Voto num. 34/2014 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Número de resolución | 34/2014 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2016 |
| Fecha | 01 Septiembre 2016 |
| Número de registro | 300002 |
| Localizador | Décima Época. Primera Sala. Sistema de Precedentes en Controversias Constitucionales y en Acciones de Inconstitucionalidad.Libro 34, Septiembre de 2016. |
| Emisor | Primera Sala |
Voto de minoría que formulan los Ministros A.Z.L. de L. y J.M.P.R. en el recurso de reclamación 34/2014-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 43/2014, promovida por el Municipio de Boca del Río del Estado de Veracruz de I. de la Llave.
En sesión de dieciocho de marzo de dos mil quince la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el presente asunto en el sentido de declarar infundados los agravios del recurrente y, en consecuencia, confirmar el auto dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 43/2014, que niega la medida cautelar solicitada por el Municipio actor.
Anteriormente, se discutió en la misma instancia el proyecto de resolución bajo la ponencia del M.A.Z. de L. en el sentido de declarar fundado el recurso de reclamación, el cual fue desechado en sesión de veintiuno de enero de dos mil quince, por una mayoría de tres votos.
Respetuosamente presentamos este voto porque consideramos que debieron prevalecer las razones sostenidas en el proyecto anterior.
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Resolución de la mayoría.
La materia del recurso de reclamación consistía en determinar si debía revocarse el auto que negó la suspensión al Municipio de Boca del Rio, Veracruz, respecto de los actos del Gobierno del Estado de Veracruz consistentes en la continuación en la prestación del servicio público de tránsito en el territorio del municipio a pesar de haberse dado por terminado el convenio entre ambos.
En la sentencia se consideró correcta la determinación del Ministro instructor de negar la concesión de la medida cautelar solicitada ya que lo que pretende el Municipio actor con el otorgamiento de la suspensión es el reconocimiento de su competencia para la prestación del servicio público de tránsito, pretensión que no puede ser un efecto de la suspensión, pues como se ha afirmado, la determinación de esta cuestión necesariamente implica un estudio del fondo del asunto al ser la materia a definir en la propia controversia constitucional, a partir del análisis del artículo 115 constitucional.
De este modo, si en el caso, se advierte un contradictorio en la facultad para la prestación del servicio público de tránsito derivado precisamente de la existencia de un convenio firmado entre el Municipio actor con el gobierno de la entidad, y se cuestiona su validez, es claro que de otorgarse la medida cautelar se estaría prejuzgando sobre el fondo y constituyendo facultades desde el incidente de suspensión, situación que no puede ser efecto de la medida cautelar.
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Razones del disenso.
A nuestro parecer, los agravios hechos valer por el recurrente debieron declararse fundados, revocarse el acuerdo recurrido y concederse la suspensión al Municipio actor, pues del análisis de las particularidades y circunstancias del asunto es posible arribar a la convicción de que las pretensiones del promovente tienen una razonable apariencia de juridicidad, y que al negarse la medida probablemente se prolongará una situación de invasión a las competencias que la Constitución asigna al ámbito municipal, en perjuicio del orden constitucional, la correcta prestación del servicio y la seguridad jurídica de los habitantes del municipio.
Conforme al inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la prestación del servicio público de tránsito es una competencia municipal, para cuya prestación los ayuntamientos tienen la facultad de asociarse con otros municipios, y que sólo puede prestarse por el Estado de manera directa o a través el organismo correspondiente, cuando sea necesario a juicio de ayuntamiento respectivo, previo convenio y de manera temporal, pudiéndose también prestar coordinadamente por el Estado y el propio municipio, de modo que la prestación de este servicio por parte de los gobiernos estatales, fuera de los casos previstos en la Constitución, debe reputarse como una invasión de esferas.
En el caso que nos ocupa, se advierte que el Municipio de Boca del Río, Veracruz, desde dos mil tres había asumido la prestación del servicio de tránsito, en términos del artículo Tercero Transitorio de la reforma constitucional de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
Tras ocho años prestando el servicio, en dos mil once se determinó transferirlo temporalmente al Estado, aunque en las cláusulas del convenio respectivo no se estableció una vigencia predeterminada.
El trece de febrero de dos mil catorce el ayuntamiento determinó reasumir la prestación del servicio. De ello se informó al gobierno estatal, a partir de lo cual se llevaron diversos actos tendientes a la reasunción del servicio; particularmente, el tres de abril de dos mil catorce el ayuntamiento recibió los vehículos y el inmueble que habían sido dados en comodato al gobierno del Estado, por lo que a partir del cuatro de abril se nombró al Director de Tránsito y Vialidad municipal y comenzó a prestarse el servicio.
No obstante, con posterioridad a dicha entrega el Estado se negó a reconocer esa situación bajo el argumento de que no se han satisfecho las formalidades previstas en la Ley para la Transferencia de Funciones y Servicios Públicos del Estado a los Municipios, por lo que ha continuado prestando el servicio público de tránsito en el territorio del Municipio de Boca del Río, Veracruz.
Ahora bien, el ordenamiento que las autoridades estatales invocan fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el treinta y uno de julio de dos mil uno y su artículo 1° señala:
Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer las bases a que se sujetará la transferencia de las funciones y servicios públicos que, en términos constitucionales, sean competencia de los Ayuntamientos y que, a la entrada en vigor del presente ordenamiento, preste el Gobierno del Estado directamente o de manera coordinada con los propios Ayuntamientos.
De la lectura de este precepto se advierte que la Ley para la Transferencia de Funciones y Servicio Públicos del Estado a los Municipios del Estado es el ordenamiento que regula la asunción de los servicios de competencia municipal, que a la entrada en vigor de la ley estaban siendo prestados por el Gobierno del Estado de Veracruz. Es decir, se trata de una ley para la implementación del artículo Tercero Transitorio de la reforma constitucional de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve,(1) el cual establece las reglas para la entrega a los municipios de los servicios y funciones de su competencia, cuando estuvieran siendo prestados por los gobiernos federales.
Así, el ordenamiento en cuestión no reglamenta el artículo 115, fracción III, penúltimo párrafo, relativo a la celebración de convenios temporales para que los Estados se hagan cargo de los servicios municipales como el que se celebró entre Boca del Río y el Estado de Veracruz. Esos convenios están regulados por la Ley Orgánica del Municipio Libre de la entidad, cuyo artículo 103, fracción II, señala:
"Artículo 103. Los municipios podrán celebrar convenios, previa autorización del Congreso del Estado o de la Diputación Permanente, la que se otorgará siempre y cuando la coordinación o asociación arrojen un beneficio en la prestación de los servicios a los habitantes de los municipios, exista un acuerdo de cabildo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y se haya escuchado a los Agentes y S.M., así como a los Jefes de Manzana. Esta disposición regirá para los casos siguientes:
(...)
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Con el Estado, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos servicios públicos o funciones, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. El convenio que se celebre deberá establecer los derechos y obligaciones del Estado y del Municipio para la prestación de servicios públicos;"
Dicho precepto es el único que regula los convenios en cuestión, sin establecer procedimiento ni formalidad alguna para la reasunción de los servicios por los ayuntamientos, a su vencimiento.
Así, de un análisis previo y superficial de los hechos que dan origen a esta controversia, se advierte que la ley invocada por las autoridades demandadas como fundamento para no dar por terminado el convenio de transferencia del servicio, no tiene aplicabilidad al caso, pues no tiene como finalidad regular los convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos servicios municipales, que es el supuesto que aquí nos ocupa. El objeto de la ley, como ya se ha visto, es la transferencia del Estado a los municipios, de los servicios que previo a la reforma constitucional en materia municipal de mil novecientos noventa nueve eran prestados por el Estado, lo cual en el caso ocurrió desde dos mil uno.
Consecuentemente, existe una credibilidad objetiva y seria en torno al planteamiento de invasión de esferas que hace el Municipio actor.
Para ello, no es necesario adentrarse a determinar si la ley en cuestión es o no constitucional, ni calificar la procedencia de los requisitos que exige, como lo sostiene el acuerdo recurrido; basta con advertir que el Municipio actor ha puesto fin al convenio por el que transfirió al gobierno estatal la prestación del servicio público de tránsito y que si bien se han llevado a cabo actos tendientes a la entrega de esa función, el Estado manifiesta no poder dar por terminado el convenio, ante la falta de observancia de un ordenamiento que en realidad no es aplicable al caso.
Adicionalmente a la apariencia del buen derecho que asiste al Municipio actor, a mi juicio también existe peligro en la demora, pues de no concederse se permitirá la continuación de la transgresión al régimen de competencias previsto en la Constitución, se generará incertidumbre para los habitantes del municipio en torno a la autoridad facultada para prestar el servicio y se pueden dar deficiencias en el servicio derivadas de la intervención de distintos órdenes de gobierno sin una coordinación entre sí.
Asimismo, debe precisarse que, tal como lo aduce el recurrente, en el caso no se actualiza ninguna de las prohibiciones de los artículos 14 y 15 de la ley reglamentaria de la materia.
La suspensión no se está solicitando respecto de la Ley para la Transferencia de Funciones y Servicio Públicos del Estado a los Municipios de Veracruz, sino para que el Estado demandado se abstenga de seguir prestando el servicio público reasumido por el municipio. Inclusive, dicha ley no fue originalmente señalada como acto impugnado, sino únicamente a raíz del requerimiento que hizo el Ministro instructor.
No se ponen en peligro la seguridad o economía nacionales, ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano; por el contrario, se busca salvaguardar el régimen de competencias que la Constitución reserva a los municipios.
La concesión de la medida tampoco afectaría a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante. Esto es así, pues por un lado existe constancia en autos que el Estado ya ha devuelto al municipio los recursos materiales con los que originalmente éste prestaba el servicio. El cinco de marzo de dos mil catorce se efectuó una diligencia de entrega-recepción parcial de vehículos otorgados en comodato por el Ayuntamiento de Boca del Río al Gobierno del Estado de Veracruz; el doce de marzo siguiente, se llevó a cabo la entrega-recepción parcial de motocicletas también otorgadas en comodato; y el tres de abril, se realizó la entrega-recepción de instalaciones y equipo, particularmente del inmueble que estuvo ocupado en comodato por la Delegación Número 55 de Tránsito del Estado, por lo que no existe un riesgo de que el ayuntamiento carezca de los elementos mínimos para la prestación del servicio.
Por otro lado, está acreditado que el ayuntamiento ha venido prestando el servicio desde la fecha en que se celebró el acta de entrega recepción. Así, el cuatro de abril de dos mil catorce se nombró al Director de Tránsito y Vialidad y en dicha dirección laboran agentes, responsables de turno, peritos, etc., tal como se acredita con los distintos partes informativos rendidos por los responsables de turno y peritos de guardia en relación con diversos aspectos de la prestación del servicio, así como con los documentos relativos al operativo vial implementado para el período de "Semana Santa 2014".
Por tanto, en la medida en que el servicio público de tránsito está siendo prestado por el municipio, no existe riesgo de afectación grave a la sociedad; por el contrario, como ya se dijo, el otorgamiento de la medida evitaría la inseguridad jurídica derivada de que autoridades de distintos ámbitos estén prestando el servicio sin coordinación alguna, sino más bien en un entorno de confrontación entre ellas.
En estas condiciones, al no surtirse ninguna de las prohibiciones para la concesión de la suspensión y existir una razonable probabilidad de que las pretensiones del promovente sean fundadas, así como con el fin de evitar la continuada interferencia del Estado en el ámbito competencial del Municipio actor durante la tramitación y resolución del presente asunto, debió concederse la suspensión solicitada por la parte actora, para el efecto de que el gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave se abstuviera de prestar el servicio público de tránsito en el Municipio de Boca del Río, hasta en tanto se resolviera el fondo de la controversia constitucional 43/2014.
MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
LIC. H.P. REYES
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA________________
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ARTICULO TERCERO. T. de funciones y servicios que conforme al presente Decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordinada con los municipios, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrán de lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el gobierno del estado, en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud.
En el caso del inciso a) de la fracción III del artículo 115, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, los gobiernos estatales podrán solicitar a la legislatura correspondiente, conservar en su ámbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la población, su prestación. La legislatura estatal resolverá lo conducente.
En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.
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