actos reclamados.

      En dicha disposición constitucional, quedó consignado expresamente, que los actos reclamados en el juicio de amparo podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual, el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, debe realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

      Finalmente, al expedirse la nueva Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el tres de abril de dos mil trece, se recogió la institución prevista en el artículo 107, fracción X, de la Norma Fundamental, para establecer en el artículo 138 que, promovida la suspensión, el órgano jurisdiccional debe realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social.

      En este contexto, se obtiene que, previo a la vigencia de la actual Ley de Amparo, el órgano jurisdiccional sí tenía la obligación, constitucional y jurisprudencialmente, de llevar a cabo un estudio simultáneo de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora con la posible afectación que pudiera ocasionarse al orden público o al interés social la suspensión del acto reclamado, a fin de pronunciarse sobre la suspensión del acto reclamado.

    2. Por otra parte, acorde al artículo 139 de la Ley de Amparo vigente, cuando proceda la suspensión conforme a los artículos 128 y 131 de esa ley,(12) si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, el órgano jurisdiccional, con la presentación de la demanda, deberá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, ni quede sin materia el juicio de amparo.

      En tanto que el numeral 147 del mismo ordenamiento legal, señala que, en los casos que la suspensión sea procedente, el órgano jurisdiccional deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones de cuyo cumplimiento dependa el que la medida suspensional siga surtiendo efectos.

      Además, atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo.

      En mérito de lo anterior, resulta que además de prever, como efectos de la suspensión tanto provisional como definitiva del acto reclamado, la conservación de la materia del juicio de amparo, para lo cual se deberán ordenar mantener las cosas en el estado que guardan, emitiendo las medidas necesarias para ello; la actual Ley de Amparo contempla expresamente en el artículo 147, cuando la suspensión sea procedente y siempre que la naturaleza del acto reclamado lo permita, la posibilidad de otorgar efectos restitutorios a la suspensión definitiva, lo que se traduce en restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho presuntamente violado en tanto se dicta la sentencia definitiva, siempre y cuando sea jurídica y materialmente posible.

      Aspecto que tiene estrecha relación con el asomo provisional al fondo del asunto que el juzgador está obligado efectuar con el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social, a fin de resolver si concede o niega la suspensión provisional, acorde a lo previsto en el artículo 138.

      Lo anterior, evidentemente, sin desatender el imperativo de fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomando las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo, hasta la terminación del juicio y cuidando de no lesionar el interés social.

    3. En caso de negar la suspensión del acto reclamado, la autoridad podrá ejecutar el acto reclamado.

      Requisitos para que sea decretada la suspensión del acto reclamado. Conforme a lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley de A. en vigor, la suspensión se decretará, a reserva de la materia de telecomunicaciones que se regula en el último párrafo de ese numeral, siempre que:

      1. Lo solicite el quejoso; y

        b) No se siga perjuicio al interés social ni se contravenga disposiciones de orden público, cuyos casos están previstos de manera enunciativa en el artículo 129 de la propia ley.

        Excepcionalmente, el órgano jurisdiccional de amparo podrá conceder la suspensión aun cuando se trate de los casos previstos en el artículo 129, si a su juicio, la negativa pueda causar mayor afectación al interés social.

        Además, el numeral 131 de la actual legislación de amparo, dispone que cuando el quejoso que solicita la suspensión aduzca un interés legítimo, el órgano jurisdiccional la concederá, cuando aquél acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue, así como el interés social que justifique su otorgamiento.

        Plazo previsto para otorgar la suspensión provisional. Si bien la actual Ley de Amparo, no es expresa en señalar el plazo en que el órgano jurisdiccional debe pronunciarse en relación con la suspensión del acto reclamado, al resolver la contradicción de tesis **********, el ocho de octubre de dos mil catorce, por unanimidad de cuatro votos, esta Segunda Sala concluyó que se advierte del análisis relacionado de los artículos 112 y 139 que prevén que dentro del plazo de veinticuatro horas contado desde que la demanda fue presentada o, en su caso, turnada, el órgano jurisdiccional debe resolver si desecha, previene o admite y que con la presentación de la demanda deberá ordenarse que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva.

        De donde entonces se obtiene que, el Juez de amparo debe proveer respecto de la medida cautelar dentro del plazo de veinticuatro horas contado desde que la demanda fue presentada o, en su caso, turnada.

        Acotado lo anterior, corresponde ahora atender que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que regula la suspensión del acto o resolución impugnada en el juicio de nulidad, en el artículo 28, es del tenor literal siguiente:

        "Artículo 28. La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las reglas siguientes:

        "I. Se concederá siempre que:

        "

      2. No se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, y

        "b) S. de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto impugnado.

        "II. Para el otorgamiento de la suspensión deberán satisfacerse los siguientes requisitos:

        "

      3. Tratándose de la suspensión de actos de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se concederá la suspensión, la que surtirá sus efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.

        "Al otorgar la suspensión, se podrá reducir el monto de la garantía, en los siguientes casos:

        "1. Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del solicitante, y

        "2. Si se tratara de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.

        "b) En los casos en que la suspensión pudiera causar daños o perjuicios a terceros, se concederá si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si éste no obtiene sentencia favorable.

        "En caso de afectaciones no estimables en dinero, de proceder la suspensión, se fijará discrecionalmente el importe de la garantía.

        "La suspensión a la que se refiere este inciso quedará sin efecto, si previa resolución del Magistrado Instructor, el tercero otorga a su vez contragarantía para restituir las cosas al estado que guardaban antes de la notificación del acto impugnado al solicitante y a pagar los daños y perjuicios que se le hayan ocasionado, si finalmente la sentencia definitiva que se dicte fuere favorable a sus pretensiones, así como el costo de la garantía que este último hubiere otorgado.

        "No procede admitir la contragarantía si, de ejecutarse el acto, quedare sin materia el juicio.

        "c) En los demás casos, se concederá determinando la situación en que habrán de quedar las cosas, así como las medidas pertinentes para preservar la materia del juicio principal, hasta que se pronuncie sentencia firme.

        "d) El monto de la garantía y contragarantía será fijado por el Magistrado Instructor o quien lo supla.

        "III. El procedimiento será:

        "

      4. La solicitud podrá ser formulada en la demanda o en escrito diverso presentado ante la Sala en que se encuentre radicado el juicio, en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia firme.

        "b) Se tramitará por cuerda separada, bajo la responsabilidad del Magistrado Instructor.

        "c) El Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud.

        "d) El Magistrado Instructor requerirá a la autoridad demandada un informe relativo a la suspensión definitiva, el que se deberá rendir en el término de tres días. Vencido el término, con el informe o sin él, el Magistrado resolverá lo que corresponda, dentro de los tres días siguientes.

        "IV. Mientras no se dicte sentencia firme en el juicio, el Magistrado Instructor podrá modificar o revocar la resolución que haya concedido o negado la suspensión definitiva, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.

        V. Cuando el solicitante de la suspensión obtenga sentencia favorable firme, el Magistrado Instructor ordenará la cancelación o liberación de la garantía otorgada. En caso de que la sentencia firme le sea desfavorable, a petición de la contraparte o en su caso, del tercero, y previo acreditamiento de que se causaron perjuicios o se sufrieron daños, la Sala ordenará hacer efectiva la garantía otorgada ante la autoridad.

        Entonces, conforme al numeral que antecede, la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado debe presentarse por el actor o su representante legal y ésta se concederá siempre que:

        a. No se afecta el interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público, y

        b. Sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto impugnado.

        Además, para el otorgamiento de la suspensión deberán satisfacerse los requisitos siguientes:

        • Tratándose de actos de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se concederá sólo si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos; garantía que puede reducirse si el monto de los créditos excede la capacidad económica del solicitante o se trata de un tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria con el pago del crédito impugnado, o bien, si se trata de posibles afectaciones no estimables en dinero, la garantía se fija discrecionalmente.

        Si la medida cautelar puede causar daños o perjuicios a terceros, se concede si se otorga garantía para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que se cause.

        La suspensión del acto combatido queda sin efectos, si el tercero otorga contragarantía.

        • En los demás casos, la suspensión se concederá determinando la situación en que habrán de quedar las cosas, así como las medidas pertinentes para preservar la materia del juicio principal, hasta que se pronuncie sentencia firme.

        En la inteligencia de que, la solicitud de la medida cautelar podrá ser formulada en cualquier etapa del juicio de nulidad, mientras no se dicte sentencia firme.

        Y el Magistrado instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud.

        Bajo este contexto normativo, se está en condiciones de concluir que, previo a acudir al juicio de amparo, si es necesario agotar el juicio contencioso administrativo federal, en razón de las consideraciones siguientes:

        A La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevé la suspensión del acto impugnado, concretamente en su artículo 28.

  5. Los alcances que otorga la ley federal acabada de invocar, a la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, en esencia, son los mismos que tiene la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, en la medida que la Ley de Amparo prevé la obligación del juzgador de fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomar las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones de cuyo cumplimiento dependa el que la medida suspensional siga surtiendo efectos.

    En tanto que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo ordena que el Magistrado Instructor determine la situación en que habrán de quedar las cosas cuando concede la suspensión, así como las medidas pertinentes para preservar la materia del juicio principal; alcance que no es menor al que postula le Ley de A., relativo a la posibilidad de otorgar efectos restitutorios a la suspensión definitiva, que se traduce en restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho presuntamente violado en tanto se dicta sentencia definitiva, siempre y cuando sea jurídica y materialmente posible, pues ambos alcances tienden a preservar la materia del juicio y a restituir provisionalmente en el derecho violado al inconforme hasta que se dicte sentencia definitiva.

    Recordando que, de manera general, entendidas como instrumentos provisionales que permiten conservar la materia del juicio y evitar daños graves e irreparables con motivo de la tramitación del mismo, las medidas cautelares, tienen como objetivo preservar la materia del juicio, así como asegurar provisionalmente la situación jurídica, el derecho o interés de que se trate, para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho del gobernado, pueda ser ejecutada eficazmente

    Así, la justicia no sólo vía control constitucional, sino también administrativa, se adecua temporalmente con la realidad jurídica que resuelve, y con ese fin, se agudiza la importancia de las medidas cautelares, como medio de corrección del peligro de la justicia a destiempo, que sin bien protegen provisionalmente los derechos e intereses de los gobernados, también preservan la seriedad de la función jurisdiccional, toda vez que su fin último es garantizar la eficacia de la sentencia, para que la justicia no sea burlada, impidiendo con ello que la pretensión del demandante se malogre por el simple transcurso del tiempo.

    Entonces, puede decirse que las medidas cautelares, implican una pretensión de tutela anticipada, o el anticipo asegurativo de la garantía jurisdiccional, ya bien sea al servicio del proceso contencioso, o bien, a la protección constitucional de los derechos fundamentales, con la finalidad de salvaguardar el derecho a una sentencia efectiva.

    De ahí que si bien, la naturaleza de las medidas cautelares, en términos generales, tienen efectos suspensivos, eventualmente y atendiendo a la naturaleza del acto que se somete al escudriño del órgano jurisdiccional, pueden tener efectos restitutorios.

    En la inteligencia de que, como quedó señalado en párrafos precedentes, el deber del Juez de Distrito de llevar a cabo el asomo provisional a la constitucionalidad del acto reclamado y, con base en ello, conceder la suspensión, dictando las medidas oportunas para preservar la materia del juicio, y evitar que se causen daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso, dependiendo de cada caso particular, sin afectar el interés social, no es un aspecto novedoso de la actual legislación, pues ese imperativo ya existía constitucional y jurisprudencialmente, y derivado de ello, cuando la naturaleza del acto reclamado lo permitiera, también estaba latente la posibilidad de restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho presuntamente violado, hasta en tanto se dictara la sentencia definitiva, siempre y cuando fuese jurídica y materialmente posible.

  6. Por otra parte, para la procedencia de la medida cautelar, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no prevé mayores requisitos que los señalados en la Ley de Amparo para otorgar la suspensión del acto reclamado, pues al efecto, aquella legislación, en la fracción I del artículo 28, establece que la solicitud que al respecto presente el actor o su representante legal, se concederá siempre que:

    • No se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.

    • Además de que los daños o perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto impugnado sean de difícil reparación.

    Mientras que, la Ley de Amparo vigente, para la procedencia de la suspensión del acto reclamado, en su ordinal 128, señala como requisitos:

    • Que la solicite el quejoso y

    • Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público;

    • Aunado que el numeral 131 dispone que, cuando el quejoso que solicita la suspensión aduzca un interés legítimo, el órgano jurisdiccional la concederá, cuando aquél acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue, así como el interés social que justifique su otorgamiento; de lo que se sigue que esta circunstancia constituye propiamente un requisito.

    Entonces, un análisis comparativo de las porciones normativas en cuestión, evidencia que tanto en el juicio de nulidad, como en el juicio de amparo, para que proceda la suspensión del acto impugnado o del acto reclamado, se exigen requisitos esencialmente iguales, pues en ambos casos, debe preceder la solicitud respectiva, la no afectación al interés social ni la contravención a disposiciones de orden público, así como acreditarse el acto de autoridad que cause perjuicios de difícil reparación.

    Por lo demás, en ambas legislaciones se prevé que, tratándose de actos de naturaleza fiscal, la suspensión otorgada surtirá efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora o ejecutora, por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.

    Contemplan también la posibilidad de reducir el monto de la garantía, cuando la suma de los créditos excediere la capacidad económica del quejoso y, si se tratase de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito. Aunque la Ley de Amparo también contempla la hipótesis de cuando habiéndose realizado el embargo por las autoridades fiscales, éste haya quedado firme y los bienes del contribuyente embargados fueran suficientes para asegurar la garantía del interés fiscal; sin embargo, este aspecto no resulta relevante para el estudio que ahora se analiza, en la medida que se trata de cuestiones de efectividad de la medida precautoria.

    Asimismo, existe similitud en lo relativo a la obligación del solicitante de otorgar garantía cuando la suspensión pueda ocasionar daño o perjuicio a terceros; los casos en que la media cautelar quedará sin efectos.

    Aunado a que las legislaciones que se comparan son coincidentes en señalar que la suspensión se tramitará por cuerda separada y podrá ser pedida en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia ejecutoria.

  7. En tanto que, lo relativo a si es mayor el plazo que se establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, ya ha sido definido por esta Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis **********, el ocho de octubre de dos mil catorce, por unanimidad de cuatro votos, al concluir que la fracción III, inciso c), del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al establecer que el Magistrado Instructor debe conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud, no excede el plazo previsto por la Ley de A. en su artículo 112; por tanto, la parte interesada en obtenerla se encuentra obligada a observar el principio de definitividad, consagrado en los artículos 107, fracción IV, de la Constitución General de la República y 61, fracción XX, de la Ley de Amparo vigente, agotando el juicio de nulidad, dado que en este medio de defensa no se prevé un plazo mayor para pronunciarse en torno a la suspensión de los efectos de los actos impugnados en esa instancia contenciosa, que los enunciados en la Ley de Amparo.

    Ejecutoria de la cual derivó la jurisprudencia 2a./J. 19/2015 (10a.), que es del tenor siguiente:

    "RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. EL PLAZO PARA OTORGAR LA SUSPENSIÓN CONFORME AL ARTÍCULO 28, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES EQUIVALENTE AL PREVISTO EN LA LEY DE AMPARO, PARA EFECTOS DE LA OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). La fracción IV del artículo 107 de la Constitución Federal señala que en materia administrativa no será necesario agotar los medios de defensa ordinarios, siempre que conforme a las leyes que los prevean, se puedan suspender los efectos de los actos reclamados con los mismos alcances de la ley reglamentaria, ‘... y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional’. En consonancia con lo anterior, la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo dispone que el juicio de amparo es improcedente cuando proceda algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual los actos reclamados puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las leyes respectivas se suspendan los efectos de dichos actos con los mismos alcances y requisitos que los que la misma ley consigna para conceder la suspensión definitiva, ‘... ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional ...’. Ahora bien, de las normas anteriores se deduce que los conceptos jurídicos que utiliza tanto la Constitución como la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión, consistentes en: 1) los alcances; 2) los requisitos; y, 3) los plazos; son tres aspectos diferenciados que deben tomarse en cuenta para determinar si se debe o no relevar al quejoso de agotar el principio de definitividad, sin que deba confundirse la forma de apreciar la exigibilidad de cada uno de ellos, pues mientras que los requisitos para otorgar dicha medida cautelar constituyen una carga procesal que debe satisfacer el demandante, los otros dos factores, es decir, los alcances y los plazos, no tienen tal característica, toda vez que se trata de condiciones que deben observar las autoridades encargadas de concederla o negarla, y por tanto, son ajenos a la voluntad de los particulares. Por su parte, el artículo 28, fracción III, inciso c), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que ‘El Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud.’; lo cual significa que el tiempo que tome al Magistrado Instructor para proveer sobre la suspensión, no es un requisito para otorgar esta medida cautelar, en tanto que ni siquiera es una fatiga procesal que deba cumplir el demandante, sino más bien, una obligación impuesta al tribunal para brindar eficaz y oportunamente sus servicios. Consecuentemente, si a partir de la presentación de la demanda de nulidad, hay la posibilidad de que de inmediato se ordene la paralización de los actos enjuiciados, no hay motivo para afirmar que la legislación rectora de la jurisdicción contenciosa administrativa federal prevea mayores plazos que los de la Ley de Amparo para dictar el mandato suspensivo, toda vez que si bien de acuerdo con el artículo 112 de este ordenamiento, el Juez de Distrito debe proveer sobre la admisión de la demanda dentro del plazo de veinticuatro horas, la única diferencia entre uno y otro ordenamiento es que, para el amparo, el plazo para proveer sobre la suspensión se expresó en horas (24) y en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se determinó en días (al día hábil siguiente); pero en ambos casos con un sentido temporal prácticamente equivalente, porque conforme los dos ordenamientos lo que se procuró fue que entre la presentación de la demanda y el acuerdo que la admita, y en su caso provea sobre la suspensión, solamente transcurra un día como límite, y si bien conforme a este examen comparativo, en algunos casos, el Magistrado Instructor podría demorar su dictado con unas horas más de diferencia, debe tenerse en cuenta que el propósito del mandato constitucional es que se actúe con una celeridad semejante a la que exige la Ley de Amparo, mas no que el texto de ésta se repita en todos los demás ordenamientos, pues aun dentro del juicio constitucional se producen situaciones que demoran excepcionalmente la respuesta de la petición de suspender el acto reclamado."(13)

    Conforme a lo anterior, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que, sí existe la obligación de agotar el juicio de nulidad previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, antes de acudir al juicio de amparo, en razón a que los alcances que se dan a la suspensión en el juicio de amparo indirecto conforme a la legislación vigente, son en esencia similares a los que otorga el juicio contencioso administrativo, aunado a que el artículo 28 de ese ordenamiento legal no prevé mayores requisitos para conceder la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, que los exigidos en la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado.

    Finalmente, a fin de determinar si la jurisprudencia 2a./J. 130/2013 (10a.), sustentada por la esta Segunda Sala, cuyo rubro es: "PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010) NO ESTABLECE MAYORES REQUISITOS QUE LA ABROGADA LEY DE AMPARO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO.", resulta aplicable conforme a la nueva Ley de Amparo, es indispensable traer a cuenta las razones que se emitieron el quince de mayo de dos mil trece, al resolver, por unanimidad de cinco votos la contradicción de tesis **********, del cual deriva ese criterio.

    Como bien lo refirieron los tribunales contendientes, ahí se concluyó que la Ley de Amparo abrogada y el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en esencia, son coincidentes respecto a los requisitos para conceder la suspensión de los actos reclamados; por tanto, la parte interesada en obtenerla se encuentra obligada a observar el principio de definitividad consagrado en los artículos 107, fracción IV, de la Constitución Federal y 73, fracción XV, de la anterior Ley de Amparo, agotando el juicio de nulidad, dado que en este medio de defensa no se prevén mayores requisitos para conceder la suspensión de los efectos de los actos impugnados en esa instancia contenciosa, que los enunciados en la Ley de Amparo, máxime que tiene por efecto nulificar los actos emitidos por autoridades administrativas federales.

    Este Tribunal Colegiado precisó que, no representaba obstáculo para declarar la contradicción de criterios, la reforma a la Ley de Amparo, publicada el dos de abril de dos mil trece, porque a pesar de que la denuncia había llegado a este Alto Tribunal el cuatro de ese periodo, las ejecutorias relativas analizaron la anterior legislación y, tomando en consideración la alta probabilidad de que estuvieren pendientes de resolverse asuntos bajo la vigencia de la Ley de Amparo abrogada, era preciso fijar un criterio sobre el particular.

    Así, en esencia, llevó a cabo un análisis comparativo entre lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, así como lo previsto en los artículos 124, 125, 126, 130, 135 y 141 de la Ley de Amparo abrogada, obteniendo que:

    • En ambos ordenamientos basta con solicitar la medida cautelar ante la autoridad competente (Magistrado instructor o Juez de Distrito) en cualquier etapa del juicio, sin exigir que la medida cautelar se circunscriba a que la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución del acto, y menos aún la condiciona al ofrecimiento de las pruebas donde consten esos supuestos.

    • Tanto el artículo 28 analizado, como la Ley de A., establecen que la medida solicitada durante la sustanciación del juicio tiene efectos hasta que se dicte sentencia definitiva que lo resuelva, y el primero ya no obliga a ofrecer garantía únicamente mediante billete de depósito o póliza de fianza para reparar posibles daños y perjuicios, ni que esos medios de garantía se expidan a favor de las partes demandadas.

    • Además, la porción normativa que regula la suspensión del acto impugnado, del mismo modo que la Ley de Amparo, no condiciona el otorgamiento a la exposición de las razones para solicitarla, ni a la explicación de los perjuicios que se causarían, y se omitió la exigencia que regía previamente, en el sentido de que sólo procedía la medida cautelar ante la manifiesta ilegalidad del acto impugnado.

    • En ese orden de ideas, esta Segunda Sala sostuvo que, era incuestionable que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente a partir del diez de marzo de dos mil once, ya no establece obligaciones adicionales a las señaladas en la Ley de Amparo para solicitar y obtener la suspensión del acto reclamado, pues los requisitos que deben satisfacerse para obtener esa medida cautelar, básicamente giran en torno a tres aspectos fundamentales:

    1. Que la solicite el agraviado.

    2. Que con la concesión de la suspensión no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

    3. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto.

    • Lo anterior, pues el texto del artículo en cita, demuestra que la suspensión se concede con esas tres condiciones y de manera semejante a la Ley de Amparo:

    1. Tratándose de la suspensión de actos de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se concede si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.

    b) En los casos en que la suspensión pudiera causar daños o perjuicios a terceros, se concede si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si éste no obtiene sentencia favorable.

    c) En caso de afectaciones no estimables en dinero, de proceder la suspensión, se fija discrecionalmente el importe de la garantía.

    • Además, también se analizó que la fracción III, inciso c), del artículo 28 en cuestión, establece que el Magistrado instructor debe conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud; lo cual, evidentemente, no excede el plazo establecido en el numeral 131 de la Ley de Amparo.

    • Y finalmente se consideró que, en lo relativo a la forma de garantizar el crédito fiscal a que alude el inciso b) de la fracción II del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no se exceden tampoco los requisitos previstos en la Ley de Amparo para conceder la suspensión; por el contrario, esa norma legal contiene disposiciones más favorables en la medida en que establece que ésta será concedida si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables y, además, contempla la posibilidad de reducirla si el monto de los créditos excede la capacidad económica del solicitante, y si se trata de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.

    • Sin que representara obstáculo a esa decisión que la Ley de Amparo prevea, en el último párrafo del artículo 135, que sí se realizó embargo por las autoridades fiscales y los bienes embargados son suficientes para asegurar la garantía del interés fiscal, el contribuyente no tendrá que realizar el depósito en efectivo siempre que el embargo sea firme, en virtud de que la exhibición de la garantía no es propiamente un requisito para conceder la medida cautelar, sino de su eficacia; afirmación que se basa en lo determinado por la Segunda Sala, al resolver, por unanimidad de cinco votos, la contradicción de tesis **********, que dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 125/2011 (9a.), cuyo rubro es: "TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LA LEY ORGÁNICA RELATIVA NO EXIGE MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE PREVIO AL JUICIO DE AMPARO DEBE PROMOVERSE EL JUICIO DE NULIDAD ANTE AQUÉL."(14)

    De lo acabado de relacionar, se obtiene que, para resolver la contradicción de tesis **********, esta Segunda Sala llevó a cabo el estudio a partir de lo previsto en la Ley de Amparo vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, en comparación con el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente desde el diez de marzo de dos mil once; sin que el tema relativo a la ponderación de la apariencia del buen derecho y el interés social hubiese formado parte en el mismo.

    Por tanto, como la problemática a resolver en la presente contradicción de criterios, deriva precisamente del texto que contiene la Ley de Amparo vigente a partir de tres de abril de dos mil trece, se estima que la jurisprudencia 2a./J. 125/2011 (9a.), no resulta aplicable en los términos que pretenden los tribunales contendientes, en la medida que, con independencia del sentido que se resuelve la presente contradicción de criterios, las razones que la sustentan son diversas a las establecidas en la ejecutoria analizada.

    En consecuencia, la tesis que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es la siguiente:

    JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES NECESARIO AGOTARLO PREVIAMENTE A ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO, PORQUE LOS ALCANCES QUE SE DAN A LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO CONFORME A LA LEY DE AMPARO, EN ESENCIA, SON IGUALES A LOS QUE SE OTORGAN CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Ley de Amparo prevé la obligación del juzgador de fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomar las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones de cuyo cumplimiento dependa que la medida suspensional siga surtiendo efectos. En tanto que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo ordena que el Magistrado instructor determine la situación en que habrán de quedar las cosas cuando concede la suspensión, así como las medidas pertinentes para preservar la materia del juicio principal hasta que se dicte sentencia firme. Esta última prevención no es menor al postulado por la Ley de Amparo, relativo a la posibilidad de otorgar efectos restitutorios a la suspensión definitiva, que se traduce en restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho presuntamente violado en tanto se dicta sentencia definitiva, siempre y cuando sea jurídica y materialmente posible, pues ambos alcances tienden a preservar la materia del juicio y a restituir provisionalmente en el derecho violado al inconforme hasta que se dicte sentencia definitiva. Con ello, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no prevé mayores requisitos que los señalados en la Ley de Amparo para otorgar la medida cautelar, pues un análisis comparativo entre ambas legislaciones evidencia que tanto en el juicio contencioso administrativo, como en el de amparo, para que proceda la suspensión del acto impugnado o del acto reclamado, se exigen requisitos esencialmente iguales, pues en ambos casos debe preceder la solicitud respectiva, sin que exista afectación al interés social ni la contravención a disposiciones de orden público, así como acreditarse el acto de autoridad que cause perjuicios de difícil reparación, además de concurrir similitud en lo relativo a la obligación del solicitante de otorgar garantía cuando la suspensión pueda ocasionar daño o perjuicio a terceros, así como en los casos en que la suspensión quedará sin efectos, y ser coincidentes en señalar que ésta se tramitará por cuerda separada y podrá pedirse en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia ejecutoria.

    Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

Sí existe la contradicción de tesis que ha sido denunciada.

SEGUNDO

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, la que sustenta esta Segunda Sala en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, y remítanse la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, conforme al artículo 219 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente A.P.D. (ponente). La Ministra M.B.L.R. se separa de alguna consideración.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis aislada 2a. LVI/2000 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, julio de 2000, página 156.

________________

  1. Consultable en la página 9 del Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, con número de registro digital: 2000331.

  2. Consultable en la página 7, Tomo XXXII, agosto de 2010, jurisprudencia P./J. 72/2010, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

  3. Décima Época. Segunda Sala. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIV, Tomo 2, septiembre de 2013. Materia Común, página 1446.

  4. Correspondiente a la Novena Época, con número de registro: 164120, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7.

  5. Correspondiente a la Novena Época, con número de registro digital: 166996, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67.

  6. El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su Enciclopedia Jurídica Mexicana, T.V.E.P., México, 2002, define a las "Medidas Cautelares" de la forma siguiente: "Calificadas también como providencia o medidas precautorias, son los instrumentos que puede decretar el juzgador, a solicitud de las partes o de oficio, así como para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las mismas partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un proceso".

  7. Tesis: 1a. LIII/2004, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, núm. 181552, T.X., mayo de 2004, página 513.

  8. "Problemas procesales actuales de la jurisdicción contenciosa administrativa", Cuadernos del Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1993, pp. 43 y 44.

  9. Al resolver la contradicción de tesis 260/2013.

  10. Correspondiente a la Novena Época, con número de registro: 200136, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, abril de 1996, página 16.

  11. Novena Época, registro: 165659, difundido en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 315.

  12. "Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes:

    "I. Que la solicite el quejoso; y

    "II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

    "La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.

    "(ADICIONADO, D.O.F. 14 DE JULIO DE 2014)

    "Las normas generales, actos u omisiones del Instituto Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Federal de Competencia Económica, no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva".

    "Artículo 131. Cuando el quejoso que solicita la suspensión aduzca un interés legítimo, el órgano jurisdiccional la concederá cuando el quejoso acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue, y el interés social que justifique su otorgamiento.

    En ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni constituir aquellos que no haya tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda.

  13. Correspondiente a la Décima Época, con número de registro 2008807, publicada «en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de abril de 2015 a las 9:30 horas» y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 17, Tomo I, abril de 2015, materias administrativa y común, página 783.

  14. Correspondiente a la Décima Época, con número de registro: 160630, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro II, Tomo 1, noviembre de 2011, página 496.

    Esta ejecutoria se publicó el viernes 18 de marzo de 2016 a las 10:40 horas en el Semanario Judicial de la Federación.