Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 42142 |
| Fecha | 01 Julio 2016 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2016 |
| Número de resolución | 31/2014 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 32, Julio de 2016, Tomo I, 196 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 31/2014.
I. Antecedentes
En sesión de fecha ocho de marzo de dos mil dieciséis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por mayoría de ocho votos, declarar la invalidez total del quinto párrafo del artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí,(1) con el argumento de que el procedimiento legislativo mediante el cual se adicionó dicha disposición fue contrario a la Constitución y los tratados internacionales al no haberse consultado previamente a las comunidades indígenas representadas en el Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí.
La acción de inconstitucionalidad fue promovida por la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de San Luis Potosí, al estimar que se había violado el derecho de las comunidades indígenas a ser consultados previamente, ya que el artículo impugnado establece la integración del Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, el cual funge como asesor en materia de cultura y derechos indígenas respecto de las políticas públicas o medidas adoptadas por los órganos de dicho instituto. En este sentido, no obstante que la disposición normativa afectaba directamente a los pueblos y comunidades indígenas -se manifestó en la demanda- éstos no fueron consultadas de la modificación legislativa.
Si bien coincido en lo sustancial en el sentido y consideraciones de la sentencia, emito el presente voto, ya que desde mi punto de vista, la declaratoria de invalidez no debía circunscribirse al artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, sino que debía extenderse al artículo 9, fracción IV, de la Ley de Consulta Indígena para el Estado y Municipios de San Luis Potosí. A fin de explicar mi postura, haré referencia a los argumentos centrales de la resolución y después precisaré las consideraciones que no compartí.
II. Decisión mayoritaria
Tomando como precedentes lo sostenido por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 32/2012 en sesión pública celebrada el veintinueve de mayo de dos mil catorce, así como la acción de inconstitucionalidad 83/2015 en sesión de diecinueve de octubre dos mil quince, la sentencia parte de que los pueblos indígenas tienen el derecho humano a la consulta previa mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados, de buena fe y a través de sus representantes con la finalidad de llegar a un acuerdo cada vez que prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente. Específicamente respecto de la emisión de la disposición normativa impugnada, la mayoría estableció que el artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, regula precisamente el mecanismo mediante el cual, las comunidades indígenas pueden ejercer su derecho de participación en la formulación de las políticas públicas que afecten sus intereses, además de tener intervención directa en el seguimiento y evaluación de dichas políticas, e incluso, hacer del conocimiento del instituto para su atención la información y planteamiento de problemas concretos que deriven de situaciones de discriminación o inequidad.
En consecuencia, se afirmó que cualquier medida legislativa que pretenda modificar algún aspecto de ese organismo es susceptible de causarles un perjuicio a los pueblos y comunidades indígenas, por lo que se les debió consultar previamente a la emisión de la norma impugnada. Al no haber sido así, la mayoría concluyó que el artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, párrafo quinto, es violatorio del derecho a la consulta y, por tanto, contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se declaró su invalidez.
III. Declaración de invalidez por extensión
Como ya adelanté, si bien coincido con las razones centrales de la resolución, no coincido con mis compañeros Ministros en relación con que la declaratoria de invalidez circunscrita al artículo 27, párrafo quinto, de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, ya que soy de la opinión que debió extenderse la invalidez a la fracción IV del artículo 9 de la Ley de Consulta Indígena para el Estado de San Luis Potosí.(2) Me explico.
Como se refiere en los antecedentes de la sentencia, el Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí argumentó que, de conformidad con la fracción IV del artículo 9 de la Ley de Consulta Indígena para el Estado y Municipios de San Luis Potosí, no era necesario realizar la consulta a los pueblos y comunidades indígenas pues se trataba de una adecuación a una norma ya prevista, como era la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Esto es, a partir de lo establecido en la fracción IV del artículo 9 de la Ley de Consulta Indígena para el Estado y Municipios de San Luis Potosí, se concluyó que no debía realizarse una consulta previa a las comunidades y pueblos indígenas para la emisión de la norma impugnada.
En este sentido, considero que estamos frente a un caso en el que existe una relación de dependencia material de validez entre éstas dos normas, en la que la invalidez directa de una afecta a otra de su misma jerarquía, debido que ésta regula alguna cuestión prevista en aquélla. Por lo tanto, estimo que debió declararse la invalidez indirecta de la fracción IV del artículo 9 de la Ley de Consulta Indígena para el Estado y Municipios de San Luis Potosí, pues materialmente la norma impugnada depende de ella, por lo que debieron extenderse los efectos de nuestra declaratoria a ésta también. Como fundamento, me parece que resulta aplicable lo sostenido en la jurisprudencia P./J. 53/2010, emitida por este Alto Tribunal, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA INVALIDEZ INDIRECTA DE LAS NORMAS."(3)
Particularmente sobre esta disposición, me parece que su inconstitucionalidad radica en que no existe disposición en la Constitución Federal ni en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que acote las materias respecto de las cuales se deben hacer consultas a los pueblos y comunidades indígenas en aquellos asuntos en que se les afecte. En otros términos, creo que la libre configuración del legislador local no tiene el alcance de determinar que ciertos temas no deben ser consultados -como en la especie, la disposición pareciera referir en materias fiscales o presupuestarias, o en "adecuaciones a normas ya previstas"- ya que no existe fundamento constitucional para tal restricción. De ahí que, por una extensión de efectos, creo que debió declararse la invalidez de la totalidad de la fracción IV del artículo 9o. de la Ley de Consulta Indígena para el Estado y Municipios de San Luis Potosí.
Es precisamente esta omisión la que me lleva respetuosamente a apartarme de las consideraciones de la mayoría respecto del segundo resolutivo de la resolución.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2016.
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1. "Artículo 27. El Consejo Consultivo se integrará de la siguiente forma:
"Por ciudadanos o ciudadanas con conocimientos y experiencia en materia de derechos y cultura indígena propuestos por las comunidades indígenas mediante el procedimiento siguiente: en cada uno de los municipios con presencia indígena acreditada mediante el padrón de comunidades existente, se convocará a mujeres y hombres propuestos mediante asamblea comunitaria, jueces auxiliares y comisariados ejidales de las comunidades indígenas para que en una sesión libre y de conformidad a sus procedimientos, elijan a un representante titular y un suplente, uno debe ser hombre y otro mujer y nunca del mismo género; para ser propuesto al nombramiento como integrante al Consejo Consultivo del Instituto, lo cual será definido por la Junta Directiva, de conformidad a la convocatoria que al efecto se expida en términos del reglamento interior del Instituto.
"El número total de integrantes del Consejo Consultivo será determinado por la Junta Directiva, pero en ningún caso podrá ser menor a 24 miembros.
"Si el representante titular del Instituto es hombre, el suplente de éste será mujer, y viceversa.
"Además, se integrará al Consejo Consultivo, a los diputados de la Comisión de Asuntos Indígenas del Honorable Congreso del Estado de San Luis Potosí."
2. "Artículo 9o. Serán objeto obligado de consulta:
"I. El Plan Estatal de Desarrollo;
"II. Los planes municipales de desarrollo;
"III. Los planes de Desarrollo Urbano, y de centro estratégico de población, cuando afecten el territorio correspondiente a las comunidades indígenas;
"IV. Las iniciativas de Ley o de reforma de Ley en materia indígena, con excepción de las relativas a la materia fiscal y presupuestaria, así como las que se refieran a adecuaciones de normas ya previstas, o cuando sean notoriamente improcedentes;
"V. Los planes y programas de desarrollo estatales y municipales, relacionados a pueblos y comunidades indígenas;
"VI. El otorgamiento de concesiones, contratos, y demás instrumentos jurídicos que afecten el uso y disfrute de sus tierras o recursos naturales, y
"VII. Las propuestas de reformas institucionales de los organismos públicos especializados en su atención."
3. P./J. 53/2010, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, abril de 2010, p. 1564, cuyo texto es: "Para declarar la invalidez de una norma jurídica puede acudirse al modelo de ‘invalidación directa’, en el cual el órgano constitucional decreta, mediante una resolución, que cierta norma o normas resultan inválidas por transgredir frontalmente el contenido de una norma constitucional o legal. Sin embargo, no es el único modelo, pues existe el de ‘invalidación indirecta’, en el cual la invalidez de una norma o de un grupo de ellas se origina a partir de la extensión de los efectos de la invalidez de otra. Este modelo está previsto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La condición necesaria para que se extiendan los efectos de invalidez de una norma declarada invalida es la relación de dependencia de validez entre esta norma y otra u otras del sistema, acorde con los siguientes criterios: a) jerárquico o vertical, según el cual la validez de una norma de rango inferior depende de la validez de otra de rango superior; b) material u horizontal, en el que una norma invalidada afecta a otra de su misma jerarquía debido a que ésta regula alguna cuestión prevista en aquélla, de suerte que la segunda ya no tiene razón de ser; c) sistemático en sentido estricto o de la ‘remisión expresa’, el cual consiste en que el texto de la norma invalidada remite a otras normas, ya sea del mismo ordenamiento o de otro distinto; cuando remite expresamente, su aplicador debe obtener su contenido a partir de la integración de los diversos enunciados normativos que resulten implicados en la relación sistemática; de este modo, la invalidez de la norma se expande sistemáticamente por vía de la integración del enunciado normativo; d) temporal, en el que una norma declarada inválida en su actual vigencia afecta la validez de otra norma creada con anterioridad, pero con efectos hacia el futuro; y, e) de generalidad, en el que una norma general declarada inválida afecta la validez de la norma o normas especiales que de ella se deriven."
Este voto se publicó el viernes 01 de julio de 2016 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.