Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 404/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS NOVENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO. 26 DE ABRIL DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S.Y.E.M.M.I. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: M.A.S.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis.(1)

SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos del artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo,(2) en razón de que fue formulada por Magistrados integrantes del Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y dicho órgano jurisdiccional sustentó uno de los criterios contendientes.

TERCERO.-Consideraciones de las ejecutorias en probable contradicción. A continuación, se transcriben las principales consideraciones de las ejecutorias que dieron lugar a la presente contradicción de tesis.

El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 71/2014, sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:

"SÉPTIMO. Estudio de fondo. Los agravios a estudio son infundados.

"Así lo son los argumentos (6.1. a 6.12.) donde la autoridad recurrente sostiene que la sentencia es incongruente, porque no podía declarar la prescripción de los créditos fiscales cuando no existía un pronunciamiento previo del tema por parte de la autoridad fiscal, pues esa figura jurídica sólo es analizable vía acción ante la autoridad fiscal o vía excepción ante el cobro de los créditos, por lo que no existe acto de autoridad previo y el tribunal no podía sustituirse en las facultades de la autoridad administrativa, pues ello sería suplir la deficiencia de la queja en favor de la actora e inobservar la jurisprudencia 2a./J. 150/2011, además de ser un reclamo extemporáneo.

"Este Tribunal Colegiado de Circuito determina que de la síntesis de los agravios se desprende que la cuestión que debe resolverse en el presente asunto consiste en determinar, principalmente, si la S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tenía la facultad de determinar la actualización de la prescripción de los créditos fiscales. De este modo, las preguntas que se deben responder son las siguientes:

"¿Cuál es la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa?

"¿En qué consiste el principio de congruencia?

"¿Las S.s del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa pueden abordar aspectos no contenidos en los actos de autoridad impugnados o la litis?

"¿Cómo ha interpretado el derecho jurisprudencial interno la figura jurídica de la prescripción en materia fiscal?

"¿Cuál es el alcance de la obligación de la autoridad fiscal de declarar de oficio la prescripción de créditos fiscales prevista en el artículo 146, párrafo último, del Código Fiscal de la Federación?

"En el caso concreto ¿fue correcto el proceder del tribunal responsable, al abordar el estudio de la prescripción del crédito fiscal vía acción jurisdiccional?

"Cuestión primera: ¿Cuál es la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa?

"La competencia por materia de los tribunales federales de jurisdicción contenciosa administrativa, es conocer de los litigios suscitados entre la Administración Pública Federal y los particulares, conforme lo previene el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal.

"La Administración Pública Federal se encuentra definida en los artículos 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

"La interpretación relacionada de las disposiciones transcritas pone en evidencia que la Administración Pública Federal constituye la forma de organización del Poder Ejecutivo Federal, es decir, los órganos administrativos que compondrán a dicho poder, el cual se deposita, en términos del artículo 80 de la Constitución Federal, en un solo individuo denominado ‘Presidente de los Estados Unidos Mexicanos’, que no forma parte de la administración pública federal citada, según se advierte palmariamente de los artículos 2o. y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

"El enlace de las anteriores disposiciones pone de relieve que el Poder Ejecutivo Federal está presidido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y para el ejercicio de sus atribuciones se auxilia de unidades u órganos administrativos que componen a la Administración Pública Federal; por tanto, la competencia de los tribunales de jurisdicción contenciosa administrativa a que alude el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal, se acota a dirimir los conflictos suscitados entre tales unidades u órganos de carácter administrativo que integran al Poder Ejecutivo Federal y los particulares, sin incluir a otros Poderes de la Unión, incluso, a los organismos autónomos.

"En consecuencia, los Tribunales Contenciosos Administrativos Federales tienen competencia constitucional para dirimir sólo las controversias suscitadas entre los órganos de la Administración Pública Federal del Poder Ejecutivo Federal y los particulares.

"Ahora, el ámbito competencial del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa respecto de los actos emitidos por la Administración Pública Federal se delimita en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"De dicho precepto jurídico se desprenden, entre otras reglas, que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo conocerá de aquellos juicios que se promuevan en contra de resoluciones definitivas que:

"• Determinen la existencia de una obligación fiscal, que fijen en cantidad líquida o que den las bases para su liquidación.

"• Nieguen la devolución de un ingreso regulado por el Código Fiscal de la Federación indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales.

"• Impongan multas por infracción a las normas administrativas federales.

"• Causen un agravio en materia fiscal distinto a los anteriores.

"• Nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes a favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones.

"• Se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

"• Se dicten en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisición, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

"• Negación de la indemnización o el monto no satisfaga al demandante y las que imponga obligación de resarcir daños y perjuicios, en términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado.

"• Requerimiento del pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados o los Municipios, así como de sus entidades paraestatales.

"• Traten materias relacionadas con el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior.

"• Pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"• Decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en este artículo.

"• La evitación de una doble tributación fundada en un tratado o acuerdo internacional suscrito por México.

"• Cuando el demandante haga valer como concepto de impugnación que no se haya aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos suscritos por México.

"• La negativa ficta.

"• Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

"• La competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos de otras leyes.

"Ahora, a fin de definir lo que se entiende por ‘resolución definitiva’, se estima importante señalar que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya definió el concepto de ‘resoluciones administrativas definitivas’ a que se refiere el primer párrafo del artículo 11 de la abrogada Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, precisando que:

"Aun cuando la acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo requiera la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la Administración Pública Federal, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida, cuya procedencia está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentren mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que señala dicho numeral, aclarando que, aun cuando dicho precepto señala que tendrán el carácter de resoluciones definitivas aquellas que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo; sólo por esa expresión debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, de modo tal que se refleje el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento o, bien, como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial.

"Interpretación que sigue teniendo vigencia, porque el primer párrafo del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sigue conservando la característica de definitividad de los resoluciones, como lo hacía el artículo 11 ya citado.

"Bajo este orden de ideas, se pone de manifiesto que la regla general es que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo conocerá de aquellos casos en que los juicios se promuevan en contra de resoluciones definitivas de la Administración Pública Federal y que se ubiquen en alguno de los supuestos que prevé el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Por tanto, para que sea procedente un juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se requiere cumplir con los requisitos siguientes:

"• Acto emitido por la Administración Pública Federal o, en su caso, por la Auditoría Superior de la Federación.

"• Resolución que tenga carácter definitivo.

"• Se ubique en los supuestos previstos en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Sólo que, como la regla general no es absoluta sino relativa porque admite excepciones, entonces ha de señalarse que el agravio en materia fiscal no necesariamente se causa por un actuar, o sea por acción -dar o hacer-, sino que también puede ocasionarlo un no actuar, esto es, una omisión -no hacer-, si se tiene en cuenta que es la conducta, como un proceder en general, lo que puede causar la afectación a la esfera jurídica del particular; y siendo así, es inconcuso que esta forma de interpretar la normativa jurídica pasa el ejercicio del derecho de acción, y con base en el principio pro actione resulta conforme al derecho humano no sólo de acceso a la jurisdicción, sino también de tutela judicial efectiva, tal como lo autoriza el nuevo paradigma constitucional de los derechos humanos con el objeto de hacerlos efectivos en un Estado constitucional, democrático y humanista de derecho, evitando el discurso jurídico del exceso ritual o de rigorismo de formas, en lo posible.

"...

"Cuestión tercera: ¿Las S.s del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa pueden abordar aspectos no contenidos en los actos de autoridad impugnados o la litis?

"Del propio artículo 50, párrafo quinto, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se desprende el imperativo legal consistente en que, en el caso de sentencias en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo violado o a la devolución de una cantidad, el tribunal deberá, previamente, constatar el derecho que tiene el particular, además de la ilegalidad de la resolución impugnada.

"En el derecho jurisprudencial interno se ha establecido que esa obligación jurisdiccional surge del modelo de plena jurisdicción con que cuenta el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, porque el efecto de la sentencia no se concreta a la mera nulidad del acto impugnado, sino que requiere tutelar en toda su extensión el derecho subjetivo del actor, fijando con claridad la forma en qué será restituido o reparado.

"El deber de reconocer la existencia del derecho subjetivo -robustece la jurisprudencia- se inspiró en los principios de justicia pronta y completa, previstos en el artículo 17 de la Constitución General de la República, porque antes de su nacimiento el tribunal se limitaba a anular el acto o la resolución impugnada, ante los vicios advertidos, sin posibilidad de analizar si el particular había satisfecho los requisitos legales para resolver favorablemente lo pedido en la instancia administrativa de origen, a pesar de que en el juicio de nulidad ofreció los elementos que demostraban la existencia de ese derecho subjetivo, de modo que con esa clase de nulidad -acotada- la autoridad nuevamente tenía que pronunciarse, con el consecuente retraso en la solución final de lo gestionado por el gobernado.

"La constatación del derecho subjetivo -además, precisó- tiende a evitar que el tribunal ordene su restitución, sin haber verificado que cuenta con él, ya que no es jurídicamente posible que se obligue a la autoridad administrativa a reconocer una prerrogativa legal si el particular no cumple con todos los elementos para ello; de ahí que se justifique la comprobación oficiosa de ese derecho subjetivo, con el fin de que no se produzca un beneficio indebido por el actor, en el entendido que tiene eficacia plena esta obligación cuando el tribunal cuenta con los medios suficientes para valorar ese aspecto; de lo contrario, deberá declarar la nulidad del acto impugnado sin examinar dicho tema en la sentencia que dicte.

"Entre esos aspectos que debe constatar las S. se ubica la de determinar, si el derecho reclamado no ha prescrito, lo cual debe hacer incluso de manera oficiosa, porque no es jurídicamente posible reconocer una prerrogativa legal si el particular no cumple con todos los elementos o cuando se ha extinguido ese derecho.

"Lo anterior, se reconoció en las jurisprudencias 2a./J. 67/2008 y 2a./J. 132/2012 (10a.), de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y textos siguientes:

"‘NEGATIVA DE DEVOLUCIÓN DE LO PAGADO INDEBIDAMENTE. CUANDO SE DECRETA SU NULIDAD CON APOYO EN LOS ARTÍCULOS 238, FRACCIÓN IV Y 239, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁ FACULTADO, POR REGLA GENERAL, ADEMÁS DE ANULAR EL ACTO, PARA REPARAR EL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR Y CONDENAR A LA ADMINISTRACIÓN A RESTABLECERLO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005).’ (se transcribe)

"‘CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LAS SALAS FISCALES PUEDEN ANALIZAR OFICIOSAMENTE LA PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO DEL CONTRIBUYENTE PARA OBTENER LA DEVOLUCIÓN DE CANTIDADES INDEBIDAMENTE COBRADAS (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2008).’ (se transcribe)

"De ahí se tiene que una de las excepciones -que el derecho jurisprudencial ha reconocido- al estudio estricto de la litis en el juicio contencioso administrativo, lo es en el análisis oficioso de la prescripción de un derecho que debe hacer la S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa antes de reconocer una prerrogativa legal.

"Cuestión cuarta: ¿Cómo ha interpretado el derecho jurisprudencial interno la figura jurídica de la prescripción en materia fiscal?

"El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en el ámbito del derecho tributario, el discurrir del tiempo trasciende en el ámbito de los derechos por razones de seguridad jurídica, debiéndose reconocer o ejercitar a lo largo del tiempo que el ordenamiento legal establezca. De forma tal que, mientras se encuentre activo el plazo que el ordenamiento legal previene, el derecho a la devolución estará vigente; en cambio, transcurrido dicho plazo legal, los derechos se desvanecen o se extinguen.

"De esta manera, debe tenerse presente que la prescripción constituye una figura jurídica que tiene por propósito generar seguridad jurídica en las relaciones patrimoniales que existan entre gobernados y autoridades, su objeto consiste en eliminar la incertidumbre jurídica, a través del establecimiento de plazos, fundamentándose en la necesidad de conceder una estabilidad a las situaciones jurídicas existentes.

"La prescripción en materia tributaria debe partir de la idea de que sólo se regula y concibe como forma extintiva del derecho a la devolución por el transcurso del tiempo; el efecto por antonomasia de la prescripción en el marco de la devolución de cantidades, es la extinción del carácter de exigibilidad de tal derecho por el discurrir del plazo previsto en el ordenamiento legal, consecuencia que se origina, ya sea por una conducta de abandono, negligencia o indiferencia, por parte del titular del derecho subjetivo.

"La doctrina, por su parte, ha definido esta figura como la extinción de un derecho subjetivo por el silencio prolongado en el tiempo fijado en la ley, expresión que quiere indicar los distintos tipos de conductas que concurren a la consumación del efecto prescriptivo; de tal manera que dicho efecto no se producirá cuando, antes del transcurso del plazo, el titular ejercita su derecho o el deudor verifica cualquier acto de reconocimiento de éste.

"Por su parte, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido la naturaleza jurídica de la prescripción en materia fiscal, como un derecho sustantivo, pues prevé la extinción de los créditos fiscales por el transcurso del tiempo, esto es, la prescripción es un medio para que el deudor se libere de una obligación tributaria mediante el plazo de cinco años, y se encuentra regulada en el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación.

"De igual forma, la Segunda S. del Máximo Tribunal del País en la contradicción de tesis 261/2011, interpretó el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del dos mil seis, donde sostuvo lo siguiente:

"• El crédito fiscal se extingue por prescripción en el plazo de cinco años, y que éste se inicia a partir de la fecha en que su pago pudo ser legalmente exigido, pues constituye una sanción en contra de la autoridad hacendaria por su inactividad, derivada de no ejercer su facultad económico coactiva.

"• Para la prescripción de un crédito fiscal, sólo se requiere que hayan transcurrido cinco años de forma ininterrumpida, sin que exista gestión de cobro por parte de la autoridad.

"• Basta que se haya consumado el plazo de cinco años para que se actualice la prescripción del crédito fiscal, aun cuando el deudor no hubiera impugnado un acto de ejecución realizado por la autoridad con posterioridad en que se consumó dicho plazo.

"• No es factible jurídicamente interrumpir el plazo de la prescripción en los casos en los que ya hubiera transcurrido dicho plazo, porque no se puede interrumpir un lapso que ya se extinguió.

"• Que el deudor no hubiera impugnado la gestión de cobro realizada por la autoridad con posterioridad en que se consumó el plazo de la prescripción, no implica la pérdida para hacer valer en vía de acción o de excepción la actualización de la prescripción, ya que, por mandato legal, la prescripción opera con el sólo transcurso del lapso de cinco años, sin que se prevea que los actos de cobro posteriores a que se consumó la prescripción, y que no hubieran sido impugnados, tengan como efecto una renuncia tácita al plazo de prescripción consumado.

"• La prescripción constituye una sanción en contra de la autoridad hacendaria por su inactividad derivada de no ejercer su facultad económica coactiva, de modo que bajo esta tesitura, una vez consumado el plazo de la prescripción, el contribuyente podrá hacer valer la prescripción, vía acción, ante las propias autoridades fiscales cuando no se ha cobrado el crédito, o vía excepción, cuando se pretenda cobrar, a través de los medios de defensa correspondientes, aun cuando la autoridad con posterioridad en que se consumó el plazo de la prescripción haya realizado un acto de cobro y éste no haya sido impugnado por el deudor, ya que la prescripción no se encuentra condicionada a que el contribuyente impugne las gestiones de cobro realizadas con posterioridad en que se consumó el plazo referido.

"De las consideraciones anteriores surgió la jurisprudencia 2a./J. 150/2011, cuyos rubro y textos son:

"‘PRESCRIPCIÓN DE CRÉDITOS FISCALES. EL REQUERIMIENTO DE PAGO REALIZADO CON POSTERIORIDAD A QUE SE CONSUMÓ EL PLAZO PARA QUE SE ACTUALICE AQUÉLLA NO LO INTERRUMPE.’ (se transcribe)

"Cuestión quinta: ¿Cuál es el alcance de la obligación de la autoridad fiscal de declarar de oficio la prescripción de créditos fiscales prevista en el artículo 146, párrafo último, del Código Fiscal de la Federación?

"El artículo 146, párrafo último, del Código Fiscal de la Federación establece lo siguiente:

"‘Artículo 146. ...

"‘La declaratoria de prescripción de los créditos fiscales podrá realizarse de oficio por la autoridad recaudadora o a petición del contribuyente.’

"De la porción normativa se desprende una obligación de la autoridad -declarar la prescripción- y una potestad del contribuyente -solicitar la declaración-. Ello significa que la figura de la prescripción en materia fiscal es un tema de oficio para la autoridad administrativa, lo que la convierte en un tema de orden público.

"En cambio, con la configuración de la prescripción surge un derecho en favor de la persona que se beneficia de ella; de ahí se origina el derecho para reclamarla por vía de acción ante el no actuar o proceder omiso de la autoridad fiscal, no obstante tener el deber de declarar la extinción de oficio y es aquella omisión lo que legitima al contribuyente para demandar su declaratoria en un Estado constitucional de derecho.

"Cuestión sexta: En el caso concreto ¿fue correcto el proceder del tribunal responsable al abordar el estudio de la prescripción del crédito fiscal vía acción jurisdiccional?

"La respuesta es sí. Para sostener lo anterior, es necesario resaltar que la acción ejercida por el actor del juicio contencioso administrativo, sólo fue admitida respecto a la prescripción de los créditos R-567415, R-567416, R-567417 y R-567418, la cual fue declarada procedente, con base en que:

"• No había precluido el derecho del contribuyente para alegar vía excepción la prescripción de los créditos fiscales, porque una vez fenecido el plazo para que opere la prescripción el contribuyente puede hacerla valer, vía acción ante las propias autoridades fiscales cuando no se ha cobrado el crédito, vía excepción cuando se pretenda cobrar, o a través del juicio contencioso administrativo.

"• De acuerdo con el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, un crédito fiscal se extingue por prescripción en el plazo de 5 años, es decir, por el solo transcurso de ese tiempo, el cual inicia a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido.

"• La resolución liquidatoria ya estaba prescrita conforme lo dispone el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, transcurrir el plazo de cinco años.

"En efecto, la jurisprudencia 2a./J. 150/2011 de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que el contribuyente podrá hacer valer la prescripción, vía acción, ante las propias autoridades fiscales cuando no se ha cobrado el crédito, o vía excepción, cuando se pretenda cobrar, a través de los medios de defensa correspondientes.

"Sin embargo, esa interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo hizo respecto del problema jurídico de la interrupción del plazo para que prescriban las facultades de la autoridad hacendaria, mas no así, sobre los medios legales que tiene el contribuyente para que se declare que un crédito fiscal se encuentra prescrito.

"A consideración de este Tribunal Colegiado de Circuito, una vez actualizada la prescripción, puede ser declarada:

"• De oficio por la autoridad recaudadora.

"• Ante su omisión de declaración de la autoridad recaudadora, puede solicitarla el contribuyente vía acción ante ésta.

"• Vía excepción en los recursos administrativos o a través del juicio contencioso administrativo, cuando la autoridad intenta el cobro de un crédito fiscal prescrito.

"• Vía acción jurisdiccional ante la omisión de la autoridad recaudadora de declararla de oficio.

"El último supuesto es así, en razón de que la prescripción, por sanción legal, debe traducirse en una acción, porque el beneficiado con la prescripción, no debe esperar a que la autoridad le exija el cobro del crédito fiscal sino que, si le interesa, debe intentar una acción tendente a obtener una sentencia jurisdiccional declarativa de prescripción que determine oficialmente que el crédito fiscal ha prescrito.

"No basta el reconocimiento -previsto en el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación- del contribuyente de solicitar la actualización de la prescripción a la propia autoridad recaudadora, sino que el derecho deriva directamente del propio derecho que surge al contribuyente de liberarse de su obligación de pago, que se traduce en un derecho sustantivo que tiene que ser tutelado por una acción jurisdiccional.

"Máxime que la resolución definitiva lo es la existencia de la determinación de los créditos fiscales R-567415, R-567416, R-567417 y R-567418, respecto de los cuales se solicitó la declaratoria de prescripción; lo que indudablemente se ubica dentro de la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos del artículo 14, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Además, en tratándose de la figura de la prescripción, es de puntualizarse que si bien la prescripción sólo puede configurarse en aquellos casos previstos expresamente por las leyes, sin que tales supuestos puedan ser ampliados por los particulares, lo cierto es que nada impide al juzgador, cuando existen en autos los elementos que así lo acrediten, proceder al estudio oficioso de dicha figura -ya vía acción jurisdiccional o excepción del contribuyente- y resolver sobre la procedencia del asunto sometido a su consideración.

"Por tanto, si la prescripción se encuentra actualizada por el simple transcurso del tiempo, ésta debe declararse de oficio en cualquier estado del proceso, no sólo por la autoridad recaudadora sino por la jurisdiccional.

"Esto es así, en razón de que una vez actualizada la figura de la prescripción, el derecho extinto no puede renacer con un acto posterior a la fecha en que aquélla se completó, dado que no es posible interrumpir algo ya concluido.

"De ahí que las S.s del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan la facultad de resolver sobre la prescripción de un crédito fiscal vía acción jurisdiccional, para tutelar el derecho nacido en favor del contribuyente, sin que sea necesario el esperar a la existencia de un acto de autoridad recaudadora, pues la ausencia de la declaración de prescripción nace de un acto omisivo de ésta quien tenía la obligación de hacerlo de forma oficiosa, lo que convierte a la prescripción fiscal como una figura jurídica cuyo estudio es de oficio tanto para la autoridad administrativa como para la jurisdiccional.

"Consecuentemente, es inexacto que la prescripción negativa requiere de ‘la existencia de un acto de autoridad susceptible de análisis’, en los términos que se aducen en los agravios; toda vez que se ha visto que el agravio en materia fiscal lo puede causar no sólo el actuar de la autoridad administrativa, sino también el no actuar -omisión- y, por eso, se abre la jurisdicción; pues de no ser así, se estaría excluyendo el proceder omiso de la autoridad para su enjuiciamiento, esto es, no habría posibilidad jurisdiccional de someter esa omisión a su juzgamiento y el deber de la autoridad administrativa quedaría sin cumplimiento al capricho de ella, quebrantando el derecho humano a la seguridad jurídica; cuando este Tribunal Colegiado de Circuito ha sostenido que, como autoridad jurisdiccional debe otorgar seguridad jurídica a las personas impidiendo que las autoridades sometidas a su jurisdicción actúen de manera arbitraria o caprichosa.

"Máxime que de otorgar razón a la autoridad recurrente, sería tanto como desconocer e infringir el Estado constitucional de derecho, pues tanto el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como el Servicio de Administración Tributaria están obligados a respetar y, consecuentemente, a ser un ejemplo de la observancia de los derechos fundamentales de las personas, garantizando el pleno goce y disfrute de ellos, so pena de incurrir en responsabilidad ya administrativa ya política o civil.

"Motivo por el cual, son infundados los agravios en estudio, pues si es de su competencia de las S.s del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el estudiar vía acción jurisdiccional la actualización o no de la prescripción de los créditos fiscales, sin que ello implique el que la sentencia sea incongruente. ..."

Del asunto anterior derivaron las tesis aisladas XI.1o.A.T.69 A (10a.)(3) y XI.1o.A.T.70 A (10a.),(4) de títulos y subtítulos siguientes:

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. PROCEDE, AUN CUANDO SE IMPUGNE UNA OMISIÓN DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. ..."

"PRESCRIPCIÓN DE CRÉDITOS FISCALES. UNA VEZ ACTUALIZADA, LEGITIMA A LA PERSONA A QUIEN LE BENEFICIA A DEMANDAR SU DECLARATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD, SIN NECESIDAD DE ESPERAR A QUE LA AUTORIDAD TRIBUTARIA SE PRONUNCIE AL RESPECTO. ..."

Por su parte, el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 625/2016, sostuvo lo siguiente:

"Estudio.

"...

"46. Ahora, este tribunal considera que los argumentos de disenso señalados anteriormente, son infundados, por lo cual, se debe negar el amparo y protección de la Justicia Federal. Conforme a las consideraciones de la S. y a los razonamientos que la parte quejosa expuso, se advierte que la problemática a dilucidar, consiste en determinar, si la omisión de una autoridad fiscal, de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal, es impugnable a través del juicio contencioso administrativo federal y, de no ser procedente el juicio contencioso, si tal interpretación es conforme con el derecho fundamental a un recurso judicial efectivo.

"47. Para dar respuesta al planteamiento anterior, en principio, se analizará lo relativo a la prescripción en materia tributaria y los mecanismos para que esa institución opere. En segundo lugar, se abordarán los supuestos de procedencia del juicio contencioso administrativo federal. Por último, se analizará lo que concierne al derecho fundamental a un recurso judicial efectivo.

"...

"52. En términos del artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, por el solo hecho de que transcurra el plazo de cinco años sin que se realice gestión de cobro alguna o se reconozca la subsistencia del adeudo, se genera la extinción del crédito. Es decir, la prescripción del adeudo.

"53. Conforme al último párrafo de ese precepto, la prescripción de los créditos fiscales podrá realizarse de oficio por la autoridad recaudadora o a petición del contribuyente.

"54. Dicho esto, pueden suscitarse diversos escenarios:

"a) Que la autoridad de oficio decrete la prescripción del crédito fiscal, con lo que se encontrará satisfecha la pretensión del contribuyente.

"b) Que con motivo de la petición del contribuyente emita la declaración de prescripción del crédito fiscal, con lo que se encontrará satisfecha la pretensión del contribuyente.

"c) Que con motivo de la petición del contribuyente niegue la declaración de prescripción del crédito fiscal. Resolución que es impugnable ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

"d) Que con motivo de la petición del contribuyente, la autoridad sea omisa en pronunciarse en cuanto a la declaración de prescripción del crédito fiscal.

"55. De acuerdo a lo expuesto en líneas que anteceden, en los tres primeros supuestos existen resoluciones expresas, pero qué sucede en la última hipótesis, en la cual la autoridad ha sido omisa en pronunciarse en cuanto a la solicitud de prescripción del contribuyente.

"56. Para tal supuesto, el legislador estableció en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que ‘las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte’.

"57. Es decir, se estableció que ante la omisión de las autoridades de pronunciarse sobre las instancias o peticiones formuladas ante ellas en el plazo de tres meses, se considerará que resolvieron en sentido negativo, esto es, se estimará que existe una resolución negativa ficta, impugnable a través del juicio contencioso administrativo federal.

"58. Según lo señalado anteriormente, el Código Fiscal de la Federación establece la institución de prescripción de los créditos fiscales, los mecanismos para su declaración e incluso el supuesto en el que las autoridades son omisas en pronunciarse ante peticiones instancias (sic).

"59. Sin embargo, ello aún no resuelve el cuestionamiento que estriba en si la omisión de una autoridad fiscal, de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal, es impugnable a través del juicio contencioso administrativo federal.

"60. Para eso, es necesario acudir al artículo de acuerdo con el artículo (sic) 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa abrogada, cuyo primer párrafo, en esencia, es el mismo que el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de los cuales se desprende que el juicio contencioso administrativo procede en contra de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se emitan conforme a diversas hipótesis, dentro de los cuales se encuentran las que causen un agravio en materia fiscal distinto a:

"...

"Además, se establece que procede el juicio contencioso administrativo federal, en contra de las resoluciones que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en los preceptos, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

"62. En esa tesitura y contrario a lo que el peticionario de amparo argumentó, es imperante contar con una resolución definitiva ya sea expresa o configurada a través de negativa ficta, para estar en posibilidad de pedir la nulidad de una negativa de declaración de prescripción de un crédito fiscal y, por ende, la omisión de una autoridad fiscal, de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal, no es impugnable a través del juicio contencioso administrativo federal.

"63. Es así, pues los preceptos son expresos al sostener que el juicio contencioso administrativo procede en contra de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos como un ‘género’, que se emitan conforme a diversas hipótesis ‘especies’, dentro de las cuales se encuentran las que causen un agravio en materia fiscal distinto.

"64. De ahí que no exista la excepción que alude la parte quejosa, pues si bien es cierto que el juicio de nulidad procede en contra de agravios en materia fiscal distintos, ello está condicionado a que deriven de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, ya sea de manera expresa o configurada a través de negativa ficta.

"65. Lo cual es acorde con el procedimiento en sede administrativa, pues según se explicó, el legislador estableció que ante la omisión de las autoridades de pronunciarse sobre las instancias o peticiones formuladas ante ellas (dentro de las que se encuentra la solicitud de declaración de prescripción de un crédito fiscal) en el plazo de tres meses, se considerará que resolvieron en sentido negativo, esto es, se estimará que existe una resolución negativa ficta, impugnable a través del juicio contencioso administrativo federal.

"66. Apoya esta interpretación, lo determinado por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 79/2002-SS, en la cual sostuvo que la acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la administración pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé la ley.

"...

"68. Por tanto, concluyó que cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios del procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la administración pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados.

"...

"En consecuencia, la circunstancia de que la omisión de una autoridad fiscal, de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal, no sea impugnable a través del juicio contencioso administrativo federal, no trasgrede el derecho fundamental a un recurso judicial efectivo, pues sólo somete la procedencia del juicio a diversas condicionantes, sin que éstas priven de los derechos consagrados en la Constitución Federal, así como en los tratados internacionales, pues según se advirtió, es imperante contar con una resolución definitiva ya sea expresa o configurada a través de negativa ficta, para estar en posibilidad de pedir la nulidad de una negativa de declaración de prescripción de un crédito fiscal; de ahí que sí sea factible obtener un pronunciamiento de fondo.

"74. Por las razones anteriores, no se comparten las tesis XI.1o.A.T.70 A (10a.)18 y XI.1o.A.T.69 A (10a.),19 del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito y, por ende, en términos del artículo 227 de la Ley de Amparo, se determina denunciar la contradicción de tesis ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

CUARTO.-Existencia de la contradicción de tesis. Para determinar si existe la contradicción de criterios se estima necesario destacar los aspectos relevantes de las consideraciones en que se apoyaron los Tribunales Colegiados de Circuito.

Lo anterior, con el propósito de dilucidar que los órganos jurisdiccionales contendientes, al resolver los asuntos materia de la denuncia, hayan:

1. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,

2. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la solución de la controversia planteada.

En ese sentido se ha pronunciado el Pleno de este Alto Tribunal, en la tesis de jurisprudencia P./J. 72/2010, cuyo rubro es el siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(5)

De la jurisprudencia mencionada se pone de manifiesto que la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no debe incidir o ser determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por los órganos jurisdiccionales, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.

Del contenido de las ejecutorias que han sido reseñadas, se advierte que sí existe la contradicción de tesis que ha sido denunciada.

En efecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 71/2014, hizo referencia a las hipótesis de procedencia del juicio contencioso administrativo, en vinculación con el acto reclamado en el caso sometido a su consideración, consistente en la prescripción de créditos fiscales.

Así, refirió que el juicio contencioso administrativo es procedente contra los actos emitidos por la administración pública enunciados en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actualmente previstos en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa); que las resoluciones definitivas contra las que era procedente el juicio contencioso administrativo, debían ser entendidas atendiendo a su naturaleza, ya fuera una resolución expresa o ficta, de modo que reflejara el producto final o voluntad definitiva de la administración pública como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, o bien como manifestación aislada que no requería un procedimiento que le antecediera para poder reflejar la última voluntad oficial.

Estableció que, por regla general, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa sólo conocería de aquellos casos que se promovieran en contra de resoluciones definitivas de la Administración Pública Federal previstos en la ley, pero que excepcionalmente el juicio procedería por un no actuar, como lo es una omisión de declarar la prescripción de un crédito fiscal, al resultar éste de estudio oficioso.

Lo anterior, ya que su estudio vía acción jurisdiccional se justificaba, dado que no podía esperarse a que la autoridad exigiera el cobro de un crédito fiscal, aunado a que no era suficiente el reconocimiento de la figura de la prescripción en el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, sino que si ésta se actualizaba por el simple transcurso del tiempo, debía declararse de oficio en cualquier estado del proceso, en la instancia administrativa o en la jurisdiccional, al constituir un derecho del gobernado.

Además, que dicho órgano podía estudiar la prescripción sin la necesidad de esperar un acto de la autoridad recaudadora, porque la ausencia de tal resolución nació por el acto omisivo de ésta, quien tenía la obligación de estudiarlo de manera oficiosa.

En el mismo sentido, el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 625/2016, procedió a analizar lo relativo a la prescripción en materia tributaria y los mecanismos para que ésta opere; asimismo, hizo referencia a las hipótesis de procedencia del juicio contencioso administrativo.

Al respecto, indicó que la prescripción de los créditos fiscales podrá realizarse de oficio por la autoridad recaudadora o a petición del contribuyente.

Que para el caso de que el contribuyente hubiese solicitado a la autoridad fiscal pronunciarse sobre la prescripción de un crédito fiscal y ésta hubiere sido omisa, el Código Fiscal de la Federación prevé en su artículo 37, un plazo de tres meses para que la autoridad se pronuncie, de lo contrario, se consideraría que se resolvió en sentido negativo; es decir, existe negativa ficta, impugnable a través del juicio contencioso administrativo.

En ese sentido, refirió que el juicio contencioso administrativo procederá en contra de las resoluciones que configuren la negativa ficta en las que materias señaladas en los preceptos de ley; por el transcurso del tiempo, por regla general en el plazo de tres meses; así como las que así lo dispongan en el ordenamiento jurídico aplicable.

Por tanto -concluyó-, es necesario contar con una resolución definitiva ya sea expresa o configurada como negativa ficta, para poder pedir la nulidad de una negativa de declaración de prescripción de un crédito fiscal, por ende, la omisión de una autoridad fiscal de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal, no es impugnable a través del juicio contencioso administrativo.

Del contenido de las ejecutorias que han sido reseñadas, se advierte que en el caso sí se verifica la existencia de la contradicción de tesis que ha sido denunciada, en virtud de que los órganos colegiados contendientes se pronunciaron en torno a un mismo problema jurídico, consistente en determinar si la omisión de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal es impugnable el juicio contencioso administrativo.

En efecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito estimó que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene competencia para conocer, por regla general, de las demandas de nulidad que se promuevan contra resoluciones definitivas emitidas por la Administración Pública Federal y, por excepción, de aquellas que se interpongan contra un no actuar; por tanto, concluyó que dicho órgano jurisdiccional puede conocer de un juicio de nulidad promovido contra la omisión de declarar, de oficio, la prescripción de un crédito fiscal.

Por su parte, el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito partió de la base de que es necesario contar con una resolución definitiva, ya sea expresa o configurada como negativa ficta, para poder reclamar la omisión de la autoridad fiscal de decretar oficiosamente la prescripción de un crédito fiscal; y, por ende, concluyó que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene competencia para conocer de la impugnación de dicha omisión cuando no existe tal resolución definitiva.

En ese contexto, resulta evidente que existe la divergencia de criterios denunciada, y que se circunscribe a determinar si la omisión de la autoridad tributaria de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal es impugnable a través del juicio contencioso administrativo, o bien, si es necesario contar con una resolución definitiva, ya sea expresa o configurada a través de la negativa ficta.

Lo anterior, sin que sea dable considerar que las diferencias entre los hechos suscitados en cada uno de los asuntos analizados por los órganos jurisdiccionales contendientes hayan modificado el punto jurídico analizado por ellos ni constituido el punto de partida para sostener sus criterios, ya que, en ambos casos, las cuestiones fácticas fueron secundarias y, desde un punto de vista estrictamente jurídico, no obstaculizan el análisis de fondo de la contradicción de tesis planteada.

En efecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 71/2014, examinó los siguientes hechos:

• Una persona física promovió juicio de nulidad contra sendas resoluciones emitidas por el Servicio de Administración Tributaria, por medio de las cuales le negaron la condonación de diversos créditos fiscales y le fincaron responsabilidad solidaria en carácter de presidente del consejo de administración de una persona moral a la que le fueron determinados cuatro créditos fiscales; asimismo, la persona física solicitó la prescripción de tales créditos.

• El Magistrado instructor de la S. Regional del Pacífico Centro del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a la que tocó conocer de la demanda, la desechó por improcedente, en relación con las primeras dos resoluciones, y únicamente la admitió a trámite por lo que hacía a la solicitada prescripción vía excepción; posteriormente, dicha S. dictó sentencia en la que declaró que había operado la prescripción solicitada.

En cambio, al resolver el amparo directo 625/2016, el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito analizó los hechos referidos a continuación:

• Una persona moral promovió juicio de nulidad para obtener la declaratoria de prescripción de un crédito fiscal.

• El Magistrado instructor de la Segunda S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a la que correspondió conocer de la demanda, la desechó por improcedente; luego, inconforme con lo anterior, la persona moral interpuso recurso de reclamación; y, por su parte, la S. del conocimiento lo declaró infundado.

Ahora, como se advierte de lo expuesto, a pesar de que los órganos jurisdiccionales analizaron, por un lado, una sentencia dictada previa sustanciación del procedimiento respectivo y, por otro lado, una sentencia dictada en un recurso de reclamación promovido contra un auto de desechamiento; lo cierto es que emitieron su criterio respecto de igual punto jurídico:

• La competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para conocer de una demanda de nulidad promovida para reclamar la declaración de prescripción de diversos créditos fiscales en el supuesto en el que la autoridad fiscal no lo hubiera realizado de oficio, esto es, para conocer de un juicio contencioso administrativo promovido contra la omisión de declarar, de oficio, dicha prescripción.

Además, en ambos casos, la parte actora en el juicio de nulidad reclamó la prescripción de los créditos fiscales justamente porque la autoridad fiscal había sido omisa en decretarla de manera oficiosa; y si bien en el supuesto analizado por el Tribunal Colegiado del Décimo Primer Circuito existió una resolución expresa adicional a aquella por la que fueron determinados los créditos fiscales impugnados, ésta no versó acerca de su prescripción, sino de su condonación, de modo que tampoco modificó el punto jurídico señalado.

Por tanto, resulta evidente que la incompatibilidad de las conclusiones a las que arribaron los órganos jurisdiccionales contendientes, no es atribuible a la diferencia entre los hechos suscitados en los asuntos que analizaron; y, consecuentemente, ésta no configura un obstáculo para que pueda actualizarse la oposición de tesis denunciada.

QUINTO.-Debe prevalecer, como jurisprudencia, el criterio que sostiene esta Segunda S., conforme a las consideraciones que a continuación se exponen:

A fin de resolver la presente contradicción de criterios se estima conveniente tener presente que esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la diversa contradicción 50/2004, en sesión de diez de septiembre de dos mil cuatro, abordó el tema de la naturaleza jurídica de la figura de la prescripción, así como su evolución en el Código Fiscal de la Federación y sus particularidades en la materia. De este fallo se advierte lo siguiente:

La palabra prescripción deriva del término latino "prescribiere" que significa adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley (Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, Madrid, 1992, página 1660).

La prescripción tiene su origen en el derecho civil, y conforme a lo dispuesto por los artículos 1135 y 1136 del Código Civil Federal (anteriormente Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal), se define como el medio de adquirir bienes o liberarse de obligaciones por el simple transcurso de cierto tiempo y bajo las condiciones establecidas en la ley, haciendo la distinción el segundo de los preceptos señalados, entre la adquisición de bienes en virtud de la posesión llamada prescripción positiva, y la liberación de obligaciones por no exigirse su cumplimiento que se denomina prescripción negativa.

En materia fiscal no aplica esa distinción debido a que la prescripción sólo se prevé en su modalidad negativa o liberatoria, es decir, como un medio para que el deudor se libere de una obligación tributaria mediante el transcurso de cierto plazo determinado en la legislación aplicable, esto es, el Código Fiscal de la Federación, ordenamiento en el cual se encuentra regulada la prescripción en los artículos 22 y 146.

El primer numeral prevé la extinción de la obligación del Estado por el transcurso del tiempo, de devolver las cantidades pagadas indebidamente por los contribuyentes por cualquier concepto tributario, cuando éstos no ejercen su derecho de solicitar o exigir su devolución antes de que transcurra el término para que se consuma la prescripción, estableciendo que ésta opera en los mismos términos que tratándose de créditos fiscales.

El segundo precepto -artículo 146- instituye el término de cinco años para la prescripción de los créditos fiscales, entendiendo como tales, conforme al artículo 4o. del Código Fiscal de la Federación, todas aquellas percepciones a que tenga derecho el Estado, provenientes de contribuciones (impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos), de aprovechamientos o sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.

La prescripción fiscal pertenece al derecho sustantivo, pues se refiere a la extinción de una obligación fiscal por el solo transcurso del tiempo determinado en la ley de la materia. El artículo 146 del referido código prevé la posibilidad de que los particulares puedan solicitar la declaratoria de prescripción, vía acción, o bien puedan hacerla valer en el recurso administrativo o medio de defensa legal procedente.

El tenor de dicho numeral, en su texto vigente antes de junio de dos mil seis, es el siguiente:

"Artículo 146. El crédito fiscal se extingue por prescripción en el término de cinco años.

"El término de la prescripción se inicia a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido y se podrá oponer como excepción en los recursos administrativos. El término para que se consume la prescripción se interrumpe con cada gestión de cobro que el acreedor notifique o haga saber al deudor o por el reconocimiento expreso o tácito de éste respecto de la existencia del crédito. Se considera gestión de cobro cualquier actuación de la autoridad dentro del procedimiento administrativo de ejecución, siempre que se haga del conocimiento del deudor.

"Cuando se suspenda el procedimiento administrativo de ejecución en los términos del artículo 144 de este código, también se suspenderá el plazo de la prescripción.

"Asimismo, se interrumpirá el plazo a que se refiere este artículo cuando el contribuyente hubiera desocupado su domicilio fiscal sin haber presentado el aviso de cambio correspondiente o cuando hubiere señalado de manera incorrecta su domicilio fiscal.

"Los particulares podrán solicitar a la autoridad la declaratoria de prescripción de los créditos fiscales."

Dicho precepto fue reformado en su último párrafo, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de junio de dos mil seis, vigente a partir del día siguiente de su publicación, para quedar en los siguientes términos:

"Artículo 146.

"...

"La declaratoria de prescripción de los créditos fiscales podrá realizarse de oficio por la autoridad recaudadora o a petición del contribuyente."

Conforme al precepto transcrito vigente antes y después de la reforma referida, se advierte, en lo que interesa para efectos de dirimir la materia de la presente contradicción, lo siguiente:

1. El crédito fiscal se extingue por prescripción en el plazo de cinco años.

2. El término para que se actualice la figura jurídica de la prescripción (cinco años), comienza a correr a partir de la fecha en que el pago del crédito fiscal de que se trate pudo ser legalmente exigido, y se podrá oponer como excepción en los recursos administrativos.

3. El plazo para que opere la prescripción se interrumpe con cada gestión de cobro que el acreedor notifique o haga saber al deudor o por el reconocimiento expreso o tácito de éste respecto a la existencia de crédito.

4. Se considera gestión de cobro cualquier actuación de la autoridad dentro del procedimiento administrativo de ejecución, siempre que se haga del conocimiento del deudor; de donde deriva que el plazo para que se configure la prescripción puede interrumpirse por dos motivos, a saber: por la gestión de cobro que el acreedor notifique o haga saber al deudor; y, por el reconocimiento expreso o tácito del contribuyente deudor respecto de la existencia del crédito.

Asimismo, el legislador a través de la reforma referida otorgó facultades a la autoridad recaudadora para que, de oficio, declare la prescripción de un crédito fiscal o a petición del contribuyente, cuando advierta que se consumó el plazo de cinco años con que contaba para hacerlo exigible.

En consecuencia, del precepto en cita se deduce, en lo que al caso interesa, que el crédito fiscal se extingue por prescripción en el plazo de cinco años y que éste se inicia a partir de la fecha en que su pago pudo ser legalmente exigido, pues constituye una sanción en contra de la autoridad hacendaria por su inactividad derivada de no ejercer su facultad económico coactiva, de modo que bajo esta óptica, para la prescripción de un crédito fiscal sólo se requiere que hayan transcurrido cinco años de forma ininterrumpida, sin que exista gestión de cobro por parte de la autoridad.

En esos términos, de una correcta interpretación del artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, se colige que basta que se haya consumado el plazo de cinco años para que se actualice la prescripción del crédito fiscal, aun cuando el deudor no hubiera impugnado un acto de ejecución realizado por la autoridad con posterioridad en que se consumó dicho plazo, es decir, el acto de cobro posterior no puede tener como efecto interrumpir un lapso que ya se ha extinguido, ni implica una renuncia tácita al plazo de prescripción consumado, pues, como se anticipó, la prescripción constituye una sanción en contra de la autoridad hacendaria por su inactividad derivada de no ejercer su facultad económico coactiva dentro del plazo que le otorga la ley para hacerlo (cinco años).

Esto es, el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación contiene una norma de carácter sustantivo, pues prevé la extinción de los créditos fiscales por el transcurso del tiempo (cinco años). El hecho de que el deudor no hubiera impugnado la gestión de cobro realizada por la autoridad con posterioridad en que se consumó el plazo de la prescripción, no implica la pérdida para hacer valer en vía de acción o de excepción la actualización de la prescripción, ya que por mandato legal la prescripción opera con el solo transcurso del lapso de cinco años, sin que se prevea que los actos de cobro posteriores a que se consumó la prescripción, y que no hubieran sido impugnados, tengan como efecto una renuncia tácita al plazo de prescripción consumado, es decir, transcurrido el plazo de la prescripción no existe posibilidad alguna de interrumpir dicho plazo y, por ende, reanudar el referido plazo, pues no puede interrumpirse algo que se ha extinguido.

Una vez puntualizado lo anterior, se procede a dilucidar, si la omisión de la autoridad de declarar de oficio la prescripción a favor del contribuyente, es impugnable ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, o bien, si éste, en vez de solicitarla directamente ante la autoridad fiscal, puede incoar, en vía de acción, su declaratoria.

Con tal propósito, es pertinente recordar que dicho órgano puede actuar conforme a dos modelos:

1) El contencioso administrativo de anulación, en el que puede declarar la nulidad lisa y llana, cuando pretende restaurar el orden jurídico y únicamente anular el acto impugnado, esto es, controlar la legalidad del acto y tutelar el derecho objetivo; y

2) El contencioso administrativo de plena jurisdicción, en el que puede decretar la nulidad para efectos, cuando tiene por objeto tutelar el derecho subjetivo del accionante, mediante el cual no sólo anula el acto, sino que, además, fija los derechos del recurrente y condena a la administración a restablecer y hacer efectivos los derechos que se pretende tutelar.

Como se observa, debido a la diversidad de materias de las que conoce el Tribunal Fiscal de la Federación, el modelo de jurisdicción contencioso administrativo mexicano es mixto, pues dependerá de cada caso en particular, el establecer si su actuación debe ajustarse al modelo contencioso de anulación (para determinar la legalidad del acto administrativo), o bien, al contencioso de plena jurisdicción (para precisar la existencia y medida de un derecho subjetivo).

En relación con ello, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de julio de dos mil dieciséis, que coincide, en lo que interesa al presente asunto, con el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa(6) (actualmente derogada) establece lo siguiente:

"Artículo 3. El tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"I. Los decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación;

"II. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación;

"III. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales;

"IV. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;

"V. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores;

"VI. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones.

"Cuando para fundar su demanda el interesado afirme que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del tribunal sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración;

"VII. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;

"VIII. Las que se originen por fallos en licitaciones públicas y la interpretación y cumplimiento de contratos públicos, de obra pública, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal, y las empresas productivas del Estado; así como, las que estén bajo responsabilidad de los entes públicos federales cuando las leyes señalen expresamente la competencia del tribunal;

"IX. Las que nieguen la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, declaren improcedente su reclamación o cuando habiéndola otorgado no satisfaga al reclamante. También, las que por repetición, impongan la obligación a los servidores públicos de resarcir al Estado el pago correspondiente a la indemnización, en los términos de la ley de la materia;

"X. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, las entidades federativas o los Municipios, así como de sus entidades paraestatales y las empresas productivas del Estado;

"XI. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;

"XII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

"XIII. Las que resuelvan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo;

"XIV. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o en materia comercial, suscritos por México, o cuando el demandante haga valer como concepto de impugnación que no se haya aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos;

"XV. Las que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

"No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa;

"XVI. Las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la legislación aplicable, así como contra las que decidan los recursos administrativos previstos en dichos ordenamientos, además de los órganos constitucionales autónomos;

"XVII. Las resoluciones de la Contraloría General del Instituto Nacional Electoral que impongan sanciones administrativas no graves, en términos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales;

"XVIII. Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y

"XIX. Las señaladas en esta y otras leyes como competencia del tribunal.

"Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.

"El tribunal conocerá también de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la ley."

El artículo transcrito prevé la posibilidad de que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa conozca de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas,(7) es decir, aquellas que no admitan un recurso administrativo en su contra, o bien, aquellas que admitan recursos opcionales.

En ese contexto, a fin de resolver el punto de contradicción precisado en el considerando que antecede, consistente en determinar si la omisión de la autoridad fiscal de declarar de manera oficiosa la prescripción de un crédito fiscal a favor del contribuyente es impugnable mediante juicio de nulidad, resulta necesario verificar si cumple con tales características de definitividad; y, para ello, conviene destacar lo siguiente:

En primer lugar, que en la medida en que el contribuyente que pretende obtener la prescripción del crédito fiscal a su favor no ha solicitado a la autoridad administrativa que realice la declaración de mérito, no es dable afirmar que exista un actuar por parte de ésta, ni una omisión, que pueda reputarse como una negativa ficta.

En segundo lugar, la Segunda S., al examinar el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,(8) que coincide con la redacción actual del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de julio de dos mil dieciséis, delimitó el concepto de "resolución definitiva".

Al respecto, precisó que debe consistir en el producto final o última voluntad de la administración; esto es, la última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, o bien, una manifestación aislada que, por su naturaleza o características, no requiera de procedimientos que le antecedan para poder reflejar esa voluntad definitiva.

En tercer lugar, en tanto cuestión estrechamente vinculada con la definitividad aludida, que no se genera agravio o conflicto alguno para el gobernado, mientras la administración pública no emita esa última voluntad por medio de la autoridad legalmente competente y mientras ésta no adquiera firmeza; esto es, que la calidad de última voluntad firme en combinación con la causación de un agravio objetivo son las características de la resolución definitiva para efectos del juicio contencioso-administrativo.

En suma, se estima pertinente destacar que, para la procedencia del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se requiere que las resoluciones que se pretendan impugnar tengan el carácter de definitivas y que, por lo mismo, sean el producto final o última voluntad de la autoridad fiscal.

Consecuentemente, resulta evidente que si la autoridad ha omitido declarar de oficio la prescripción a favor del contribuyente, tal situación no agravia a la gobernada, pues, para ello, es menester que ésta eleve una solicitud en ese sentido a la que recaiga una negativa ficta o expresa por parte de la autoridad administrativa de donde se concluya que esa respuesta constituiría en todo caso, la última voluntad de la autoridad fiscal en relación con la petición de la agraviada; y, por ende, sea impugnable a través del juicio de nulidad, en términos de lo dispuesto en la fracción V del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Lo anterior, considerando que dicho numeral dispone que el referido tribunal conocerá, entre otros, de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las tres fracciones anteriores del citado numeral, a saber, las siguientes:

• Los decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación (fracción I);

• Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fijen en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación (fracción II);

• Las que nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales (fracción III); y,

• Las que impongan multa por infracción a las normas administrativas federales (fracción IV).

Por tanto, en mérito de lo expuesto, es dable concluir que la omisión de la autoridad fiscal de declarar de manera oficiosa la prescripción de un crédito fiscal no es una resolución definitiva, en tanto no refleja una voluntad definitiva o última por parte de la autoridad fiscal, y tampoco causa un agravio en materia fiscal al contribuyente; y, por tanto, no es impugnable mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Esta conclusión es congruente con el criterio sustentado por esta Segunda S., al resolver la contradicción de tesis 196/2006-SS, en la que se interpretó el concepto de "agravio en materia fiscal", a que se refiere la fracción IV del entonces artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa), en las tesis que a continuación se reproducen:

"MATERIA FISCAL. SIGNIFICACIÓN.-Por materia fiscal debe entenderse lo relativo a la determinación, la liquidación, el pago, la devolución, la exención, la prescripción o el control de los créditos fiscales, o lo referente a las sanciones que se impongan con motivo de haberse infringido las leyes tributarias." (Séptima Época. Registro digital: 238493. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen 69, Tercera Parte, materia administrativa, página 51)

"MATERIA FISCAL, QUÉ DEBE ENTENDERSE POR.-Por materia fiscal debe entenderse todo lo relativo a impuestos o sanciones aplicadas con motivo de la infracción a las leyes que determinan dichos impuestos." (Quinta Época. Registro digital: 332862. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LIII, materia administrativa, página 3055)

De lo anterior se advierte que la expresión "causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores", establecida en la fracción V del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se refiere a aquellos casos en los que se ocasiona una afectación en la relación jurídico tributaria existente entre el contribuyente y el fisco derivada o relacionada con el cumplimiento de las leyes fiscales, así como a los casos distintos en los que se ocasiona esa afectación por la determinación de una obligación fiscal en cantidad líquida por la negativa a una devolución de ingresos indebidamente percibida por el Estado o cuya devolución proceda conforme a las leyes fiscales, o bien, por la imposición de multas por infracción a las normas administrativas federales.

De este modo, el solo hecho de que haya operado la prescripción a favor del contribuyente sin que la autoridad la haya declarado de oficio o negado con motivo de una solicitud de la gobernada, no actualiza la hipótesis de procedencia del juicio contencioso administrativo, en tanto que, como ha quedado explicitado, esa hipótesis no constituye una resolución que cause agravio en materia fiscal.

No es óbice para la anterior conclusión, el hecho de que el contribuyente pueda plantear vía excepción, que el crédito que la autoridad le demanda, se encuentra prescrito o bien, que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa pueda advertirlo y declararlo oficiosamente.

Tampoco es obstáculo para arribar a la conclusión que se propone, el aspecto atinente a la contravención a los derechos humanos, es de señalar que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretado de manera sistemática con el artículo 1o. de la Ley Fundamental, en su texto reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, en vigor al día siguiente, establece el derecho fundamental de acceso a la impartición de justicia.

Ese derecho se integra, a su vez, por los principios de justicia pronta, completa, imparcial y gratuita, como lo ha sostenido la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 192/2007, de rubro: "ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES."

Sin embargo, el derecho a la jurisdicción no puede obligar a estimar procedente el juicio contencioso administrativo de manera irrestricta, puesto que, como quedó precisado, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, no prevé limitantes respecto del acceso a la jurisdicción, sino que sujeta la procedencia del juicio contencioso administrativo a diversas condicionantes, sin que éstas priven de los derechos consagrados en la Constitución Federal.

En el caso, el derecho a la jurisdicción se cumple en la medida que el gobernado puede exigir a los órganos jurisdiccionales del Estado, la tramitación y resolución de los conflictos jurídicos en que sea parte, ello siempre que satisfaga los requisitos fijados por la propia Constitución y las leyes secundarias.

De esta manera, estamos ante un caso en el que no se han actualizado todos los supuestos que establece la ley para que sea procedente el juicio contencioso administrativo, para ello, es necesario cumplir con los requisitos y términos fijados por la ley impugnada; en el caso concreto, dicha condición, se traduce en la existencia de una resolución definitiva susceptible de ser reclamada en la vía contenciosa.

Por ello, únicamente al legislador le corresponde tal función (determinar los plazos y términos en la ley); por tanto, si la intención del legislador, al emitir el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, fue limitar la procedencia del juicio contencioso administrativo a determinadas hipótesis (resoluciones definitivas que causen perjuicio), tal situación por sí sola, de ninguna manera puede estimarse violatoria de los principios previstos por el artículo 17 de la Constitución Federal, ya que el legislador únicamente está ejerciendo la facultad que le fue conferida constitucionalmente.

En consecuencia, debe señalarse que la garantía de acceso a la administración de justicia, prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sí es observada por el Estado, ya que el hecho de que el juicio contencioso administrativo no sea procedente mientras no se emita una resolución definitiva que cause un agravio fiscal, no implica que, en cualquier caso, el órgano jurisdiccional deba resolver el fondo del asunto, sin que importe la verificación de los requisitos de procedencia previstos en las leyes nacionales para la interposición de cualquier medio de defensa, ya que las formalidades procesales son la vía que hace posible arribar a una adecuada resolución, por lo que tales aspectos, por sí mismos, son insuficientes para declarar procedente lo improcedente.

Es por lo anterior que el simple establecimiento de requisitos o presupuestos necesarios para el estudio de fondo de los conceptos de anulación propuestos en el contencioso administrativo, no constituyen, en sí mismos, una violación al derecho humano de un recurso judicial efectivo, pues, en todo procedimiento o proceso existente en el orden interno de los Estados, deben concurrir amplias garantías judiciales, entre ellas, las formalidades que deben observarse para garantizar el acceso a aquéllas.

Además, por razones de seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de justicia y para la efectiva protección de los derechos de las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios de admisibilidad, de carácter judicial o de cualquier índole, de los recursos internos; de manera que, si bien es cierto que dichos recursos deben estar disponibles para el interesado y resolver efectiva y fundadamente el asunto planteado y, en su caso, proveer la reparación adecuada, también lo es que no siempre y en cualquier caso cabría considerar que los órganos y tribunales internos deben resolver el fondo del asunto que se les plantea, sin que importe verificar los presupuestos formales de admisibilidad y procedencia del recurso intentado.

En atención a las consideraciones que anteceden, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es el que se precisa a continuación:

El artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa establece la competencia de dicho órgano, destacando entre los supuestos de procedencia del juicio, que se trate de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, como pudieran ser, entre otras, las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, las que impongan multas por infracciones a normas administrativas federales o las que causen un agravio en materia fiscal. En ese contexto, la omisión de la autoridad tributaria de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal no constituye una resolución definitiva, en virtud de que el contribuyente que afirma que aquélla ha operado a su favor, no ha solicitado ante la autoridad administrativa que la declare ni, por ende, existe un acto u omisión de ésta que pueda reputarse como una afirmativa ficta, ni se actualiza agravio alguno en materia fiscal que actualice la procedencia del juicio, sin que ello implique un menoscabo al derecho del contribuyente de plantear aquella situación liberatoria, vía excepción, ante la pretensión de la autoridad de hacer efectivos los créditos fiscales. Esta conclusión es congruente con el derecho de acceso a la justicia, el cual no tiene el alcance de que se actúe sin observancia de los requisitos formales previstos por el legislador.

Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción entre los criterios a que este expediente se refiere, en términos de lo expuesto en el considerando cuarto de esta resolución.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos redactados en el último considerando de esta resolución.

N., con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo vigente; remítanse de inmediato la jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S. (ponente) y presidente E.M.M.I.A. la Ministra M.B.L.R..

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 192/2007 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de 2007, página 209.

_______________

1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, ya que el presente asunto versa sobre la posible contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de diversos Circuitos, al resolver un tema en materia administrativa, que es de la especialidad de esta S..

2. "Artículo 227. La legitimación para denunciar las contradicciones de tesis se ajustará a las siguientes reglas:

"...

"II. Las contradicciones a las que se refiere la fracción II del artículo anterior podrán ser denunciadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por los Ministros, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, que hayan sustentado las tesis discrepantes, el procurador general de la República, los Jueces de Distrito, o las partes en los asuntos que las motivaron."

3. Registro digital: 2010852. Décima Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 26, Tomo IV, enero de 2016, materia administrativa, página 3353 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de enero de 2016 a las 10:15 horas».

4. Registro digital: 2010866. Décima Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 26, Tomo IV, enero de 2016, materia administrativa, página 3387 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de enero de 2016 a las 10:15 horas».

5. Datos de localización: Novena Época. Número de registro digital: 164120. Instancia: Pleno. Tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, materia común, tesis P./J. 72/2010, página 7.

Cuyo texto es: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

6. Artículo que dispone lo siguiente:

"Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación;

"II. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales;

"III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;

"IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores;

"V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones.

"Cuando para fundar su demanda el interesado afirme que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración;

"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;

"VII. Las que se dicten en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal;

"VIII. Las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir los daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado;

"IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados o los Municipios, así como de sus entidades paraestatales;

"X. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;

"XI. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

"XII. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo;

"XIII. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o en materia comercial, suscrito por México, o cuando el demandante haga valer como concepto de impugnación que no se haya aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos;

"XIV. Las que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

(Reformado, D.O.F. 10 de diciembre de 2010)

"No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa;

(Adicionada, D.O.F. 10 de diciembre de 2010)

"XV. Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y

"XVI. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.

"Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.

"El tribunal conocerá, además de los juicios que se promuevan contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.

"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia."

7. Entre otras, las dictadas por autoridades federales y organismos fiscales autónomos en las que se determine una obligación fiscal o se impongan multas por infracciones a normas administrativas federales.

8. Numeral que dispone:

"Artículo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación:

"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación.

"II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales.

"III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales.

"IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores. ..."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de julio de 2017 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.