Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.E.M.M.I., en la controversia constitucional 109/2017.

En sesión pública de 21 de noviembre de 2017, el Tribunal Pleno discutió y aprobó el proyecto de resolución del asunto indicado al rubro. El presente voto particular tiene por objeto señalar las razones por las cuales no comparto el criterio emitido por la mayoría de declarar la invalidez del Decreto "232", por el que se adicionó un último párrafo a los artículos 21 Bis-12, 28 Bis-1 y 32 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León.

La litis constitucional versa sobre la constitucionalidad de subsidios al impuesto predial, al impuesto sobre adquisición de inmuebles y al impuesto sobre diversiones y espectáculos públicos en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León.

De acuerdo con el Municipio actor, el decreto impugnado vulnera la hacienda pública municipal, al obligar a los Ayuntamientos a otorgar un subsidio; además, produce inseguridad jurídica, pues no obstante que se limitan a establecer la facultad de otorgar los subsidios, los artículos transitorios disponen diversas obligaciones de hacer tanto a los Ayuntamientos, como a los tesoreros municipales. Lo anterior, en contravención de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

El criterio sostenido por la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno fue declarar la invalidez de todo el decreto en su conjunto, al considerar que los "subsidios" que se establecían en las normas, se traducen en un menoscabo a la hacienda municipal del Municipio actor.

Sin embargo, como lo manifesté durante la discusión, no comparto el sentido de la ejecutoria, por las siguientes circunstancias: considero que los artículos 21 Bis-12, 28-Bis-1 y 32 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, en realidad no establecen un subsidio, sino una facultad (A); además de que el artículo 32 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León no encuadra en los ingresos respecto de los cuales, en un sistema de reserva de fuentes, se prohíbe a los Estados otorgar exenciones y subsidios (B).

A. Los artículos 21 Bis-12, 28 Bis-1 y 32 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León no establecían un subsidio, sino una facultad.

La controversia constitucional implicaba determinar si el facultar a los Municipios para otorgar subsidios respecto de las contribuciones que tienen derecho a percibir, y que integran su hacienda municipal, se encuentra o no vedado constitucionalmente, por generar una afectación a la reserva de fuentes de ingresos municipales.

El artículo 115 constitucional, fracción IV, en la parte que interesa, dice: "... Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones."

Esta Suprema Corte ha interpretado ampliamente la disposición constitucional referida, y ha arribado a la conclusión de que las exenciones, subsidios o cualquier otra forma liberatoria de pago que establezcan las leyes federales o locales respecto de las contribuciones que corresponden a su libre administración tributaria, contraviene el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.(1)

Sin embargo, los precedentes que han sido resueltos, refieren a supuestos en los cuales, a través de una ley estatal, se han establecido ya sea exenciones a sujetos determinados, o bien, subsidios tasados, fijos, cuantificados, que pretenden dotar de una obligatoriedad general a los Municipios de un Estado determinado; casos en los cuales, con la simple emisión de la norma o disposición general se produce una afectación a la hacienda municipal.

Así se ha hecho, por ejemplo, respecto de: exenciones a impuestos sobre adquisición de bienes inmuebles,(2) impuesto predial(3) y otras tasas adicionales en materia de propiedad inmobiliaria, en el pago de derechos por servicios de agua(4) y alumbrado público(5) e, inclusive, en otros más específicos como en derechos por expedición y revalidación de licencias para colocación de anuncios publicitarios.(6)

Pero si leemos con detenimiento los artículos 21 Bis-12,(7) 28 Bis-1(8) y 32(9) de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, puede observarse que en todos ellos se utiliza un operador deóntico de permisión -expresa-; es decir, se les licencia o faculta a realizar determinada conducta, en el caso a establecer subsidios, lo cual se enaltece si observamos también que se utiliza más adelante la palabra "podrán". Es decir, no se establece un subsidio.

Así, las mismas razones que se han utilizado por este Tribunal Pleno para declarar la invalidez de diversas disposiciones normativas, en las que se han advertido subsidios o exenciones, no podían aplicarse de manera analógica al supuesto que se analizó en la ejecutoria, pues era impreciso afirmar sin mayor reflexión, que una facultad que se otorga a un Municipio en términos de permisión, precisamente para decidir sobre sus propios ingresos tributarios, transgreda la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. O que, por contener la palabra "subsidio", una norma resulte inconstitucional.

En mi opinión, la norma presentaba una oportunidad de hacer partícipes a los órganos municipales en la planeación de su propia política fiscal, pues el artículo 115 constitucional, que tiene por finalidad fortalecer su autonomía y autosuficiencia económica, tiene el alcance de permitirles (cuando así la ley lo establezca) a renunciar a los ingresos a que tiene derecho atendiendo a las razones que estime pertinentes, pues son ellos los que conocen a detalle sus necesidades financieras para el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.

En otras palabras, en tanto que la norma lo que hace es facultar a los Municipios, lejos de impedir la disposición o aplicación de esos recursos, habilita un espacio de administración que se configura de manera negativa, mediante la posibilidad de renunciar a obtener determinados ingresos tributarios.

Lo anterior se robustece si tomamos en consideración el contenido del artículo primero transitorio(10) del propio decreto, que determina que serán precisamente los Gobiernos Municipales quienes, en su caso, de ejercer su facultad, deberán aprobar la tabla de subsidios correspondientes y las bases generales para ello. Así, a excepción del último párrafo, del que me ocuparé más adelante, justamente se respeta el ámbito de autonomía municipal.

A manera de ejemplo, se observa cómo dentro de las bases generales que han aprobado otros Municipios, inclusive del mismo Estado, han utilizado esa facultad para otorgar subsidios a personas de escasos recursos, personas jubiladas o pensionadas, personas con discapacidad, entre otros. Lo que habilita un espacio de planeación no sólo financiera y fiscal, sino, inclusive, social, que enaltece la autonomía municipal en el contexto en el que se encuentran inmersos.

Por tanto, no puedo compartir las premisas de la sentencia, en las que se afirma que: i) la norma establece un subsidio; y, ii) que se afecta la hacienda municipal. Ello es así, pues en realidad las disposiciones normativas no establecen propiamente un subsidio (al respecto, convendría preguntarnos cuál es, respecto de qué personas o instituciones en lo particular se hace, y qué pasa si los Municipios no despliegan su facultad o si el subsidio lo fijan en cero pesos).

En contraste, los faculta a establecerlos y, por tanto, no puede hablarse de una disminución en los ingresos que integran la hacienda municipal hasta en tanto no se ejerza esa facultad. Al respecto, me reservé el término de "afectación" y utilicé el de "disminución", porque no me parece que pueda hablarse de afectación cuando el despliegue de la facultad la ejerce propiamente el Municipio.

Si bien esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha contribuido con un amplio desarrollo jurisprudencial, en el que ha concluido que tanto las exenciones como los subsidios o, inclusive, cualquier figura sustractiva o aminorativa de la carga tributaria establecidas en una ley local sobre contribuciones que tiene derecho a percibir los Municipios resulta inconstitucional, lo cierto es que, en el caso, encuentro matices que resulta importante resaltar.

A diferencia de las exenciones que deben establecerse en ley, los subsidios (bien entendidos) constituyen gastos fiscales, es decir, se traducen en la no obtención de un ingreso público como consecuencia de la concesión de beneficios orientados al logro de la política económica o social adoptada en una época determinada ¿No es precisamente a los Municipios a quienes les correspondería tomar las decisiones sobre tales aspectos?

Es por ello que me parece que si los Municipios por sí no pueden establecer exenciones, dado que comparten la potestad tributaria con las Legislaturas de los Estados, la posibilidad de facultarlos para establecer subsidios parece una medida adecuada en términos de política fiscal, que enaltece su autonomía.

Ahora bien, finalmente, conviene realizar dos precisiones:

a) No es obstáculo a lo que he desarrollado, la circunstancia de que el artículo primero transitorio señale que los Gobiernos Municipales deberán aprobar las bases generales para el otorgamiento de subsidios en un término no mayor de siete días posteriores a la entrada en vigor del decreto. Sin embargo, ello debe entenderse, necesariamente, en el marco de los artículos que establecen la facultad y la posibilidad de que los Municipios la ejerzan o no.

Es por eso que mi propuesta implicaba, en primer lugar, dar contestación a la segunda línea argumentativa hecha valer por el Municipio, a fin de explicar el correcto alcance interpretativo conforme a la Constitución, que debía darse a los artículos cuya invalidez se reclamó. Esto es, que los artículos no crean inseguridad jurídica, pues aun cuando en ellos se establece una facultad y en los transitorios una carga sobre su cumplimiento, ello, insisto, debe entenderse conforme al marco constitucional.

b) Conforme a lo antes expuesto, no subsistiría motivo alguno para declarar la invalidez del artículo segundo transitorio del decreto, pues en él, exclusivamente se establecía que entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

B. El artículo 32 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León no constituye un ingreso respecto del cual se prohíbe otorgar exenciones y subsidios.

Al margen de lo anterior, considero que no todas las contribuciones, respecto de las cuales se habilita la posibilidad de otorgar subsidios, encuadran en ingresos del Municipio, de los cuales, en un sistema de reserva de fuentes, se prohíbe a los Estados otorgar exenciones y subsidios, como expondré a continuación:

Si realizamos una relatoría jurisprudencial encontraremos que si bien se ha justificado la invalidez de diversas normas, en estos casos, en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, las soluciones no han sido unívocas respecto de si el problema debe abordarse como un problema de afectación al principio de reserva de fuentes municipales o al principio de libre administración hacendaria,(11) o simplemente en un contraste directo frente a la prohibición constitucional del segundo párrafo.(12) Surge entonces la pregunta a responder, sobre ¿cómo debe entenderse la prohibición del segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 indicado?

El parámetro de control constitucional del artículo 115 de la Constitución Federal indica que las leyes estatales no pueden establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de contribuciones que correspondan a la propiedad inmobiliaria [inciso a) de la fracción IV]; o bien, de las que se generen con motivo de los servicios públicos a cargo de los Municipios [inciso c) de la fracción IV].

Esto es, la prohibición constitucional del segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 se vincula directamente con el principio de reserva de fuentes establecido en los diversos incisos del primer párrafo(13) de dicha fracción y, en concreto, opera respecto de contribuciones sobre propiedad inmobiliaria y por la prestación de servicios públicos a su cargo (excluye en este caso participaciones federales).

Por tanto, dado que sólo recae en contribuciones, se trata de una prohibición que se traduce en no interferir mediante la introducción de tales figuras sustractivas o minorativas, la potestad tributaria (compartida) respecto de ciertos ingresos tributarios que, conforme al principio de reserva de fuentes, se han considerado como un mínimo indispensable con el que deben contar los Municipios para responder a sus necesidades y responsabilidades públicas.

Sin embargo, surge el problema de que la prohibición no se concreta sólo sobre un despliegue de potestad tributaria en estricto sentido, pues eso sería propio de las exenciones en cuanto al establecimiento de las contribuciones; y por lo menos los subsidios, a los que hace referencia también la Norma Constitucional, tienen una naturaleza distinta de gasto fiscal. No obstante, debe insistirse que a fin de cuentas, se trata también de una medida que salvaguarda la obtención de ciertos ingresos mínimos.

Así, por lo menos en lo que a las contribuciones se refiere, la reserva de fuentes responde a una dinámica de potestad tributaria o, en su caso, de expectativa de ingreso; mientras que la libre administración de la hacienda municipal se identifica más con el ejercicio y destino del gasto público.(14) Mientras que el primer principio asegura la obtención de un ingreso -tributario-, el segundo garantiza la libertad de su destino y ejercicio, pues debe partirse de la premisa de que no se puede administrar -libremente o no- lo que aún no se tiene.

Siendo así, me inclinaría por concluir que -en principio- la prohibición de establecer excepciones y subsidios se vincula más con el principio de reserva de fuentes, que con el diverso de libre administración hacendaria.

Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que existe una distinción entre "hacienda municipal" y "libre administración hacendaria"; de manera que la primera comprende un universo de elementos integrado por los ingresos, activos y pasivos del Municipio, mientras que la segunda se refiere al régimen establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de que los Municipios puedan tener la libre disposición y aplicación de determinados recursos.(15)

Conforme a la interpretación constitucional que he desarrollado, observo que, aunque los ingresos a los que se tiene derecho bajo un principio de reserva de fuentes están sujetos a posteriori al de libre administración hacendaria; existen otros diversos, que integrando la hacienda municipal y estando sujetos a la libre administración hacendaria, no forman parte de la reserva de fuentes, en concreto: otros ingresos que las Legislaturas establezcan a favor de los Municipios, distintos a los percibidos por contribuciones a la propiedad inmobiliaria o por servicios públicos a cargo del Municipio, y participaciones federales.

Para ello debe considerarse que la reserva de fuentes prevé tres supuestos específicos: las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, las participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. A su vez, la diversa fracción III(16) del mismo artículo constitucional, delimita las funciones y servicios públicos a cargo de los Municipios: agua potable, drenaje y alcantarillado; alumbrado público, residuos, mercados, panteones, rastros, calles y parques; seguridad pública; y las demás que las Legislaturas determinen.

Pero como se observa puntualmente, otros ingresos que las Legislaturas establezcan a favor de los Municipios distintos a los anteriores, inclusive de aquellos que deriven de la prestación de servicios públicos a su cargo establecidos por las Legislaturas, no son propios del principio de reserva de fuentes. Lo anterior, responde a la propia lógica constitucional, pues como lo he expuesto, considero que la reserva de fuentes es un mínimo de ingresos que se asegura a los Municipios contar con la autonomía suficiente para solventar sus necesidades y responsabilidades públicas.

En la práctica, y desde el punto de vista de una planeación estatal fiscal, cabe cuestionarnos: en principio, el fortalecimiento del régimen municipal pretende, entre otras cosas, enaltecer su autonomía y suficiencia financiera. En ese sentido, resulta no sólo viable, sino tal vez deseable, que las Legislaturas de los Estados establezcan otros ingresos a los que pueden acceder; sin embargo, de sujetarlos, además, a una prohibición sobre la configuración normativa de ciertas contribuciones (por ejemplo, al no dejar establecer exenciones), se genera un desincentivo para otorgarlos.

Bajo las premisas antes expuestas, debe considerarse que, en el caso, los espectáculos públicos no son propiamente un servicio público, más aún, inclusive, la contribución a la que hace referencia el artículo 32 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León establece un impuesto (diverso a los que derivan de la propiedad inmobiliaria propio de la reserva de fuentes) y no un derecho (por servicios).

Ello implica que no podría encuadrarse en la prohibición constitucional, pues no corresponde al ámbito de protección sobre la prohibición de afectar la hacienda municipal, ni con relación al inciso a), ni con el c) de la fracción IV de la Constitución Federal.

Robustece lo anterior la circunstancia de que el hecho imponible del impuesto local lo constituye, como lo establece el artículo 29 la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León "... la celebración de espectáculos públicos en el Estado, excepto cuando se realicen en restaurantes, bares, cabarets, salones de fiesta o de baile y centros nocturnos, siempre y cuando por la realización de espectáculos en estos establecimientos se cause el impuesto al valor agregado", donde la base del impuesto lo constituye, en términos del diverso artículo 31, la entrada bruta que genere el espectáculo correspondiente; es decir, es un impuesto directo sobre ingresos percibidos, y no una contribución que se cause por los derechos que pudiere prestar un Municipio.

Es por ello que, como mencioné anteriormente, es importante definir si la prohibición de otorgar exenciones y subsidios recae sobre la protección que se otorga a través de la reserva de fuentes, o de la libre administración hacendaria, pues aun cuando se trata de conceptos íntimamente vinculados, la respuesta constitucional no es la misma.

En mi concepto, al tratarse de una prohibición inmersa en el sistema de reserva de fuentes, no alcanza a otro tipo de ingresos tributarios distintos a los impuestos en propiedad inmobiliaria y derechos por servicios públicos que las Legislaturas establezcan a favor de los Municipios. Si se considerara que es una prohibición que se encuentra inmersa en el principio de libre administración hacendaria, tal vez la solución sería otra.

Por tanto, al margen de que no comparto la declaratoria de invalidez respecto de los artículos impugnados en general, menos aún respecto del artículo 32 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, pues aun considerando que se tratara de un subsidio como lo hizo la sentencia, no encuentro sustento constitucional alguno para encuadrarlo en la excepción que se prevé en el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.

C. Coincidencia parcial en la declaratoria de inconstitucionalidad de la reducción en el pago del impuesto predial.

Finalmente, conforme a los argumentos que he desarrollado con antelación, compartí la declaratoria de inconstitucionalidad exclusivamente por lo que hace al último párrafo del artículo primero transitorio del decreto, pues en él, efectivamente se establece una reducción mediante la aplicación de una tasa establecida de manera fija y directa en una ley estatal, no ya mediante una permisión, sino a partir de una obligación concreta; y, además, respecto del impuesto predial correspondiente a la reserva de fuentes de ingreso de los Municipios, lo cual sí transgrede bajo las premisas que he expuesto, el artículo 115 de la Constitución Federal.

Basta imponerse del contenido de tal porción normativa, para darse cuenta de ello, en tanto establece que: "... En el caso de que se pague [el impuesto predial] a más tardar el día 5 del mes de abril, gozará de una reducción del 15% de dicha anualidad y si lo cubre a más tardar el día 5 del mes de mayo, gozará de una reducción del 10% de la misma."

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 27 de marzo de 2018.

La tesis aislada P. XXVIII/2010 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 22.

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1. Véase la tesis de jurisprudencia, de rubro: "MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.". [J], Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1375, P./J. 44/2003.

2. El tema específico de impuestos a la propiedad inmobiliaria es posiblemente el que mayor ha sido explorado por esta Suprema Corte de Justicia, de manera ejemplificativa, véase la tesis, de rubro: "IMPUESTO SOBRE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. EL ARTÍCULO 65, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE HACIENDA DEL MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO DE LOS ROMO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, AL ESTABLECER QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES ESTARÁN EXENTOS DE PAGARLO, SIEMPRE Y CUANDO ÉSTOS SEAN PARA SU USO PROPIO, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE RESERVA DE FUENTES DE INGRESOS MUNICIPALES PREVISTO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 5 DE MARZO DE 2009).". Localización: [J], Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro X, Tomo 1, julio de 2012, página 341, P./J. 23/2012 (9a.).

3. Controversias constitucionales 14/2004, 142/2006 y 19/2011. Y dentro de los criterios jurisprudenciales, puede citarse, a manera de ejemplo, el contenido en la tesis, de rubro: "ASOCIACIONES RELIGIOSAS. LA EXENCIÓN EN EL PAGO DE LOS IMPUESTOS PREDIAL Y SOBRE TRASLACIÓN DE DOMINIO DE INMUEBLES EN SU FAVOR, PREVISTA EN EL ARTÍCULO CUARTO TRANSITORIO DEL CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE CHIHUAHUA, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO A) Y SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE TRES DE FEBRERO DE DOS MIL UNO).". [J], Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, página 824, P./J. 100/2001.

4. Ver controversia constitucional 48/2015, en la que se analizaron los artículos 96, cuarto párrafo y 104, primer y segundo párrafos, de la Ley de Agua para el Estado de Aguascalientes, en su texto derivado de las reformas y adiciones sufridas por el Decreto Número 205, publicado en el Periódico Oficial de la entidad de seis de julio de dos mil quince.

5. Al respecto, véase la tesis de jurisprudencia, de rubro: "DERECHOS POR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 103 DE LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MICHOACÁN, AL ESTABLECER QUE QUEDAN EXCEPTUADAS DE SU PAGO LAS PERSONAS FÍSICAS O MORALES PROPIETARIAS, POSEEDORAS, USUFRUCTUARIAS O USUARIAS DE PREDIOS UBICADOS EN EL TERRITORIO DEL MUNICIPIO EN LOS QUE OPEREN BOMBAS DE AGUA POTABLE O NEGRAS, MOLINOS DE NIXTAMAL Y PARA USOS AGRÍCOLAS, VULNERA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE FUENTES DE INGRESOS MUNICIPALES CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 11 DE MAYO DE 2009).". [J], Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro X, Tomo 1, julio de 2012, página 242, P./J. 24/2012 (9a.).

6. Al respecto, véase la tesis de jurisprudencia, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LOS ARTÍCULOS 18, FRACCIÓN VII, Y 19, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MORELIA, MICHOACÁN, PARA 2006, AL ESTABLECER SUPUESTOS DE EXENCIÓN, TRANSGREDEN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.". [J], Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 1132, P./J. 116/2006.

7. "Artículo 21 Bis-12. ...

"Se faculta a los Ayuntamientos para poder otorgar un subsidio de hasta un 100% del incremento del impuesto predial para el ejercicio fiscal en el que se haya aprobado una actualización de los valores unitarios de suelo o construcción en los usos de suelo de casa habitación."

8. "Artículo 28 Bis-1. ...

"Se faculta a los Ayuntamientos para poder otorgar un subsidio por hasta el 100% sobre el excedente del 2% de la tasa del impuesto sobre adquisición de inmuebles."

9. "Artículo 32. ...

"Se faculta a los Ayuntamientos para poder otorgar un subsidio de hasta el 100% sobre el excedente del 5% de la tasa del impuesto sobre diversiones y espectáculos públicos."

10. "Primero. Los Gobiernos Municipales deberán aprobar en sesión de Cabildo la toma de subsidios a los impuestos y derechos que se otorgarán conforme a este decreto, así como las bases de los mismos y de las devoluciones de los pagos correspondientes al impuesto predial que se hubiesen cobrado con anterioridad, en un término no mayor de siete días posteriores a la entrada en vigor del presente decreto y no podrán variarse en el transcurso del ejercicio fiscal 2017.

"Una vez publicada la tabla de subsidios y sus bases, será obligatorio otorgar dichos subsidios a todos quienes encuadren en los supuestos de las bases sin necesidad de solicitud expresa del contribuyente.

"Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 100, fracción IX de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Nuevo León, los tesoreros municipales deberán de incluir en el informe de avance de gestión financiera los subsidios otorgados.

"Durante el ejercicio fiscal 2017 en los Municipios donde se haya aprobado una actualización de los valores unitarios de suelo o construcción en los usos de suelo de casa habitación, cuya vigencia inició el 1 de enero de 2017, el impuesto podrá pagarse por anualidad anticipada a más tardar el día 5o. del mes de junio, sin recargos. En el caso de que se pague a más tardar el día 5o. del mes de abril, gozará de una reducción del 15% de dicha anualidad y si lo cubre a más tardar el día 5o. del mes de mayo, gozará de una reducción del 10% de la misma."

11. Si bien son conceptos relacionados, tienen matices distintos. Para advertir la discrepancia indicada véase, por ejemplo, el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 44/2003, en contraste con el diverso contenido en la P./J. 24/2012 (9a.) citadas con anterioridad. A mayor abundamiento, puede observarse cómo, por ejemplo, en la tesis P. XXVIII/2010 se determinó que la prohibición de establecer exenciones "tiene como finalidad garantizar la libre administración de la hacienda municipal". La tesis referida lleva por rubro: "EXENCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO C), PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. ES COMPATIBLE CON LA NATURALEZA Y EL RÉGIMEN ORGÁNICO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL."

12. Los principios de reserva de fuentes y de libre administración hacendaria, si bien se encuentran íntimamente vinculados, tienen particularidades que los distinguen y que resultan relevantes para el caso que nos ocupa.

13. "Artículo 115.

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo."

14. En otras palabras, la libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.

15. Véase la tesis de jurisprudencia, de rubro: "LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. LOS EMPRÉSTITOS SON INGRESOS MUNICIPALES NO SUJETOS A DICHO RÉGIMEN.". Localización: [TA], Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, página 1294, P. XVII/2009.

16. "Artículo 115.

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) Panteones.

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera."

Este voto se publicó el viernes 27 de abril de 2018 a las 10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.