Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 179/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SÉPTIMO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y QUINTO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA QUINTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN LA PAZ, BAJA CALIFORNIA SUR. 11 DE OCTUBRE DE 2017. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: J.J.L.D..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafos primero y segundo, de la Constitución Federal; 225 y 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo, fracción VII y tercero, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios sustentados por Tribunales Colegiados de distinto Circuito, que al ser de naturaleza administrativa, corresponde a la materia de su especialidad, habida cuenta que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para su resolución.

SEGUNDO.-Legitimación. La contradicción de tesis se denunció por parte legitimada para ello, de conformidad con lo señalado en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, toda vez que se formuló por la Magistrada presidenta del Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en La Paz, Baja California Sur, en contra del criterio sustentado por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, es decir, la denuncia proviene de un Tribunal Colegiado en contra de otro de distinto Circuito.

TERCERO.-Posturas contendientes. Para determinar si existe la contradicción de tesis denunciada, es necesario tener presente que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció jurisprudencia en el sentido de que debe considerarse que existe contradicción de tesis cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito, adoptan en sus sentencias criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales o que se adviertan elementos secundarios diferentes en el origen de las ejecutorias.

De la misma manera, estableció que por "tesis", debe entenderse el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia; de ahí que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, expresando los razonamientos lógico-jurídicos necesarios para sustentar sus respectivas decisiones.

Lo anterior, encuentra sustento en la jurisprudencia P./J. 72/2010, del Pleno de este Alto Tribunal, que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(2)

En razón de lo anterior, con la finalidad de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada, se estima conveniente analizar los antecedentes y las consideraciones en que basaron sus resoluciones los órganos colegiados contendientes.

I. Resolución de catorce de abril de dos mil dieciséis, en el amparo en revisión ********** (cuaderno auxiliar **********) resuelto por el denunciante, Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en La Paz, Baja California Sur.

• El asunto tiene su origen en la solicitud de amparo de la que conoció el Juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de Baja California, mediante el cual, el quejoso reclamó el inicio e instrucción del procedimiento administrativo de remoción instaurado en su contra por la Procuraduría General de la República. Agotado el procedimiento, se dictó resolución el diecisiete de marzo de dos mil quince, en la que se determinó amparar y proteger al quejoso, para el efecto de que las autoridades se abstuvieran de aplicar el párrafo segundo del artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y, analizara la prescripción de las responsabilidades, tomando en consideración que la conducta atribuible al quejoso no era grave, por lo que el que plazo que resultaba aplicable era el de tres años y no el de cinco.

• Inconforme con esa determinación, la agente del Ministerio Público de la Federación, adscrita al Juzgado de conocimiento y las autoridades responsables, interpusieron recursos de revisión, los cuales fueron admitidos por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, integrándose el expediente de amparo en revisión **********, no obstante, con fundamento en lo establecido en el acuerdo **********, emitido por la Comisión de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, el Segundo Tribunal Colegiado referido, ordenó la remisión de dicho expediente al Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en La Paz, Baja California Sur, para que se avocara al estudio correspondiente, integrándose para tal efecto el cuaderno auxiliar número **********.

• En la resolución del recurso de revisión de catorce de abril de dos mil dieciséis, se estimó que el agente del Ministerio Público carecía de legitimación, ya que no afectaba sus atribuciones, por lo que se desechó el recurso de revisión respectivo, se confirmó la resolución primigenia y se otorgó la protección de la Justicia Federal a la quejosa; en este sentido, los razonamientos esenciales de dicha resolución fueron los siguientes:

• En relación con el concepto de violación que el Juez de Distrito, tuvo como suficiente para conceder el amparo, relativo al estudio de la prescripción de la responsabilidad que se le atribuye al quejoso, en el que argumentaba que ésta se actualizaba, y que la autoridad responsable no estudió, al respecto el referido órgano jurisdiccional determinó que resultaba aplicable al caso la jurisprudencia P./J. 3/2005, de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES."

• En otro orden, determinó que contrario a lo sostenido en los agravios esgrimidos por las autoridades responsables recurrentes, es necesario que se aborde el tema de la prescripción en el inicio del procedimiento administrativo de separación, ya que dicha figura se puede considerar como uno de los supuestos de extinción de la acción de responsabilidad, circunstancia que además se sustenta con la jurisprudencia 2a./J. 154/2010, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "PRESCRIPCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SI SE ALEGA EN EL JUICIO DE AMPARO QUE SE ACTUALIZÓ AQUÉLLA Y NO SE ADVIERTE QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE SE HAYA OCUPADO DE TAL ASPECTO, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE CONCEDER EL AMPARO PARA QUE SE ESTUDIE."; criterio que incluso fue citado por el Juez de Distrito en la resolución reclamada.

• De esta manera, el referido tribunal sostuvo que dicho argumento se ve reforzado por el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativa de los Servidores Públicos,(3) que establece que la prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos en la ley, de donde se desprende que ya transcurrido el tiempo de la prescripción, ya no es posible legalmente iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidades.

• En cuanto al tema de la gravedad de la responsabilidad que se le atribuye al quejoso por las autoridades recurrentes, el órgano jurisdiccional señaló que el Juez de Distrito de ninguna manera se sustituye a ellos, sino que acertadamente refiere que es necesario ubicar la gravedad de la infracción que se le imputa al quejoso, pues para cumplir con esa obligación debe ocuparse de ella, como lo señala la tesis jurisprudencial referida,(4) debe tenerse muy claro, si las conductas atribuidas son de las calificadas por la ley como graves, pues de ello dependerá si el plazo que debe tomarse en cuenta es de tres o cinco años, de conformidad con el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (abrogada).

• De igual forma, estimó que resultaban infundados los agravios de las responsables en el sentido de que el Juez, se sustituye en las facultades conferidas a la Visitaduría General de la Procuraduría General de la República, de conformidad con el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,(5) lo anterior, porque de dicho artículo se desprende que la facultad que se le confiere únicamente a la visitaduría es sobre la procedencia de la remoción en los casos de infracciones, mas no como erróneamente lo pretenden interpretar de que la calificación de la gravedad le corresponde a la visitaduría. Por tanto, la calificación de la gravedad, de ninguna manera se puede considerar que queda al arbitrio únicamente de las autoridades responsables.

• Advirtió que el Juez de Distrito, sí realiza un estudio de los elementos de prueba que se tomaron en consideración dentro del procedimiento de responsabilidad, pues señala que la conducta no puede ser considerada como grave al no estar consideradas dentro del catálogo comprendido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aunado al hecho de que la infracción que se le imputa al quejoso cesó.

• Respecto de la tesis aislada sustentada por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: "PROCEDIMIENTO DE REMOCIÓN DE AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN. EN EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO CONTRA SU INICIO NO ES FACTIBLE EXAMINAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DECISIÓN DE CONSIDERAR PRESUNTIVAMENTE COMO GRAVE LA CONDUCTA POR LA QUE SE INSTRUYE NI EL TEMA RELATIVO A LA PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD.", destacó que ese Tribunal Colegiado no la comparte, ni está obligado a tomarla en consideración, de conformidad con el artículo 217, penúltimo párrafo, de la Ley de Amparo.

• Además de que existe obligación por parte de los tribunales de pronunciarse sobre la prescripción cuando se alegue por parte del quejoso, pues así lo determinó la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la jurisprudencia 2a./J. 154/2010 antes referida.

• Finalmente, respecto de la tesis de título y subtítulo: "PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL ARTÍCULO 70 DE SU LEY ORGÁNICA NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.", destacó que el citado precedente no es aplicable al caso concreto, pues en él no se analizó si el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cumple o no con las garantías de legalidad y seguridad jurídica, contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, sino únicamente que la conducta atribuida al quejoso no estaba catalogada como grave.

• En consecuencia, al resultar infundados los agravios hechos valer por las autoridades responsables, lo procedente es confirmar la sentencia de amparo emitida el veinticuatro de marzo de dos mil quince, por el Juez Séptimo de Distrito dentro del expediente **********.

• Aunado a ello, con fundamento en los artículos 226, fracción II y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, el citado Tribunal Colegiado, denuncia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la posible contradicción de tesis con el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (sic),(6) con residencia en la Ciudad de México, al resolver el amparo en revisión **********, en sesión de nueve de enero de dos mil trece, en el que sostiene un criterio diverso al contenido en esta ejecutoria. Esto es así, porque aquel tribunal considera que no es factible analizar desde el inicio del procedimiento la constitucionalidad de que si la conducta que se atribuye al quejoso es grave o no, cuando se alega la prescripción de la facultad sancionadora de la autoridad. Sin embargo, dicha consideración no es compartida por este órgano colegiado, conforme a lo expuesto en el considerando séptimo de esta sentencia, mediante el cual este tribunal ha considerado que sí se puede analizar en el auto de inicio de procedimiento de remoción si la conducta que se atribuye al quejoso es grave, cuando se alega que ha prescrito la facultad sancionadora de la autoridad.

II. Resolución de nueve de enero de dos mil trece, en el amparo en revisión R.A. **********, emitido por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

• El quejoso reclamó el inicio del procedimiento administrativo de remoción, integrado por la Procuraduría General de la República y la resolución que recayera a dicho procedimiento; de esta manera, el Juez de Distrito del conocimiento, determinó desechar por notoriamente improcedente la demanda de amparo, por lo que inconforme con dicha determinación, el quejoso interpuso recurso de revisión y en su resolución se ordenó al Juez de Distrito admitir la demanda y una vez admitida, la juzgadora dictó sentencia en la que resolvió sobreseer en el juicio de amparo y no amparar ni proteger al quejoso. Inconforme con dicha determinación, nuevamente el quejoso interpone recurso de revisión, el cual le correspondió conocer al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que determinó confirmar la sentencia recurrida y no amparar ni proteger al quejoso. En este sentido, las consideraciones de la sentencia fueron en esencia del tenor siguiente:

• Destacó que el único agravio planteado es inoperante, porque el quejoso argumenta que el fallo recurrido es ilegal, en virtud de que la Jueza Federal determinó que la Visitaduría General de la Procuraduría General de la República, fundó y precisó el motivo por el que consideró que la actuación del quejoso encuadraba en una conducta grave, razón por la cual a su juicio, no había prescrito su facultad sancionadora. El inconforme funda su postura en que la remoción de los agentes del Ministerio Público, únicamente, procede en las hipótesis, previstas en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que prevé que procederá la remoción en los casos de infracciones graves a juicio de la visitaduría general.

• El peticionario afirma que la conducta que se le imputa no encuadra en ninguna de las fracciones consideradas como graves, que si bien la gravedad de la conducta queda al albedrío de la visitaduría general, ésta no puede ser producto de una actitud caprichosa o arbitraria, en virtud de que debe justificarse, ya que actúa como autoridad y sus determinaciones deben reunir los requisitos de cualquier acto de autoridad como lo dispone el artículo 16 constitucional.

• Según la naturaleza de la infracción que se investiga, la autoridad no deberá exceder de los tres o cinco años, antes de que prescriba su facultad para sancionar a la persona de que se trate, esto es, si la conducta se cataloga como no grave, la autoridad contará con tres años para imponer las sanciones respectivas y si se trata de conducta considerada como grave tendrá un plazo de cinco años, términos que deberán computarse a partir del día siguiente al en que se haya cometido la conducta que se investiga y se interrumpirá con el inicio del procedimiento administrativo respectivo.

• En el caso particular, la autoridad responsable, sostuvo que iniciaba el procedimiento de remoción en contra del quejoso y otra persona más, en sus cargos de agentes del Ministerio Público de la Federación, con motivo de la comisión de irregularidades que probablemente, constituían causas de responsabilidad administrativa grave, ya que incurrieron en las causales de responsabilidad previstas en el numeral 53, fracciones I, VII y VIII, así como haber incumplido con las obligaciones que tenían establecidas en el artículo 54, fracciones I y XVII, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

• De esta manera, destacó que la autoridad responsable puntualizó que si bien en los artículos y fracciones invocadas no se encuentran contempladas, expresamente, como infracciones graves, ello no significaba que no sea factible imponer la sanción de remoción, pues para ello bastaba razonar los motivos por los que la autoridad a su criterio, consideró grave la conducta en términos de lo previsto por el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

• La autoridad, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, determinó a su juicio, que la conducta por la que se instruyó el procedimiento de remoción al quejoso era grave, por lo que para ello expuso los motivos por los que arribó a esa conclusión.

• En el caso concreto, se está en la etapa inicial del procedimiento sancionador en el que la autoridad de manera presuntiva, catalogó la conducta atribuida al quejoso como grave, determinación preliminar que, en su caso, será confirmada al resolverse el fondo del procedimiento administrativo de remoción, instruido al quejoso, en el que deberá otorgarse garantía de audiencia al presunto infractor, a efecto de que exponga los argumentos que formula en la presente instancia constitucional y ofrecer pruebas.

• Bajo esta perspectiva, el citado Tribunal Colegiado, determinó que de momento no era factible examinar si la conducta imputada al peticionario debe ser considerada grave o no, o si ya prescribió la facultad sancionadora de la responsable, en virtud de que esos aspectos corresponden al estudio del fondo del asunto que se ventilara en el procedimiento administrativo correspondiente ya que, se reitera, presuntivamente la autoridad catalogó como grave la conducta realizada por el servidor público, decisión que podría confirmarse o abandonarse al resolverse la contienda administrativa respectiva.

• Se estima que, en todo caso, lo único que puede reclamarse en el juicio de amparo, es si el acto reclamado adolece de algún vicio formal que dejó sin defensa al quejoso, como podría ser la competencia de la autoridad emisora del oficio que da inicio al procedimiento sancionador, que no le fue debidamente notificado o que se le emplazó de manera ilegal al procedimiento de mérito; sin embargo, los temas relativos a la gravedad de la conducta y la actualización de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad administrativa, escapan del tema de estudio de la acción de garantías cuando se reclama el oficio de inicio al procedimiento de remoción, ya que esas cuestiones son propias del estudio de fondo respectivo, de ahí la inoperancia de sus argumentos.

• Al efecto, el citado Tribunal Colegiado, aplicó por analogía la jurisprudencia 2a./J.154/2010, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: "PRESCRIPCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SI SE ALEGA EN EL JUICIO DE AMPARO QUE SE ACTUALIZÓ AQUÉLLA Y NO SE ADVIERTE QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE SE HAYA OCUPADO DE TAL ASPECTO, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE CONCEDER EL AMPARO PARA QUE SE ESTUDIE."(7)

CUARTO.-Existencia de la contradicción. Como se precisó con antelación, existe contradicción de tesis cuando se dan criterios jurídicos opuestos sobre un mismo punto de derecho, con independencia de que las cuestiones fácticas no sean exactamente iguales, en atención al criterio jurisprudencial de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."

En este sentido, del contenido de las ejecutorias sintetizadas en el considerando precedente, así como de la tesis aislada del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se observa que en el caso, sí existe la discrepancia de criterios denunciada, entre lo sustentado por el Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en La Paz, Baja California Sur y el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Lo anterior es así, en virtud de que el Tribunal Colegiado denunciante, al resolver el amparo en revisión ********** (cuaderno auxiliar **********), sostuvo que en los procedimientos de remoción de agentes de Ministerio Público, sí es posible emprender el estudio de la calificación de la gravedad de la conducta infractora que se atribuye al servidor público desde el acuerdo de inicio del procedimiento disciplinario, cuando se alegue la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad administrativa, ello porque dicha calificación puede incluso extinguir la acción de responsabilidad, de conformidad con el artículo 34, párrafo segundo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (abrogada).

Por su parte, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sostuvo que en el procedimiento de remoción de agentes de Ministerio Público no era factible examinar si la conducta imputada al peticionario debía ser considerada como grave, o si ya había prescrito la acción administrativa en el acuerdo de inicio respectivo, ya que dichos aspectos en su opinión correspondían al fondo del asunto y, por tanto, lo único que puede reclamarse en el juicio de amparo en estos casos, es la existencia de algún vicio formal, como la competencia de la autoridad que emite el oficio, que no le fue debidamente notificado o que se le emplazó de manera ilegal al citado procedimiento sancionatorio; no obstante, la gravedad de la conducta o la actualización de la prescripción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa, constituyen aspectos que no pueden ser estudiados en el juicio de amparo. El referido criterio dio origen a la tesis aislada que a continuación se cita, la cual es motivo de la contradicción que se analiza:

"PROCEDIMIENTO DE REMOCIÓN DE AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN. EN EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO CONTRA SU INICIO NO ES FACTIBLE EXAMINAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DECISIÓN DE CONSIDERAR PRESUNTIVAMENTE COMO GRAVE LA CONDUCTA POR LA QUE SE INSTRUYE NI EL TEMA RELATIVO A LA PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD.-Cuando un agente del Ministerio Público de la Federación promueve amparo contra el inicio del procedimiento de remoción en el que la responsable, de conformidad con el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, determinó que la conducta por la que se le instruye es grave, no es factible examinar en el juicio relativo la constitucionalidad de esa decisión ni el tema relativo a la prescripción de la facultad sancionadora de la autoridad, en virtud de que esos aspectos corresponden al estudio del fondo del asunto que se ventilará en el procedimiento administrativo correspondiente, que está en su etapa inicial, ya que si la autoridad catalogó presuntivamente como grave la conducta realizada por el servidor público, esa decisión podrá confirmarse o abandonarse, al resolverse el propio procedimiento, en el que deberá otorgarse el derecho de audiencia al presunto infractor, a efecto de que exponga los argumentos que convenga a sus intereses y ofrezca pruebas para demostrar que su conducta no debe considerarse grave o que haya transcurrido en exceso el plazo que la autoridad tenía para sancionarlo. En todo caso, lo único que puede reclamarse en el juicio de amparo es que el acto reclamado tiene algún vicio formal que dejó sin defensa al incoado, como podría ser la competencia de la autoridad emisora del oficio que da inicio al procedimiento sancionador, que no le fue debidamente notificado o que se le emplazó ilegalmente."(8)

En razón de lo anterior, el punto jurídico en contradicción, consiste en determinar si en el procedimiento de remoción de agentes de Ministerio Público, es posible analizar la gravedad de la infracción desde el inicio del procedimiento, considerando que ello impacta necesariamente en el plazo de prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad encargada de instruir el procedimiento respectivo.

Previo a determinar el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, debe destacarse que los órganos colegiados discrepantes, al emitir su resolución tomaron como base la tesis de jurisprudencia 2a./J. 154/2010, que lleva por rubro y texto:

"PRESCRIPCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SI SE ALEGA EN EL JUICIO DE AMPARO QUE SE ACTUALIZÓ AQUÉLLA Y NO SE ADVIERTE QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE SE HAYA OCUPADO DE TAL ASPECTO, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE CONCEDER EL AMPARO PARA QUE SE ESTUDIE.-Conforme a los artículos 113 y 114, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y las leyes de responsabilidades administrativas de los servidores públicos -federal y del Estado de Jalisco-, el servidor público no tiene la carga procesal de alegar la prescripción de la facultad sancionadora durante el procedimiento respectivo, en tanto que sólo constituye una posibilidad de defensa que tiene a su alcance, por lo que puede exponer dicho aspecto en el juicio de amparo, a pesar de que no lo haya realizado ante la autoridad administrativa, en cuyo caso el Juez de Distrito no debe calificar de inoperantes los conceptos de violación relativos, pero tampoco estudiar el fondo de la problemática, acorde con lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, sino conceder el amparo para el efecto de que la responsable examine esa cuestión."(9)

El criterio jurisprudencial transcrito, refiere que el servidor público sujeto a un procedimiento de responsabilidades administrativas, no tiene la carga procesal de alegar la prescripción de la facultad sancionadora durante el procedimiento, en la medida en la que ésta, únicamente, constituye una posibilidad de defensa, por lo que el hecho de no haya destacado dicha circunstancia durante la tramitación del procedimiento sancionatorio, ello no impide que alegue la prescripción de las facultades sancionatorias de la autoridad encargada de instruir el procedimiento en el juicio de amparo respectivo, en cuyo caso el Juez de Distrito no podrá calificar de inoperantes los conceptos de violación relativos, pero tampoco estudiar el fondo de la problemática planteada, sino, únicamente, otorgar el amparo con la finalidad de que la autoridad responsable del procedimiento disciplinario examine esa cuestión.

Como se observa, si bien los órganos colegiados discrepantes tomaron como base dicha jurisprudencia, llegaron a conclusiones distintas, además de que dicho criterio no resuelve el punto de contradicción objeto de la presente denuncia, dado que la discrepancia de criterios, consiste en determinar si la autoridad sancionadora se encuentra obligada a analizar la gravedad de la infracción o la conducta imputada al servidor público desde el acuerdo de inicio del procedimiento de responsabilidades administrativas, considerando que ello es necesario para determinar si efectivamente han prescrito las facultades sancionatorias de la autoridad que instruye el procedimiento respectivo.

En efecto, el Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en La Paz, Baja California Sur, determinó que sí es necesario el análisis de la gravedad de la infracción cometida por el agente del Ministerio Público desde el acuerdo de inicio del procedimiento de remoción cuando se alega la prescripción de las facultades, mientras que el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se pronunció en el sentido de que el estudio de la gravedad y el consecuente plazo de prescripción, son aspectos que únicamente pueden ser valorados al momento de estudiar el fondo del asunto, es decir, cuando se emite la resolución administrativa en la que se determina plenamente la existencia de las responsabilidades correspondientes.

Ahora bien, con la finalidad de dilucidar el criterio que debe prevalecer como jurisprudencia, en primer término, deben tomarse en cuenta algunos aspectos relevantes en torno a la figura de la prescripción; de esa manera esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis **********, en sesión de tres de septiembre de dos mil cuatro,(10) destacó esencialmente, lo siguiente:

La palabra prescripción deriva del término latino "prescribiere", que significa adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley.(11)

La prescripción tiene su origen en el derecho civil y conforme a lo previsto por los artículos 1135 y 1136 del Código Civil Federal(12) (anteriormente Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal), se define como el medio de adquirir bienes o liberarse de obligaciones por el simple transcurso de cierto tiempo y bajo las condiciones establecidas en la ley, haciendo la distinción el segundo de los preceptos señalados, entre la adquisición de bienes en virtud de la posesión llamada prescripción positiva y la liberación de obligaciones por no exigirse su cumplimiento que se denomina prescripción negativa.

En el presente caso, la prescripción de las facultades de la autoridad, se debe entender como un medio extintivo de la acción con la que cuenta la autoridad para sancionar a un servidor público, por lo que una vez que haya transcurrido el plazo con el que cuenta la (sic) ya no podría exigir responsabilidad alguna al servidor público que presuntamente haya cometido alguna infracción.

En ese contexto, la finalidad de que se establezca un plazo de prescripción tiene como consecuencia limitar a la autoridad de aplicar acciones y sujetarse a lo establecido en la ley, con el objeto de que su actuar, se encuentre circunscrito a un sistema reglado, que impida su actuación arbitraria en perjuicio del servidor público, generando así certeza jurídica sobre el tiempo en el que la autoridad podrá llevar a cabo las acciones para determinar la sanción que corresponda.

Ahora bien, para determinar si la conducta o infracción cometida por el agente del Ministerio Público de la Federación es grave o no, se debe atender a lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el que se establecen las hipótesis en las que la visitaduría general determinará si se actualiza alguna de ellas y con base en ello determinar la gravedad.

"Artículo 70. Procederá la remoción en los casos de infracciones graves a juicio de la visitaduría general. En todo caso, se impondrá la remoción en los casos a que se refieren las fracciones IV, V, VII, VIII, XII, XIII, XV y XVI del artículo 63, y las fracciones V, VII, IX y XI del artículo 64 de esta ley."

Por otro lado, para determinar si efectivamente la calificación de gravedad de la conducta debe realizarse al inicio del procedimiento de responsabilidades administrativas, resulta indispensable acudir al contenido del artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual señala:

"Artículo 34. Las facultades de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades, para imponer las sanciones que la ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo.

"En tratándose de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años, que se contará en los términos del párrafo anterior.

"La prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley. Si se dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción."

El citado precepto legal prevé que las facultades de la autoridad encargada de tramitar el procedimiento de responsabilidades prescribirán en el plazo genérico de tres años, contados a partir del día siguiente a aquel en que se hayan cometido las infracciones o desde el momento en que hubieren cesado, si se trata de actos u omisiones de carácter continuo. De igual forma, se precisa que el plazo de prescripción será de cinco años, cuando se trate de infracciones de naturaleza grave.

En este sentido, la calificación de la gravedad de la conducta o la infracción del servidor público, es indispensable y de estudio preferente, pues trasciende a la esfera jurídica del servidor público, toda vez que de ello depende si se le sujeta o no al procedimiento de responsabilidad respectivo, con lo cual se cumple con los principios de seguridad y certeza jurídica, en la medida en la que el servidor público sujeto a investigación, tiene conocimiento pleno de los hechos u omisiones que se le imputan en su contra, con la finalidad de que pueda trazar la estrategia jurídica necesaria para desvirtuarlos.

Bajo esta perspectiva, el análisis de gravedad de la infracción que se le imputa al servidor público, es necesaria para establecer si opera o no la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad, de ahí la relevancia de que la calificación de "gravedad", se realice por la autoridad instructora desde el inicio del procedimiento administrativo, ya que ningún sentido tendría iniciarlo y sustanciarlo, si al final se determina la "prescripción" de sus facultades punitivas.

En esa tesitura, conforme a los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es obligación de los juzgadores, salvaguardar el derecho humano a la protección judicial, favorecer en todo tiempo a las personas con la protección más amplia e impartir justicia pronta y expedita; por tanto, en el presente caso, la autoridad sancionatoria una vez que estime que el servidor público cometió una infracción, debe determinar desde el inicio del procedimiento disciplinario, su gravedad, con la finalidad de que se analice si las facultades sancionatorias, se encuentran prescritas o no, cumpliendo con los principios de seguridad y certeza jurídicas, máxime que con ello se evita la tramitación de procedimientos improcedentes e innecesarios, es decir, con independencia de que los referidos aspectos pudieren corresponder al fondo del asunto que se ventilará en el procedimiento administrativo correspondiente, ya que ningún fin práctico tendría sustanciar el procedimiento administrativo en todas sus etapas si en realidad ya prescribieron las facultades de la autoridad para imponer las sanciones que correspondan.

QUINTO.-Criterio que debe prevalecer como jurisprudencia. Por lo anterior, el criterio que debe prevalecer, de conformidad con lo previsto en los artículos 215 y 225 de la Ley de Amparo, es del tenor siguiente:

Conforme al artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (abrogada), las facultades punitivas de la autoridad administrativa tienen un plazo de prescripción genérico de 3 años y otro de 5 años para el caso de que la infracción se considere grave. En ese sentido, en atención al artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los agentes del Ministerio Público Federal pueden ser removidos de su cargo en caso de que la Visitaduría General considere que se actualiza alguna de las conductas consideradas como graves, por lo que es obligatorio que desde el acuerdo de inicio del procedimiento, se analice lo atinente a la gravedad de la conducta o infracción atribuida al servidor público, así como la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad encargada de sustanciarlo, toda vez que la gravedad de la infracción complementa la protección a los principios de seguridad y certeza jurídicas, en la medida en que el servidor público sujeto a investigación tiene conocimiento pleno de los hechos u omisiones que se le imputan, con la finalidad de que pueda trazar la estrategia jurídica necesaria para desvirtuarlos, aspectos que impactan en la figura de la prescripción, la cual también es de estudio preferente y obligatorio, ya que ningún fin práctico tendría sustanciar el procedimiento administrativo en todas sus etapas, si en realidad las facultades para imponer las sanciones correspondientes ya prescribieron, con lo cual también se garantiza el derecho de acceso a la justicia pronta y expedita del servidor público sujeto a un procedimiento de esta índole, evitando con ello que la autoridad pueda actuar arbitrariamente.

En mérito de lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis que se denuncia.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de este fallo.

N.; con testimonio de esta resolución de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aislada y P./J. 3/2005 y 2a. CV/2014 (10a.) citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, febrero de 2005, página 5 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 17 de octubre de 2014 a las 12:30 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014, página 1104.

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2. Novena Época, Jurisprudencia P./J. 72/2010, T.X., agosto de 2010, página 7, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

3. "Artículo 34. Las facultades de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades, para imponer las sanciones que la ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo.

"En tratándose de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años, que se contará en los términos del párrafo anterior.

"La prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley. Si se dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción."

4. El referido criterio lleva por rubro: "PRESCRIPCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SI SE ALEGA EN EL JUICIO DE AMPARO QUE SE ACTUALIZÓ AQUÉLLA Y NO SE ADVIERTE QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE SE HAYA OCUPADO DE TAL ASPECTO, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE CONCEDER EL AMPARO PARA QUE SE ESTUDIE."

5. "Artículo 70. Procederá la remoción en los casos de infracciones graves a juicio de la visitaduría general. En todo caso, se impondrá la remoción en los casos a que se refieren las fracciones IV, V, VII, VIII, XII, XIII, XV y XVI del artículo 63, y las fracciones V, VII, IX y XI del artículo 64 de esta ley".

6. En realidad es el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, foja 215 del expediente relativo a la contradicción de tesis 179/2016.

7. "PRESCRIPCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SI SE ALEGA EN EL JUICIO DE AMPARO QUE SE ACTUALIZÓ AQUÉLLA Y NO SE ADVIERTE QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE SE HAYA OCUPADO DE TAL ASPECTO, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE CONCEDER EL AMPARO PARA QUE SE ESTUDIE.-Conforme a los artículos 113 y 114, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y las leyes de responsabilidades administrativas de los servidores públicos -federal y del Estado de Jalisco-, el servidor público no tiene la carga procesal de alegar la prescripción de la facultad sancionadora durante el procedimiento respectivo, en tanto que sólo constituye una posibilidad de defensa que tiene a su alcance, por lo que puede exponer dicho aspecto en el juicio de amparo, a pesar de que no lo haya realizado ante la autoridad administrativa, en cuyo caso el Juez de Distrito no debe calificar de inoperantes los conceptos de violación relativos, pero tampoco estudiar el fondo de la problemática, acorde con lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, sino conceder el amparo para el efecto de que la responsable examine esa cuestión.". Novena Época, Registro digital: 163051, Segunda Sala, jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, materia común, tesis 2a./J. 154/2010, página 1051.

8. Décima Época, Registro: 2003118, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, Tomo 3, marzo de 2013, materia común, tesis I.7o.A.85 A (10a.), página 2058.

9. Novena Época, Registro: 163051, Segunda Sala, jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, materia común, tesis, 2a./J. 154/2010, página 1051.

10. Por unanimidad de votos.

11. (Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, Vigésima Primera edición, Madrid 1992, página 1660).

12. "Artículo 1135. Prescripción es un medio de adquirir bienes o de librarse de obligaciones, mediante el transcurso de cierto tiempo y bajo las condiciones establecidas por la ley."

"Artículo 1136. La adquisición de bienes en virtud de la posesión, se llama prescripción positiva; la liberación de obligaciones, por no exigirse su cumplimiento, se llama prescripción negativa."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 16 de febrero de 2018 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de la Federación.