Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula la Ministra Norma Lucía P.H. en la acción de inconstitucionalidad 74/2015.

En el presente asunto, la Procuraduría General de la República reclamó la invalidez de los artículos 45 y 46 del Código Penal para el Estado de Q.R., por considerar que, al expedir dichos preceptos, la Legislatura del Estado invadió la esfera de competencias del Congreso de la Unión, en tanto que el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General, le otorga la facultad exclusiva para emitir la legislación única en materia procedimental penal.

La propuesta sometida a la consideración de los Ministros integrantes de este Tribunal Pleno proponía declarar la invalidez de ambos preceptos por considerar que, efectivamente, el legislador del Estado de Q.R. había invadido la competencia exclusiva del Congreso de la Unión; sin embargo, dicha propuesta no alcanzó la mayoría calificada de ocho votos que exige el artículo 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal, por lo que la presente acción de inconstitucionalidad fue desestimada.

En ese sentido, si bien convengo en la desestimación del presente asunto, toda vez que no se alcanzó el número de votos suficientes para declarar la invalidez de los artículos 45 y 46 del Código Penal para el Estado de Q.R., de manera respetuosa me permito formular el presente voto, a efecto de explicar las razones por las cuales, en mi opinión, debió decretarse la invalidez parcial del primero de los artículos referidos y la invalidez total del segundo de ellos.

Tal como quedó expuesto en párrafos precedentes, la Procuraduría General de la República estimó que los referidos preceptos del Código Penal para el Estado de Q.R. eran inconstitucionales, toda vez que invadían la competencia exclusiva que el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General estableció en favor del Congreso de la Unión.

Así, a efecto de estar en aptitud de dar contestación al argumento planteado por el accionante y, en consecuencia, poder determinar si resultaban o no inconstitucionales los artículos impugnados, estimo que era necesario precisar los alcances y límites de la competencia reservada al Congreso de la Unión, pues sólo a partir de tal definición podría determinarse si, en el caso, la expedición por parte de la Legislatura del Estado de Q.R. de los preceptos combatidos, había o no invadido la competencia exclusiva del Congreso Federal.

En ese contexto, considero que dicho estudio debió plantearse de la siguiente manera:

A. Identificación y delimitación de la competencia federal para emitir la legislación única en materia de procedimiento penal.

El artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General, dispone lo siguiente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXI. Para expedir:

"...

"c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común."

Del texto transcrito advierto que un primer elemento al que nos conduce la interpretación de este precepto, es la definición de su ámbito material, lo que significa definir lo que debemos entender por materia procedimental penal, pues todo lo que quede comprendido en dicho concepto debe entenderse competencia exclusiva del Congreso de la Unión.

Así, en la delimitación de este primer elemento considero que resulta de la mayor importancia tener en cuenta los fines que el Constituyente Permanente persiguió al momento de establecer la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para expedir la normativa única en materia procedimental penal, pues indudablemente el significado que deba otorgarse a esta expresión debe permitir la consecución de tales fines.

En ese sentido, este Tribunal Pleno, al resolver las diversas acciones de inconstitucionalidad 12/2014 y 107/2014, estableció que la expedición del Código Nacional de Procedimientos Penales tuvo como finalidad la unificación de las normas aplicables a todos los procesos penales, a fin de hacer operativo el nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional. Se dijo que, con ello, se pretendió el establecimiento de una homogeneidad en el diseño procedimental, a fin de generar una mayor uniformidad y coherencia en la forma en que se desahogarían los procedimientos penales, definiendo las etapas del procedimiento penal ordinario, cuándo empiezan y cuándo terminan cada una de ellas.

En ese sentido, se precisó que la homogeneización de la legislación procesal pretendió evitar diferencias procedimentales que impactaran en la calidad de justicia que recibe la ciudadanía, así como evitar que tales diferencias se constituyeran como obstáculos frente al proceso de interpretación e implementación del modelo acusatorio.

De lo anterior puede desprenderse que este Tribunal Pleno ya reconoció que la emisión del Código Nacional de Procedimientos Penales tuvo como eje medular la homogeneidad en el diseño procedimental, pero ¿a qué se refiere este diseño procedimental?

En mi opinión, a la regulación de las distintas etapas y actos que conforman el proceso, entendido como este conjunto de actos y trámites seguidos ante la autoridad competente tendentes a dilucidar determinada pretensión entre partes y que concluye con la emisión de una resolución.

Es por estas razones que considero que la facultad que se encuentra reservada de manera exclusiva al Congreso de la Unión está referida a la reglamentación del proceso penal, lo cual abarca la reglamentación de los sujetos, objetos, etapas, actos, facultades, recursos y demás elementos que actúan, se desarrollan, entrelazan e intervienen a efecto de permitir la emisión de una sentencia en la que se determine, si debe o no sancionarse a una persona por la comisión de un delito.

En ese sentido, de la exposición de motivos del Código Nacional de Procedimientos Penales, se advierte que esta homogeneización del proceso penal tiende a dar mayor claridad sobre su naturaleza y función, así como sobre las etapas que lo conforman y momentos procedimentales en los que deben observarse los derechos, principios, garantías procesales y facultades de las diversas autoridades que actúan.

Se dice, además, que el establecimiento de una legislación única pretende establecer uniformidad en la regulación de diversos elementos, como son: las condiciones en las que cobran aplicación los criterios de oportunidad del Ministerio Público y las técnicas de investigación; los mecanismos alternativos de solución de conflictos; los requisitos para el ejercicio de la acción penal, la orden de aprehensión y el auto de vinculación a proceso; los medios probatorios; el sistema de medios de impugnación; los procedimientos especiales y los requisitos que debe contener una sentencia condenatoria.

En consecuencia, todo aquello que no forme parte del proceso, que no se encuentre inmerso en estos elementos, en mi opinión, es competencia de las entidades federativas.

Ahora bien, la delimitación del ámbito de competencia reservado de forma exclusiva al Congreso de la Unión obliga además a tener en cuenta lo dispuesto por el artículo octavo transitorio del decreto por el que se expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales, en tanto que dicho precepto establece lo siguiente:

"Artículo octavo. Legislación complementaria

"En un plazo que no exceda de doscientos setenta días naturales después de publicado el presente decreto, la Federación y las entidades federativas deberán publicar las reformas a sus leyes y demás normatividad complementaria que resulten necesarias para la implementación de este ordenamiento."

De su texto se advierte que el Congreso de la Unión, en ejercicio de la competencia exclusiva para emitir la legislación única en materia de procedimiento penal, reservó competencia legislativa en favor de los Estados para emitir sus leyes y demás normativa complementaria que resulten necesarias para la implementación de este ordenamiento.

Ante dicha habilitación surge la siguiente interrogante: ¿Qué debemos entender por normatividad complementaria? La respuesta podemos encontrarla en la exposición de motivos del Código Nacional de Procedimientos Penales.

En efecto, de la motivación que acompaña a la iniciativa presentada por diversos senadores de la República, se puede apreciar que dicho ordenamiento atiende a evitar la sobrerregulación en distintos aspectos que no deben quedar comprendidos dentro del código único y que, más bien, su desarrollo ha de ser materia de reglamentación por parte de los Estados y de la Federación en sus respectivos ámbitos de competencia.

Sobre este particular, en dicha exposición de motivos, se dijo que la emisión de esta normativa complementaria abarcaba la expedición de leyes sustantivas, administrativas, de tipo orgánico, manuales y protocolos, precisando, incluso, que la emisión de un código procesal penal único no constituye un obstáculo para que las autoridades de las entidades federativas desarrollen normas que lo complementen y lo hagan viable.

En consecuencia, el concepto de normativa complementaria a que se refiere el artículo octavo transitorio del Decreto por el que se expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales, debe interpretarse como todas aquellas normas que tiendan a instrumentar los mandatos contenidos en dicho código, a efecto de procurar su debida aplicación y cumplimiento en el contexto y ámbito específico de cada Estado, lo anterior, sin romper desde luego la homogeneidad del diseño procedimental.

La pregunta que se deriva del anterior razonamiento es ¿y cuándo podemos decir que hay una instrumentación del código nacional? En mi opinión, la respuesta a esta interrogante no puede plantearse en términos absolutos o generales, sino que deben moldearse en cada caso concreto; sin embargo, considero que una pauta que nos permite acercar hacia dicha determinación es, precisamente, tener en cuenta que la instrumentación implica el cómo se realizará o aplicará el mandato previsto en el Código Nacional, refiriéndose con ello a los mecanismos, organización, formas de llevar a cabo y herramientas adicionales cuyo establecimiento es necesario para aplicar las disposiciones del Código Nacional y hacerlas viables en los contextos específicos de cada Estado.

En ese sentido, debe decirse que la habilitación legislativa que el Congreso de la Unión estableció en favor de los Estados resulta lógica ante la imposibilidad de que el Código Nacional de Procedimientos Penales agote todos y cada uno de los diversos supuesto que pudieran darse en cada entidad federativa de acuerdo a su propio contexto y realidad, máxime cuando se advierte que uno de los ejes que fundamentan su emisión es evitar la sobrerregulación.

Así, a partir de estos elementos que han quedado expuestos, considero que podrían formularse dos preguntas a efecto de poder establecer, si una determinada norma emitida por la Legislatura Local invade o no la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para emitir la legislación única en materia procedimental penal:

i) ¿La regulación prevista en la norma cuestionada está referida a un aspecto del proceso penal? Debiendo tomar en cuenta, al momento de responder, si su regulación realmente implica una alteración en la homogeneidad del diseño procedimental; y,

ii) ¿Lo previsto en la norma tiene como finalidad hacer posible la aplicación de un mandato del Código Nacional en el contexto específico de la entidad que la emitió?

A partir de lo anterior, resulta de la mayor relevancia precisar que la aplicación de estas dos interrogantes, como criterios de identificación, no guardan una prelación o jerarquía entre ellos, sino que son pautas complementarias que pudieran emplearse de forma aislada, o bien, concomitante a efecto de determinar si una norma local vulnera el ámbito competencial del Congreso de la Unión.

Finalmente, debo señalar que la construcción de un estándar como el que expongo está lejos de considerarse agotado, pues indudablemente resulta perfectible, de suerte que será a través de su aplicación, caso por caso, como se vaya delimitando y perfeccionando su contenido y extensión a efecto de depurarlo como un instrumento útil en la definición del ámbito material de la competencia reservada a la Federación.

Definido el estándar, procede ahora aplicarlo a los artículos impugnados a efecto de determinar si resultan o no inconstitucionales, al carecer la Legislatura Local de competencia para emitirlos.

B. Aplicación del estándar al caso concreto.

Ahora bien, tal como quedó precisado al inicio del presente voto, en el caso, la Procuraduría General de la República reclamó la invalidez de los artículos 45 y 46 del Código Penal para el Estado de Q.R., por estimar que su expedición invadió la esfera de competencias del Congreso de la Unión, por lo que, a efecto de dar contestación a dicho planteamiento, es necesario analizar por separado el texto de cada uno de los artículos impugnados.

a) Artículo 45 del Código Penal para el Estado Q.R..

El texto del precepto reclamado establece, literalmente, lo siguiente:

"Artículo 45. El destino de los instrumentos o cosas decomisadas se determinará por la autoridad competente, primeramente al pago de la reparación del daño a la víctima y la multa en los casos que proceda, los costos de administración y gastos de mantenimiento y conservación de los bienes, y el excedente será distribuido en partes iguales al Poder Judicial del Estado, a la Procuraduría General de Justicia del Estado y al fondo previsto en la Ley de Víctimas del Estado de Q.R.. Si se tratare de sustancias nocivas o peligrosas, dicha autoridad podrá disponer, aun antes de declararse su decomiso por sentencia ejecutoria, las medidas de precaución que correspondan, incluida su destrucción, si fuere indispensable."

A partir de lo anterior, considero que el análisis de constitucionalidad del precepto de mérito debe partir de la diferenciación de las dos hipótesis que su texto contempla: i) la primera referida al destino que habrá de darse a los instrumentos o cosas decomisadas; y, ii) la segunda que se refiere al tratamiento que habrá de darse a las sustancias nocivas o peligrosas aun antes de declararse su decomiso.

Así, una vez identificadas las dos hipótesis normativas que contempla el precepto en estudio, procede analizar la validez de cada una de ellas, a la luz del estándar previamente definido.

Por lo que hace a la primera hipótesis, esto es, el destino del decomiso, en mi opinión dicha disposición no forma parte de la normativa procesal en materia penal, toda vez que no regula un aspecto o etapa del proceso, sino que únicamente establece la forma en la que habrán de distribuirse entre las autoridades locales, los bienes ya decomisados (o su producto), lo cual constituye un aspecto de carácter administrativo.

Además, debe tomarse en cuenta que la hipótesis normativa, al referirse a cosas decomisadas, presupone necesariamente la existencia de una sentencia ejecutoriada que haya impuesto como sanción el referido decomiso, esto es, presupone el agotamiento del proceso ordinario, de suerte que la reglamentación que establece corresponde a una etapa posterior, una vez concluido el proceso penal, definiendo lo que va a suceder con estos bienes ya decomisados.

Ahora bien, ante la pregunta de, si esta norma tiene como finalidad hacer posible la aplicación de un mandato del Código Nacional en el contexto específico de la entidad, en mi opinión, la respuesta es afirmativa, toda vez que lo que pretende es establecer la forma en la que habrán de aplicarse los recursos obtenidos, en virtud del decomiso específicamente para el ámbito del Estado de Q.R., es decir, a qué autoridades o fondos de origen estatal deberán destinarse dichos recursos.

En consecuencia, debe concluirse que dicha porción normativa es válida en tanto no entra dentro de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión y, por tanto, se encuentra inmerso en la facultad de los Congresos de los Estados.

Ahora bien, respecto de la segunda hipótesis, esto es, el tratamiento que habrá de otorgarse a las sustancias nocivas o peligrosas, en mi opinión, esta porción normativa sí invade la esfera de competencias del Congreso de la Unión.

Lo anterior, porque en la diversa acción de inconstitucionalidad 107/2014, este Tribunal Pleno ya determinó que los Congresos Locales no tienen facultades para legislar en materia de aseguramiento de bienes que son objeto, instrumento o producto del delito, precisamente, por considerar que tal aspecto sí constituye una reglamentación del proceso penal y, por tanto, entra dentro de la competencia exclusiva del Congreso de la Unión.

En ese sentido, considero que esta segunda hipótesis que regula el precepto en estudio entra dentro de la materia de aseguramiento de bienes, pues lo que establece es la posibilidad de que la autoridad, en tratándose de sustancias nocivas o peligrosas, pueda disponer de ellas aun antes de declararse su decomiso, lo que significa que el precepto se está refiriendo a aquellos bienes que fueron asegurados y respecto de los cuales aún no se decreta dicha sanción.

Es por estas razones por las que compartí la declaratoria de invalidez del artículo 45 del Código Penal para el Estado de Q.R., pero únicamente respecto de la última porción normativa que regula lo relativo a las sustancias nocivas o peligrosas que hayan sido objeto de aseguramiento.

b) Artículo 46 del Código Penal para el Estado de Q.R..

El referido artículo del código local establece, a la letra, lo siguiente:

"Artículo 46. Los objetos o valores que se encuentren a disposición de la autoridad judicial o ministerial que no hayan sido decomisados y que no sean recogidos por quien tenga derecho a ello, en un lapso de diez días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación del acuerdo de devolución al interesado o a su representante legal, causarán abandono en términos de la Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Abandonados y Decomisados del Estado de Q.R..

"En el caso de bienes que se encuentren a disposición de la autoridad judicial o ministerial, que no se deban destruir y que no se puedan conservar o sean de costoso mantenimiento, se procederá a su venta inmediata en subasta pública y el producto y sus rendimientos se dejará a disposición de quien tenga derecho a reclamarlos, en los términos estipulados en el párrafo anterior."

De la lectura del precepto se advierte que el supuesto normativo también se encuentra referido al aseguramiento de bienes, en tanto establece que "los objetos o valores que se encuentran a disposición de la autoridad judicial o ministerial que no hayan sido decomisados ...", en consecuencia, surte la misma solución que ya adoptó este Tribunal Pleno, al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 107/2015, al concluir que las Legislaturas de los Estados carecen de competencia para legislar en materia de aseguramiento de bienes que son objeto, instrumento o producto del delito, al tratarse de aspectos que atañen al proceso penal, razón por la cual, me manifesté por la inconstitucionalidad de dicho precepto legal.

Por las razones expuestas, considero que el artículo 45 del Código Penal para el Estado de Q.R. resulta inconstitucional, únicamente en la porción normativa que establece: "... Si se tratare de sustancias nocivas o peligrosas, dicha autoridad podrá disponer, aun antes de declararse su decomiso por sentencia ejecutoria, las medidas de precaución que correspondan, incluida su destrucción, si fuere indispensable.", en tanto que dicho aspecto se encuentra inmerso dentro de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para emitir la legislación única en materia procedimental penal; mientras que respecto del artículo 46, considero que en su integridad adolece del mismo vicio de inconstitucionalidad.

Este voto se publicó el viernes 15 de julio de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.