Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Número de registro42223
Fecha01 Agosto 2016
Fecha de publicación01 Agosto 2016
Número de resolución65/2014
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 33, Agosto de 2016, Tomo I, 539
EmisorPleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO A.G.O.M. EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 65/2014 Y SU ACUMULADA 81/2014 CORRESPONDIENTE A LA SESIÓN DEL TRIBUNAL PLENO DE VEINTICINCO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL CATORCE.


En el presente voto desarrollo las razones por las cuales no comparto la decisión de la mayoría de reconocer la validez del artículo 50, inciso c), fracción VII, numeral 2, de la Ley Número 483 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, el cual dispone que los ciudadanos que aspiren a participar como candidatos independientes a un cargo de elección popular deberán acompañar la solicitud con manifestación de "No ser presidente del Comité Ejecutivo Nacional, Estatal, Municipal, dirigente, militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, conforme a lo establecido en la ley, a menos que se haya separado del partido político con anticipación de al menos dos años".


No puedo compartir la declaratoria de validez de esta porción normativa, ya que, en mi opinión, viola el derecho de las personas de acceder a una candidatura independiente.


El artículo 116, fracción IV, incisos k) y p), en relación con el 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el 357, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales imponen a las entidades federativas la obligación de regular el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y el acceso a la radio y televisión.


Lo anterior se traduce en la obligación positiva de las entidades federativas de diseñar un sistema que permita la elección de representantes a través de candidaturas independientes, para lo cual gozan de una amplia libertad de configuración, pero como lo señalan los precedentes de este Tribunal Pleno, esa libertad no es absoluta, pues, en todo caso, el régimen que se diseñe debe garantizar el contenido esencial y la posibilidad efectiva del ejercicio de dicha prerrogativa, así como los valores, principios y derechos políticos también protegidos por la Constitución, lo que incluye la obligación de que los requisitos y demás condiciones para acceder a dichas candidaturas no sean desproporcionados o irrazonables.


La distinción entre requisitos de elegibilidad y los demás requisitos y bases de registro se fundamenta en el texto literal del artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal, pues, por una parte establece que es un derecho de los ciudadanos poder ser votados para todos los cargos de elección popular "teniendo las calidades que establezca la ley"; por el otro, la norma establece el derecho de solicitar el registro de candidatos independientes cuando se cumplan "con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación". Los primeros, atienden a los atributos de los ciudadanos que deben reunir para lograr el registro como candidatos independientes; los segundos, se refieren a requisitos referidos a cuestiones externas a los atributos personales de los aspirantes, por lo que no inciden en la titularidad del derecho humano.


Los requisitos de elegibilidad deben controlarse con escrutinio estricto porque al configurarlos el legislador se ubica en la posición de diseñar categorías de potenciales competidores en las contiendas electorales, en las que podrá ubicar a los ciudadanos de acuerdo al criterio de clasificación que escoja; dicho poder de configuración irradia sus efectos en las precondiciones de la competencia electoral y al excluir a una categoría de sujetos, el legislador puede beneficiar a un grupo político en detrimento de otros.


Con ello, el legislador podría lograr la exclusión de toda una categoría de ciudadanos, visto como potenciales competidores de los actuales y temporales representantes populares, bajo la regla de mayoría, impidiéndoles lograr su registro como candidatos independientes bajo su legal inelegibilidad.


Sobre estas bases, las candidaturas independientes, como están previstas en la Constitución, deben interpretarse como un instrumento normativo para avanzar un gobierno democrático, en el cual el poder público no sólo se encuentra disponible para algunos segmentos mayoritarios representados por la estructura partidaria, sino también para permitir la deliberación democrática entre sectores de la población, que de otra forma no podrían hacer valer su voz en el proceso electoral, dando acceso a la contienda electoral a visiones representables por un candidato independiente que no tuvo cabida en un partido político, a través de quien cierto segmento de la sociedad puede hacer valer sus puntos de vista en el mercado de las ideas.


En suma, el derecho de los ciudadanos a candidaturas independientes debe controlarse desde una perspectiva funcional, entendiendo que no sólo se protege un espacio para el desarrollo de la autonomía de la persona, sino también las precondiciones de un sistema democrático funcional; esta perspectiva funcional de los derechos a la luz de un determinado modelo democrático ha sido reiterado en diversos precedentes. Por ejemplo, se ha establecido que los derechos constitucionales a votar y ser votado guardan una relación de interdependencia no sólo con otros derechos como el de libertad de expresión y de asociación, sino con las cláusulas estructurales, como la democrática, que obligan a esta Corte a adoptar una interpretación funcional de su contenido.(1)


Con ello, se deben someter a escrutinio los requisitos exigidos a los aspirantes a dichas candidaturas con el fin de determinar si se erigen como "barreras de entrada" injustificadas a un espacio de competencia electoral, que controlado regularmente por los partidos políticos podrían responder a sus incentivos de desplazar a sus competidores y generar fenómenos de blindaje.


Con este modelo, esta Corte debe controlar la justificación de las barreras de entrada, con un escrutinio más estricto a medida que el legislador no sólo regule requisitos y bases que ordenen el registro de los candidatos, sino regule las condiciones de elegibilidad, con lo cual puede desplazar a una categoría de competidores de la contienda.


Así, como los Jueces controlan la regulación de los mercados, cuidando que el Estado no imponga barreras de entrada que excluya a determinados sujetos de la competencia, en el mercado político debemos controlar que los aspirantes a las candidaturas independientes no sean excluidos de competir injustificadamente por la representación popular.


Ciertamente, esta Corte no podría determinar el grado apropiado de calidad de la competencia política. Ello corresponde determinar a las leyes de cada Estado dentro de un ejercicio válido de experimentación democrática, por lo que se reitera que los Congresos Locales gozan de libertad configurativa; sin embargo, sí se puede establecer cuando se erigen barreras de entrada que resultan injustificadas. No se puede exigir un máximo de calidad, pero sí un mínimo. Ciertamente no se puede determinar en sede judicial cuántos candidatos independientes son suficientes en cada contienda electoral para garantizar una apropiada calidad del proceso político, pero, se insiste, esta Corte sí puede controlar la calidad de la competencia, si se excluyó a una categoría de sujetos de manera injustificada.


En suma, la revisión de la validez de los requisitos legales impuestos por los Congresos Locales no sólo debe pasar por verificar si imponen restricciones sobre el derecho de las personas a ser votados a través de una candidatura independiente, por lo que no resulta determinante que en otros precedentes un mismo requisito de elegibilidad haya sido declarado válido, sino también es necesario el sentido que adquiere esa norma en su contexto legislativo concreto y determinar contextualmente si se imponen barreras de entrada injustificables al proceso electoral para las voces minoritarias agrupadas alrededor de esa candidatura, lo que concomitantemente podría permitir analizar si el legislador ha discriminado en contra de los votantes, cuyas preferencias residen fuera de los partidos políticos existentes.


Las leyes, cuya validez se controla son aprobadas por los representantes populares que, en su mayoría pertenecen a partidos políticos, por tanto, esta Corte debe cuidar que dichas leyes no sirvan de instrumento de protección de esos partidos políticos para no competir con los candidatos independientes en condiciones equitativas. La existencia de incentivos del legislador para desplazar a los competidores minoritarios de los partidos políticos debe alertar a esta Corte para controlar con sumo cuidado la validez de las leyes, cuando se alegue en los juicios un efecto de desplazamiento o exclusión.


Pues bien, aplicadas las anteriores consideraciones al presente caso, concluyo que las normas impugnadas resultan inconstitucionales por no superar el escrutinio estricto de regularidad constitucional.


Ello, pues analizada la norma en su contexto legal específico, a la luz de la integridad de la regulación del legislador, se concluye que si bien atiende a una finalidad imperiosa constitucionalmente legítima, no obstante, no constituye la medida menos gravosa disponible, al existir en la misma legislación local otras menos restrictivas para abordar el mismo propósito. Si el legislador pretende evitar la indebida influencia de determinados funcionarios o miembros de partidos para hacerse de una candidatura independiente, ello se logra a través de imponer requisitos de transparencia en gastos y de las formas de obtención de los apoyos, más no excluyendo de un proceso electoral completo a esas personas, inhabilitándolas para hacer valer sus puntos de vista en el mercado electoral. Por tratarse de requisitos sobre-excluyentes, considero que las normas deben declararse inválidas.


En el Estado ya se prevé un sistema legal de obligaciones a cargo de los aspirantes y candidatos independientes registrados, en materia de transparencia, y un complejo listado de prohibiciones, tendientes a evitar que acepten recursos de partidos políticos, de actuar en su nombre, de ser parte de ellos, o de competir por ellos, asimismo, se establecen obligaciones a su cargo dirigidas a diferenciar la propuesta política de esas candidaturas de los partidos políticos, a fin de evitar confusión entre la ciudadanía. Esta regulación se garantiza mediante un sistema de fiscalización


Así, conforme a todas estas normas, los candidatos independientes se encuentran regulados de una forma en que se previene y, en su caso se corrigen o se sancionan, los intentos de indebida influencia de un partido político en una candidatura independiente, pues cualquier situación de contubernio ya se encuentra prohibida y resulta fiscalizable en cualquiera de las etapas del proceso de registro y de la elección.


En este sentido, el precepto impugnado -en la porción analizada- constituye una medida altamente restrictiva en comparación con las ya utilizadas en la ley, al grado de poder calificarla de absoluta, pues lejos de implementar una medida proporcional que al mismo tiempo sea respetuosa del derecho, los termina excluyendo obligándolos a mantenerse fuera de la posibilidad de la contienda electoral a través de las candidaturas independientes.


En el contexto legislativo mencionado, se estima existen medidas menos restrictivas que no supongan el costo de excluir a toda una categoría de ciudadanos de la contienda electoral y el menoscabo que ello implica para que ciertas minorías hagan valer su punto de vista en el proceso democrático. La exclusión de estos ciudadanos supone el costo de no ver reflejadas sus visiones -con representación en la sociedad- en la deliberación democrática, no obstante que existan medidas igualmente efectivas que resultan menos gravosas.


En efecto, el legislador puede identificar ciertos sujetos que por su posición de influencia y poder dentro de un partido (típicamente, dirigentes) pueden ejercer una indebida influencia si se postulan como candidatos independientes, para generar beneficios a dicho partido, al poder generar un contubernio para que ese partido tenga dos candidatos. Sin embargo, la norma impugnada, lejos de identificar cuidadosamente a los sujetos que por su posición plantean este tipo de riesgos, determinó que la categoría de exclusión debía ser total. Así, el legislador, sin ulterior distinción, estableció que todos los ciudadanos que hayan sido presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, dirigente, militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, conforme a lo establecido en la ley, a menos de que se haya separado del partido político con anticipación de al menos dos años, no podrían aspirar a una candidatura independiente.


Como es evidente, no todos los ciudadanos que actualicen alguna de dichas categorías presentan el tipo de riesgo, lo que implica que los candidatos pueden ser o no ser miembros del partido y, por tanto, carecer del poder de influencia que se busca neutralizar.


En mi opinión, este Pleno debió descartar la razonabilidad de la medida, pues no es acertado estimar que toda una categoría de ciudadanos, por el mero hecho de presentar algunas de las características previstas por la norma sean excluidos sin más de la posibilidad de aspirar a una candidatura independiente. En este sentido, la norma resulta excesivamente sobre inclusiva, pues el legislador ha creado una categoría de ciudadanos con un criterio tan extenso, que termina incluyendo a una gran cantidad de ciudadanos a quienes se les excluye de sus derechos políticos, sin presentar el tipo de riesgo (contubernio) que los Congresos Locales pueden combatir.


Este Pleno debió reiterar su criterio de que un problema de sobre-inclusión normativa de un precepto sujeto a escrutinio estricto de inconstitucionalidad, por su desproporción, debe declararse inválido, pues, aunque se califique como una medida globalmente apta para tratar de alcanzar un determinado fin, por su incidencia en el ejercicio de derechos fundamentales de una manera innecesaria, debe rechazarse, pues termina afectando a una gran cantidad de personas que no se relacionan con el fin buscado por la norma.


Aceptar la validez de la norma, a pesar de incurrir en el problema de sobre inclusión mencionado, supondría aceptar un poder de configuración de las Legislaturas de los Estados que va más allá de lo permitido por la Constitución, el cual podrían utilizar para vedar la posibilidad de participación a ciudadanos que lejos de representar un riesgo de distorsión al proceso democrático, representan legítimas visiones minoritarias, que han encontrado cobijo en los partidos políticos, haciéndolos esperar en una situación de abstención y silencio político, en dos procesos electorales, al no poder encontrar un cauce de participación disponible en las candidaturas independientes. Nuestro modelo democrático deliberativo, basado en el pluralismo y en la prohibición de discriminación por razón de opiniones, prohíbe este tipo de desplazamiento de toda una categoría de ciudadanos de su derecho a participar en los procesos democráticos.








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1. Ver la jurisprudencia P./J. 83/2007 de este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 984 del Tomo XXVI, diciembre de 2007 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, de rubro: "DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA A VOTAR Y SER VOTADO. SON DERECHOS FUNDAMENTALES PROTEGIDOS A TRAVÉS DE LOS PROCESOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, DE ACUERDO AL SISTEMA COMPETENCIAL QUE LA MISMA PREVÉ."

Antes de introducirse en el Texto Constitucional las candidaturas independientes, este Pleno determinó que las normas constitucionales debían interpretarse de manera funcional a la luz del modelo democrático que consagra nuestro sistema constitucional. Así, se dijo que "bajo una interpretación funcional de las disposiciones aplicables, el Constituyente Permanente ha pretendido fortalecer, mediante las sucesivas reformas constitucionales en materia político-electoral, un sistema de partidos políticos plural y competitivo, habida cuenta que éstos constituyen un elemento central en la reproducción del Estado constitucional democrático de derecho.". Sólo por cuanto a su metodología interpretativa, véase la ahora superada tesis de jurisprudencia por el nuevo contenido constitucional, P./J. 59/2009 de este Pleno, visible en la página 1353 del Tomo XXX julio de 2009, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, de rubro: "CANDIDATURAS INDEPENDIENTES, CIUDADANAS O NO PARTIDARIAS. AL NO EXISTIR EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ALGUNA BASE NORMATIVA EXPRESA EN RELACIÓN CON AQUÉLLAS, EL LEGISLADOR ORDINARIO FEDERAL NO PUEDE REGULARLAS."

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