Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
Número de registro42462
Fecha01 Abril 2017
Fecha de publicación01 Abril 2017
Número de resolución311/2015
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 41, Abril de 2017, Tomo I, 53
EmisorPleno

Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en la contradicción de tesis 311/2015.


I. Antecedentes


En sesión de catorce de noviembre de dos mil dieciséis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis 311/2015, por mayoría de seis votos,(1) de la cual derivaron las siguientes jurisprudencias «P./J. 2/2017 (10a.) y P./J. 3/2017 (10a.)»:


"RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN V, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE PERMITE LA SUSPENSIÓN TEMPORAL EN EL EMPLEO Y LA RETENCIÓN DE PERCEPCIONES, DEBE INTERPRETARSE EN EL SENTIDO DE QUE EL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL PREVENDRÁ UN INGRESO MÍNIMO PARA LA SUBSISTENCIA DEL SERVIDOR PÚBLICO DURANTE EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, HASTA EN TANTO NO SE DICTE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE DETERMINE AQUÉLLAS. En concordancia con los principios de presunción de inocencia y derecho al mínimo vital, previstos en los artículos 1o., 3o., 4o., 6o., 13, 14, 16, 17, 27, 31 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que potencializan significativamente la protección de la dignidad humana, se concluye que el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en cuanto permite la suspensión temporal en el empleo y la retención de las percepciones del servidor público que es investigado, resulta conforme con el texto de la N.F., particularmente con su artículo 113, siempre y cuando se interprete en el sentido de que la autoridad administrativa sancionadora contemple en el acuerdo de inicio del procedimiento de responsabilidades, el pago de una cantidad equivalente al salario o ingreso mínimo de subsistencia, esto es, desde el momento en que el servidor público es notificado del inicio del procedimiento de responsabilidad y suspendido en sus labores y, por ende, en el pago de sus emolumentos, durante el periodo en que se lleven a cabo las investigaciones respectivas y hasta en tanto la autoridad no dicte la resolución que ponga fin al procedimiento de responsabilidad. En esa virtud, la autoridad instructora debe garantizar el derecho a un ingreso mínimo para la subsistencia del presunto responsable; de ahí que, en forma simultánea, habrá de determinar la cantidad que le otorgará para cubrir sus necesidades básicas de alimentación, vestido, vivienda, salud, entre otras, la cual deberá ser equivalente al 30% de su ingreso real y nunca inferior al salario tabular más bajo que se cubra en la institución en la que laboraba el servidor público al decretarse la suspensión, dependiendo de la gravedad de la infracción cometida, y que deberá cubrirse hasta en tanto se dicte resolución administrativa en el procedimiento de origen, pues sólo en el supuesto de que se determine su responsabilidad y se le destituye del cargo de manera definitiva, al haber sido desvinculado de la institución, podrá buscar otra fuente de ingresos."


"RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS MEDIDAS CONSISTENTES EN LA SUSPENSIÓN TEMPORAL DEL EMPLEO Y LA RETENCIÓN DE LAS PERCEPCIONES SIEMPRE QUE RESPETE EL MÍNIMO DE SUBSISTENCIA DURANTE EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN V, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, HASTA EN TANTO SE DICTA LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA QUE SE DETERMINAN AQUÉLLAS, SON CONSTITUCIONALES. Del precepto y fracción citados se advierte que en el procedimiento de responsabilidades administrativas de los servidores públicos se otorga la facultad discrecional en favor de la Secretaría de la Función Pública, del contralor interno o, en su caso, del titular del Área de Responsabilidades, para suspender temporalmente a un servidor público del empleo, cargo o comisión, si así lo estima pertinente para la conducción o continuación de las investigaciones. En este sentido, dicha medida cautelar tiene por objeto facilitar el curso de éstas y, por la naturaleza de los procedimientos de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, busca proteger y preservar los intereses públicos fundamentales de legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia, así como el adecuado desarrollo de la función pública y, en su caso, prevenir que se sigan generando mayores daños a la administración pública; de ahí que, en términos del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede determinarse que la suspensión temporal en el empleo del servidor público es idónea y razonable, siempre que tenga por objeto facilitar el curso de las investigaciones o evitar un perjuicio ulterior a la administración pública. Ahora bien, las razones que justifican dicha suspensión son extensivas a la retención de las percepciones del servidor público, en tanto se respete el mínimo de subsistencia, por constituirse como un aspecto inherente a la labor que desempeña, es decir, en la medida en que los ingresos a los que tiene derecho derivan del desempeño de las funciones que le son encomendadas y a los cuales tendrá derecho siempre que dicha función se desarrolle; en el entendido de que, dictada la resolución respectiva, si el servidor público fuera exonerado de cualquier responsabilidad, deberá cubrírsele el remanente del total de las percepciones que dejó de recibir, descontando la cantidad que se cubrió por concepto de ingreso subsistencial."


II. Razones de disenso


De manera respetuosa difiero de la decisión adoptada, en virtud de que, a mi parecer, el artículo 21, fracción V, párrafo cuarto, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, no admite una interpretación conforme y sí es inconstitucional, al vulnerar el principio de presunción de inocencia.


En primer término, resulta necesario partir de la premisa de que los principios que rigen a la materia penal pueden aplicarse a los procedimientos administrativos sancionadores en la medida en que sean compatibles con éstos.(2)


El Tribunal Pleno ha sostenido que el principio de presunción de inocencia es un derecho compatible con la materia administrativa sancionadora,(3) y que antes de la reforma constitucional de junio de dos mil ocho, se encontraba implícito en varios preceptos constitucionales,(4) en la inteligencia de que para efectos del nuevo proceso penal acusatorio y oral, su fundamento deriva directamente de la redacción actual de la fracción I del apartado B del artículo 20 de la Constitución Federal.(5)


También ha sido sustentado por el propio Pleno, que la protección que brinda la presunción de inocencia debe extenderse a los procedimientos sancionadores que lleva a cabo la administración pública, aunque ello no quiere decir que este derecho deba tener el mismo alcance que en el ámbito penal.


Dicho de otra manera, si la presunción de inocencia es un derecho que, en principio, surge para disciplinar distintos aspectos del proceso penal, su traslado al ámbito administrativo sancionador debe realizarse con las modulaciones que sean necesarias para hacer compatible este derecho con el contexto institucional al que se pretende aplicar.


Así, la presunción de inocencia como regla de trato tiene como finalidad impedir la equiparación entre las personas que han sido declaradas culpables y aquellas que únicamente están sometidas a proceso penal. Para decirlo claramente, este derecho impone la obligación de evitar en la mayor medida posible la aplicación de medidas que supongan la anticipación del eventual castigo reservado a quien comete un delito una vez que ha sido declarado culpable. En este sentido, la presunción de inocencia regula la forma y el periodo durante el cual debe tratarse a una persona como inocente.


Ahora bien, del análisis del artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,(6) se advierte que la suspensión temporal del empleo, cargo o comisión del presunto responsable no es una sanción administrativa, sino una medida cautelar dictada de manera transitoria únicamente mientras dura el procedimiento o se dicta la resolución que deslinda las responsabilidades del servidor público afectado.


La mencionada suspensión es una medida provisional establecida por el legislador para salvaguardar los intereses de la administración pública federal, en tanto se resuelve definitivamente si el servidor público suspendido es responsable de la falta que se le imputa o no. Sin que este último esté en aptitud de entorpecer la conducción o continuación de las investigaciones ni afectar el funcionamiento de la administración pública.


Del precepto en análisis se aprecia que la suspensión temporal de que es objeto el servidor público, trae aparejado una orden de retención de salarios (aspecto reconocido en la sentencia que se comenta) que autoriza a la administración a que se le prive de la totalidad del sueldo y percepciones que recibía mientras desempeñaba el cargo o comisión correspondiente.


Sobre el particular, considero que al permitirse la privación absoluta de las percepciones del servidor público sujeto a procedimiento de responsabilidades administrativas, se transgrede el principio de presunción de inocencia en su vertiente de regla de trato.


Lo anterior, toda vez que dicha medida es una afectación desproporcionada que supone que durante el procedimiento administrativo sancionador, sin que medie resolución definitiva alguna sobre la responsabilidad del servidor público, se le dé tratamiento de culpable imponiéndole una consecuencia jurídica que es propia de la acreditación de la responsabilidad administrativa -la privación del salario-, lo que trae consigo una equiparación fáctica entre la persona considerada responsable y el sujeto a un procedimiento administrativo, quien, como tal, aún no cuenta con una resolución definitiva que esclarezca que ha cometido efectivamente una infracción y, sin embargo, se le anticipa un especie de sanción.


Dicho en otras palabras, la medida cautelar decretada en el procedimiento administrativo sancionador no sólo consiste en la suspensión del servidor público en el ejercicio de su empleo, cargo o comisión, sino también en la retención del salario que recibe por el desempeño del mismo, por lo que la medida cautelar, así configurada, constituye una afectación desproporcionada al principio de presunción de inocencia, en la vertiente de regla de trato procesal.


Por estas razones, estimo que el artículo 21, fracción V, cuarto párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, es contrario a la N.F., pues transgrede el derecho fundamental a la presunción de inocencia en el derecho administrativo sancionador, en la vertiente de regla de trato procesal.


Al respecto, estimo que, en el caso concreto, no puede realizarse una interpretación conforme del precepto en análisis, a fin de salvar su validez, pues para ello sería menester que de su texto pudieran seguirse distintas interpretaciones, y que una de ellas resultara constitucionalmente adecuada.(7)


Sin embargo, me parece que ello no sucede, pues del texto del precepto en análisis se sigue, desde un punto de vista gramatical y lógico, que mientras el servidor público esté suspendido le serán retiradas las percepciones que debió recibir durante ese tiempo, lo cual manifiesta una clara incompatibilidad con el principio de presunción de inocencia.


Además, el texto del artículo en cuestión, de ninguna manera permite interpretarlo en el sentido de que la retención respectiva debe operar hasta un cierto límite (30% de su ingreso real y nunca inferior al salario tabular más bajo que se cubra en la institución en la que labore el servidor público al decretarse la suspensión, dependiendo de la gravedad de la infracción cometida), por lo que la interpretación conforme en ese sentido resultaría improcedente y en todo caso se estaría legislando, cuestión que no le corresponde a este Alto Tribunal.


Por estas razones, es que voté en contra de la sentencia mayoritaria y que no comparto las jurisprudencias que prevalecieron.


Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 2/2017 (10a.) y P./J. 3/2017 (10a.) citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de febrero de 2017 a las 10:26 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 39, Tomo I, febrero de 2017, páginas 7 y 8, respectivamente.








_______________

1. Votaron a favor los señores Ministros Luna Ramos, apartándose de las consideraciones atinentes a los criterios de razonabilidad, F.G.S., P.R., M.M.I., P.D. y A.M., respecto del considerando quinto, relativo a las consideraciones y fundamentos.


2. "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el derecho público estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.". Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565 y de registro digital: 174488 «tesis de jurisprudencia P./J. 99/2006».


3. "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P.X., sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.". Consultable en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Tomo I, junio de 2014, página 41 y de registro digital: 2006590 «tesis de jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.) y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de junio de 2014 a las 12:30 horas».


4. "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL PRINCIPIO RELATIVO SE CONTIENE DE MANERA IMPLÍCITA EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprenden, por una parte, el principio del debido proceso legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad, y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, las garantías de audiencia y la de ofrecer pruebas para desvirtuar la imputación correspondiente, el Juez pronuncie sentencia definitiva declarándolo culpable; y por otra, el principio acusatorio, mediante el cual corresponde al Ministerio Público la función persecutoria de los delitos y la obligación (carga) de buscar y presentar las pruebas que acrediten la existencia de éstos, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo primero, particularmente cuando previene que el auto de formal prisión deberá expresar ‘los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado’; en el artículo 21, al disponer que ‘la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público’; así como en el artículo 102, al disponer que corresponde al Ministerio Público de la Federación la persecución de todos los delitos del orden federal, correspondiéndole ‘buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos’. En ese tenor, debe estimarse que los principios constitucionales del debido proceso legal y el acusatorio resguardan en forma implícita el diverso principio de presunción de inocencia, dando lugar a que el gobernado no esté obligado a probar la licitud de su conducta cuando se le imputa la comisión de un delito, en tanto que el acusado no tiene la carga de probar su inocencia, puesto que el sistema previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce, a priori, tal estado, al disponer expresamente que es al Ministerio Público a quien incumbe probar los elementos constitutivos del delito y de la culpabilidad del imputado.". Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2002, página 14 y de registro digital: 186185 «tesis aislada P.X.».


5. "Artículo 20. ... B. De los derechos de toda persona imputada: I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Juez de la causa."


6. "Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de Responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento: ... V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de Responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de Responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.-La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.-La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, el contralor interno o el titular del área de Responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.-En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido. ..."


7. Al respecto, es aplicable la tesis aislada P.I., de rubro y texto: "INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN. La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el Órgano Reformador de la Norma Suprema.". Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, página 1343 y de registro digital: 170280.

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