Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL M.E.M.M.I., EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2015 Y SU ACUMULADA 7/2015.

Aunque se coincide con el sentido de la resolución e, incluso, con la propuesta formulada en sesión por el M.C.D., en cuanto a declarar la invalidez por extensión de artículos diversos a los impugnados, se considera que en el análisis constitucional respecto de la competencia para legislar en materia de trata de personas, debe atenderse a los siguientes parámetros:

De la interpretación del artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Federal y las disposiciones de la ley general en la materia, se desprende que:

a) De conformidad con su artículo 2o., la ley general establece (i) las competencias y formas de coordinación para la prevención, investigación, persecución y sanción de los delitos entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; (ii) los tipos y sanciones; (iii) los procedimientos penales aplicables; (iv) las competencias y formas de coordinación para la protección y asistencia a las víctimas; (v) los mecanismos para tutelar los derechos de las personas, cuando éstas se ven amenazadas o lesionadas por la comisión de los delitos; y, (vi) las medidas de reparación de los daños generados.

b) Sobre las cuestiones identificadas en los incisos (i) y (iii), en el capítulo II del título primero del libro primero de la ley general, se establecen, por un lado, los supuestos en los que la Federación y, por exclusión, las entidades federativas son competentes para investigar, procesar y sancionar los delitos.(1) Al respecto, este Tribunal Pleno ha determinado que, aun en los supuestos de competencia local, conforme al artículo 9o. de la propia ley general, en la investigación, procedimientos y sanciones, son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Penal Federal, el Código Federal de Procedimientos Penales, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Extinción de Dominio y la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; con lo cual, no se deja margen de regulación alguno, ni siquiera de carácter procesal, a las entidades federativas.

Por otro lado, se prevé la coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios para generar, en función de las facultades exclusivas(2) y concurrentes(3) establecidas en el título tercero del libro segundo de la ley general, Prevención General, Especial y Social,(4) conforme a los lineamientos del título segundo del libro segundo de la propia ley. De la lectura de los preceptos relativos, se advierte el otorgamiento de competencias legislativas (elaboración de normas, creación de políticas y programas)(5) y operativas para los tres órdenes de gobierno.

c) En cuanto a la cuestión identificada en el inciso (ii), por disposición constitucional expresa, corresponde de manera exclusiva al Congreso de la Unión establecer los tipos y penas, mismos que se prevén en el capítulo II del título segundo del libro primero de la ley general.

d) Por lo que se refiere a las cuestiones identificadas en los incisos (iv), (v) y (vi), en el título tercero del libro primero de la ley general, se enlistan las obligaciones de cada uno de los órdenes de gobierno en materia de protección y asistencia a las víctimas, tutela de los derechos de las personas amenazadas o lesionadas y reparación del daño. De la lectura de los preceptos relativos, se desprende el otorgamiento de competencias legislativas (creación de programas)(6) y operativas para los tres órdenes de gobierno.

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1. "Artículo 5o. La Federación será competente para investigar, perseguir y sancionar los delitos establecidos en esta ley cuando:

"I. Se apliquen las reglas de competencia previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

"II. El delito se inicie, prepare o cometa en el extranjero, siempre y cuando produzca o se pretenda que produzca efecto en el territorio nacional, o cuando se inicie, prepare o cometa en el territorio nacional, siempre y cuando produzca o se pretenda que tengan efectos en el extranjero, en términos de los artículos 2o., 3o., 4o., 5o. y 6o. del Código Penal Federal;

"III. Lo previsto en el artículo 10 del Código Federal de Procedimientos Penales;

"IV. El Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de una entidad federativa la atracción del asunto, atendiendo a las características propias del hecho, así como las circunstancias de ejecución o a la relevancia social del mismo.

"V. Que sean cometidos por la delincuencia organizada, en los términos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.

"Para tal efecto la autoridad local deberá coadyuvar en todo momento con la autoridad federal en la integración de la investigación por delincuencia organizada.

"El Distrito Federal y los Estados serán competentes para investigar, procesar y sancionar los delitos establecidos en esta ley cuando no se den los supuestos previstos anteriormente.

"La ejecución de las penas por los delitos previstos en esta ley se regirán conforme a los ordenamientos aplicables en la Federación, el Distrito Federal y los Estados, en lo que no se oponga a la presente ley."

2. "Artículo 113. Además de las competencias para investigar, perseguir y sancionar los delitos objeto de esta ley establecidas en libro primero y en el programa, corresponden de manera exclusiva a las autoridades federales las siguientes atribuciones:

"I. Determinar para toda la República la política de Estado para prevenir, investigar, perseguir y sancionar los delitos previstos en esta ley, así como para la asistencia y protección de las víctimas, los ofendidos y testigos, a cuyo efecto considerará la opinión de las autoridades de los tres poderes y los tres órdenes de gobierno, así como de los diversos sectores sociales involucrados;

"II. Desarrollar mecanismos de coordinación entre la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, con la finalidad de erradicar los delitos previstos en esta ley;

"III. Impulsar acuerdos de coordinación entre dependencias del Gobierno Federal y los Estados y el Distrito Federal que permitan prestar asistencia y protección integral a las víctimas, ofendidos y testigos;

"IV. Regular un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y profesionalización de los servidores públicos que participen en los procesos de prevención y sanción de los delitos previstos en esta ley y de la asistencia y protección de las víctimas y posibles víctimas, ofendidos y testigos de dichos delitos;

"V. Promover en coordinación con los Gobiernos Federal, de las entidades federativas y del Distrito Federal cursos de capacitación a las personas que atienden a las víctimas, posibles víctimas, ofendidos y testigos de los delitos objeto de esta ley;

"VI. Crear, regular y operar un sistema nacional de vigilancia y observación de los delitos objeto de esta ley, que permita evaluar los avances y resultados de las acciones del Estado y la sociedad en su combate y prevención;

"VII. Fijar los lineamientos generales de las evaluaciones a las que se someterán las acciones y programas desarrollados por el Gobierno Federal, las entidades federativas, los Municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales y la sociedad;

"VIII. Apoyar la creación de refugios, albergues y casas de medio camino para las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos que esta ley define como del fuero federal, o apoyar a las organizaciones de la sociedad civil, para la creación y operación de los mismos, hasta la total recuperación de las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos previstos en esta ley;

"IX. En función de los resultados de la observación y evaluación de la evolución de los delitos previstos en esta ley en el país y la evaluación periódica de resultados, así como en función de recursos que las entidades federativas y Municipios destinen para el cumplimiento de lo previsto en la presente ley, sujeto a disponibilidades presupuestarias, apoyar a las entidades federativas que se encuentren en mayor riesgo o rezago, con recursos técnicos, humanos y financieros;

"X. Fijar los protocolos únicos para el uso de procedimientos y recursos para el rescate, asistencia y protección de las víctimas y posibles víctimas;

"XI. Fijar los requisitos mínimos de los programas y planes que formulen las autoridades federales, de las entidades federativas, los Municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales;

"XII. Fijar requisitos mínimos de los proyectos y programas que formulen las organizaciones de la sociedad civil involucradas en el combate a los delitos previstos en esta ley y la atención y protección a las víctimas, cuyas actividades cuenten con apoyos oficiales;

"XIII. Llevar un registro nacional de dependencias, instituciones y organizaciones de la sociedad civil que realicen acciones en el combate a los delitos previstos en esta ley y la asistencia y protección a las víctimas;

"XIV. Fomentar, en coordinación con las autoridades competentes, relaciones internacionales e intervenir en la formulación de programas de cooperación en la materia;

"XV. Establecer las bases de la coordinación para la aplicación del programa nacional;

"XVI. Facilitar la cooperación e intercambio de información con las autoridades migratorias y de seguridad de otras naciones y organismos internacionales sobre la materia;

"XVII. Recopilar e intercambiar los datos y las estadísticas delictivas de los delitos previstos en esta ley, respetando la confidencialidad de los datos personales de las víctimas;

"XVIII. Promover la cooperación entre países, mediante mecanismos bilaterales, regionales, interregionales e internacionales, para prevenir, perseguir, sancionar, monitorear, y erradicar los delitos previstos en esta ley;

"XIX. Proteger y asistir a las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos que esta ley define como de competencia federal a través de la creación de refugios, albergues y casas de medio camino para las víctimas, o apoyar a las organizaciones de la sociedad civil, para la creación y operación de los mismos, hasta la total recuperación de las víctimas, ofendidos y testigos de dichos delitos, y

"XX. Las demás que establezcan esta ley y otras disposiciones aplicables.

"Artículo 114. Corresponden de manera exclusiva a las autoridades de los Estados y el Distrito Federal, en sus respectivos ámbitos de competencia, las atribuciones siguientes:

"I. En concordancia con el programa nacional, formular políticas e instrumentar programas estatales para prevenir, sancionar y erradicar los delitos previstos en esta ley, así como para la protección, atención, rehabilitación y recuperación del proyecto de vida de las víctimas y posibles víctimas, ofendidos y testigos de los mismos;

"II. Proponer a la Comisión Intersecretarial contenidos nacionales y regionales, para ser incorporados al programa nacional;

"III. Prestar servicios de formación, actualización, capacitación y profesionalización para las y los actores institucionales que participan en los procesos de prevención y combate a los delitos previstos en esta ley y de asistencia y protección de las víctimas, de conformidad con las disposiciones generales que las autoridades federales determinen;

"IV. Implementar, en coordinación con la Federación, programas y proyectos de atención, educación, capacitación e investigación en materia de esclavitud, trata de personas o explotación y demás delitos previstos en esta ley;

"V. Impulsar programas para prevenir los factores de riesgo para posibles víctimas de los delitos previstos en esta ley que incluyan programas de desarrollo local;

"VI. Creación de refugios, albergues y casas de medio camino para las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos que esta ley define como del fuero común, o apoyar a las organizaciones de la sociedad civil, para la creación y operación de los mismos, hasta la total recuperación de las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos contenidos en la presente ley;

"VII. Revisar y evaluar la eficacia de las políticas, programas y acciones con base en los lineamientos que para tal efecto desarrollen las autoridades federales;

"VIII. Proporcionar a las instancias encargadas de realizar estadísticas, la información necesaria para su elaboración;

"IX. Impulsar reformas legales para el cumplimiento de los objetivos de la presente ley, y

"X. Las demás aplicables a la materia, que les confiera esta ley u otros ordenamientos legales."

"Artículo 115. Corresponde a los Municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal en el ámbito de sus respectivas facultades y competencias, de conformidad con esta ley, la legislación aplicable en la materia y las políticas y programas federales, estatales y del Distrito Federal:

"I. Instrumentar políticas y acciones para prevenir y erradicar la esclavitud, la trata de personas o demás delitos previstos en esta ley;

"II. Apoyar la creación de programas de sensibilización y capacitación para las y los servidores públicos y funcionarios que puedan estar en contacto con posibles víctimas de los delitos previstos en esta ley;

"III. Apoyar la creación de refugios o modelos de protección y asistencia de emergencia, hasta que la autoridad competente tome conocimiento del hecho y proceda a proteger y asistir a la víctima, ofendido o testigo de los delitos previstos en esta ley;

"IV. Detectar y prevenir la trata de personas y demás delitos previstos en esta ley, en el territorio bajo su responsabilidad, a través de la autorización de funcionamiento de establecimientos como bares, clubs nocturnos, lugares de espectáculos, recintos feriales o deportivos, salones de masajes, hoteles, baños, vapores, loncherías, restaurantes, vía pública, cafés Internet y otros, así como a través de la vigilancia e inspección de estos negocios, y

"V. Las demás aplicables sobre la materia y las que les confiera esta ley y otros ordenamientos jurídicos."

3. "Artículo 116. Adicionalmente a las atribuciones exclusivas de los Gobiernos Federal, de las entidades federativas, Municipios y del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, les corresponde de manera concurrente las atribuciones siguientes:

"I.E. y producir materiales de difusión para la prevención de los delitos previstos en esta ley en todas sus formas y modalidades;

"II. Promover la investigación de los delitos previstos en esta ley, en todas sus manifestaciones y modalidades, para que los resultados sirvan de base para el desarrollo de nuevas políticas y programas para su prevención y combate, así como para desarrollar nuevas medidas de atención, protección y asistencia a las víctimas;

"III. Fomentar y difundir actividades de conocimiento y prevención de los delitos previstos en esta ley en todas sus formas y manifestaciones;

"IV. Impulsar y fortalecer en sus tareas a las instituciones y organizaciones privadas que prestan atención a las víctimas y posibles víctimas, ofendidos y testigos de los delitos contenidos en la presente ley y en su prevención;

"V. Desarrollar mecanismos para que las instituciones de seguridad pública se coordinen, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública para:

"a) Realizar estudios sobre las causas estructurales, distribución geodelictiva, estadística, tendencias históricas y patrones de comportamiento, lugares de origen, tránsito y destino, modus operandi, modalidad de enganche o reclutamiento, modalidad de explotación, entre otros, que permitan actualizar y perfeccionar la investigación para la prevención de los delitos tipificados en esta ley;

"b) Obtener, procesar e interpretar la información geodelictiva por medio del análisis de los factores que generan conductas antisociales previstas en esta ley con la finalidad de identificar las zonas, sectores y grupos de alto riesgo, así como sus correlativos factores de protección;

"c) Suministrar e intercambiar la información obtenida mediante los sistemas e instrumentos tecnológicos respectivos;

"d) Llevar a cabo campañas orientadas a prevenir y evitar los factores y causas que originan los fenómenos delictivos tipificados en esta ley, así como difundir su contenido;

"e) Establecer relaciones de colaboración con las autoridades competentes, así como con organizaciones de la sociedad civil y privadas, con el objetivo de orientar a la sociedad en las medidas que debe adoptar para prevenir los delitos tipificados en esta ley y los demás establecidos en otros ordenamientos.

"VI. Crear mecanismos y proveer recursos para que las instituciones policiales y de procuración de justicia desarrollen métodos de recopilación y sistematización de información con el fin de aplicar las estrategias necesarias para hacer eficaz la investigación preventiva, con base en los siguientes criterios:

"a) Diseñar y operar sistemas de recolección, clasificación, registro, análisis, evaluación y explotación de información relativa a las conductas previstas en esta ley, con el objeto de conformar una base de datos nacional que sustente el desarrollo de planes y programas que sirvan para garantizar la seguridad pública en esta materia,

"b) S. y ejecutar los métodos de análisis de información estratégica que permita identificar a personas, grupos, organizaciones, zonas prioritarias y modos de operación vinculados con las conductas previstas en el presente ordenamiento, y

"c) Las demás que con tal carácter establezcan esta ley y otras disposiciones aplicables.

"VII. El gobierno de cada entidad federativa, el Distrito Federal, los Ayuntamientos y las jefaturas delegacionales podrán celebrar convenios para coordinar o unificar sus actividades en la materia de esta ley, para cumplir de mejor manera las responsabilidades a su cargo."

4. "Artículo 6o. La Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, estarán obligados a coordinarse, en el ámbito de sus competencias, y en función de las facultades exclusivas y concurrentes previstas en esta ley, con el objeto de generar prevención general, especial y social, en los términos y reglas establecidas en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la presente ley."

5. "Artículo 98. Las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias y de las facultades y obligaciones establecidas en esta ley, establecerán y ejecutarán políticas, programas, acciones y otras medidas, con la finalidad de contribuir a erradicar los delitos objeto de la presente ley."

"Artículo 101. Las autoridades de los distintos órdenes de gobierno implementarán medidas legislativas, educativas, sociales y culturales, a fin de desalentar la demanda que propicia cualquier forma de explotación que provoca la trata de personas y demás delitos objeto de esta ley."

6. "Artículo 62. Las autoridades responsables de atender a las víctimas del delito en los ámbitos federal, de los Estados, M., del Distrito Federal y de sus demarcaciones territoriales, en sus respectivos ámbitos de competencia, adoptarán medidas tendientes a proteger y asistir debidamente a víctimas, ofendidos y testigos, para lo cual deberán:

"I.E. mecanismos adecuados para identificar a las víctimas y posibles víctimas;

"II. Crear programas de protección y asistencia previos, durante y posteriores al proceso judicial, así como de asistencia jurídica durante todas las etapas del procedimiento penal, civil y administrativo.

"Asimismo, deberán proporcionar a las víctimas en un idioma o lengua con su respectiva variante lingüística que comprendan, y de acuerdo a su edad, información sobre sus derechos, garantizando su integridad psicológica y la protección de su identidad e intimidad;

"III. Diseñar y poner en marcha modelos de protección y asistencia inmediatas a víctimas o posibles víctimas ante la comisión o posible comisión de los delitos previstos en esta ley;

"IV. Generar modelos y Protocolos de Asistencia y Protección, según sus necesidades;

".P. la debida protección y asistencia en albergues durante su recuperación, rehabilitación y resocialización, así como en los lugares adecuados para garantizar su seguridad.

"Estos programas dependerán de las instancias competentes para prestar atención a las víctimas, ya sean federal o de las entidades federativas, por sí mismas o en coordinación con instituciones especializadas públicas o privadas, en términos de la normativa aplicable, en los que podrán participar la sociedad civil coordinadamente con las áreas responsables.

"VI. Diseñar y aplicar modelos que ofrezcan alternativas dignas y apropiadas para las víctimas, con el propósito de restituirles sus derechos humanos, especialmente mujeres, niñas, niños y adolescentes;

"VII. Generar y aplicar programas de protección y asistencia a las víctimas, ofendidos y testigos de delitos en que se encuentre involucrado el crimen organizado, que incluirán cambio de identidad y reubicación nacional o internacional."