Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 42263 |
| Fecha | 01 Septiembre 2016 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2016 |
| Número de resolución | 30/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 34, Septiembre de 2016, Tomo I, 238 |
| Emisor | Pleno |
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO A.G.O.M. EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 30/2015.
El dieciocho de abril de dos mil dieciséis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 30/2015, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos contra la validez de los artículos 3, fracción III, 5, párrafo primero y 6, fracción III, segundo párrafo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas.(1) Específicamente, la actora combatió la validez de las porciones normativas que hacen procedente la extinción de dominio en materia de secuestro y trata de personas. El Pleno concluyó que la acción de inconstitucionalidad resultó parcialmente procedente pero infundada.
El fallo identificó las siguientes preguntas por resolver: (i) ¿el Estado de Zacatecas cuenta con competencia para legislar en materia de extinción de dominio?; (ii) ¿las normas impugnadas invaden la esfera competencial de la Federación, por tocar temas que le son exclusivos?; (iii) ¿el artículo 5 de la ley impugnada es materialmente inválida por señalar -contrario a lo dispuesto en la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos- que los bienes sobre los que se declare la extinción de dominio deben aplicarse a favor del gobierno estatal?
Respecto a la primera pregunta, el Pleno reiteró lo que ha sostenido en otros precedentes: las entidades federativas sí pueden legislar en materia de extinción de dominio. En respuesta a la segunda interrogante, el Pleno señaló que las normas impugnadas no violaban la esfera competencial de la Federación debido a que -con motivo de la reforma al artículo 73, fracción XXI, inciso c, en materia de trata y de secuestro- las entidades federativas mantuvieron facultades para prevenir, investigar y castigar los tipos penales, conforme a un régimen de concurrencia. Así, dado que los artículos 5, párrafo primero, y 6, fracción III, párrafo segundo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas no prevén el tipo o sanción de los delitos de secuestro o trata de personas (sino que se limitan a enunciarlos como supuestos de procedencia para la extinción de dominio) son constitucionales.
Finalmente, en cuanto a la tercera pregunta, el Pleno concluyó que el artículo 5, párrafo quinto, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas no resultaba inconstitucional ni se oponía a lo previsto por el artículo 44 de la Ley General. A juicio del Pleno, al hacer una interpretación sistemática de esta norma y de los ordenamientos relacionados (Ley de Atención a Víctimas y Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados o Abandonados, ambos de Zacatecas) resulta posible concluir que el destino de los bienes resultado de la extinción de dominio, en materia de trata de personas, no se trata de un fondo distinto al previsto por la ley general. Así, el Pleno concluyó que no asistía razón a la parte actora al argumentar que esta norma afectaba los derechos de protección y asistencia a las víctimas de los delitos de trata de personas.
En primer orden, este voto se justifica por mi oposición al estudio realizado por el Pleno respecto a la pregunta competencial. Como lo he sostenido en otros precedentes sobre este tema, considero que las entidades federativas no cuentan con una habilitación competencial para legislar en materia de extinción de dominio. En segundo orden, este voto también se debe a la necesidad de aclarar por qué comparto parcialmente la respuesta proporcionada por el Pleno en cuanto a la última pregunta (relacionada con la constitucionalidad del artículo 5, párrafo quinto, de la ley examinada).
A. Competencia de los estados para legislar en materia de extinción de dominio
En primer lugar debo aclarar que no es la primera vez que expreso mi disidencia con la posición del Pleno en torno al tema. En esta oportunidad reitero lo que he sostenido anteriormente:(2)
La figura de extinción de dominio, establecida en el artículo 22 de la Carta Magna, es regulada constitucionalmente mediante reglas detalladas, pero en la Norma Suprema no se establece quién debe encargarse de su reglamentación e instrumentación. Por tanto, la respuesta a la pregunta de ¿a quién corresponde legislar sobre dicha materia? debe responderse mediante la aplicación de las cláusulas constitucionales que estructuran el modelo federal, en específico, el reparto de competencias legislativas entre la Federación y el Estado de Zacatecas. Por tanto, la respuesta debe derivar necesariamente del entendimiento sistemático adoptado de dos artículos constitucionales: el 73, fracción XXI y el 124.
El entendimiento constitucional de las competencias del Estado de Zacatecas ha llevado a la sentencia a concluir que, la figura de la extinción de dominio es susceptible de configuración legislativa, deriva de la operatividad permitida a las entidades federativas para perseguir y procesar los delitos, es decir, del esquema de concurrencia establecido en el artículo 73, fracción XXI, constitucional.
La posición anterior, se puede resumir en la afirmación de que si el Estado de Zacatecas puede perseguir, procesar y condenar ciertos delitos enunciados en el artículo 22 constitucional de acuerdo a las leyes generales emitidas por el Congreso de la Unión, también está en aptitud de legislar e incoar procesos de extinción de dominio respecto de los mismos. Su límite constitucional le impide legislar sobre los tipos penales, pero no sobre un proceso distinto y dependiente, como se concibe a la extinción de dominio. Por mayoría de razón, si puede legislar sobre los delitos, por tanto, también puede lo menos, esto es, legislar sobre extinción de dominio.
No coincido con esa posición, pues desde mi perspectiva, concebir a la extinción de dominio en estos términos de "relatividad" o "accesoriedad" vulnera uno de los principios de la figura misma establecido en el artículo 22 constitucional, que es la autonomía de dicha figura de la materia penal. Al establecer que esa figura es independiente, justamente, el Poder Constituyente pretendió evidenciar que dicha institución no puede someterse a la regla de accesoriedad que afirma que "quien puede lo más, también lo menos", pues la autonomía tiene valor normativo, consistente en que la figura debe entenderse aislada de los otros procesos penales y, por tanto, no puede establecerse una relación de dependencia con otro tipo de facultades en la materia.
Es decir, no cabe afirmar que la extinción de dominio sea una competencia legislativa del Estado de Zacatecas implícita en la facultad de perseguir, procesar y sancionar los delitos establecidos en las leyes generales.
Como sea que se entienda el principio de autonomía de la figura de extinción de dominio, en la fracción I del artículo 22 constitucional, no puede desconocerse que el fundamento de la facultad del Estado de Zacatecas para legislar en la materia requiere una previsión en la ley general respectiva que le de sustento de forma autónoma, y no derivarla accesoriamente de las facultades operativas de concurrencia en los procesos penales, de los cuales justamente se les pretendió aislar.
Por tanto, si bien coincido con que el artículo 73, fracción XXI, constitucional establece la posibilidad de que el proceso de extinción de dominio pueda ser legislable por el Estado de Zacatecas, si existe una habilitación en la ley general respectiva, cuando así lo determine el Congreso de la Unión, no comparto que esa habilitación derive implícitamente de la facultad principal de perseguir y procesar los delitos a que se refiere el artículo 22 constitucional, pues el principio de autonomía requiere un pronunciamiento aparte e independiente del Congreso de la Unión que habilite explícitamente al Estado de Zacatecas para legislar en materia de extinción de dominio.
Además, la extinción de dominio no es una figura ordinaria sujeta a la experimentación democrática de las mayorías legislativas en cada orden jurídico parcial, sino una figura constitucional excepcional con una finalidad específica: abordar el problema social y criminal de la delincuencia organizada, cuyo carácter excepcional se evidencia por su detallada regulación y delimitado alcance en la Constitución Federal, para su aplicación en el caso de determinados delitos relacionados con este fenómeno.
Su carácter excepcional no sólo deriva de lo anterior, sino principalmente, por sus repercusiones en el entendimiento clásico de los derechos de propiedad, debido proceso, presunción de inocencia y el principio de culpa, pues, en el fondo del asunto, se trata de un esquema de responsabilidad objetiva de carácter patrimonial, relacionado con conductas penales, mediante el cual el Estado adquiere la propiedad de ciertos bienes en perjuicio de sus titulares cuando se constate la comisión de hechos ilícitos, sin comprobarse la culpa del afectado.
Su especial potencial de afectación de los derechos de las personas y de los instrumentos de adquisición de propiedad del Estado (de la expropiación, confiscación o aseguramiento), hace que la figura de la extinción de dominio no sea concebible como una figura de configuración legal sin contar con un sustento constitucional explícito que habilite al Estado de Zacatecas a legislar en la materia.
Insisto, del proceso de reforma constitucional, se deriva que la extinción de dominio es un instrumento extraordinario al alcance del Estado Mexicano en la regulación de una materia específica -como es la delincuencia organizada- la cual fue asignada a la Federación en el artículo 73, fracción XXI, constitucional, como rector de la misma, con la posibilidad de la concurrencia de los Estados y la Ciudad de México.
Por tanto, este diseño obliga a concluir que ante la ausencia de esta rectoría de la Federación, no cabe afirmar que el Estado de Zacatecas pueda legislar respecto de ese proceso. La extinción de dominio, contrario a lo que sostienen algunos Ministros, no es una figura de derecho común.
B. Constitucionalidad del artículo 5, párrafo quinto, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas
Como he expresado, a mi juicio, esta norma y el resto de las impugnadas, debieron ser declaradas inconstitucionales precisamente porque el Estado de Zacatecas carece de facultades para legislar en materia de extinción de dominio. Sin embargo, dada la votación mayoritaria respecto a pregunta competencial, algunos Ministros en disenso nos vimos obligados a emitir un pronunciamiento respecto a la validez material del artículo 5, párrafo quinto, de la Constitución.
En parte comparto la conclusión general del Pleno. En el caso, es posible avalar la validez material de esta norma haciendo una lectura sistemática del resto de los ordenamientos relacionados. Aunque la respuesta no es autoevidente para el intérprete del sistema, la decisión emitida por el Pleno adecuadamente obliga a los operadores del sistema a hacer una lectura general de sus obligaciones en la materia; particularmente, de lo dispuesto por la Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados o Abandonados y del 44 de la Ley General en materia de Trata, que obliga a los estados a destinar los fondos relativos al Fondo de Protección y Asistencia de Víctimas.
Ahora, la necesidad de compatibilizar un ordenamiento local (sobre extinción de dominio) con las disposiciones de la Ley General en Materia de Trata, demuestra por qué es valioso pensar el problema competencial desde el ángulo que he planteado. No parece infrecuente que buena parte de los bienes asegurados por el Estado, en uso de esta institución deriven de procesos sobre delitos cuya regulación es, incluso para el Pleno, claramente exclusiva de la Federación; por ejemplo, el delito de trata de personas o secuestro, tal como ocurre en el caso de la legislación analizada. En ese sentido, la interpretación competencial del Pleno conduce a que se presenten tensiones interpretativas entre las obligaciones establecidas para las autoridades locales desde el ámbito federal y las facultades que los mismos órganos del orden local se conceden a sí mismos.
En esta resolución, al juzgar la validez de la norma local a la luz de la norma federal, el Pleno implícitamente parece conceder superioridad al ordenamiento federal. Esto es problemático si, partiendo de la postura del Pleno, se parte de la idea de que las entidades federativas cuentan con competencia para legislar en materia de extinción de dominio -por ser una materia común- en términos del artículo 124 constitucional. Esto es, cuando un ordenamiento es emitido por una entidad federativa, en legítimo uso de las facultades residuales contenidas en el artículo 124, normalmente no estamos en condiciones de cuestionar su validez material a la luz de las disposiciones de la norma federal que regula la misma materia. Por eso, en el razonamiento del Pleno parece estar implícito un entendimiento de la distribución competencial que sólo puede asemejarse al régimen competencial propio de una ley general, tal como, a mi juicio, debe ocurrir con el régimen de extinción de dominio.
En ese sentido, aunque el argumento sistemático ofrece una solución satisfactoria, en principio el problema no debería existir. La Federación es quien tendría competencia para establecer el destino de los recursos en cuestión.
De este modo, en conclusión, no acepto la validez formal de esta norma y, por tanto, tampoco acepto las premisas que hacen necesaria la interpretación sistemática construida en la última parte de esta resolución. Sin embargo, obligado por la votación mayoritaria precisamente respecto a la pregunta competencial, considero que el Pleno ciertamente identificó la mejor respuesta posible.
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1."Artículo 3. En los casos no previstos en esta Ley, se estará a las siguientes reglas de supletoriedad:
"...
"III. En cuanto a los delitos, a lo previsto en el Código Penal para el Estado de Zacatecas, la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos y la Ley General de Salud; y ..."
"Artículo 5. La Extinción de Dominio es la pérdida total o parcial de los derechos de propiedad sobre los bienes a los que se refiera la sentencia que la decrete sin contraprestación ni compensación alguna para el demandado o demandados, cuando, en tratándose de los delitos de narcomenudeo, secuestro, robo de vehículos, y trata de personas. ..."
"Artículo 6. Se determinará procedente la extinción de dominio, previa declaración jurisdiccional, respecto de los bienes siguientes:
"III. Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.
Este supuesto, será aplicable cuando el Ministerio Público acredite que el tercero utilizó el bien para cometer los delitos de narcomenudeo, secuestro, trata de personas o robo de vehículos y que el dueño tenía conocimiento de esa circunstancia, y ..."
2. Cfr, voto aclaratorio formulado en el amparo directo 22/2013.
