Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 42802 |
| Fecha | 04 Mayo 2018 |
| Fecha de publicación | 04 Mayo 2018 |
| Número de resolución | 29/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 54, Mayo de 2018, Tomo I, 187 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente y particular que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 29/2017 y sus acumuladas 32/2017, 34/2017 y 35/2017.
1. En sesión de veintiuno de agosto de dos mil diecisiete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro, promovidas por varios partidos políticos nacionales. El presente voto tiene como objetivo hacer las aclaraciones pertinentes en torno a varios apartados del fallo. Se sigue la metodología de estudio de la sentencia, la cual se dividió en diversas temáticas.
I. POSICIONAMIENTO RESPECTO AL TEMA 2
2. En el apartado de estudio de fondo se declaró la invalidez de la porción normativa de la fracción III del artículo 58 de la Constitución del Estado de Morelos (de ahora en adelante la "Constitución Local") que indica "con una vecindad habitual efectiva en el Estado no menor a doce años inmediatamente anteriores al día de la elección", pues se consideró que aunque los Estados de la República tienen libertad configurativa para modular los requisitos de elegibilidad de sus cargos públicos, el aumento de la residencia efectiva de cinco a doce años no fue justificado por el Constituyente Local y carece de racionalidad y proporcionalidad.
3. Coincido con las consideraciones y sentido del fallo; sin embargo, estimo que otras razones adicionales para advertir que no se superó un análisis estricto de constitucionalidad son las que siguen:
a) La medida legislativa fue regresiva, precisamente al aumentar a más del doble el requisito de residencia a lo que estaba previsto con anterioridad (antes se decía no menor a 5 años). Es por esta regresividad que el legislador local estaba obligado a aportar una motivación reforzada a fin de satisfacer lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b) Por otro lado, la reforma al precepto reclamado no guarda congruencia con el resto de las reformas a la Constitución Local que se dieron en el mismo decreto impugnado, mediante las cuales se disminuyeron en vez de aumentar los años de residencia para diputados y miembros de Municipios. Ello, con la finalidad de extender el goce del derecho a ser votado. Es decir, sólo se aumentaron los años de residencia para gobernador y se disminuyeron respecto a todos los demás cargos públicos elegidos democráticamente, por lo que son contradictorias las finalidades del legislador.
c) Además, si se aceptara tal aumento a 12 años, siendo la edad mínima para ser gobernador 30 años, en ese caso la persona jamás puede residir en otro territorio desde que alcanzó la mayoría de edad, lo cual es una medida altamente restrictiva a otros derechos humanos que, se insiste, debió haber sido justificada de manera reforzada por el Constituyente Local y no bajo el mero argumento de que se necesita conocimiento de la situación particular de la entidad.
II. POSICIONAMIENTO RESPECTO AL TEMA 4.1
4. En el apartado 3 del estudio de fondo se hizo el estudio de regularidad constitucional de varias normas de la Constitución Local. Por un lado, se declara la validez de la fracción I del artículo 25; por otro lado, se declara la invalidez de la fracción I del artículo 117 en la porción normativa que indica: "con excepción del presidente municipal y síndico, los cuales deberán tener una residencia efectiva mínima de siete años" y, por último, se desestima la acción por empate de cinco votos respecto a la fracción II del propio artículo 117, en la porción normativa que dice: "excepto para los cargos de presidente municipal y síndico, en los cuales la edad mínima será de veinticinco años cumplidos al día de la elección".
5. En cuanto al primer precepto referido, como se advierte de su texto transcrito en la sentencia, la norma prevé que para ser diputado, el candidato debe ser morelense o tener residencia efectiva de 3 años anteriores a la fecha de la elección. Antes de ser reformada, se requería ser morelense por nacimiento o morelense por residencia con antigüedad de 10 años (para ser morelense por residencia se exigen 5 años de "residencia habitual") y, además, tener "residencia efectiva" de 1 año.
6. Sobre este precepto, los partidos objetaron en forma genérica la exigencia de ciertos años de residencia efectiva. El fallo sostiene que es criterio de esta Corte que la residencia puede ser un elemento que limite el derecho a ser votado de los ciudadanos y que, además, es un requisito de los denominados constitucionalmente como agregables; es decir, los Estados cuentan con libertad configurativa para añadirlos siempre atendiendo a un juicio de razonabilidad.
7. Compartí esta conclusión; no obstante, considero que en la resolución faltó exponer precisamente el escrutinio constitucional para verificar la razonabilidad de los años de residencia. Al respecto, estimo que los 3 años de "residencia efectiva" exigidos por la norma reclamada son razonables y proporcionales al fin pretendido por las razones que siguen:
a) El fin constitucionalmente imperioso es que las personas que vayan a ser elegidas conozcan la situación particular que se vive en su distrito o en el Estado.
b) La residencia efectiva (permanente y con ánimo de morar en el Estado) es una medida adecuada para cumplir dicho objetivo.
c) No se valora como un supuesto regresivo. Antes, se exigía ser morelense por residencia (lo cual exigía 5 años de residencia habitual; es decir, no permanente) y, adicionalmente, 1 año de residencia efectiva. Ahora, conjuntando tales requisitos, aunque la residencia efectiva es mayor, ya no se requiere la ciudadanía morelense que implica un mayor número de años de actividades o permanencia en el territorio del Estado.
d) No es una medida altamente gravosa, al ser una cantidad de años razonables en atención a los demás años de residencia que se piden a otros cargos públicos con una incidencia igual o mayor en el ordenamiento jurídico (por ejemplo, a los consejeros electorales se les requiere 3 años de residencia efectiva, al fiscal general 3 años de residencia y a los secretarios de despacho 3 años de residencia).
8. Ahora bien, en torno al estudio del fallo sobre las fracciones impugnadas del artículo 117, apoyé la invalidez de la porción normativa indicada de la fracción I del artículo 117 impugnado, pero no de la fracción II como venía proponiéndolo el Ministro instructor.
9. El proyecto que nos fue presentado afirmaba que debían declararse inválidas ambas porciones normativas cuestionadas porque se crearon requisitos diferenciados para cada tipo de miembro de un Ayuntamiento. Por una parte, se requería de 3 años de residencia y 21 años para los regidores y, por la otra, de 7 años de residencia y 25 años de edad para los síndicos y presidente municipal. La razón de invalidez que se aportaba radicaba en que no se advertía ninguna razón constitucionalmente imperiosa que justificara establecer requisitos de elegibilidad diferenciados para los miembros de un mismo Ayuntamiento. Tanto el presidente municipal como los síndicos y regidores conforman el Cabildo del Ayuntamiento.
10. No compartí dicha premisa argumentativa. Si bien son todos miembros del Ayuntamiento y gozan de los mismos derechos y llegan a acuerdos colegiados en el Cabildo, el presidente municipal, los síndicos y regidores tienen asignadas competencias diferenciadas. Es decir, aunque forman parte del Ayuntamiento que toma decisiones en conjunto, los munícipes cuentan con facultades diferenciadas de acuerdo a su cargo (presidente, síndico y regidor), por lo que existe una finalidad constitucionalmente imperiosa para establecerles requisitos de elegibilidad distintos.
11. Por ejemplo, el presidente municipal nombra al secretario municipal y al tesorero, hace cumplir el bando de policía, vigila la recaudación hacendaria municipal, entre otras cuestiones (artículo 41 de la Ley Orgánica Municipal). Al síndico le corresponde, entre otras, vigilar que los ingresos municipales ingresen a la tesorería, regularizar la propiedad de los bienes inmuebles, representar al Municipio en las controversias constitucionales, etcétera (artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal). Mientras que a los regidores les compete otras cuestiones como vigilar la rama de la administración municipal que le encomiende el Ayuntamiento, etcétera.
12. Así las cosas, por un lado, no apoyé la declaratoria de invalidez de la porción normativa reclamada de la fracción II del artículo 117 de la Constitución Local, pues de acuerdo a como está configurado el sistema constitucional en Morelos, consideré adecuada una diferenciación en la edad entre regidores y presidente municipal/síndico: aunque conforman el mismo Cabildo, detentan facultades de trascendencia distinta para la administración municipal que el legislador secundario puede considerar relevantes para efectos de adquirir la experiencia necesaria a fin de hacer un correcto desempeño de sus respectivas competencias. Adicionalmente, 21 y 25 años no se consideran requisitos fuera de razonabilidad para cumplir dichos objetivos.
13. No obstante lo anterior, por otro lado, sí compartí la declaratoria de invalidez de la porción normativa indicada de la fracción I del artículo 117 impugnado, pero por razones distintas. A diferencia de lo expuesto en la sentencia, se insiste, hay razones imperiosas constitucionalmente que permiten hacer una diferenciación entre los requisitos de elegibilidad, incluyendo los años de residencia. Sin embargo, el problema de esta porción normativa cuestionada es que, si bien se parte de la idea de la factibilidad legislativa para hacer una diferenciación, la cuestión es que los efectos de esa diferenciación es regresiva para un grupo, lo cual no supera un juicio de razonabilidad de carácter estricto.
14. Antes de ser reformada, el precepto establecía que para ser miembro de un Ayuntamiento tenía que ser morelense por nacimiento o morelense por residencia (lo cual se adquiere con 5 años de residencia habitual en el Estado) con antigüedad mínima de 10 años y, además, acreditar una residencia efectiva en el Municipio de 5 años. En suma, con que una persona tuviera residencia efectiva en el Municipio de 5 años podía ser munícipe.
15. El problema es que con la reforma impugnada, por una parte, a los regidores se les exige sólo una residencia efectiva de 3 años (lo cual es progresivo y benéfico para el derecho a ser votado), mientras que a los presidentes municipales y síndicos se les requiere de una "residencia efectiva" de 7 años (lo que es regresivo). En ese tenor, no hay una congruencia entre los objetivos y medidas tomadas por el Poder Constituyente del Estado de Morelos. Adicionalmente, al aumentar los años de residencia efectiva para el presidente municipal y los síndicos, del informe del legislador no se desprenden razones para justificar esa regresividad en la limitación al derecho a ser votado. No hay pues una relación de razonabilidad y proporcionalidad entre el fin buscado y la medida legislativa implementada.
III. POSICIONAMIENTO RESPECTO AL TEMA 4.1
16. En el apartado de estudio de fondo que se identificó bajo el número 4.1 se declaró la constitucionalidad de la fracción III del artículo 26 de la Constitución Local que prevé que los diputados que se pretendan reelegir podrán optar por separarse o no del cargo bajo un argumento de libertad configurativa. La sentencia razona que al ser un requisito de elegibilidad para ocupar un cargo público local, el Poder Constituyente del Estado de Morelos contaba con la libertad configurativa para permitir que los legisladores que pretendan reelegirse no tengan que forzosamente separarse del cargo.
17. Aunque comparto esta conclusión, me permito hacer las siguientes aclaraciones. Si bien en otros precedentes se ha abordado la temática de separación de ciertos cargos para poder contender por cargos elegidos democráticamente, la acción que ahora nos ocupa es la primera ocasión que este Tribunal Pleno se pronuncia en específico sobre si es incompatible o no con la equidad de la contienda que aquella persona que pretenda reelegirse pueda permanecer en el cargo durante todo el proceso electoral.
18. Al respecto, en la acción de inconstitucionalidad 50/2016, cuando se trató el tema de separación, sólo se impugnaron las normas (cuarto del artículo 16 y tercero del 19, ambos del Código Electoral del Estado de México) que establecían que los diputados que pretendieran reelegirse podían reincorporarse al cargo una vez concluido el proceso electoral. No se impugnaron los párrafos que obligaban a los diputados a separarse del cargo, por lo que no fue objeto de discusión por parte del Tribunal Pleno.
19. Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 76/2016 y sus acumuladas, se impugnaron preceptos que obligaban a los diputados o munícipes a separarse de su cargo con cierta anticipación para ser diputado o integrante de un Ayuntamiento; sin embargo, se declaró la validez señalando que no se debía incluir como parte de esa norma a los diputados o munícipes que pretendieran reelegirse dado que eran gobiernos de año y medio (dada la homologación de las elecciones locales con la federal). Por ende, tampoco se abordó de manera directa la constitucionalidad de exigir la separación del propio cargo en el supuesto de reelección. Así, se insiste, este es el primer caso donde se afronta de manera directa el problema de la reelección y la separación del cargo.
20. Bajo estos supuestos es que apoyé la declaratoria de constitucionalidad del precepto reclamado. El legislador secundario se encuentra en posibilidades para regular las condiciones que deben cumplir los diputados para reelegirse, por lo que la mera permisión a los legisladores locales de permanecer en el cargo cuando aspiren a una reelección no actualiza automáticamente una violación a la Constitución General.
21. Contrario a la postura de los partidos políticos promoventes, no se quebranta la equidad de la contienda ni se propicia un indebido uso de los recursos públicos. Primero, porque el legislador secundario optó por un régimen en el que considera que el objetivo mismo de la reelección es asegurar una mayor rendición de cuentas, por lo que permitir que el diputado siga en el cargo durante el proceso electoral tiene justo el objetivo de que continúe desempeñando su función para obtener nuevamente el respaldo ciudadano.
22. Ello, por sí mismo, no implica una inequidad en la contienda. Con la incorporación del principio de reelección, debe modificarse la forma de aproximación a los requisitos de elegibilidad de las personas que pretendan reelegirse, a fin de que puedan mostrarle a la ciudadanía que son aptas para seguirlas representando. Obligarlos a separarse del cargo puede afectar dicha idea de representación.
23. La preocupación del partido político en cuanto a la equidad de la contienda y usos de los recursos públicos no se atiende con la necesaria separación del cargo, sino con el resto de normas del ordenamiento jurídico que prohíben a los funcionarios desviar recursos públicos para campañas o utilizar la propaganda gubernamental con fines de promoción personal, lo cual debe ser analizado caso por caso. En el supuesto en que se actualice una violación de este tipo, será la autoridad responsable la que determine si procede sancionar al candidato que pretende reelegirse con la cancelación de su candidatura.
Este voto se publicó el viernes 04 de mayo de 2018 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
