Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
Número de registro42576
Fecha25 Agosto 2017
Fecha de publicación25 Agosto 2017
Número de resolución89/2015
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 45, Agosto de 2017, Tomo I, 179
EmisorPleno

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 89/2015, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el quince de mayo de dos mil diecisiete.


En sesión pública ordinaria del Pleno de este Alto Tribunal celebrada en la citada fecha, anuncié la formulación del presente voto particular a fin de expresar las razones que me llevaron a votar por la invalidez total de la Ley para la Atención y Protección a Personas con la Condición del Espectro Autista en el Estado de México por falta de consulta previa en términos de lo que se argumenta a continuación; y como consecuencia, de la votación adversa en ese punto, mi posición de votar por la invalidez de los artículos 3, fracción III; 10, fracción VI, en la porción normativa "al igual que de los certificados de habilitación de su condición", y 16, fracción VIII, y por la validez de los artículos 3, fracción IX; 6, fracción VII y 10, fracción XIV, de esa ley.


En mi opinión, en suplencia de la deficiencia de la queja, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debió, como lo señalé antes, declarar la invalidez general de la ley estatal citada, publicada en el Periódico Oficial del Estado de México el 19 de agosto de 2015, derivado de un vicio transcendente en el procedimiento legislativo, como lo fue la falta de consulta a personas con capacidades diferentes y organizaciones que los representan, a que hace referencia el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.(1)


Así es, de las constancias que conformaron el proceso legislativo del que derivó la expedición de la citada ley estatal, se desprende que la Legislatura Local no celebró consulta alguna con dichas personas, incluidos niñas y niños o con organizaciones que representaran a ese grupo de la sociedad del Estado de México, pues sólo fue presentada una iniciativa por la diputada M.G.A.P.F. y formulado un dictamen por la Comisión Legislativa de Gobernación y Puntos Constitucionales, aprobándose el decreto de ley correspondiente sin mayor discusión.


No pasa inadvertido que la iniciativa de la ley local fue formulada en cumplimiento al artículo tercero transitorio de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición de Espectro Autista;(2) sin embargo, siguiendo la posición que sostengo en el voto particular que formulé respecto de la resolución en la acción de inconstitucionalidad 33/2015, en el sentido de que al expedir la citada ley general, el órgano legislativo federal tampoco cumplió con el requisito de consulta a que hace referencia el artículo 4.3 del mencionado tratado internacional, pues a pesar de los esfuerzos de una de las legisladoras del Poder Legislativo Federal para convocar algunas personas expertas en el tema de la condición del espectro autista y algunas organizaciones, lo cierto es que: "1) No fue una consulta abierta a todas las personas involucradas o sus organizaciones, pues no hay evidencia de que se hubiera difundido de manera general; y tampoco se tiene constancia de que haya sido lo suficientemente difundida para que todos los interesados pudiesen estar informados de los trabajos legislativos a realizar. 2) No fue una consulta adecuada a las personas con la condición del espectro autista o sus organizaciones, ya que no se hizo algún formato de comprensión fácil para todas esas personas y sus organizaciones."


En el caso materia de este voto, como lo señalé en la sesión pública del pasado lunes 15 de mayo de 2017, contrario a lo que sostuvieron los Ministros que votaron porque no era necesaria la consulta, las Legislaturas Estatales está obligadas a celebrar la consulta en su ámbito territorial y competencial dado que sí tienen un margen de libre configuración para legislar en esta materia, pues tal como lo señala el artículo tercero transitorio de la ley general:


"Tercero. El H. Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, armonizarán y expedirán las normas legales para el cumplimiento de esta ley, y la derogación de aquellas que le sean incompatibles, en un plazo máximo de 12 meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigor de esta ley."


Como se aprecia del texto de ese precepto, el Congreso de la Unión mandató a las Legislaturas de los Estados para legislar en tres aspectos: a) para armonizar sus leyes con la ley general expedida por el órgano legislativo federal; b) para expedir las normas legales en cumplimiento de lo que dispone esa ley general; y, c) para derogar todas aquellas leyes o normas que le sean incompatibles.


Para interpretar adecuadamente ese mandato, debe partirse de la identificación de la naturaleza y alcance de la facultad federal en el ámbito de la condición del espectro autista, para de ello poder establecer si existen facultades legislativas propias de los Estados en este ámbito.


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en los artículos 4o., párrafo cuarto, y 73, fracción XVI, lo siguiente:


"Artículo 4o. ... Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

"1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.

"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

"4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan."


De los textos transcritos se colige, sin duda alguna, que el Congreso de la Unión tiene la facultad de legislar en materia de salubridad general de la República, y que esa facultad por determinación contenida en el párrafo cuarto del artículo 4o. transcrito, es una facultad concurrente y no exclusiva de la Federación.


Ahora bien, la Ley General de Salud es el marco normativo primario en el que se establece, entre otras muchas cuestiones, lo que abarca la salubridad general y cómo deben distribuirse las competencias entre la Federación y las entidades federativas.


En lo que interesa a este voto, sus artículos 1o., 3o. y 13, respectivamente, establecen lo siguiente:


"Artículo 1o. La presente ley reglamenta el derecho a la protección de la salud que tiene toda persona en los términos del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general. Es de aplicación en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social."


"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:


"...


"XVII. La prevención de la discapacidad y la rehabilitación de las personas con discapacidad."


"Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:


"...


"B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:


"I.O., operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, II Bis, IV, IV Bis, IV Bis 1, IV Bis 2, IV Bis 3, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXVI Bis y XXVII Bis, del artículo 3o. de esta ley, de conformidad con las disposiciones aplicables."


Concluyente resulta entonces, del contenido de las anteriores disposiciones, que todo lo relativo a la discapacidad y la rehabilitación de las personas con discapacidad, por lo que se refiere a organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general en este ámbito, corresponde a las entidades federativas; por tanto, pueden legislar en esta materia en función de lo que las disposiciones aplicables determinen.


En el caso concreto, el legislador secundario, en uso de sus atribuciones legislativas decidió que, además de Ley General de Salud debería existir, por la importancia y especificidad de la materia relativa al espectro autista, una ley general específica que regulara esta condición del espectro autista.


En los trabajos legislativos(3) se justificó la existencia de esta última ley general, entre otros argumentos, con los siguientes:


"Al respecto, diversos juristas opinan que tanto en la Ley General de Personas con Discapacidad como en la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, no se encuentran suficientemente regulados los ‘derechos de los discapacitados’, a diferencia de la amplia reproducción de las competencias de dependencias y organismos establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

"Aunado a lo anterior, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad si bien cumple con los términos abstractos y genéricos que exige la producción de la ley, al hacer la conversión de la regla generalizada, los preceptos concretos y singulares a favor de las personas con la condición del espectro autista no se pueden establecer. En ninguna parte del texto se refiere de manera expresa al concepto que nos ocupa o alude a sinónimos como ‘trastornos generalizados del desarrollo’ o ‘condición de las personas con trastornos propios del autismo’."


Debe señalarse que, efectivamente, la Ley General de Salud en distintos artículos y, particularmente en su título noveno, cuyo encabezado es: Asistencia Social, Prevención de la Discapacidad y Rehabilitación de las Personas con Discapacidad, no se refiere, específicamente, a personas en condición del espectro autista, sino genéricamente a las personas con discapacidad.


Consecuentemente, la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición de Espectro Autista es el referente directo para que las legislaturas, en el ámbito de sus competencias, puedan legislar en esta materia concreta, pero no pueden dejar de tomar en cuenta, en lo que corresponda, a la Ley General de Salud.


Es por ello que el artículo tercero transitorio de la ley general últimamente citada ordenó que: ... las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, armonizarán y expedirán las normas legales para el cumplimiento de esta ley, y la derogación de aquellas que le sean incompatibles ...(4). Por tanto, tal como lo sostuve expresamente en la sesión pública del Pleno, ese artículo implica que las Legislaturas de los Estados tienen conforme con la Constitución, la Ley General de Salud(5) y a la ley general citada en este párrafo, un margen de libertad configurativa, para en el ámbito de sus competencias, puedan regular lo relativo a la organización, operación, supervisión y evaluación de la prestación de los servicios de salubridad general en materia de la condición del espectro autista, de conformidad con las disposiciones aplicables.


Ahora bien, el Pleno de esta Suprema Corte resolvió, al analizar la presente acción de inconstitucionalidad, que no existe la posibilidad de declarar la invalidez general de la Ley para la Atención y Protección a Personas con la Condición del Espectro Autista en el Estado de México, por no haberse realizado la consulta ordenada por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, argumentando fundamentalmente que los Estados sólo están facultados para armonizar y en su caso repetir los preceptos de la ley general; argumentación que no comparto por las razones antes esgrimidas en este voto.


Por tanto, sosteniendo mi posición de que se debió invalidar por falta de consulta previa a los directamente involucrados, en suplencia de la queja y para la protección de la regularidad constitucional del orden jurídico nacional la ley impugnada, por las razones antes expresadas, me separo de la conclusión alcanzada en este punto en la resolución de esta acción de inconstitucionalidad; y justifico también, que obligado por esa decisión, me pronuncié sobre el análisis particular de las disposiciones individualmente impugnadas, en los términos antes señalados.


En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 17 de agosto de 2017.








________________

1. "Artículo 4. Obligaciones generales ... 3. En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan."


2. Transitorios "Tercero. El H. Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, armonizarán y expedirán las normas legales para el cumplimiento de esta ley, y la derogación de aquellas que le sean incompatibles, en un plazo máximo de 12 meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigor de esta ley."


3. Iniciativa presentada por diversos diputados del PRI a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión en apoyo de los trabajos de la diputada P.V..


4. "Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto. ..."


5. La aplicación supletoria de la Ley General de Salud deriva de la interpretación directa de la Constitución, pues es ella la única que puede, de manera amplia e integral, establecer qué ámbitos o materias deben ser consideradas de salubridad general y, por tanto, establecer las bases y reglas de distribución de competencias entre la Federación y las entidades federativas; por lo que, en mi opinión, no es óbice para no tomarla en cuenta en el escrutinio de regularidad constitucional de las leyes estatales, aun en el caso como en el que nos ocupa, en el que la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición del espectro Autista, no se refiera de manera expresa a ella. T. en cuenta que la Ley General para la Atención y Protección a personas con la Condición del Espectro Autista define a la concurrencia, en su artículo 3o., fracción V, como: "Participación conjunta de dos o más dependencias o entidades de la administración pública federal, o bien, de los estados, el Distrito Federal (hoy Ciudad de México) y los Municipios que, de acuerdo con los ámbitos de su competencia, atienden la gestión y, en su caso, la resolución de un fenómeno social".

Como es evidente de la transcripción en la página 3 de este voto, del párrafo cuarto del artículo 4o. de la Constitución, la concurrencia en materia de salubridad general solamente existe entre la Federación y las entidades federativas, es decir, únicamente Estados y la Ciudad de México, por lo que no están incluidos los Municipios en esta distribución competencial; es consecuencia natural de este mandato constitucional, entonces, que solamente los Estados podrían legislar para incorporar a sus Municipios en algunas de las tareas que les corresponden, en materia de concurrencia en el ámbito de salubridad general y, por tanto, de la condición del espectro autista. De otra manera, se estaría violando el régimen de concurrencia establecido por la propia Constitución y la Ley General de Salud que es la que regula esos aspectos. Esto se menciona a manera de ejemplo de que pueden existir facultades legislativas que le corresponden a las entidades federativas.

Este voto se publicó el viernes 25 de agosto de 2017 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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