Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 87/2015.

En sesiones de veintitrés, veintisiete, veintiocho y treinta de junio de dos mil dieciséis, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió la presente acción de inconstitucionalidad en la que se analizaron los artículos 3, fracciones VI y XII, 6, fracción IX, 13 y 45 de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Estado de Q.R..

Presento este voto porque difiero de la determinación alcanzada por la mayoría de los Ministros en cuanto a la validez de la definición de periodista que la ley establece para efectos del otorgamiento de las protecciones que en ella se prevén.

I.F. de la mayoría

La problemática a resolver en el considerando séptimo de la sentencia, consistía en determinar si el artículo 3, fracción XII, de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Estado de Q.R., al definir la calidad de periodista para efectos del propio ordenamiento, transgredía la libertad de expresión por el hecho de exigir que quien se dedique a esa actividad lo haga de manera permanente, lo que a juicio de la parte accionante dejaba sin protección a los ciudadanos que desearan buscar y difundir información y opiniones.

La resolución da respuesta negativa a tal planteamiento, con base en una interpretación conforme del precepto pues a decir de la mayoría, el artículo 3, fracción XII, define el concepto de periodista en dos vertientes: la primera se refiere a toda persona que hace del ejercicio de la libertad de expresión su actividad de manera permanente, y la segunda comprende a personas físicas que realizan ciertas actividades (almacenar, generar, procesar, editar, comentar, opinar, difundir, publicar o proveer información) y que requieren protección ante los riesgos que conlleva su labor profesional.

En este sentido -dice la sentencia- no se advierte que la condición de permanencia deba satisfacerse adicionalmente a otro supuesto, sino que éstos se prevén de manera aislada. Esto es, basta que una persona que haga de la libertad de expresión y/o información su actividad de manera permanente con o sin remuneración (primer supuesto), o bien, que se trate de una persona física cuya actividad consista en almacenar, generar, procesar, editar, comentar, opinar, difundir, publicar o proveer información (segundo supuesto), para que se pueda considerarse como periodista.

En consecuencia, se resolvió reconocer la validez del artículo 3, fracción XII, de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, siempre y cuando se entienda que el requisito de permanencia en la actividad contenido en el primer enunciado del precepto no es el único requisito para definir a un periodista, sino que se debe atender también a las características del segundo enunciado del precepto, por lo que satisfecha cualquiera de las modalidades, se podrá calificar como periodista a la persona que solicite cualquiera de los mecanismos de protección que prevé la ley.

II. Motivos de disenso

R. disiento del fallo, pues considero que debió declararse la invalidez de la porción normativa "de manera permanente" del artículo 3o., fracción XII, de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas.

Como punto de partida es importante precisar que el respeto a la libertad de expresión no sólo supone para el Estado Mexicano el deber de abstenerse de cualquier inquisición judicial o administrativa por la manifestación de las ideas; de interferir en la libertad de difundir ideas, o de restringir este derecho por medios indirectos, como lo establecen los artículos 6o. y 7o. constitucionales. Además de su faceta individual, en la que todas las personas tienen la posibilidad de manifestarse libremente, el derecho a la libertad de expresión tiene una dimensión social que exige respetar su derecho como miembros de un colectivo a recibir información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.

Por ello, el deber que en términos del artículo 1o. constitucional tienen todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, así como de prevenir las violaciones a los mismos, supone todo un conjunto de obligaciones positivas tendientes a la plena eficacia de ambas dimensiones del derecho; obligaciones entre las que está la de brindar protección a los periodistas contra los ataques de los que pueden ser objeto, la cual por lo demás ha sido reconocida en diversos instrumentos internacionales,(63) que si bien no son vinculantes para el Estado Mexicano, le dan un contenido a la libertad de expresión, al cual debemos atender como Tribunal Constitucional en atención a nuestro deber de interpretar las normas sobre derechos humanos de la manera más favorable a la persona.

Ahora bien, para garantizar adecuadamente esa protección y salvaguardar de manera efectiva la función esencial que desempeñan los periodistas en nuestra democracia, es necesario que las medidas de prevención se otorguen a toda persona que esté en riesgo por el hecho de ejercer su libertad de expresión y de contribuir a la formación de la opinión pública. Por ello, es indispensable dar una definición de periodista, para efectos del otorgamiento de las medidas de protección, que sea acorde con la función que desempeñan, al margen de criterios formalistas.

Al respecto, existen numerosos documentos internacionales en los que se dan definiciones funcionales y amplias del concepto de "periodista", para efectos de la obligación de protección de tienen los Estados, como parte del respeto a la libertad de expresión en sus dos vertientes.

Así, el informe del relator especial de Naciones Unidas sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y Expresión, de 4 de junio de 2012 establece:

"4. En este contexto y por su función y el servicio que prestan, los periodistas son personas que observan, describen, documentan y analizan los acontecimientos y documentan y analizan declaraciones, políticas y cualquier propuesta que pueda afectar a la sociedad, con el propósito de sistematizar esa información y reunir hechos y análisis para informar a los sectores de la sociedad o a esta en su conjunto. Una definición de esta índole de los periodistas incluye a quienes trabajan en medios de información y al personal de apoyo, así como a quienes trabajan en medios de comunicación de la comunidad y a los ‘periodistas ciudadanos’ cuando desempeñan por un tiempo esa función."

De igual modo, en el informe la relatoría especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sobre Violencia contra Periodistas y Trabajadores de Medios, se señala que:

"El término ‘periodistas’ ... debe ser entendido desde una perspectiva funcional: periodistas son aquellos individuos que observan, describen, documentan y analizan acontecimientos, declaraciones, políticas y cualquier propuesta que pueda afectar a la sociedad, con el propósito de sistematizar esa información y reunir hechos, análisis y opiniones para informar a sectores de la sociedad o a ésta en su conjunto. Una definición de esta índole incluye a quienes trabajan en medios de información y al personal de apoyo, así como a quienes trabajan en medios de comunicación comunitarios, a los y las ‘periodistas ciudadanos/as’ y a otras personas que puedan estar empleando los nuevos medios de comunicación como instrumento para llegar al público, así como a formadores de opinión que se tornan un blanco por el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión."

Por su parte, el informe del relator especial de la ONU sobre las Ejecuciones Extrajudiciales, S. o Arbitrarias, de 10 de abril de 2012, establece:

"26. A los fines del presente informe, se adoptará un criterio funcional respecto de la cuestión de quién debe ser considerado periodista y, por consiguiente, quién merece atención especial. La definición siguiente representa una interpretación generalmente aceptada del alcance de este concepto: ‘Por «periodista» se entiende toda persona física o jurídica que habitual o profesionalmente se dedica a la obtención de información y su difusión al público por un medio cualquiera de comunicación de masas". Los reporteros y los fotógrafos y quienes apoyan directamente su labor -como los auxiliares locales y los conductores de vehículos- pueden ser vulnerables, y dado que desempeñan una función social de capital importancia, merecen una protección especial. El concepto abarca a los ‘nuevos medios’ y a los ‘ciudadanos periodistas’ y los periodistas de medios digitales."

Asimismo, en la Declaración Conjunta sobre la Libertad de Expresión y las Respuestas a las situaciones de Conflicto(64) de 4 de mayo de 2015 se establece, en el punto 5.a., lo siguiente:

"5. Protecciones

"a. Las personas físicas y jurídicas que regularmente o profesionalmente participan en la recolección y difusión de información al público a través de cualquier de comunicación tienen derecho a la protección de la identidad de sus fuentes de información confidenciales contra la exposición directa e indirecta, incluyendo la exposición a través de la vigilancia.

"...

"c. Los Estados tienen la obligación de tomar medidas efectivas para prevenir ataques contra periodistas y otras personas que hacen ejercicio de su derecho a la libertad de expresión y a combatir la impunidad, específicamente al condenar enérgicamente estos ataques cuando se producen, mediante la pronta y efectiva investigación para sancionar debidamente a los responsables y proporcionando una indemnización a las víctimas cuando corresponda. Los Estados también tienen la obligación de brindar protección a los periodistas y otras personas que ejercen su derecho a la libertad de expresión que tengan un riesgo elevado de ser atacados."

Como puede verse, los estándares internacionales aplicables coinciden en el deber de brindar medidas de protección a los periodistas, debiendo considerarse como tales, por un lado, a quienes laboran en los medios de comunicación tradicionales y desempeñan profesionalmente esa función, pero también a quienes de manera independiente la realizan de manera "habitual", "regular" o "por un tiempo", a través de cualquier medio.

Ahora bien, el proyecto básicamente sostiene que el artículo impugnado establece dos supuestos que permiten definir la función periodística, bastando con que se cumpla cualquiera de ellos para que una persona pueda acceder a las medidas de protección que la ley prevé. El primer enunciado define al periodista en función de la actividad que desempeña -el ejercicio de la libertad de expresión- y lo hace al margen de que exista o no remuneración pero exige un estándar de permanencia en el desempeño de esa actividad. Por su parte, el segundo enunciado define al periodista en función de que dicha actividad se lleve a cabo profesionalmente, en tanto el verbo rector en ese enunciado es precisamente "trabajar", ya sea con o sin remuneración, y se refiere expresamente a una "labor profesional".

De esta manera, el precepto impugnado distingue adecuadamente entre periodistas profesionales y lo que se han denominado "periodistas ciudadanos"; pero respecto de estos últimos exige que la función se desempeñe permanentemente, lo cual es un estándar más estricto que el de simple habitualidad, regularidad o "por un período de tiempo" al que hacen referencia los instrumentos internacionales. La habitualidad y la permanencia son conceptos diferentes; el segundo conlleva una idea de mayor duración, estabilidad o inmutabilidad, lo que puede llevar a negar el otorgamiento de medidas cuando a juicio de la autoridad no se satisfagan estos parámetros.

Así, no basta con la interpretación conforme que propone el proyecto, en el sentido de que periodista es el que se coloque en una u otra hipótesis -actividad de facto o actividad profesional-, sino que tratándose del primer supuesto debió declararse la invalidez de la porción normativa "de manera permanente", porque con ello se establece un estándar más elevado del necesario para proteger a personas que pudieran estar en riesgo por virtud del ejercicio de su libertad de expresión.

Si dejamos la definición de periodista como "toda persona que hace del ejercicio de la libertad de expresión y/o información su actividad con o sin remuneración" queda suficientemente entendido el elemento de habitualidad o de cierta estabilidad en el desempeño de esta actividad a que se refieren algunos de los documentos internacionales citados y que la propia sentencia cita también, pero sin generar la carga de demostrar un requisito de permanencia que puede ser mal entendido y llegar al extremos de exigir el acreditamiento de supuestos como años de ejercicio, tiempo completo, u otros.

En estas condiciones, me parece que el elemento de permanencia previsto en la primera parte del precepto impugnado resulta inconsistente con una conceptualización funcional y amplia de los periodistas, lo que frustra la finalidad de la ley de brindar una protección efectiva del derecho a la libertad de expresión, por lo que a mi juicio debió invalidarse.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de octubre de 2016.

___________

63. Comité de Derechos Humanos, Observación general No. 34 (Artículo 19. Libertad de opinión y libertad de expresión)

"Consideraciones generales.

"...

"7. La obligación de respetar las libertades de opinión y expresión es vinculante en su conjunto para todos y cada uno de los Estados partes. Todos los Poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y otras autoridades públicas o de gobierno, cualquiera que sea su nivel (nacional, regional o local), pueden dar lugar a la responsabilidad del Estado parte. El Estado parte también puede incurrir en esa responsabilidad en determinadas circunstancias respecto de actos realizados por entidades semiestatales. En cumplimiento de esta obligación, los Estados partes deben cerciorarse de que las personas estén protegidas de los actos de particulares o de entidades privadas que obsten al disfrute de las libertades de opinión y expresión en la medida en que esos derechos del Pacto sean susceptibles de aplicación entre particulares o entidades privadas."

Informe del Relator especial de Naciones Unidas sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y Expresión adoptado el 4 de junio de 2012.

"B. Recomendaciones.

"1. A los Estados.

"100. El relator especial, teniendo presente que existen en el derecho internacional de los derechos humanos normas para la protección de los periodistas profesionales en situaciones que no son de conflicto armado, insta a los Estados, a los que incumbe la responsabilidad primordial por la protección de los periodistas, a observarlas a nivel nacional. Entre otras cosas, deben asegurarse de que no se promulguen leyes que limiten indebidamente la libertad de expresión de los periodistas, velar por la integridad física y psicológica de los periodistas y tomar medidas para terminar con la impunidad de quienes cometen violaciones de los derechos humanos de periodistas.

"...

"104. Los Estados, como parte de su obligación positiva de promover el derecho a la libertad de expresión, deben prestar pleno apoyo político a la tarea de afianzar la libertad de los medios de información y asegurar que puedan prosperar medios independientes, pluralistas y diversos. Toda ley que regule la labor de los medios de información debe ajustarse a las más altas normas internacionales sobre libertad de opinión y expresión y permitir un debate sin restricciones en esos medios, con arreglo a los principios de diversidad y pluralidad."

Informe del relator especial de la ONU sobre las Ejecuciones Extrajudiciales, S. o Arbitrarias adoptado el 10 de abril de 2012

"Recomendaciones a los Estados

"109. La protección práctica y jurídica inequívoca de la libertad de expresión es un requisito previo para la protección de los periodistas. Debería considerarse prioritario centrar la atención y los recursos en el establecimiento de salvaguardias claras y eficaces para evitar las amenazas físicas contra los periodistas la rendición de cuentas al respecto."

Declaración Conjunta sobre la Libertad de Expresión y las Respuestas a las Situaciones de Conflicto adoptada el 4 de mayo de 2015 por el Relator Especial para la Libertad de Opinión y Expresión de Naciones Unidas, la Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos y la relatora especial para la Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

"2. Principios generales

"a. Los Estados tienen una responsabilidad directa bajo las leyes internacionales de derechos humanos de respetar la libertad de expresión también tienen la obligación positiva de adoptar medidas eficaces para proteger la libertad de expresión contra ataques de terceros, lo que incluye castigar a los autores de cualquier ataque contra aquellos que ejercen su derecho a la libertad de expresión y creando conciencia sobre la importancia de la libertad de expresión.

"...

"5. Protecciones

"...

"c. Los Estados tienen la obligación de tomar medidas efectivas para prevenir ataques contra periodistas y otras personas que hacen ejercicio de su derecho a la libertad de expresión y a combatir la impunidad, específicamente al condenar enérgicamente estos ataques cuando se producen, mediante la pronta y efectiva investigación para sancionar debidamente a los responsables y proporcionando una indemnización a las víctimas cuando corresponda. Los Estados también tienen la obligación de brindar protección a los periodistas y otras personas que ejercen su derecho a la libertad de expresión que tengan un riesgo elevado de ser atacados."

Documento sobre violencia contra periodistas y trabajadores de medios: estándares interamericanos y prácticas nacionales sobre prevención, protección y procuración de la justicia de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

"III. Violencia contra periodistas: estándares internacionales y prácticas nacionales.

"...

"31. Con respecto a la violencia contra periodistas y otras personas en razón del ejercicio de la libertad de expresión, la Relatoría Especial ha destacado, con base en la doctrina y jurisprudencia interamericana, la importancia de tres obligaciones positivas que emanan de los derechos a la vida, a la integridad personal y a la libertad de expresión. A saber: la obligación de prevenir, la obligación de proteger y la obligación de investigar, juzgar y sancionar penalmente a los responsables de estos crímenes. Tal como lo ha señalado la relatoría especial, estas obligaciones se complementan recíprocamente: para que exista un debate democrático libre, robusto y sin restricciones, es necesario combatir la violencia contra periodistas a través de una política integral de prevención, protección y procuración de la justicia."

64. Declaración del Relator Especial para la Libertad de Opinión y Expresión de Naciones Unidas (ONU), la Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Relatora Especial para la Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP).

Este voto se publicó el viernes 11 de noviembre de 2016 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.