Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de resolución | 102/2013 |
| Fecha | 23 Septiembre 2016 |
| Número de registro | 42251 |
| Fecha de publicación | 23 Septiembre 2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 34, Septiembre de 2016, Tomo I, 674 |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Emisor | Primera Sala |
Voto particular que elabora el M.J.R.C.D. en la controversia constitucional 102/2013.(1)
I. Antecedentes
En sesión pública de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de dos de marzo de dos mil dieciséis se resolvió, por mayoría de tres votos, la controversia constitucional 102/2013, en el sentido de declararla infundada y reconocer la validez de las cláusulas de los contratos de refinanciamiento, convenios de reestructura y del contrato de fideicomiso maestro irrevocable de administración y fuente de pago celebrados por el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León a través de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado con diversas instituciones financieras.(2)
En esta controversia constitucional el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León demandó del Poder Ejecutivo de la entidad la celebración de diversos contratos y convenios entre el Estado de Nuevo León y ciertas instituciones financieras y crediticias con el objeto de refinanciar y reestructurar la deuda pública del Gobierno del Estado de Nuevo León. En la demanda, el Poder Legislativo actor precisó que mediante el "Decreto Número 042", publicado en el Periódico Oficial de la entidad de treinta y uno de diciembre de dos mil doce, autorizó al Gobierno del Estado para que realizara actos y operaciones relacionados con la finalidad de reestructurar, refinanciar y contraer financiamiento en relación con la deuda pública estatal; sin embargo, el Gobierno del Estado, al reestructurar y refinanciar la deuda pública local, se excedió en las atribuciones que le fueron otorgadas, ya que había estipulado cláusulas más allá de lo autorizado en el citado "Decreto 042".
II. Sentencia de mayoría
En la sentencia de mayoría, después de analizar el marco constitucional que rige el refinanciamiento de la deuda pública a nivel local, las atribuciones de las Legislaturas Estatales en relación con las participaciones federales que corresponden a los Municipios; y el "Decreto 042", por el que el Congreso Local autorizó al Ejecutivo del Estado para reestructurar y refinanciar la deuda pública local, así como para que contratara financiamiento, se llega a la conclusión de que:
a) Las cláusulas impugnadas son acordes con la autorización expedida por el Congreso Local a través del "Decreto 042", por lo que no se actualiza una invasión en la esfera competencial del Poder Legislativo actor, ya que en dichas cláusulas se determina que el Estado de Nuevo León no entregará a sus Municipios más del veinte por ciento del fondo general de participaciones, previsión que es acorde al "Decreto 042" y a la Ley de Coordinación Fiscal, pues reitera el porcentaje mínimo que en términos de dicha legislación corresponde a los Municipios.
b) La obligación pactada en las cláusulas impugnadas en el sentido de que el Estado de Nuevo León seguirá formando parte del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal durante la vigencia de los convenios y contratos, es decir, hasta por treinta años, así como que cumplirá con las obligaciones que se deriven del convenio de coordinación fiscal, no rebasan las atribuciones conferidas al Ejecutivo Local en el "Decreto 042".
c) Las cláusulas impugnadas no afectan la función legislativa del Estado de Nuevo León, ya que son actos que el Poder Ejecutivo Estatal realizó en virtud de la autorización que el Poder Legislativo le otorgó mediante el "Decreto 042".
III. Razones del disenso
No comparto la sentencia de mayoría emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues, en mi opinión, debió sobreseerse en la controversia constitucional ya que en el caso no se acreditó una afectación ni un principio de agravio en el ámbito de competencias del Poder Legislativo actor y, por tanto, no se justificó el interés legítimo para esta impugnación. Si bien el poder actor en sus conceptos de invalidez hizo valer la violación a los artículos 115, fracción IV, incisos a) y b), y 134, párrafos primero y quinto, de la Constitución Federal, aduciendo un exceso en el ejercicio de facultades del Poder Ejecutivo demandado, lo cierto es que estos preceptos a lo que facultan es a la emisión del "Decreto 042", por parte del Poder Legislativo Local, y la impugnación lo que realmente pretendía era que la Primera Sala realizara un contraste no directamente con los artículos constitucionales indicados, sino con las autorizaciones conferidas por el propio "Decreto 042", tal como se llevó a cabo en la sentencia de mayoría, estudio que no es propio de análisis en una controversia constitucional.
Desde la contestación a la demanda, el Poder Ejecutivo demandado alegó la falta de interés legítimo del Poder Legislativo actor, señalando que sus actos no afectaban la esfera de competencias y atribuciones del Congreso Local; sin embargo, esta causa de improcedencia se desestimó señalando que ello, en todo caso, constituía una cuestión a dilucidar en el fondo del asunto. Sin embargo, ya en el análisis del fondo no se hizo ninguna evaluación o análisis al respecto, ya que la sentencia hace un contraste de los actos impugnados exclusivamente frente al propio "Decreto 042" y no frente a los artículos constitucionales señalados como violados. Si bien la sentencia hace una descripción del sistema de deuda estatal, esta descripción es meramente ilustrativa y no constituye análisis de constitucionalidad de los actos impugnados, ya que de hecho estas facultades se refieren al Congreso del Estado y no al Poder Ejecutivo, y fueron ejercidas y agotadas con la emisión del propio decreto.
Si el Poder Ejecutivo actuó o no más allá de las autorizaciones contenidas en el decreto, esto no vulnera las facultades del Congreso para emitir el decreto, sino que se convierte en un problema en su actuación (ya sea de contraloría) o de fiscalización y evaluación de la eficacia y eficiencia en su actuación (revisable por auditoría y cuenta pública). Si el Poder Ejecutivo actuó ultra vires con respecto al decreto del Congreso, eso no genera una violación a su ámbito de competencias constitucionalmente asignado, pues, en todo caso, es un exceso en la ejecución del decreto (cuestión de legalidad), por lo que no puede afirmarse que en ningún momento se haya actualizado el interés legítimo necesario derivado de un principio de afectación al ámbito competencial del poder actor.
El estudio sobre la afectación y el interés legítimo del poder actor debió realizarse en el apartado correspondiente a las causas de improcedencia. La descripción del sistema de deuda realizada por la sentencia no es un estudio de fondo, pues nunca se utilizó como parámetro o razón para la calificación de la supuesta invasión de competencias.
Por estas razones considero que, en el caso, no se actualizaba un principio de afectación al ámbito de competencias del Poder Legislativo actor y, por ello, no se justificaba el interés legítimo para esta impugnación. Este mismo criterio ha sido sostenido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 36/2011-PL, en el que se precisó que para justificar la existencia del interés legítimo del órgano actor debía existir un principio de afectación directamente a una atribución constitucional del poder actor; que si bien se podían admitir las impugnaciones derivadas de problemas de legalidad, éstas siempre debían estar vinculadas con una invasión a una competencia constitucional directa, ya que de otro modo dejaríamos de ser un Tribunal Constitucional para sustituirnos en las autoridades competentes para hacer un examen de la regularidad legal de los actos (contraloría o auditoría), desvirtuando la naturaleza y función de la controversia constitucional como vía para la reclamación de la constitucionalidad de las normas o actos de los poderes u órdenes legitimados.
De este modo, no comparto la sentencia dictada en este caso, ya que la Primera Sala llevó a cabo un mero estudio de legalidad para la resolución del mismo, estudio que no es propio de la naturaleza y función de un medio de control constitucional como lo es la controversia constitucional.
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1. Fue ponente la M.N.L.P.H..
2. Votamos en contra el que suscribe el presente voto y el Ministro A.G.O.M..
Este voto se publicó el viernes 23 de septiembre de 2016 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
