Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 95/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO DEL TRIGÉSIMO CIRCUITO, PRIMERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SÉPTIMO CIRCUITO Y PRIMERO EN MATERIAS CIVIL Y DE TRABAJO DEL OCTAVO CIRCUITO. 25 DE MAYO DE 2016. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G. SALAS Y A.P.D.. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: D.C.R. LEÓN.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo vigente y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, vigente a partir del veintidós siguiente, pues se refiere a la posible contradicción entre tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de diferente circuito, y no se requiere la intervención del Pleno.

SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que fue formulada por el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien está facultado para ello, en términos del artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo.

TERCERO.-Criterios contendientes. El Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, al resolver el amparo directo **********, en sesión de veintinueve de agosto de dos mil trece, en la parte que interesa, determinó:

"SÉPTIMO.- ... Los anteriores argumentos, atendiendo a la causa de pedir, son esencialmente fundados.-En efecto, los artículos 1, 3, 9, apartados A, fracción II, inciso d) y B), fracción II, inciso d), 10, fracciones I y II, 23, apartado C), fracciones II, III, IV, VII y IX, 24 y 28, fracciones I, II, V y VI, del Reglamento Orgánico de las Delegaciones Estatales y Regionales del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de julio de dos mil once, establecen: ‘Artículo 1.’ (se transcribe).-‘Artículo 9.’ (se transcribe).-‘Artículo 10.’ (se transcribe).-‘Artículo 23.’ (se transcribe).-‘Artículo 24.’ (se transcribe).-‘Artículo 28.’ (se transcribe). A su vez, el artículo 14, párrafos primero, fracciones XI, XII y XIV, y segundo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dispone: ‘Artículo 14.’ (se transcribe).-De los preceptos citados en primer orden se desprende que las Delegaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, como en el caso lo es la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo del que deriva la resolución reclamada, por conducto de los funcionarios a que se refiere el Reglamento Orgánico de las Delegaciones Estatales y Regionales del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en materia de vivienda, tienen entre otras facultades, las de operar y vigilar los servicios dirigidos a los derechohabientes, el eficaz desahogo de sus solicitudes, trámites y demás gestiones relacionadas con los créditos de vivienda, supervisar las operaciones, tramitar la suscripción de contratos de mutuo con interés y garantía hipotecaria, verificar la entrega de los recursos por concepto de créditos hipotecarios de acuerdo a las modalidades de cada caso, emitir y supervisar los descuentos a los trabajadores y pensionados acreditados para el pago del crédito que se les haya otorgado, así como realizar los descuentos a los pensionados, recibir, verificar y dictaminar las solicitudes para el pago de descuentos aplicados indebidamente y en su caso remitir al FOVISSSTE las solicitudes procedentes cuando los descuentos se hubieren aplicado indebidamente por causas no imputables al instituto, verificar la estricta aplicación de las normas para el registro de los recursos financieros, atender las solicitudes de los derechohabientes sobre liquidación de crédito y cancelación de hipoteca, elaborar y enviar órdenes de descuentos a las dependencias para la recuperación de los créditos otorgados y, supervisar y coordinar las acciones para el trámite de devolución de los descuentos indebidos sobre los créditos operados.-Tales facultades de las Delegaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, relacionadas con los créditos de vivienda otorgados a los derechohabientes, operados con recursos del fondo de la vivienda, las realiza en ejercicio de sus facultades como organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, por lo que sus decisiones en relación con la cancelación de créditos para las adquisiciones de habitaciones cuando éstos se encuentren cubiertos, a la cancelación de hipotecas y a la devolución de descuentos indebidos, deben considerarse actos de autoridad, dado que en términos de los artículos 5o. y 167 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el instituto es el encargado de administrar los fondos de la vivienda, ordenar los descuentos a las dependencias y entidades encargadas de aportar los recursos, así como vigilar la aplicación de los recursos y atender las solicitudes que al efecto realicen los derechohabientes.-Por su parte, del segundo de los numerales transcritos se advierte que el juicio contencioso administrativo procederá contra resoluciones definitivas, actos administrativos y la resolución negativa ficta, entre otros, dictadas por autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo.-Ahora bien, de las constancias que integran el juicio contencioso administrativo de donde emana el acto reclamado, que la Sala responsable adjuntó a su informe justificado, se desprende que la Delegación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores en el Estado en Aguascalientes, Subdelegación de Prestaciones, Departamento de Vivienda, demandada en el juicio aludido, mediante oficio DVA/1622/2011, de dos de diciembre de dos mil once, dio respuesta a la petición que le presentara la actora el dos de agosto del citado año, en la que le solicitó que se le tuviera por pagado el crédito que en su momento se le otorgó para la adquisición de vivienda, así como la devolución de las cantidades que le fueron cobradas en exceso; respuesta en la que determinó, en lo conducente: ‘En lo que respecta a su solicitud de que se le tenga por pagado el crédito que en su momento le fue otorgado, le informó que dicho crédito se encuentra con el status de liquidado, por ende, sí se le tiene por pagado dicho crédito.-Ahora bien, en lo que respecta a la devolución de las cantidades cobradas en exceso que solicita, le informó que ésta no es procedente, en virtud de que de su estado de cuenta no se desprende que existan cantidades que deban ser devueltas por ser pagadas en exceso, ya que en su momento ya fueron devueltas las cantidades que se pagaron en exceso, tal como se demuestra con el estado de cuenta y la constancia de desmarcaje del SAR de fecha cinco de diciembre de dos mil diez, procedimiento por el cual se le regresó a su cuenta del SAR la cantidad que se había pagado en exceso con sus debidos intereses, constancia que como anexos uno y dos respectivamente se adjuntan en copia al presente libelo.-También le informe que en dado caso de que se le adeudara alguna cantidad a usted o a cualquier otro derechohabiente, la forma para solicitar la devolución de cantidades pagadas en exceso no es a través de las oficinas que ocupa esta gerencia regional, sino a través del portal web de FOVISSSTE, donde posteriormente de hacer su solicitud y siempre y cuando sea procedente se harán las devoluciones de las cantidades que en su caso correspondan.-Por todo lo anterior, es que se desestiman los argumentos vertidos, sobre el particular, por el quejoso y, en consecuencia, se determina sí tener por pagado el crédito aludido, pero por otro lado, no devolver cantidad alguna, en virtud de que de su estado de cuenta no se arroja que existan cantidades pagadas en exceso y las que en su momento se pagaron en exceso ya fueron devueltas oportunamente con sus respectivos intereses.’ (fojas 22 y 23).-En contra de tal determinación, la actora interpuso recurso de revisión a través del escrito que presentó el cinco de marzo de dos mil doce (fojas 20 y 21), en relación al cual en la demanda de nulidad, a la fecha de su presentación (6 de marzo de 2013) adujo que no se le dio respuesta y, que por ende, se configuró la resolución negativa ficta o la confirmación de la resolución impugnada.-De lo hasta aquí expuesto se obtiene que la Delegación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores en el Estado en Aguascalientes, Subdelegación de Prestaciones, Departamento de Vivienda, en su carácter de organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, es el ente facultado para ordenar la cancelación del crédito hipotecario otorgado a la actora por haber sido totalmente liquidado, realizar los trámites relacionados con la suspensión de los descuentos que aduce se realizaron después de liquidado el crédito de vivienda, así como ordenar la devolución de lo pagado en exceso.-Por tanto, la resolución negativa ficta impugnada que se dice recayó al recurso de revisión interpuesto contra la resolución que dio respuesta a la solicitud de cancelación del crédito de vivienda y a la devolución de los pagos indebidos que se dirigió al jefe del Departamento de Vivienda de la Delegación Aguascalientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, deviene de una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no de una relación de coordinación regulada por el derecho privado en el que supuestamente dicho instituto actuó como particular, como en forma incorrecta lo consideró la Sala responsable para sostener que respecto de la referida resolución negativa ficta impugnada resulta improcedente el juicio contencioso administrativo porque, a su parecer, no se ubica en ninguno de los supuestos previstos en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.-Es así porque del escrito inicial de demanda y demás constancias que obran en el expediente, como se señaló, se desprende que la ahora quejosa solicitó de la dependencia aludida la cancelación de los créditos y la devolución de los pagos que alega hizo con exceso; de lo que se infiere que su petición no emana de una relación de coordinación regulada por el derecho privado en la que la dependencia hubiera actuado como particular, sino de una relación entre gobernante y gobernado; de ahí que válidamente puede concluirse la procedencia del juicio contencioso administrativo promovido contra la citada resolución negativa ficta impugnada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14, fracciones XI, XII y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativo, toda vez que, con las constancias que obran en el juicio de nulidad, se encuentra probado que de la fecha de interposición del recurso (5 de marzo de 2012) a la en que se presentó la demanda de nulidad (6 de marzo de 2013), transcurrió en exceso el plazo de tres meses a que se refiere el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, actualizándose así la figura jurídica de la resolución negativa ficta, contra la cual procede el juicio contencioso administrativo.-Es aplicable al caso, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 149/2011 emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‘INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES. ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE LE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A LA PETICIÓN DE INFORMACIÓN Y DEVOLUCIÓN DE LOS FONDOS ACUMULADOS EN LA SUBCUENTA DE VIVIENDA, POSTERIORES AL TERCER BIMESTRE DE 1997.’ (se transcribe).-Sin que sea óbice para arribar a la anterior determinación lo dicho por la Sala responsable, de que se tendría que analizar el supuesto que dio origen al acto (celebración de contrato de compraventa de vivienda), ya que en la especie, como lo aduce la quejosa, se está demandado la nulidad de una resolución negativa ficta recaída a un recurso de revisión que emana de una autoridad administrativa, y no de un contrato regido por el derecho privado; así como tampoco es obstáculo para la procedencia del juicio de nulidad la circunstancia de que la autoridad demandada en la resolución impugnada en la instancia administrativa señaló que el crédito ya estaba liquidado y que ya se había regresado el cobro en exceso, cuya devolución se solicitó, pues tales aspectos son atinentes al fondo del asunto, mas no para la procedencia del juicio contencioso administrativo.-La jurisprudencia 2a./J. 58/2011, de rubro: ‘FOVISSSTE. LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO, SON DE NATURALEZA LABORAL.’, citada por la Sala responsable en el fallo reclamado, tal como lo afirma la quejosa, no resulta aplicable para determinar la procedencia o la improcedencia del juicio contencioso administrativo, dado que lo que dirimió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 33/2011, de la que derivó la citada jurisprudencia, fue quién debía conocer de un amparo indirecto donde se reclama la orden emitida por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, como organismo descentralizado autónomo, de incrementar del treinta al cincuenta por ciento los descuentos al salario de un trabajador en activo al servicio del Estado, para el pago del crédito de vivienda, acto que, estimó, es de naturaleza eminentemente social y se encuentra inmerso en la materia de trabajo, no sólo porque incide de manera directa en la garantía prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f), de la Constitución Federal, en tanto impacta en el esquema financiero previsto en la ley, sino además porque altera el salario de los trabajadores del Estado, que representa uno de los elementos más relevantes de las relaciones de trabajo.-Es decir, el estudio de la contradicción de tesis aludida versó sobre un conflicto de competencia por materia para conocer de un amparo indirecto en el que se reclama violación a la garantía de seguridad social prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f), de la Constitución Federal; mas no se trata de la impugnación en juicio contencioso administrativo de una resolución negativa ficta en la que se confirma la respuesta dada por autoridades del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a la solicitud de cancelación de un crédito para la adquisición de vivienda y a la devolución del cobro excesivo.-En consecuencia, la sentencia reclamada en la que la Sala responsable confirmó el acuerdo recurrido en reclamación en el que se desechó por improcedente la demanda de nulidad, interpuesta contra la resolución negativa ficta recaída al recurso de revisión administrativo interpuesto en contra de la respuesta dada por la Delegación Estatal Aguascalientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Subdelegación de Prestaciones, Departamento de Vivienda, resulta violatoria del artículo 14, fracciones VI, VII y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativo y, por ende, de los derechos humanos de las garantías judiciales y protección judicial tutelados en los artículos 8 y 25, fracciones 1 y 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como de las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.-Por tanto, procede conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitados para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente el fallo reclamado y, en su lugar dicte otro, en el que, prescindiendo de las consideraciones relativas a la improcedencia del juicio contencioso administrativo, siguiendo los lineamientos de la presente ejecutoria estime que el juicio de nulidad es procedente contra la resolución negativa ficta impugnada y, de no encontrar otro motivo de improcedencia, admita con libertad de jurisdicción la demanda de nulidad, y en su oportunidad, si es el caso, emita la sentencia que en derecho corresponda. ..."(1)

Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, al resolver el amparo directo **********, en sesión de veinticuatro de octubre de dos mil trece, en la parte que interesa determinó:

"QUINTO.-Ahora bien, el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa establece, en lo conducente, que: ‘Artículo 14.’ (se transcribe).-Asimismo, los diversos numerales 17 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por su orden establecen: ‘Artículo 17.’ (se transcribe).-‘Artículo 83.’ (se transcribe).-Precisado lo anterior, debe decirse que es infundado el concepto de violación descrito, porque si bien es cierto que el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, contempla la figura jurídica denominada negativa ficta, y el diverso 83 de esa propia ley, establece que los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda, y que en los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva, a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, no menos cierto es que, como acertadamente lo advirtió la Sala responsable, resulta menester que esa negativa ficta, que también se encuentra contemplada en el artículo 14, fracción XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tenga relación con las materias señaladas en este último precepto, lo que en el caso justiciable, no aconteció.-En efecto, la lectura del libelo originador del juicio natural, así como del ocurso de veintiséis de septiembre de dos mil once, que la propia ... dirigió al jefe del Departamento de Vivienda de la Delegación Estatal en Guanajuato del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con sede en León, Guanajuato (fojas 12 a 14), se advierte que lo que reclama de dicho instituto, es que le sea devuelta la cantidad que, según dice, se le descontó en exceso para cubrir el crédito hipotecario otorgado a su favor por el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y que afirma, le fue cobrado ‘con cargo a su salario’ (foja 13), ya que sostiene ‘a partir de la 1er. quincena del mes de enero de 2005 (sic) al 31 de enero de 2008 ...’, se le hicieron esos descuentos, y más aún, ella misma manifestó que se jubiló en la última de las citadas fechas, o sea, el treinta y uno de enero de dos mil ocho.-Por consiguiente, es claro y patente, que la cantidad que afirma le fue cobrada excesivamente para cubrir el crédito obtenido con el fondo de vivienda, se obtuvo de su salario, esto es, cuando aún era trabajadora activa de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato; de ahí que, su pretensión no esté relacionada con alguna de las hipótesis que contempla el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, toda vez que independientemente que en la fracción VI de dicho precepto se establezca que: ‘El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: ... VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; ...’, no debe soslayarse que aunque sea el fondo de la vivienda de dicho instituto quien realizó los descuentos, lo cierto es que no se trata de la determinación de la pensión jubilatoria de la quejosa, sino de deducciones que supuestamente efectuó sobre el salario de la derechohabiente, cuando aún laboraba.-A mayor abundamiento y como sustento de las consideraciones expuestas, resulta necesario precisar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 33/2011, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo Séptimo y Cuarto, ambos en Materia Administrativa y Décimo Tercero en Materia de Trabajo, todos del Primer Circuito, resuelta en sesión de nueve de marzo de dos mil once, determinó, entre otras cosas, que: ‘cuando el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a través del Fondo de la Vivienda, otorga crédito para la vivienda, lo hace en cumplimiento de la norma constitucional que garantiza el derecho de seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, de obtener habitaciones baratas, cómodas e higiénicas; de acuerdo con el sistema de financiamiento desarrollado en la ley, en el que se destaca que la forma de pago del crédito será mediante descuentos que no excederán el treinta por ciento del sueldo básico de los trabajadores.-Por tanto, el acto que emite el mencionado instituto, mediante el cual ordena a las dependencias o entidades incrementar los descuentos por concepto de crédito de vivienda, del treinta al cincuenta por ciento del salario de los trabajadores, es de naturaleza eminentemente social y se encuentra inmerso en la materia de trabajo, no sólo porque incide de manera directa en la garantía prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f), de la Constitución Federal, en tanto impacta en el esquema de financiamiento previsto en la ley, sino además porque altera el salario de los trabajadores del Estado, que representa uno de los elementos más relevantes de las relaciones de trabajo.-Ahora, si bien la naturaleza jurídica del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es administrativa, porque tiene el carácter de organismo descentralizado perteneciente a la administración pública federal y, por ello, las resoluciones o acuerdos que emite constituyen actos formalmente administrativos; no debe perderse de vista que el ejercicio de sus atribuciones, en el caso que se estudia, afecta aspectos de (la seguridad) naturaleza social inmersos en el campo del derecho de trabajo y, por tanto, debe privilegiarse el contenido material del acto reclamado para definir la competencia de los Juzgados de Distrito, porque de esa manera se persigue que sea el órgano jurisdiccional de amparo más afín a la materia el que conozca y resuelva la demanda de garantías en que se impugne la orden de incrementar el descuento en el salario de los trabajadores por concepto de pago de crédito de vivienda y, en esa medida, se procura proteger, en su caso, la garantía social aparentemente violada.-No pasa inadvertido que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito apoyó su resolución en la jurisprudencia 2a./J. 153/2009, cuyos datos de localización, rubro y texto son: No. Registro digital: 166110. Jurisprudencia. Materia administrativa. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre de 2009, tesis 2a./J. 153/2009, página 94: ‘PENSIONES DEL ISSSTE. ES COMPETENTE EL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DEL JUICIO DE GARANTÍAS EN QUE SE RECLAMA SU INDEBIDA CUANTIFICACIÓN.’ ... Sin embargo, el razonamiento esgrimido en ese criterio jurisprudencial resulta inaplicable a la solución del tema que ocupa la presente contradicción, porque en aquél se concluyó que debía conocer un Juez de Distrito en Materia Administrativa debido a que no se cuestionaba el derecho a obtener una pensión, sino sólo su determinación líquida; y en este asunto sí se presenta una afectación directa a derechos laborales, pues se puede alterar el salario de los trabajadores en activo al servicio del Estado.-En consecuencia, esta Segunda Sala considera que la competencia por materia para conocer del juicio de garantías promovido en contra de la orden que emite el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que incrementa del treinta al cincuenta por ciento los descuentos al salario de un trabajador en activo al servicio del Estado, para el pago del crédito de vivienda, se surte a favor de un Juzgado de Distrito especializado en materia de trabajo en los lugares en que exista esa competencia especial; sin perjuicio, desde luego, de que los órganos jurisdiccionales con competencia mixta conozcan de dichos juicios en los lugares en los que no exista aquella competencia especializada’, ejecutoria de la cual surgieron las jurisprudencias siguientes: ‘FOVISSSTE. LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO, SON DE NATURALEZA LABORAL.’ (se transcribe) y ‘FOVISSSTE. ES COMPETENTE UN JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA DE TRABAJO PARA CONOCER DE LA ORDEN DEL ISSSTE DE INCREMENTAR LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO.’ (se transcribe).-Por consiguiente, si en la especie, la negativa ficta configurada no tiene relación alguna con la pensión de que goza **********, sino con los descuentos realizados a su salario, fue acertada la decisión de la Sala responsable, de sobreseer en el juicio, por actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece lo siguiente: ‘Artículo 8o. Es improcedente el juicio ante el tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: ... II. Que no le competa conocer a dicho tribunal ...’, toda vez que no se configura alguna de las hipótesis contenidas en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, siendo aplicable al caso, por su sentido y alcance, la tesis I..A.23 A. (10a.) del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: ‘COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA FALTA DE RESPUESTA A UNA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE CANTIDADES PAGADAS EN EXCESO POR VIRTUD DE LOS DESCUENTOS APLICADOS EN EL CRÉDITO DE VIVIENDA OTORGADO POR EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. SE SURTE EN FAVOR DE UN JUZGADO DE DISTRITO EN MATERIA DE TRABAJO.’, que la Sala responsable transcribe en la sentencia reclamada, pues, al margen de que provenga de un circuito diverso a aquel en que tienen su residencia, tanto la autoridad demandada, como la quejosa, lo cierto es que en dicha tesis se realizó una interpretación de los artículos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que es la aplicable en todo el país. ..."(2)

Finalmente, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Octavo Circuito, al resolver el amparo directo **********, en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil catorce, en la parte que interesa determinó:

"QUINTO.- ... En otro aspecto, resultan fundados los restantes motivos de inconformidad, los cuales se identifican en los incisos del 1) al 8) y que se analizarán de manera conjunta por la estrecha relación que guardan entre sí tal y como lo permite el artículo 76 de la Ley de Amparo, y la jurisprudencia que se comparte emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2009, página 1677, de rubro y texto siguientes: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.’ (se transcribe).-Se arriba a la anterior conclusión, puesto que como bien lo argumenta el quejoso, la naturaleza de las prestaciones reclamadas a través de la demanda son determinantes para la competencia, pues analizando lo pedido puede decidirse sobre la legalidad de la sentencia combatida y, en ese aspecto, conviene traer a contexto, que el actor, aquí peticionario de amparo, demandó del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE): La declaración judicial de que no tiene adeudo alguno con la demandada derivado de un crédito hipotecario que supuestamente le fue otorgado bajo el número **********; la cancelación del mencionado crédito hipotecario; la expedición, por parte del instituto enjuiciado del documento en donde se hiciera constar que no tiene adeudo de ese crédito; el pago de la cantidad de $********** (**********), por los descuentos que le fueron efectuados desde el mes de febrero de dos mil nueve, a octubre de dos mil doce, para amortizar el crédito hipotecario; el pago de las cantidades que le siguieran descontando de su pensión por concepto del crédito hipotecario; y, el pago de los gastos y costas que se generarán en el juicio natural.-Lo así destacado de las prestaciones reclamadas por el hoy disconforme, ponen de manifiesto que en el caso concreto, no se surte la hipótesis contenida en el artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para establecer que la naturaleza de las acciones son de índole administrativa y puedan dirimirse a través del juicio contencioso administrativo, como indebidamente lo consideró el Magistrado responsable; lo anterior es así, ya que si bien es cierto que el dispositivo establece que el citado órgano jurisdiccional es competente para conocer de las resoluciones que se dicten en materia de pensiones civiles y, que en el caso, de autos se desprende que el ahora inconforme es pensionado a partir del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve, empero, este órgano de control constitucional arriba a la determinación de que corresponde a la competencia de los órganos jurisdiccionales federales conocer de los conflictos relacionados con los contratos celebrados entre los trabajadores y el instituto de vivienda por créditos que se les hayan otorgado, puesto que en términos de lo dispuesto por el numeral 104, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 53, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el litigio deriva de la aplicación de leyes federales que sólo afectan intereses particulares, en tanto que, de conformidad con la naturaleza de las acciones emprendidas por el agraviado, los artículos 2224, 2226 y 2239 del Código Civil Federal, disponen literalmente lo siguiente: ‘Artículo 2224.’ (se transcribe).-‘Artículo 2226.’ (se transcribe).-‘Artículo 2239.’ (se transcribe).-Ello, merced a un conflicto que tiene como base primaria un contrato de crédito con garantía hipotecaria supuestamente celebrado entre dicho instituto de vivienda y el accionante, ahora peticionario de amparo, que únicamente repercute en los intereses privados de ambos; entonces, si el quejoso reclama la declaración judicial de que no tiene adeudo alguno con el instituto demandado derivado de un crédito hipotecario y, por ende, solicita su cancelación, tales acciones principales gravitan esencialmente en el plurimencionado crédito hipotecario que supuestamente celebró el accionante, aquí inconforme, con el instituto de vivienda enjuiciado, ahora tercero interesado, concretamente, de los descuentos efectuados en cumplimiento de la obligación pactada en el concepto 059 relativo al ‘crédito hipotecario FOVISSSTE’ que se desprende de los recibos de pago aportados por el peticionario de amparo y que obran en los autos del juicio natural a fojas cinco a cuarenta y nueve, así como en la página ciento diecisiete (folio irregular), robustecido además, con el estado de cuenta del crédito hipotecario número ********** en el que se advierte una leyenda ‘# de crédito: ********** ¡cuidado! crédito sin erogaciones registradas solicitar registros’, por ende, el asunto que nos ocupa, al involucrar sólo intereses entre particulares, corresponde a la materia civil.-En ese contexto, como quedó establecido líneas atrás, resulta aplicable lo estipulado en los artículos 104, fracción II, de la Constitución Federal, en concordancia con lo establecido en el 53, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, mismos que disponen literalmente, lo que a continuación se transcribe: ‘Artículo 104.’ (se transcribe).-‘Artículo 53.’ (se transcribe).-Así las cosas, y teniendo en cuenta la consideración primordial de que de existir alguna controversia respecto a la competencia, ésta debe resolverse atendiendo exclusivamente a la naturaleza de la acción o acciones, lo cual, regularmente, se puede determinar mediante el análisis cuidadoso de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los preceptos legales en que se apoye la demanda cuando se cuenta con este último dato, pues es obvio que el actor no está obligado a mencionarlo, debiéndose prescindir del análisis de la relación jurídica que vincula al actor y al demandado; de ahí que, cuando se promuevan juicios con motivo de contratos de crédito garantizados con hipoteca otorgados para la adquisición de una vivienda, éstos invariablemente constituyen derechos y obligaciones recíprocas entre las partes en un plano de igualdad y, ante ello, la competencia se surte exclusivamente en favor de autoridades federales o locales dentro de la materia civil, pues en tal caso lo que se somete al conocimiento del órgano jurisdiccional es un litigio que involucra intereses particulares, derivado del cumplimiento o incumplimiento de un contrato, ante lo cual se surte la hipótesis regulada en el artículo 104, fracción II, de la Constitución Federal, en el que queda además, a elección del actor determinar el tribunal ante quien se somete la resolución de la controversia existente.-Bajo ese orden de ideas, cuando en una controversia derivada de la aplicación de leyes federales en el que sólo se afecten intereses particulares, podrá conocer de ella, a elección del actor, un Juez Federal o uno Local; y, en ese sentido, si el otorgamiento de créditos por parte del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE) está regulado, entre otros, por los artículos 2o., 4o., fracción I, 5o., 17, 20, 21, 167, 169, fracción I, 176, 178, 185 y 191 de la Ley del Instituto de Seguridad Social mencionado, la cual tiene el carácter de federal al ser un organismo descentralizado perteneciente a la administración pública, resulta inconcuso que también se actualiza la jurisdicción concurrente para conocer lo relativo a la declaración judicial de no adeudo y, su consiguiente cancelación del crédito hipotecario y demás prestaciones accesorias por parte del citado instituto, ya que en este caso es menester aplicar una ley federal en el cual sólo se afectan intereses particulares.-Cobra aplicación en lo conducente y sustancial, la jurisprudencia P./J. 83/98, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 28, de rubro y texto siguientes: ‘COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES.’ (se transcribe).-Asimismo, cobra aplicación por las razones que la informan, lo sostenido por la Primera Sala del Máximo Tribunal en el País, en la jurisprudencia 1a./J. 65/2004, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, consultable en el Tomo XX, septiembre de 2004, página 59, de voz y contenido siguientes: ‘JURISDICCIÓN CONCURRENTE. SE ACTUALIZA RESPECTO DE LA NULIDAD DE LAS CLÁUSULAS DE LOS CERTIFICADOS DE ENTREGA DE VIVIENDA Y OTORGAMIENTO DE CRÉDITO POR PARTE DEL INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES.’ (se transcribe).-En las relatadas condiciones, al ser inoperantes por una parte y, por otro lado, fundados los conceptos de violación propuestos por el actor, aquí quejoso, lo procedente es otorgar el amparo y protección de la Justicia de la Unión solicitados, para el efecto de que el Magistrado del Primer Tribunal Unitario del Octavo Circuito, responsable, efectúe lo siguiente: I) Deje insubsistente la sentencia reclamada; II) Dicte otra, en la que siguiendo los lineamientos de esta ejecutoria, considere que las acciones y prestaciones reclamadas por el actor, aquí quejoso, son de naturaleza civil y, en consecuencia, analice los agravios propuestos por el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), al interponer el recurso de apelación; y, III) Hecho lo anterior, dicte sentencia resolviendo lo que corresponda con plenitud de jurisdicción. ..."(3)

Este Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Octavo Circuito, al resolver el amparo directo ********** de su índice, en sesión de veinticuatro de noviembre de dos mil catorce, reiteró su criterio; pues indicó que era correcto reclamar por la vía ordinaria civil federal la cancelación de un crédito que no fue ejercido, así como el pago de todas y cada una de las cantidades que hubieren sido y continuaran siendo deducidas hasta el dictado de la sentencia correspondiente, por los descuentos indebidos que se habían venido realizando al sueldo quincenal de una trabajadora; motivo por el cual no se estima necesario transcribir dichas consideraciones al ser esencialmente las mismas.(4)

Finalmente, debe señalarse que no participa en la contradicción el criterio emitido por dicho Tribunal Colegiado de Circuito, al resolver el amparo directo **********, que fue señalado inicialmente en la denuncia de la presente contradicción, ya que, como el propio órgano jurisdiccional lo señaló mediante oficio 1904/2015 que obra a foja doscientos cuarenta y dos de este expediente, y como se corrobora de una revisión de la sentencia, en este asunto no fue aplicado el criterio en cuestión, puesto que sólo se analizó la constitucionalidad de la resolución dictada en cumplimiento al propio amparo directo ********** de su índice, cuyas consideraciones han quedado transcritas previamente.(5)

CUARTO.-Inexistencia de la contradicción de tesis. En principio, es relevante precisar que es criterio del Pleno de este Alto Tribunal que, para tener por configurada la contradicción de tesis, es innecesario que los elementos fácticos analizados por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes sean idénticos, pues lo trascendente es que el criterio jurídico establecido por aquéllas en un tema similar sea discordante esencialmente.

Cabe advertir que la regla de mérito no es absoluta, pues el Tribunal Pleno dejó abierta la posibilidad de que previsiblemente cuando la cuestión fáctica analizada sea relevante e incida en el criterio al cual arribaron los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, sin ser rigorista, es válido declarar la inexistencia de la contradicción de tesis denunciada.

En efecto, de conformidad con lo establecido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la mecánica para abordar la procedencia de las contradicciones de tesis no requiere el cumplimiento irrestricto de determinadas exigencias, sino que basta que se actualicen criterios jurídicos divergentes sobre un mismo punto de derecho en los fallos de que se trate, según se desprende de la tesis de jurisprudencia P./J. 72/2010, de rubro, texto y datos de identificación que a continuación se citan:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.-De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."(6)

Finalmente, conviene señalar que aun cuando los criterios contendientes no constituyen criterios jurisprudenciales debidamente integrados, ello no es requisito indispensable para proceder a su análisis y establecer si existe la contradicción planteada y, en su caso, cuál es el criterio que debe prevalecer. Así lo corrobora la tesis aislada P. L/94, emitida por el Pleno de esta Suprema Corte,(7) de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS.-Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."(8)

En ese sentido, conviene precisar los elementos fácticos y jurídicos que los tribunales contendientes consideraron en sus resoluciones respectivas.

I. El Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, al resolver el amparo directo **********.

Antecedentes procesales.

a) El dos de agosto de dos mil once, **********, solicitó al gerente regional del Estado de Aguascalientes del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que se le tuviera por liquidado el crédito hipotecario que le había sido otorgado, y que le fueran devueltas las cantidades cobradas en exceso por el pago de dicho crédito.

b) El dos de diciembre de dicho año, el citado gerente emitió el oficio DVA/1622/2011, por medio del cual le informó que el crédito ya tenía el estatus liquidado, por lo que era acertada su petición; pero que respecto a la devolución que solicitaba, ésta no se consideraba procedente pues en su momento (2010) ya habían sido devueltas las cantidades cobradas en exceso, con sus respectivos intereses.

c) Mediante escrito presentado el veintiocho de diciembre de dos mil once, la trabajadora interpuso recurso de revisión citando como fundamento el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ante el propio gerente regional, por conducto de la Delegación Aguascalientes del mencionado instituto.

d) Al no emitirse contestación a dicho escrito, el seis de marzo de dos mil trece, demandó la nulidad de la negativa ficta recaída al recurso de revisión promovido.

e) La demanda de nulidad fue desechada por improcedente, pues el Magistrado instructor de Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, consideró que el asunto no era competencia de dicho tribunal, al no encontrarse dentro de los supuestos señalados en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

f) En contra de lo anterior, la trabajadora interpuso recurso de reclamación, el cual fue resuelto por la Sala Regional del Centro I del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el sentido de confirmar el acuerdo por el cual se desechó por improcedente la demanda de nulidad, pues estimó que para resolver la cuestión planteada, que consistía en determinar la procedencia de la devolución de cantidades pagadas en exceso por el crédito hipotecario otorgado por el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, tendría que estudiar el supuesto que dio origen al acto, lo que escaparía de la competencia material de ese tribunal, pues implicaría verificar el cumplimiento de una prestación en materia laboral.

g) Inconforme, la actora promovió juicio de amparo directo.

Amparo directo.

• La resolución concluyó que la petición de la quejosa no emana de una relación de coordinación regulada por el derecho privado en la que la dependencia hubiera actuado como particular o en sustitución del patrón, sino de una relación entre gobernante y gobernado; de ahí que válidamente podía concluirse la procedencia del juicio contencioso administrativo promovido contra la resolución negativa ficta impugnada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14, fracciones XI, XII y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,(9) toda vez que con las constancias que obraban en el juicio de nulidad, se encontraba probado que de la fecha de interposición del recurso (veintiocho de diciembre de dos mil once) a la en que se presentó la demanda de nulidad (seis de marzo de dos mil trece), transcurrió en exceso el plazo de tres meses a que se refiere el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, actualizándose así la figura jurídica de la resolución negativa ficta, contra la cual siempre procede el juicio de nulidad.

• Consideró que no resulta aplicable para determinar la procedencia o la improcedencia del juicio contencioso administrativo, la jurisprudencia 2a./J. 58/2011, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: "FOVISSSTE. LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO, SON DE NATURALEZA LABORAL.", pues la ejecutoria de la que ésta deriva -contradicción de tesis 33/2011-, versó sobre un conflicto de competencia por materia para conocer de un juicio de amparo indirecto en el que se reclamó violación a la garantía de seguridad social prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f), de la Constitución Federal; mas no sobre la impugnación en juicio contencioso administrativo de una resolución negativa ficta respecto de la solicitud de devolución de cantidades pagadas en exceso.

II. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, al resolver el amparo directo **********.

Antecedentes procesales.

a) El tres de octubre de dos mil once, **********, solicitó al delegado estatal en Guanajuato del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que ordenara al jefe de Departamento de Vivienda devolverle la cantidad cobrada en exceso para amortizar un crédito de vivienda que le fue otorgado, concretamente lo que fue descontado de su salario de la primera quincena de dos mil cuatro a la primera quincena de dos mil ocho; pues dijo que este crédito debió haber sido declarado liquidado en la última quincena de dos mil tres, de acuerdo con el estado de cuenta que exhibió.

b) Al no emitirse contestación a su petición, el veintiséis de marzo de dos mil doce, la actora demandó la nulidad de la resolución negativa ficta recaída a su solicitud.

c) Por auto de dos de abril de ese año, la Magistrada instructora de la Sala Regional del Centro III del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, admitió a trámite la demanda.

d) La Quinta Sala Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con residencia en Xalapa, Veracruz, resolvió el juicio en el sentido de sobreseerlo, pues estimó que carecía de competencia material para conocer del asunto, en esencia, porque consideró que no se ubica en la fracción XIV del artículo 14 de la ley orgánica del tribunal, al no relacionarse con ninguna de las materias contenidas en el mismo, cuestión que la propia fracción que regula la figura de la negativa ficta solicita para la procedencia del juicio.

e) Inconforme, la actora promovió juicio de amparo directo.

Amparo directo.

• Estimó el Tribunal Colegiado de Circuito que era improcedente el juicio de nulidad, pues la cantidad que afirma la quejosa le fue cobrada excesivamente para cubrir el crédito obtenido con el fondo de la vivienda, se descontó de su salario, de ahí que, su pretensión no esté relacionada con alguna de las hipótesis que contempla el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.

• Sustentó sus consideraciones en el criterio emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 33/2011, de la cual derivaron las jurisprudencias de rubros: "FOVISSSTE. LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO, SON DE NATURALEZA LABORAL." y "FOVISSSTE. ES COMPETENTE UN JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA DE TRABAJO PARA CONOCER DE LA ORDEN DEL ISSSTE DE INCREMENTAR LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO."

• Consideró que en el caso, la negativa ficta alegada no encuadraba en la fracción XIV del artículo 14 mencionado, sino que, como se trataba de descuentos realizados a su salario por un crédito de vivienda como trabajadora, fue acertada la decisión de la Sala responsable de sobreseer en el juicio, por actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 8, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, toda vez que no se trata de alguna de las materias contenidas en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; pues debe atenderse a la naturaleza de la prestación afectada, y ésta consiste en pronunciarse sobre un contrato que tiene como fin dar cumplimiento a una prestación laboral.

III. El Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Octavo Circuito, al resolver el amparo directo **********.

Antecedentes procesales.

a) El actor demandó por la vía ordinaria civil ante el Juez Cuarto de Distrito en La Laguna, T., Coahuila, del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la cancelación de un crédito supuestamente otorgado en mil novecientos noventa y cuatro, y el cual manifestó que no fue ejercido, así como el pago de todas y cada una de las cantidades que hubieren sido y continuaran siendo descontadas indebidamente hasta el dictado de la sentencia correspondiente.

b) El Juez de Distrito resolvió declarar procedente la vía ordinaria civil, y condenó a la parte demandada al pago de las prestaciones reclamadas.

c) Inconforme con lo anterior, el instituto demandado interpuso recurso de apelación, el cual resolvió el Primer Tribunal Unitario del Octavo Circuito, en el sentido de que era improcedente la vía ordinaria civil para reclamar las prestaciones aludidas, porque la litis planteada tenía su origen en el campo del derecho administrativo.

d) En contra de lo anterior, el actor promovió amparo directo.

Amparo directo.

• Señaló el tribunal que de las prestaciones reclamadas se advertía que en el caso concreto no se surte la hipótesis contenida en el artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para establecer que la naturaleza de las acciones son de índole administrativo y puedan dirimirse a través del juicio contencioso.

• Esto porque indicó que cuando se promuevan juicios con motivo de contratos de crédito garantizados con hipoteca otorgados para la adquisición de una vivienda, éstos invariablemente constituyen derechos y obligaciones recíprocas entre las partes en un plano de igualdad y, ante ello, la competencia se surte exclusivamente en favor de autoridades federales o locales y de la materia civil, pues en tal caso lo que se somete al conocimiento del órgano jurisdiccional es un litigio que involucra intereses particulares (determinar la existencia o inexistencia del contrato).

• En ese sentido, concluyó que corresponde la competencia a los órganos jurisdiccionales federales conocer de los conflictos relacionados con los contratos celebrados entre los trabajadores y el fondo de la vivienda por créditos que se les hayan otorgado, en términos de lo dispuesto por el numeral 104, fracción II, de la Constitución Federal, en relación con el numeral 53, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Idénticas consideraciones se sostuvieron en el amparo directo civil ********** del índice del citado Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Octavo Circuito, en el que también se señaló como acto reclamado la resolución del Tribunal Unitario de Circuito que revocó la sentencia del Juzgado de Distrito en la que se estimó procedente la vía ordinaria civil federal para demandar la cancelación de un crédito supuestamente otorgado por el fondo de la vivienda más de diez años atrás (1994), el cual dijo el trabajador que no fue ejercido, así como el pago de cantidades que hubieren sido y continuaran siendo descontadas hasta el dictado de la sentencia correspondiente.

Del examen de las consideraciones sustentadas por cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se advierte que en las resoluciones dictadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Octavo Circuito, al resolver los juicios de amparo directo civil ********** y ********** de su índice, se analizaron cuestiones distintas a las analizadas por los Tribunales Segundo del Trigésimo Circuito y Primero en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, al resolver los amparos directos ********** y ********** de sus respectivos índices; por lo siguiente:

Las pretensiones reclamadas en los juicios ordinarios civiles de los que derivaron los amparos directos ********** y ********** citados, fueron:

• La cancelación de un crédito hipotecario del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, puesto que no se había ejercido tal crédito;

• Los descuentos se catalogaron como atrasados, pues iniciaron más de diez años después de que supuestamente fue otorgado el crédito (1994);

• El pago de los descuentos que fueron efectuados para amortizar el crédito hipotecario y el pago de las cantidades que se siguieran descontando por el mismo concepto;

• La suspensión de los descuentos;(10) y,

• El pago de los gastos y costas que se generarán en el juicio natural.

La cuestión analizada por este Tribunal Colegiado de Circuito en ambos amparos, consistió en determinar si se actualizaba la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa relativa a la fracción VI del artículo 14 de la ley orgánica del tribunal, que se refiere a cuestiones relacionadas con las pensiones civiles con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ante la orden de realizar descuento por pagos atrasados de un crédito FOVISSSTE que los quejosos manifestaron no haber ejercido.

Mientras que lo demandado en los juicios de nulidad en los restantes juicios de amparo directo, en esencia consistió en:

• La nulidad de la negativa ficta recaída a la solicitud presentada ante el FOVISSSTE, en la cual se requirió la devolución de cantidades que estimaron las quejosas pagaron en exceso para la amortización de un crédito hipotecario otorgado por dicho fondo y, efectivamente ejercido por ellas.

En estos casos, el análisis de los Tribunales Colegiados de Circuito consistió en determinar si se daba la competencia del citado tribunal en el supuesto de la fracción XIV del mismo numeral 14, relativo a la negativa ficta en alguna de las materias señaladas en el propio artículo.

De lo anterior, puede verse que los supuestos analizados fueron distintos; pues en el primer caso, se negó la existencia de un crédito hipotecario, se alegaron descuentos indebidos, sin aviso previo y unilateralmente por parte del instituto mencionado bajo la justificación de que se trataba del cobro de descuentos atrasados, continuaban los descuentos al salario o pensión al momento de la presentación de la demanda relativa y se estudió el supuesto de procedencia de la fracción VI del artículo 14 de la multicitada ley orgánica.

Mientras que, en el segundo caso, se analizó el supuesto de procedencia de la fracción XIV del referido numeral respecto de la negativa ficta sobre la solicitud de devolución de descuentos para el pago de un crédito hipotecario efectivamente ejercido por las trabajadoras, por lo que se trataba de verificar si el instituto se había excedido en la autorización efectivamente concedida por las quejosas para realizar los descuentos por el crédito de vivienda al cobrar de más, y los descuentos que consideraron indebidos ya no continuaban cuando se inició el juicio natural.

Así, aunque en ambos casos los Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron sobre la competencia material del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no se analizaron las mismas prestaciones, hechos, ni fracciones contenidas en el artículo 14 de la ley orgánica del citado tribunal.

Tales circunstancias ponen de relieve que no existe la contradicción de tesis entre el criterio sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Octavo Circuito, al resolver los amparos directos laborales ********** y **********, y el resto de los Tribunales Colegiados de Circuito.

QUINTO.-Existencia de la contradicción. Por lo que hace a las ejecutorias dictadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, debe decirse que sí existe la contradicción de criterios.

Esto es así, porque en los asuntos contendientes prevalecen los siguientes elementos comunes:

a) En el juicio de origen se demandó la nulidad de la negativa ficta recaída a la solicitud (o recurso) presentada ante el fondo de la vivienda, en la cual se le requirió la devolución de cantidades que las quejosas estimaron pagaron en exceso para la amortización de un crédito hipotecario otorgado por dicho fondo y efectivamente ejercido por ellas.

b) Los descuentos ya no continuaban al iniciar el juicio natural.

c) Los Tribunales Colegiados de Circuito estudiaron el asunto y determinaron si era o no procedente reclamar en juicio contencioso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la nulidad de la negativa ficta.

Ahora bien, con estos planteamientos similares, el Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito llegó a la conclusión que se trataba de un tema en materia administrativa en el que es procedente el juicio contencioso administrativo para reclamar la nulidad de la negativa ficta recaída a la solicitud presentada ante el fondo de la vivienda para la devolución de cantidades, de conformidad con el artículo 14, fracción XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en relación con las materias que regulan las diversas fracciones XI y XII del citado artículo; y en consecuencia, consideró competente al citado tribunal federal.

En cambio, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito consideró que es improcedente el juicio contencioso administrativo para reclamar la nulidad de la negativa ficta recaída a la solicitud presentada ante el fondo de la vivienda para la devolución de cantidades, pues su pretensión no está relacionada con ninguna de las materias que contempla el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y en ese sentido no se daba el supuesto de la fracción XIV; y estimó que se trataba de un acto en materia de trabajo al derivar de una prestación laboral y de su resolución se advierte que lo consideró impugnable mediante juicio de amparo indirecto ante un Juez de Distrito en Materia Laboral.

En ese sentido, se ve que los Tribunales Colegiados de Circuito llegaron a diferentes conclusiones, al analizar si la falta de contestación a la solicitud o recurso presentado ante el fondo de la vivienda, en la cual se requiere la devolución de cantidades pagadas en exceso para la amortización de un crédito hipotecario otorgado, actualizaba el supuesto de "alguna de las materias" que se requiere para integrar la negativa ficta a que se refiere el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, por tanto, procede el juicio de nulidad en su contra.

No es óbice a lo anterior, el hecho de que en el primero de los casos, en la petición original de la quejosa incluía solicitar que se tuviera por cancelado o liquidado el crédito, pues eso fue concedido por la autoridad, por lo que ya no formó parte de lo impugnado en el recurso de revisión que dijo configuró la negativa ficta; y en ese sentido, dicho tema no constituyó la litis ni en el juicio de nulidad ni en el amparo directo.

Asimismo, tampoco obsta para llegar a la conclusión alcanzada, el que en uno de los asuntos hubiera existido recurso de revisión y en el segundo no, pues dado que la interposición del recurso de revisión no condiciona la configuración de la negativa ficta al ser optativo(11) y, por tanto, la procedencia del juicio contencioso administrativo,(12) esto no constituyó una razón por la que los tribunales tomaran diferente criterio o influyera en el mismo, ya que sólo se pronunciaron sobre si lo reclamado a la autoridad estaba en las materias a que se refiere el artículo 14 de la ley orgánica multicitada y, por tanto, era o no procedente el juicio.

En las relatadas condiciones, se estima que se actualiza la contradicción de criterios, pues de los problemas que se plantean en este tipo de asuntos se ve la necesidad de unificar criterios, más allá de que se reúnan una serie de características determinadas en los casos resueltos, y en ese sentido, se estima que en el caso sí es necesario definir si la falta de contestación del fondo de la vivienda sobre la devolución de cantidades pagadas en exceso para la amortización de un crédito, actualiza el supuesto de alguna de las materias que se requiere para integrar la negativa ficta a que se refiere el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, por tanto, procede el juicio de nulidad en su contra.

SEXTO.-Punto de contradicción. Con base en lo antes relatado, se cumplen los requisitos para que se actualice una contradicción de tesis, pues los argumentos en disputa dan lugar a la formulación de una pregunta sobre el tema jurídico planteado, la cual es:

1. ¿La falta de contestación del fondo de la vivienda sobre la devolución de cantidades pagadas en exceso para la amortización de un crédito, actualiza el supuesto de alguna de las materias que se requiere para integrar la negativa ficta a que se refiere el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, por tanto, procede el juicio de nulidad en su contra?

SÉPTIMO.-Estudio de la contradicción. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que aquí se define, atento a las siguientes consideraciones:

Primero, debe decirse que la negativa ficta es la figura jurídica a través de la cual se presume el sentido de la respuesta recaída a una solicitud, petición o recurso formulado por escrito, en sentido contrario a la pretensión del interesado, cuando la autoridad no la contesta ni resuelve en el periodo indicado por la ley, siendo que su objetivo es evitar afectar al peticionario en su esfera jurídica ante el silencio de la autoridad, de suerte que no sea indefinida dicha conducta de abstención, sino que, al transcurrir tal tiempo, se infiere que su decisión es en sentido negativo.

Ciertamente, cuando transcurren más de tres meses después de formulada una instancia o interpuesto un recurso sin que las autoridades emitan la respuesta respectiva, ese silencio se considerará como una resolución en sentido contrario a la pretensión del interesado, la que, además debe entenderse emitida en cuanto al fondo del negocio, y no únicamente respecto de aspectos de procedencia o formales, pues el propósito de la negativa ficta es, precisamente, resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta.

Así, la situación referida genera el derecho del particular para combatirla mediante el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por lo que, en tal caso, la autoridad demandada tendrá la obligación de emitir su contestación expresando los hechos y el derecho en que sustente su resolución negativa ficta en cuanto al fondo, y las materias en las que ésta aplica, se han ampliado con el paso del tiempo.

La resolución negativa ficta, se creó en el año de mil novecientos treinta y seis, al expedirse la Ley de Justicia Fiscal por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y seis.

En el artículo 16 de ese ordenamiento, contenido en el capítulo segundo denominado "De la competencia" (en el que se regulaba al Tribunal Fiscal de la Federación), se estableció lo siguiente:

"Artículo 16. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días."

En la exposición de motivos de la iniciativa de esta ley, que creó al Tribunal Fiscal de la Federación, se establece en relación con la incorporación de la negativa ficta que la declaratoria de nulidad emitida por este tribunal al decidir una controversia, será siempre respecto de alguna resolución, que podrá ser expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades.

En dicha iniciativa se asienta que la creación de una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y que esa ley (de Justicia Fiscal) la adopta de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina, sin que esto pueda considerarse en el sentido de que esta ley pretenda coartar el derecho de los particulares para acudir al juicio de amparo a demandar la violación de los artículos 8o. y 16 de la Constitución, a fin de obtener de los tribunales federales una determinación que obligara a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales respectivos; sino que, por el contrario, tiene como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad; agregando, que el uso de este derecho, dependerá de las circunstancias especiales del caso y de la apreciación que haga libremente el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo.

Por el contrario (se indica en esta exposición) ejercido el derecho de demandar la negativa ficta ante el Tribunal Fiscal de la Federación, no le sería dable al particular alegar como agravio la violación a los artículos constitucionales mencionados, en cuanto a que obligan a toda autoridad a respetar el derecho de petición y a fundar y motivar legalmente sus decisiones, obligando a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa fundada legalmente.

Posteriormente, la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se amplió al expedirse la llamada Ley de Depuración de Créditos a Cargo del Gobierno Federal, emitida por el titular del Ejecutivo Federal con apoyo en la fracción I del artículo 89 constitucional (publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y uno).

Este ordenamiento autorizó al Ejecutivo Federal para que, por conducto del Tribunal Fiscal de la Federación, depurara y reconociera las obligaciones no prescritas a cargo del Gobierno Federal, nacidas o derivadas de hechos jurídicos acontecidos durante el periodo que comienza del primero de enero de mil novecientos veintinueve al treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y uno, que se hallaran pendientes de pago (artículo 1o.).

Asimismo, otorgó competencia a ese tribunal para conocer de las reclamaciones que en materia de pensiones a cargo del erario, ya fuesen éstas militares o civiles, de derecho o por gracia, formulasen los que creyesen tener derecho a ésta o no estuviesen de acuerdo con la cuota asignada (artículos 7o. y 8o.).

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (expedida el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho), se abrogó por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, expidiéndose la nueva ley que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y seis.

El artículo 11(13) de esta última establecía la competencia del Tribunal de la Federación, casi en los mismos términos que el actual artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

De la relación anterior se desprende que la figura de la resolución negativa ficta se incorporó en la Ley de Justicia Fiscal de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina en el año de mil novecientos treinta y seis, y tuvo como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, dicho particular contase ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses respecto al fondo del problema controvertido, a pesar del silencio de la autoridad.

También se advierte que la figura de la negativa ficta se refirió al silencio de las autoridades fiscales, en atención a que la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación en su inicio se limitaba a resoluciones en materia fiscal.

Sin embargo, al emitirse el Código Fiscal de la Federación el diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación ya no se reguló en este ordenamiento, en virtud de que en la misma fecha se expidió la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal que estableció las resoluciones expresas impugnables ante ese órgano jurisdiccional.

En ese sentido, no puede pasar desapercibido que la competencia de ese tribunal ya no se limita a la materia fiscal, como cuando se creó, sino que conoce de otras resoluciones de carácter administrativo, como es el caso de las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional, las que se dicten en materia de pensiones civiles a cargo del erario federal o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir daños y perjuicios con motivo de reclamación en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, entre otras.(14)

Ahora bien, del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se advierte que el juicio contencioso administrativo procederá contra resoluciones definitivas, actos administrativos y la resolución negativa ficta, entre otros, dictadas por autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo.

"Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación;

"II. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales;

"III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;

"IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores;

"V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones;

"Cuando para fundar su demanda el interesado afirme que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración;

"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;

"VII. Las que se dicten en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal;

"VIII. Las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir los daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado;

"IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados o los Municipios, así como de sus entidades paraestatales;

"X. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;

"XI. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

"XII. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo;

"XIII. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o en materia comercial, suscrito por México, o cuando el demandante haga valer como concepto de impugnación que no se haya aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos;

"XIV. Las que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias;

"No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa;

"XV. Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y

"XVI. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.

"Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.

"El tribunal conocerá, además de los juicios que se promuevan contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.

"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia."

Por su parte, el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo(15) contempla la figura jurídica de la negativa ficta, y el diverso 83,(16) establece que los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda, y que en los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva, a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquellos que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esa ley.

Ahora bien, cuando el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no contesta una petición hecha por el trabajador beneficiario de un crédito FOVISSSTE de devolución de pagos que considera indebidos, realiza dicho acto (u omisión) en ejercicio de sus facultades como organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, por lo que su actuación debe considerarse acto de autoridad, dado que en términos de los artículos 5 y 167 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el instituto es el encargado de administrar los fondos de la vivienda, ordenar los descuentos a las dependencias y entidades encargadas de aportar los recursos, así como vigilar la aplicación de los recursos y atender las solicitudes que al efecto realicen los derechohabientes.

"Artículo 5. La administración de los seguros, prestaciones y servicios establecidos en el presente ordenamiento, así como la del fondo de la vivienda, del P., de sus delegaciones y de sus demás órganos desconcentrados, estarán a cargo del organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con domicilio en la Ciudad de México, Distrito Federal, que tiene como objeto contribuir al bienestar de los trabajadores, pensionados y familiares derechohabientes, en los términos, condiciones y modalidades previstos en esta ley."

"Artículo 167. El instituto administrará el fondo de la vivienda que se integre con las aportaciones que las dependencias y entidades realicen a favor de los trabajadores.

"...

"El fondo de la vivienda tiene por objeto establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente, mediante préstamos con garantía hipotecaria en los casos que expresamente determine la comisión ejecutiva del fondo de la vivienda. Estos préstamos se harán por una sola vez. ..."

Así, es claro que la omisión de responder a la solicitud de devolución de los pagos indebidos realizada al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, constituye una petición que da origen a una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no de coordinación.

Por lo que la falta de contestación por más de tres meses de las solicitudes de devolución de pagos indebidos que se realicen al fondo de la vivienda de dicho instituto, encuadran en los supuestos que describen los artículos 17 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, por tanto, en las fracciones XI (cuando se habla de solicitudes) o XII (cuando se interpuso el recurso de revisión) del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Por tanto, en los casos como los que se estudian, se actualiza el supuesto de "alguna de las materias", que se requiere para integrar la negativa ficta a que se refiere el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, por ello, son susceptibles de impugnarse con fundamento en la fracción XIV del numeral citado mediante juicio contencioso administrativo ante el mencionado tribunal federal.

Es pertinente señalar que no se considera que estos actos sean de naturaleza civil, puesto que, como se advierte, las acciones pretendidas no están encaminadas a obtener el cumplimiento o interpretación de un contrato meramente civil o mercantil en el que sólo se afecten intereses particulares, o que impugnen alguna de sus cláusulas; sino que las quejosas se duelen del uso incorrecto de las facultades del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al aplicar descuentos para el pago de su crédito hipotecario.

Y aun cuando las facultades de aplicación de descuentos requieren de la firma del contrato relativo, no puede verse éste en forma aislada como si se tratara de un convenio de intereses particulares, pues es únicamente la forma de expresión de voluntad del trabajador para el acceso al sistema de financiamiento que tiene por objeto permitir a los trabajadores obtener crédito mediante préstamos con garantía hipotecaria, que es manejado por el organismo descentralizado mencionado; pero en el cual, no existe libertad contractual, pues las partes no pueden pactar sus cláusulas ya que el contenido se encuentra establecido en leyes, reglamentos y circulares; por lo que, atendiendo a la naturaleza de las prestaciones reclamadas, bajo ningún concepto encuadran en el derecho civil de que trata la fracción II del artículo 104 constitucional.

Ahora bien, no pasa inadvertido para esta Segunda Sala que para obtener la devolución de cantidades pagadas en exceso para la amortización de un crédito FOVISSSTE, la petición ante el instituto y la posterior negativa ficta no es la única vía que tiene el trabajador para hacer valer dicho derecho.

Pues por vía de acción podrá el acreditado demandar directamente al instituto la devolución de dichas cantidades por la vía laboral en atención a la naturaleza de la prestación final, que implica el correcto desarrollo de la labor encargada al fondo de la vivienda relativa al ejercicio del derecho constitucional contenido en el inciso f) de la fracción XI del apartado B del artículo 123 del Pacto Federal.

Cabe aclarar que el criterio resultante de esta contradicción de tesis deberá regir únicamente para los asuntos que inicien su trámite con posterioridad al ingreso del texto de las jurisprudencias que deriven de la presente ejecutoria al Semanario Judicial de la Federación.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo General Número 19/2013 en el cual el Tribunal Pleno estableció que una jurisprudencia comenzará a regir a partir del lunes hábil siguiente al día en que la tesis respectiva sea incluida en dicho sistema digital de compilación y difusión; o, en su defecto, el día hábil continuo a ese lunes en caso de ser inhábil. Como destaca su texto:

"Acuerdo General Número 19/2013, de veinticinco de noviembre de dos mil trece, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se regula la difusión del Semanario Judicial de la Federación vía electrónica, a través de la página de Internet de este Alto Tribunal.

"...

"ACUERDO:

"...

"SÉPTIMO. Se considerará de aplicación obligatoria un criterio jurisprudencial a partir del lunes hábil siguiente, al día en que la tesis respectiva o la ejecutoria dictada en una controversia constitucional o en una acción de inconstitucionalidad, sea ingresada al Semanario Judicial de la Federación.

"Si el lunes respectivo es inhábil en términos de lo previsto en los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el criterio jurisprudencial correspondiente se considerará de aplicación obligatoria a partir del día hábil siguiente.

"Lo anterior, sin menoscabo de que las partes puedan invocar un criterio jurisprudencial, tomando en cuenta lo previsto en los artículos 221, parte final, de la Ley de Amparo y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando no se hayan difundido en el Semanario Judicial de la Federación la tesis respectiva o la ejecutoria dictada en una controversia constitucional o en una acción de inconstitucionalidad."

En el entendido de que si bien el artículo 217 de la Ley de Amparo dispone que la jurisprudencia que emitan las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, será obligatoria para los Plenos de Circuito, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del Orden Común de los Estados y del Distrito Federal y Tribunales Administrativos y del Trabajo, Locales o F. y que en ningún caso tendrá efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna; lo cierto es que el criterio que se emite en este asunto no es apto para la resolución de juicios interpuestos con anterioridad a su publicación en el Semanario Judicial de la Federación.

Esto porque no podría vincularse a las partes a que atendieran una interpretación que no existía cuando iniciaron el procedimiento que creían correspondiente; máxime que uno de los fines de la jurisprudencia es la seguridad jurídica y, sería contrario a derecho pretender que su observancia posterior resultara adversa a los intereses de cualquiera de las partes.

En ese orden de ideas, las autoridades jurisdiccionales que conozcan de los juicios, medios de impugnación o recursos interpuestos en los que se reclame la devolución de cantidades que se estimen pagadas en exceso para la amortización de un crédito hipotecario otorgado por el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, iniciados con anterioridad a la publicación del presente criterio, deberán continuar con la libertad potestativa de resolver dichos asuntos, sin que la vía o materia en que hayan sido tramitados afecte su solución, tomando en cuenta la buena fe con que actuaron las partes; y sin que esto obligue de manera alguna a resolver en un sentido determinado.

De ahí que se reitera que los lineamientos contenidos en la presente ejecutoria comenzarán a regir de manera obligatoria una vez que se realice la publicación de la tesis respectiva en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

OCTAVO.-Decisión. Atento a lo razonado, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el siguiente criterio establecido por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos que siguen:

La solicitud de devolución de los pagos indebidos para la amortización de un crédito realizada al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a través de su Fondo de la Vivienda, constituye una petición que origina una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no de coordinación en el que el Instituto actuó como particular. Por ello, la falta de contestación por más de 3 meses de las solicitudes de devolución de pagos indebidos que se realicen al Fondo de la Vivienda aludido, encuadran en los supuestos que describen los artículos 17 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, por tanto, en las fracciones XI (cuando se habla de solicitudes) o XII (cuando se interpuso el recurso de revisión) del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; por tanto, se actualiza el supuesto de "alguna de las materias", requerido para integrar la negativa ficta a que se refiere el artículo 14 indicado, y por ello, es susceptible de impugnarse con fundamento en su fracción XIV, mediante juicio contencioso administrativo ante el mencionado Tribunal Federal. Sin que pase inadvertido que por vía de acción el acreditado podrá demandar directamente al Instituto la devolución de cantidades por la vía laboral, en atención a que el asunto deriva del ejercicio del derecho constitucional contenido en el inciso f) de la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-No existe la contradicción de tesis denunciada entre el Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Octavo Circuito y los Tribunales Segundo del Trigésimo Circuito y Primero en Materia Administrativa del Séptimo Circuito.

SEGUNDO.-Existe la contradicción de tesis denunciada entre el Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito.

TERCERO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último apartado de esta resolución.

CUARTO.-Dése publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; remítanse de inmediato la jurisprudencia establecida a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S. y presidente A.P.D.. Ausente la M.M.B.L.R..

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se publica esta versión pública en la cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 58/2011, 2a./J. 59/2011, 2a./J. 139/99 y 2a./J. 77/98 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2011, páginas 375 y 348, Tomo XI, junio de 2000, página 61 y T.V., octubre de 1998, página 446, respectivamente.

___________

1. Fojas 74 a la 118 del presente toca.

2. Fojas 156 a la 194 del presente toca.

3. Fojas 344 a la 401 vuelta del presente toca.

4. Fojas 243 a la 291 vuelta del presente toca.

5. Fojas 292 a la 343 vuelta del presente toca.

6. Novena Época. Registro digital: 164120. Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, materia común, tesis P./J. 72/2010, página 7.

7. Octava Época. Registro digital: 205420. Pleno. Tesis aislada. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 83, noviembre de 1994, materia común, tesis P. L/94, página 35.

8. Contradicción de tesis 8/93. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Séptimo Circuito (en la actualidad Tribunal Colegiado en Materia Penal). 13 de abril de 1994. Unanimidad de veinte votos. Ponente: F.M.F.. Secretario: J.C.C.R..

9. "Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: ... XI. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; XII. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo; ... XIV. Las que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias."

10. En el amparo directo **********; aunque también se considera que en el caso del amparo directo ********** estuvo implícita dicha petición.

11. "Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda. ..."

12. Tesis 2a./J. 139/99: "REVISIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECE LA OPCIÓN DE IMPUGNAR LOS ACTOS QUE SE RIGEN POR TAL ORDENAMIENTO A TRAVÉS DE ESE RECURSO O MEDIANTE EL JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN."

13. En esa ley, se amplió la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de las resoluciones que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación; del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades; de las resoluciones que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, del Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados; de las resoluciones que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 Bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; y de las resoluciones que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior.

14. Tesis 2a./J. 77/98: "NEGATIVA FICTA, SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS."

15. "Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.-En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."

16. "Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.-En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 08 de julio de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.