Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 42521 |
| Fecha | 23 Junio 2017 |
| Fecha de publicación | 23 Junio 2017 |
| Número de resolución | 96/2014 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 43, Junio de 2017, Tomo I, 230 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular y concurrente del Ministro J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 96/2014 y su acumulada 97/2014.
Antecedentes
En la sesión del once de agosto dos mil dieciséis, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió las acciones de inconstitucionalidad en cita al rubro, interpuestas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, que controvierten diversas disposiciones de la Ley de Movilidad del Distrito Federal.
Para efectos de claridad, solamente describo las determinaciones de la mayoría con la cuales disiento, a saber, el apartado IX, relativo al análisis de la regulación en torno a desfiles, caravanas, peregrinaciones, manifestaciones y demás concentraciones humanas en el Distrito Federal, en sus secciones A y B; en cada caso, las razones mayoritarias son seguidas de la explicación que sustenta dicho disenso.
1. Voto particular en relación con la validez del artículo 212 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, al tenor de una interpretación conforme (apartado IX, relativo al análisis de la regulación en torno a desfiles, caravanas, peregrinaciones, manifestaciones y demás concentraciones humanas en el Distrito Federal, sección A).
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos en la acción de inconstitucionalidad 97/2014 solicitó la inconstitucionalidad del artículo 212 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, al estimar que vulnera el contenido de los derechos humanos a la reunión, no discriminación, libertad de expresión y legalidad.
Para mayor claridad transcribo el artículo relacionado con esta sección:
"Artículo 212. Seguridad Pública tendrá la obligación de brindar las facilidades necesarias para la manifestación pública, de los grupos o individuos (sic) den aviso.
"Para la realización de desfiles, caravanas, manifestaciones, peregrinaciones o cualquier otro tipo de concentración humana de carácter político, religioso, deportivo, recreativo o social, cuya finalidad sea perfectamente lícita y que pueda perturbar el tránsito en las vialidades, la paz y tranquilidad de la población de la ciudad, es necesario que se dé aviso por escrito a Seguridad Pública, con por lo menos 48 horas de anticipación a la realización de la misma.
"La administración pública en el ámbito de su competencia deberá informar a la población a través de los medios masivos de comunicación y medios electrónicos, sobre el desarrollo de manifestaciones, actos o circunstancias que alteren de forma momentánea, transitoria o permanente la vialidad. Asimismo, deberá proponer alternativas para el tránsito de las personas y/o vehículos."
A juicio de la comisión, este numeral incurre en cinco deficiencias: i) sujeta el ejercicio de las libertades de expresión y reunión a un aviso previo; ii) la obligatoriedad de dar aviso no tiene una finalidad constitucionalmente legítima ni supera un escrutinio de proporcionalidad de carácter estricto; iii) el aviso puede entonces convertirse en un mecanismo de censura previo a la libertad de expresión; iv) la regulación de ese aviso produce una distinción entre los grupos a manifestarse y se ocasiona un acto de discriminación indirecta; y, v) no se específica de manera clara cuáles son aquellas facilidades que la Secretaría de Seguridad Pública deberá brindar a la población para la manifestación pública.
Razones mayoritarias
En relación con el artículo 212 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, la mayoría estimó que por medio de una interpretación conforme de los tres párrafos del artículo impugnado se llega a la conclusión de que el aviso es una simple notificación sin mayores requisitos que las 48 horas de anticipación. Que es posible interpretar que ningún elemento del artículo 212 impide el surgimiento de reuniones espontáneas. Es decir, sólo se establece una obligación consistente en dar una notificación previa a las concentraciones humanas que perturben el tránsito en las vialidades, la paz y tranquilidad de la población, pero no prohíbe que ante la ausencia de esa notificación sea inviable la celebración de ese tipo de reuniones con tales características. Si ello fuera así no se trataría de un "aviso" como lo marca el segundo párrafo del precepto impugnado, sino de una "autorización" previa y de ser esta última no encontraría cabida en nuestro ordenamiento constitucional.
Razones de disenso
Estoy de acuerdo con el enfoque general adoptado por la mayoría, acerca de que el artículo impugnado no establece un permiso sino solamente un aviso previo que detona la obligación de brindar las facilidades necesarias para la manifestación pública de grupos e individuos por parte de la Secretaría de Seguridad Pública. Sin embargo, me parece que esta conclusión no puede alcanzarse a través de una interpretación conforme. A mi parecer, tal conclusión sólo es sostenible si se elimina la porción normativa que califica el objeto de la manifestación como perfectamente lícito y la perturbación de la paz y tranquilidad de la población. Es justo esta calificación material la que me parece que permite que la secretaría convierta el aviso en una autorización sujeta a la valoración que ella misma haga de la finalidad de la manifestación correspondiente.
Creo que no podemos considerar que estamos frente a un simple aviso si conforme a la redacción del precepto es posible la valoración por parte de la autoridad del contenido material del movimiento social de que se trate. Por más que a través de la interpretación conforme se pretenda eliminar esta posibilidad, me resulta muy complicado entender cómo es que se vincula a la autoridad administrativa aplicadora a actuar de acuerdo a la interpretación conforme de la mayoría.
Por tanto, estoy en contra de la interpretación conforme de la mayoría, ya que creo que debió declararse la invalidez de la porción normativa que indica: "cuya finalidad sea perfectamente lícita y que pueda perturbar el tránsito en las vialidades, la paz y tranquilidad de la población de la ciudad.". Lo anterior, debido a que me parece que al no invalidar esta porción, el aviso se convierte en pura autorización. Además, al permitir que la autoridad califique el objeto de las distintas concentraciones humanas se está estableciendo un marco de discrecionalidad, en virtud del cual, la autoridad administrativa puede vulnerar potencialmente el derecho a la libertad de expresión.
2. Voto concurrente en relación con la validez de los artículos 213 y 214, párrafo primero, de la Ley de Movilidad del Distrito Federal al tenor de una interpretación conforme (apartado IX, relativo al análisis de la regulación en torno a desfiles, caravanas, peregrinaciones, manifestaciones y demás concentraciones humanas en el Distrito Federal, sección B).
La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en su primer agravio, planteó la inconstitucionalidad de los artículos 213 y 214 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, por violación a los derechos de expresión y reunión.
Para mayor claridad se transcriben los artículos relacionados con esta sección:
"Artículo 213. Los desfiles, caravanas, manifestaciones, peregrinaciones o cualquier otro tipo de concentración humana de carácter político, religioso, deportivo, recreativo o social que se efectúen en la ciudad, podrán utilizar las vialidades salvo las vías primarias de circulación continua, excepto para cruzar de una vía a otra, para conectarse entre vialidades o cuando sea la única ruta de acceso al punto de concentración, siempre y cuando sea de manera momentánea."
"Artículo 214. Seguridad Pública tomará las medidas necesarias para evitar el bloqueo en vías primarias de circulación continua, apegándose a lo dispuesto por las normatividad aplicable.
"Los lineamientos referentes a este capítulo, se establecerán en el reglamento correspondiente."
Razones mayoritarias
La mayoría reconoció la validez de los artículos 213 y 214 a partir de una interpretación conforme, que implica que las "vías primarias de circulación continua" deben entenderse como las "vías primarias de acceso controlado", bajo el razonamiento que la restricción a llevar a cabo las reuniones en dichas vialidades obedece a una finalidad constitucionalmente imperiosa, no es absoluta, no está dirigida a ningún grupo en específico y no diluye el impacto de la reunión pública ni margina la efectividad de su mensaje al permitirse el uso del resto de los importantes espacios públicos de la ciudad (deja abierto el resto de canales de expresión), así como que la facultad para evitar el bloque de dichas vías primarias de circulación tiene un ámbito de aplicación restringido (sólo para el cierre definido), no radica en una facultad generalizada para la disolución de cualquier concentración humana que se lleve en los espacios públicos ni para disolver las reuniones esporádicas, tampoco implica necesariamente el uso de la fuerza y condiciona su ejecución al cumplimiento del resto de la normatividad aplicable, entre ellos, la legislación que regula el uso de la fuerza en la ahora Ciudad de México.
Razones de disenso
Estoy de acuerdo con el sentido de la resolución en considerar que los artículos 213 y 214, párrafo primero, son válidos, pero no con limitar a las vías primarias de circulación continua a las vías primarias de acceso controlado.
Desde mi perspectiva creo que no hace falta hacer una interpretación conforme, me parece que una parte importante de los artículos 213 y 214 son constitucionales. En mi opinión, en vez de una interpretación conforme se debieron introducir consideraciones de refuerzo para entender que lo único a lo que se está estableciendo una restricción es al uso de las vías primarias.
Por lo que, en mi opinión, más que una interpretación conforme, la resolución debió utilizar una interpretación sistémica a dichos artículos, a luz de los artículos 178, 179 y 180, los cuales explico a continuación:
1. El artículo 178, fracción I, de la Ley de Movilidad del Distrito Federal define a las vialidades primarias de la siguiente manera: "Vialidades primarias: Espacio físico cuya función es facilitar el flujo del tránsito vehicular continuo o controlado por semáforo, entre distintas zonas de la ciudad, con la posibilidad de reserva para carriles exclusivos".
2. Asimismo, el artículo 179 nos da una serie de determinaciones acerca de lo que las vías primarias deben tener como vías peatonales, vías ciclistas, superficie de rodadura, entre otros.
3. Por último, el artículo 180, me parece que da una materialización de lo que las vías primarias deben tener, ya que dice: "En las vialidades primarias se procurará la instalación de carriles para la circulación prioritaria o exclusiva de vehículos de transporte público, que podrán ser utilizados", etcétera.
Considero que al tenor de las disposiciones recién mencionadas y por medio de una interpretación sistémica, se dota de significado al término vías primarias de circulación continua, contenido en los artículos 213 y 214 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, el cual se refiere a las vías primarias y no a las vías primarias de acceso controlado.
3. Voto particular en relación con la validez del segundo párrafo del artículo 214 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal (apartado IX, relativo al análisis de la regulación en torno a desfiles, caravanas, peregrinaciones, manifestaciones y demás concentraciones humanas en el Distrito Federal, sección B).
En el punto resolutivo tercero, se analizó la constitucionalidad del párrafo segundo del artículo 214 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal que establece que los lineamientos relacionados con el capítulo XIV de la Ley de Movilidad del Distrito Federal (De la infraestructura para la movilidad y su uso) se establecerán en el reglamento correspondiente.
Razones mayoritarias
La resolución establece que el simple hecho de permitir la emisión de un reglamento no implica una vulneración al principio de legalidad, pues el estudio que se efectuó en la sentencia de los preceptos reclamados evidencia que las características definitorias de las restricciones de los derechos humanos se encuentran previstas en tales numerales, por lo que lo único que se autoriza es la emisión de las normas que las hagan operables.
Razones de disenso
En primer lugar, considero necesario señalar que, de acuerdo, con lo que ha establecido este Pleno, con anterioridad, las limitaciones a derechos fundamentales deben cumplir con ciertos requisitos genéricos consistentes básicamente en la reserva de ley, el fin legítimo y la necesidad de la medida.(1)
D. mismo modo, la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos al artículo 13.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala que para que una restricción a la libertad de expresión sea compatible con la Convención debe estar establecida en la ley.(2) La palabra ley no puede entenderse en otro sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado, dictada por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.
En esta línea de pensamiento, discrepo con la resolución tomada por la mayoría, ya que considero que el párrafo segundo del artículo 214 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal debió considerarse inválido. Lo anterior, como consecuencia de la decisión del Pleno de considerar que el segundo párrafo del artículo 212 de la ley es válido. Lo que en mi opinión, ocasiona que no se esté eliminando la connotación material que, a mi juicio, convierte al aviso en autorización.
Me parece que el artículo 214, párrafo segundo, al prever que los lineamientos relacionados con los elementos del capítulo XIV (entre los que se incluyen los elementos materiales del artículo 212, párrafo segundo) estarán establecidos en el reglamento correspondiente, está violando el principio de reserva de ley, ya que, a mi parecer son materia legal y no reglamentaria.
Considero que es materia legal, debido a que se está delegando al Ejecutivo la facultad de establecer los lineamientos que debe seguir la autoridad para determinar que la finalidad de las distintas concentraciones humanas sea "perfectamente lícita y que pueda perturbar el tránsito en las vialidades, la paz y tranquilidad de la población de la ciudad". Esta facultad es demasiado amplia y puede ocasionar que el Poder Ejecutivo termine determinando la restricción a la libertad de expresión. Lo anterior, traería como consecuencia una violación al principio de reserva de ley, ya que las cuestiones materiales de la restricción se estarían previendo en un reglamento.
En suma, el sistema normativo constitucional, establece el principio de reserva de ley para limitaciones a derechos fundamentales, tales como el derecho a la libertad de expresión. En este sentido, se entiende que los contenidos materiales de la limitación deben estar contenidos en la ley, por lo que considero que, el artículo 214, segundo párrafo, de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, al delegar al Poder Ejecutivo la función de establecer las características materiales a la limitación contenida en el artículo 212, segundo párrafo, está violando el principio de reserva de ley y, por tanto, debió declararse inválida.
Por las razones previamente apuntadas, me separo respetuosamente de las consideraciones de la mayoría en la presente acción de inconstitucionalidad.
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1. 1a./J. 2/2012 (9a.), registro digital: 160267, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro V, Tomo 1, febrero de 2012, página 533, de rubro: "RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS." y 1a. CCXV/2013 (10a.), registro digital: 2003975, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2012, página 557, de rubro: "DERECHOS HUMANOS. REQUISITOS PARA RESTRINGIRLOS O SUSPENDERLOS CONFORME A LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 30 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS."
2. Cfr. Caso R.C.. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párr. 77; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne vs. Chile Sentencia de 22 de noviembre de 2005, Serie C No. 135, párr. 79.
Este voto se publicó el viernes 23 de junio de 2017 a las 10:29 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
