Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 42323 |
| Fecha | 11 Noviembre 2016 |
| Fecha de publicación | 11 Noviembre 2016 |
| Número de resolución | 75/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo I, 281 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 75/2015.
En sesión pública de 14 de junio de 2016, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por mayoría de votos, el asunto citado al rubro, en el que declaró la invalidez del segundo párrafo del artículo 52 de la Constitución del Estado de Jalisco, con el argumento de que el Congreso Local carecía de competencia para legislar en materia de control difuso de constitucionalidad.(1) Si bien comparto el sentido de la decisión de la mayoría, disiento de las consideraciones que sustentan dicha resolución. Así, a continuación me permito exponer las razones por las que estoy en desacuerdo con los argumentos que apoyan la declaratoria de invalidez recaída en la acción de inconstitucionalidad 75/2015.
La línea argumentativa del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para declarar la invalidez del artículo impugnado de la Constitución de Jalisco, consiste en sostener la incompetencia de las entidades federativas para "disponer del parámetro de regularidad constitucional", al tratarse un tema inherente al orden jurídico constitucional. Para llegar a dicha conclusión, la sentencia retoma las consideraciones de la controversia constitucional 31/97, precedente en el que se destacó la existencia de cuatro órdenes jurídicos: (a) el constitucional; (b) el federal; (c) el estatal; y, (d) el orden jurídico del entonces Distrito Federal. En esta misma línea, en la propia sentencia se da cuenta de la inclusión de un orden jurídico adicional, a partir de lo sostenido por el Pleno en la controversia constitucional 14/2001: (e) el orden jurídico municipal.
A partir de esas premisas, la sentencia afirma que el ámbito de autonomía de las entidades federativas, que se ejerce en el marco del orden jurídico estatal y se obtiene por exclusión de las atribuciones consagradas expresamente a favor de la Federación en el artículo 124 constitucional, se encuentra sujeto al respeto de las prevenciones de la Constitución.
Por otro lado, en relación con el orden jurídico constitucional, se precisa que éste establece las reglas funcionales de las autoridades de los demás órdenes normativos, al tiempo que el bloque de los derechos humanos determina las obligaciones que deben ser respetadas por todas las autoridades. Así, los mecanismos de control constitucional tienen como finalidad que todos los órdenes jurídicos que coexisten en un sistema del Estado federal guarden unidad o cohesión.
Una vez establecido lo anterior, la sentencia da un salto argumentativo y hace referencia a la justificación de los "medios de control constitucional local", señalando que éstos sirven para garantizar la superioridad de la Constitución Local en el Estado respectivo, dada la superioridad jerárquica de este tipo de normas sobre las leyes y normas del orden jurídico estatal.
Después de dar cuenta de los trabajos legislativos que dieron origen a la reforma del artículo 52 de la Constitución del Estado de Jalisco, se concluye que la razón fundamental de ese cambio normativo fue "obligar a los Jueces y tribunales locales a que realicen un control oficioso de convencionalidad", prefiriendo la aplicación de los tratados internacionales en materia de derechos humanos.
De acuerdo con lo anterior, la sentencia señala que la norma impugnada no establece un medio de control constitucional local, sino que "pretende incidir en la manera en la que los órganos jurisdiccionales del Estado de Jalisco conciben y ejercitan el parámetro de regularidad constitucional ... lo cual es una cuestión ajena al ámbito de competencia del orden jurídico estatal o local". (énfasis añadido)
Así, en la lógica de la mayoría, se afirma que si el parámetro de regularidad constitucional está dirigido a "todas las autoridades del Estado Mexicano", es evidente que las entidades federativas no tienen competencia para "establecer regulaciones que establezcan la manera en que deba ejercitarse por parte de los órganos jurisdiccionales locales". En esta línea, se sostiene que la Constitución General consagró de manera implícita la facultad a favor del Congreso de la Unión para expedir "las leyes reglamentarias de los derechos humanos contenidos en la Constitución, a fin de establecer sus alcances"; de tal manera que "no corresponde a las Legislaturas de los Estados" reglamentar, matizar o, de cualquier manera, referirse a el parámetro de control constitucional.
Desde mi punto de vista, más allá de que las referencias a la justificación del control constitucional local son innecesarias, el principal problema con la argumentación de la sentencia consiste en que confunde la falta de competencia para incidir en la configuración del parámetro de regularidad constitucional, con la falta de competencia para regular el control difuso de constitucionalidad o convencionalidad. Mientras la primera es una cuestión sustantiva referida a los elementos que conforman el bloque de constitucionalidad, la segunda es una cuestión claramente de naturaleza adjetiva que tiene que ver con el mecanismo procesal, a través del cual se realiza el control.
De esta manera, la mayoría de los argumentos de la sentencia están dirigidos a mostrar que el artículo 52 de la Constitución del Estado de Jalisco es inconstitucional, porque el Congreso Local no tiene competencia para incidir en la forma en la que los Jueces construyen el parámetro de control constitucional con el que deben contrastar las normas generales que controlan. Esta confusión se aprecia con toda nitidez cuando se afirma que, a diferencia de los Congresos Locales, el Congreso de la Unión sí tiene competencia para expedir "las leyes reglamentarias de los derechos humanos contenidos en la Constitución, a fin de establecer sus alcances."
Como puede observarse, la línea argumentativa está dirigida a cuestionar la competencia de los Congresos Estatales para incidir en el contenido del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, en mi opinión, la razón por la cual, la norma impugnada es inconstitucional, es porque el Congreso del Estado de Jalisco carece de competencia para regular una cuestión de naturaleza "procesal constitucional", como lo es el control difuso de constitucionalidad.
En efecto, el control difuso es un tema regulado desde el orden constitucional, específicamente en los artículos 1o. y 133 de la Constitución. Por un lado, el artículo 1o. constitucional establece que "todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos." (énfasis añadido) Y, por otro lado, el artículo 133 constitucional dispone que "los Jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas."
A partir de una interpretación conjunta de ambos preceptos, el Pleno de esta Suprema Corte sostuvo en la solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011, que "los Jueces del Estado Mexicano, al conocer de los asuntos de su competencia, deben hacer prevalecer los derechos humanos reconocidos en esa N.F. y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, a pesar de las disposiciones en contrario que puedan preverse en los ordenamientos que les corresponda aplicar para resolver los asuntos de su competencia."
Con todo, aunque el control difuso es una materia establecida en el orden constitucional o nacional, lo cierto es que corresponde al Congreso de la Unión precisar los detalles del mecanismo procesal correspondiente a través de la legislación correspondiente. En consecuencia, la competencia para emitir una ley reglamentaria del control difuso de constitucionalidad, cuyo fundamento se encuentra en los artículos 1o. y 133 de la Constitución, es exclusiva del Congreso de la Unión, de la misma manera en que este órgano es el competente para legislar sobre las vías procesales, a través de las cuales se realiza el control concentrado de constitucionalidad, como son el juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
Dicho de otra forma, el Congreso de la Unión es el único órgano competente para reglamentar los artículos constitucionales en los que se establecen el control concentrado y el control difuso de constitucionalidad. De esta manera, así como en materia de control constitucional concentrado, este órgano legislativo ha emitido la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales y la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, también le corresponde en exclusiva la competencia para emitir una Ley Reglamentaria de los Artículos 1o. y 133 Constitucionales en materia de control difuso.
De acuerdo con lo expuesto, coincido con la mayoría en que el artículo 52 de la Constitución del Estado de Jalisco es inconstitucional por la falta de competencia del Congreso del Estado de Jalisco, aunque disiento de los argumentos que sustentan la declaratoria de invalidez, toda vez que me parece que ésta se justifica por una razón diferente a la que se desprende de la sentencia: la falta de competencia de dicho órgano legislativo para reglamentar un mecanismo de control constitucional definido desde la Constitución General.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de septiembre de 2016.
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1. "Artículo 52. ...
"Los tribunales garantizarán el control de convencionalidad de los derechos humanos en todas sus actuaciones, favoreciendo siempre éste sobre las leyes federales o estatales salvo en caso de que existan restricciones constitucionales o jurisprudencia que manifieste lo contrario."
Este voto se publicó el viernes 11 de noviembre de 2016 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.