Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezMinistro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Número de registro42228
Fecha01 Agosto 2016
Fecha de publicación01 Agosto 2016
Número de resolución137/2015
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 33, Agosto de 2016, Tomo II, 772
EmisorPrimera Sala

VOTO ACLARATORIO QUE FORMULA EL MINISTRO A.G.O.M., EN LA CONTRADICCIÓN DE TESIS 137/2015.


En sesión de siete de octubre de dos mil quince, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis 137/2015. El problema jurídico a dilucidar versó sobre sobre la siguiente cuestión: en términos de lo dispuesto en la fracción IV del artículo 17 de la Ley de Amparo vigente ¿cuándo debe interponerse la demanda de amparo indirecto en contra de la orden mediante la cual se ordena el traslado de un detenido de un centro penitenciario a otro? Se presentaron dos alternativas: (i) el amparo puede promoverse en cualquier tiempo, conforme la fracción IV del artículo 17 de la Ley de Amparo vigente(1) (en cuyo caso se consideraría que la orden constituye un ataque a la libertad personal fuera del procedimiento); o bien, (ii) debe aplicar el término genérico, que es de 15 días.


La contradicción de criterios tuvo como origen la resolución de los siguientes casos:


El Tribunal Colegiado del Trigésimo Segundo Circuito analizó un caso en el que el quejoso había sido trasladado al Centro Penitenciario de Islas Marías y no existía certeza de que la orden en cuestión hubiese sido dictada por un J.. Por este motivo, dicho tribunal estimó necesario considerar que el acto reclamado había sido dictado fuera del procedimiento y, consecuentemente, que no había plazo para interponer la demanda de amparo.


En el mismo sentido se pronunció el Tercer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito en un recurso de queja administrativa, al determinar que la orden de traslado constituía un acto fuera del procedimiento por provenir de una autoridad distinta a la judicial. Determinó que cualquier acto relacionado con la prisión preventiva del enjuiciado, que no fuera emitido por un J., debía ser considerado como un acto fuera de juicio, por lo que no existía plazo para la presentación de la demanda de amparo.


Por otra parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Segundo Circuito consideró que la orden de traslado y su ejecución debían considerarse como actos ordenados "dentro del procedimiento penal", por lo que el plazo de presentación de la demanda de amparo era de 15 días, como lo establece el artículo 17 de la Ley de Amparo vigente.


A) Consideraciones de la sentencia


Al contestar qué criterio debía prevalecer, la sentencia de la Sala en primer lugar retomó las consideraciones que sostuvo el Pleno, al resolver el amparo en revisión 205/2011,(2) en el cual determinó que una orden de traslado de un centro penitenciario a otro afecta la libertad personal del procesado o del sentenciado y que, por otro lado, atañe a los derechos protegidos por el artículo 18 constitucional,(3) el cual consagra el derecho fundamental de purgar la pena de prisión en el centro penitenciario más cercano al domicilio del sentenciado (derecho que permite alcanzar con mayor eficacia la reinserción social).


Por otra parte, la sentencia retoma los razonamientos de la contradicción de tesis 461/2012(4) y del amparo en revisión 592/2013,(5) resueltos por la Primera Sala. En el primer precedente se precisó que la orden de traslado es un mandamiento emitido por una autoridad de carácter administrativo, pero que esta decisión debe ser sometida al escrutinio del J. de Ejecución, quien es el encargado de asegurar el cumplimiento de las penas y de las cuestiones accesorias a éstas.


De acuerdo con la sentencia, como se determinó en los precedentes citados, el Poder Ejecutivo no es quien debe resguardar la vigencia y goce del derecho fundamental de compurgar la pena en el centro penitenciario más cercano al domicilio del sentenciado, más bien es el Poder Judicial quien tiene la intervención constitucional en este procedimiento a través del J. de Ejecución ad hoc. D.J. es quien va a confrontar la orden administrativa con el derecho fundamental -del sentenciado o procesado- a compurgar la pena en el centro de reclusión más cercano a su domicilio, para lo cual, deberá realizar un ejercicio de razonabilidad entre las causales establecidas en la ley de la materia y las razones aducidas por el órgano administrativo, a fin de determinar si la afectación es objetiva, proporcional y razonable con el fin que se pretende.


La sentencia confirma todo lo anterior, con el fin de adelantar la posición según la cual el J. de Ejecución siempre debe intervenir en el control de una orden de traslado. A continuación, la sentencia señala que la intervención del J. de Ejecución (y en cualquier acto que se dicte en el contexto de un traslado) debe considerarse dentro del procedimiento penal, pues actúa en una etapa del procedimiento: a saber, la ejecución de la sentencia.


Así, la orden de traslado de un centro de reclusión a otro, en el contexto de un procedimiento en cualquiera de sus fases, incluyendo la instrucción o en ejecución de la pena, debe estimarse como acto dictado dentro del mismo proceso siempre y cuando haya sido emitida o validada por el juzgador rector en cada etapa.


Tomando esta premisa como válida, la sentencia considera relevante distinguir entre dos escenarios distintos: cuando hay intervención judicial, y cuando no la hay. El segundo escenario es posible mas no constitucionalmente admisible.


Ahora, respecto al primer escenario (cuando la orden es solicitada administrativamente y convalidada judicialmente), la sentencia considera razonable que se restrinja el plazo para la promoción del amparo indirecto a quince días.


El segundo escenario se actualiza cuando la autoridad administrativa ordenó y ejecutó el traslado sin la intervención del Poder Judicial, ya sea en etapa de instrucción o ejecución de la pena. En este escenario -considera la sentencia-, el acto reclamado no se da en el contexto de un procedimiento y, por ende, la demanda de amparo se puede interponer en cualquier tiempo, conforme la excepción prevista en la fracción IV del artículo 17 de la Ley de Amparo.


Finalmente, la Sala puntualiza que el Tribunal Pleno, al resolver la contradicción de tesis 248/2014, determinó que no resulta contrario al principio de progresividad en materia de protección de los derechos humanos, el plazo genérico de 15 días previsto en el artículo 17 de la vigente Ley de Amparo.


"ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. SI SE EJECUTA SIN INTERVENCIÓN DE LA AUTORIDAD JUDICIAL, NO PUEDE CONSIDERARSE COMO UN ACTO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO Y, POR ENDE, SE ACTUALIZA EL PLAZO EXCEPCIONAL PARA INTERPONER LA DEMANDA DE AMPARO EN SU CONTRA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17, FRACCIÓN IV, DE LA LEY DE LA MATERIA. La reforma en materia penal a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, entrañó cambios sustanciales en el sistema penitenciario y en los derechos fundamentales de los procesados y sentenciados. Así, en ese sistema se introdujo el modelo de reinserción social y judicialización del régimen de modificación y duración de las penas, el cual impuso que todo acto conexo a su ejecución, incluyendo los de traslado de un centro penitenciario a otro, se considerara de competencia exclusiva del Poder Judicial y que las personas sujetas a proceso, privadas de su libertad, tienen derecho a que en el procedimiento se sigan cumpliendo las formalidades esenciales, entre ellas, la relativa a la prisión preventiva. De esta forma, la pretensión de una autoridad administrativa de trasladar al sentenciado o procesado de un centro penitenciario a otro, afecta indirectamente su libertad, por lo que debe solicitarlo al órgano judicial correspondiente, el cual procederá a resolver lo conducente. En consecuencia, la resolución emitida en el procedimiento relativo podrá impugnarse a través del juicio de amparo indirecto, bajo la regla general del plazo de quince días prevista en el artículo 17, párrafo primero, de la Ley de Amparo. Sin embargo, si una orden de traslado se ejecuta sin intervención alguna de la autoridad judicial rectora, aun cuando se emita en la fase de instrucción o de ejecución de la pena, no puede considerarse hecha en razón del procedimiento, por lo que la demanda relativa podrá interponerse en cualquier tiempo, al actualizarse la excepción prevista en la fracción IV del artículo 17 citado."


B) Razones que sustentan este voto


E. este voto, a fin de aclarar por qué voté a favor de esta sentencia a pesar de no compartir las premisas que la sustentan. En particular, mi problema obedece a que la posición asumida tiene como base lo resuelto en la contradicción de tesis 248/2014, en la cual, el Tribunal Pleno se pronunció sobre la validez del artículo 17 de la Ley de Amparo vigente.


En esta oportunidad formulé mi oposición en contra de la propuesta mayoritaria y realicé un voto particular de minoría junto con el M.C.D.; esto, al considerar que el plazo de 15 días previsto por la nueva ley resultaba regresivo (violatorio del principio de progresividad), pues la Ley de Amparo anterior era más benéfica en cuanto al plazo que otorgaba para la interposición de la demanda de amparo cuando existieran afectaciones a la libertad. Tuve oportunidad de reiterar mi voto disidente en la queja 5/2014.(6)


Debido a que esta decisión del Pleno vincula a la Sala, voté con la posición propuesta. Sin embargo, me parece importante aclarar que, a mi juicio, el orden constitucional exigiría que la Sala rechazara la posibilidad de hacer una distinción entre la oportunidad que debe regir la presentación de una demanda de amparo contra la orden de traslado, en razón de la naturaleza de la autoridad que emite el acto. Es decir, a mi juicio, la pregunta materia de contradicción parte de una premisa incorrecta, pues la norma en la que se apoyaron los Tribunales Colegiados debió ser declarada inconstitucional.


A continuación, me parece que vale la pena recordar brevemente las razones por las cuales consideré que el artículo 17 generaba una violación al principio de progresividad en materia de derechos humanos.


En primer lugar, parto de lo dispuesto por el artículo 1o. de la Constitución Federal, mismo que establece como obligación para el Estado Mexicano, promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad -entre otros- con el principio de progresividad.


Una vez alcanzado determinado nivel de protección a derechos humanos, el principio de progresividad restringe la libertad de configuración que tiene el legislador para establecer requisitos que puedan afectar tales derechos; esto, a menos que haya razones que, de manera justificada, permitan retroceder en la tutela de esos derechos.


Todo retroceso en la protección a derechos humanos es inconstitucional y, solamente de manera excepcional, se puede justificar por la autoridad, siempre que se demuestre que existen imperiosas razones que hacen necesario un paso regresivo.


A partir de lo anterior, es posible sostener lo siguiente: si anteriormente el derecho a la tutela a la libertad podía reclamarse en cualquier tiempo a través del juicio de amparo -tal como lo disponía el artículo 22 de la Ley de Amparo abrogada-, entonces, la acotación a un plazo de quince días para presentar la demanda contra actos que afectan la libertad personal dentro del procedimiento, claramente trastoca el principio de progresividad.


Ahora, se condiciona el acceso al juicio constitucional a un término perentorio; esto, pese a que es el derecho a la libertad personal del quejoso -uno de los derechos humanos de mayor rango- lo que está en juego.


Adicionalmente, considero que en el proceso legislativo no se advierten razones que justifiquen el retroceso en la tutela de ese derecho previamente reconocido.


Un poder constituido, como el Legislativo, aunque obre en ejercicio de sus facultades reglamentarias, no puede actuar arbitrariamente, pues es, precisamente, la razonabilidad con la que ejerce la prerrogativa que tiene encomendada lo que le otorga validez a sus actos. Como lo expresé anteriormente y se itera en el caso concreto, el legislador emitió una norma que no cumple con este requisito de razonabilidad.


Al analizar la exposición de motivos de la nueva legislación de amparo, se observa que su creador señaló que era pertinente ampliar los plazos de promoción del juicio de amparo, a fin de otorgar el tiempo necesario a las partes para que con mayor cuidado y calidad preparen la exposición de sus argumentos en los que basen sus pretensiones; esto, según se argumentó, a fin de elevar la calidad de los litigios y facilitar la función del juzgador sobre los puntos de derecho que habrá de resolver. De acuerdo con el legislador, lo anterior permitiría un cabal acceso a la justicia.


No obstante ello, el mismo legislador posteriormente acotó el plazo para la interposición de la demanda de amparo contra sentencias condenatorias (a 8 años), y contra los actos que afectaran la libertad dentro del procedimiento (a 15 días). Todo esto, bajo la idea de que las circunstancias del país que originalmente hacían necesaria la falta de fijación de un plazo, habían cambiado, en específico, porque ya no se encontraba la misma dificultad para contar con las defensas adecuadas en el juicio de amparo.


En este punto es clara la falta de razonabilidad, porque el legislador actuó incongruentemente y sin razones, al acotar los plazos a pesar de haber manifestado su preocupación por otorgar a las partes el tiempo necesario para preparar, con mayor cuidado y calidad, la exposición de sus argumentos.


El legislador ciertamente puede establecer los procedimientos y términos para normar el juicio de amparo, pues así lo dispone el artículo 107 de la Constitución Federal. No obstante, ello no le permite desconocer, arbitrariamente y sin razones de peso, el derecho que anteriormente tenían reconocido las personas para acceder a la garantía judicial de protección de su libertad a través del juicio de amparo. Los motivos que se plasman en el proceso de creación de la ley son insuficientes para justificar una restricción de tal magnitud.


En este tenor, con base en lo antes desarrollado, concluyo -como lo he manifestado anteriormente- que la restricción establecida en el artículo 17 de la Ley de Amparo vigente, además de ser regresiva, no persigue una finalidad razonable. Concretamente, la distinción que introduce la nueva Ley de Amparo (y que antes simplemente no estaba contemplada),(7) entre actos dentro del procedimiento y fuera del mismo, no encuentra una justificación relevante y admisible en términos constitucionales.


Y, precisamente, porque no encuentro razonabilidad en esta distinción, considero que la pregunta subyacente a esta contradicción de tesis tiene un problema de origen. Existen actos dentro del procedimiento que, me parecen, pueden poner en riesgo -con la misma o incluso con mayor severidad- a los ataques de la libertad dictados fuera de procedimiento protegidos por la fracción IV de la Ley de Amparo. Una orden de traslado, dictada por autoridad administrativa, es el ejemplo perfecto de un acto que podría ser notablemente menos gravoso que un ataque a la libertad dentro del procedimiento.


Nota: La tesis de título y subtítulo: "ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. SI SE EJECUTA SIN INTERVENCIÓN DE LA AUTORIDAD JUDICIAL, NO PUEDE CONSIDERARSE COMO UN ACTO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO Y, POR ENDE, SE ACTUALIZA EL PLAZO EXCEPCIONAL PARA INTERPONER LA DEMANDA DE AMPARO EN SU CONTRA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17, FRACCIÓN IV, DE LA LEY DE LA MATERIA." citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de diciembre de 2015 a las 10:30 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 247.








___________________

1. "Artículo 17. El plazo para presentar la demanda de amparo es de quince días, salvo:

"...

"IV. Cuando el acto reclamado implique peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea Nacionales, en que podrá presentarse en cualquier tiempo."


2. P.d.M.V.H., sesionado el 12 de enero de 2012, y resuelto por mayoría de 9 votos de la Ministra y los Ministros: C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M.. El Ministro A.A. votó en contra. No asistió la señora Ministra Luna Ramos.


3. Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.


4. P.d.M.C.D., sesionada el 16 de enero de 2013, y resuelta por unanimidad de cinco votos.


5. P.d.M.C.D., sesionada el 5 de marzo de 2014, y resuelto por unanimidad de cinco votos.


6. Resuelta en la sesión de catorce de enero de dos mil quince, por unanimidad de cinco votos. Ponente el M.Z.L. de L..


7. La Ley de Amparo anterior establecía

"Capítulo III

"De los términos

(Reformado, D.O.F. 16 de enero de 1984)

"Artículo 21. El término para la interposición de la demanda de amparo será de quince días. ..."

"Artículo 22. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior:

"...

(Reformada, D.O.F. 29 de junio de 1976)

"II. Los actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal, deportación, destierro, cualquiera de los actos prohibidos por el artículo 22 de la Constitución, o la incorporación forzosa al servicio del Ejército o Armada Nacionales.

"En estos casos la demanda de amparo podrá interponerse en cualquier tiempo. ..."

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