Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Número de resolución | 63/2017 |
| Fecha de publicación | 15 Junio 2018 |
| Fecha | 15 Junio 2018 |
| Número de registro | 42853 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular y concurrente que formula el M.A.Z.L. de L. relativo a la acción de inconstitucionalidad 63/2017 y sus acumuladas 65/2017, 66/2017, 67/2017, 68/2017, 70/2017, 71/2017, 72/2017, 74/2017 y 75/2017.
En la sesión del Tribunal Pleno de veintiuno de septiembre de dos mil diecisiete resolvimos la acción de inconstitucionalidad 63/2017 y sus acumuladas, en las que se impugnaron diversas disposiciones del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México.
1. Voto particular respecto de la omisión del artículo 4, apartado C, fracción III, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México.
Por un lado, se impugnó el artículo 4, apartado C, fracción III, por no prever el concepto de violencia política en razón de género ni contemplarla como causal de nulidad de una elección, lo que impide salvaguardar los derechos políticos de las mujeres. Por unanimidad de votos se declaró infundada la omisión legislativa que se atribuye al artículo 4, apartado C, fracción III, del citado código, pues en su apartado b) prevé que "Se entenderá por violencia política hacia las mujeres cualesquiera de estas conductas contenidas en el presente numeral, cometidas en su perjuicio en razón de género."
El artículo 4, apartado C, fracción III, dispone lo siguiente:
"Artículo 4. Para efectos de este código se entenderá: ...
"C) En lo que se refiere al marco conceptual: ...
"III. Violencia Política. Es toda acción, omisión o conducta ejercida contra las personas, directa o indirectamente, que tiene por objeto o resultado sesgar, condicionar, impedir, restringir, suspender, menoscabar, anular, obstaculizar, excluir o afectar el reconocimiento, acceso, goce o ejercicio de los derechos político-electorales; la participación y representación política y pública; el desempeño de un cargo, actividad o responsabilidad y la toma de decisiones inherentes a los mismos; y las prerrogativas y funciones públicas; pudiéndose manifestar mediante cualquier modalidad de violencia contemplada en la Ley de Acceso de las Mujeres a una vida libre de violencia de la Ciudad de México, expresándose en los ámbitos político, público y privado, en los siguientes rubros:
"a) En el ámbito ciudadano; las instituciones y organizaciones públicas, políticas y electorales; aspiraciones y candidaturas en cualquier etapa del proceso electoral o de la participación ciudadana; el servicio público; los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, todos los niveles de gobierno; así como las representaciones, liderazgos o participaciones en los contextos comunitarios; indígenas, rurales o urbanos.
"b) En la ciudadanía; simpatizantes, militantes, quien ejerza una función pública, de partidos o electorales; aspirantes a cargos políticos o públicos; precandidaturas, candidaturas, así como las candidaturas electas, de partidos políticos o sin partido; servidoras y servidores públicos designados y en funciones; representantes, líderes o participantes activos comunitarios e indígenas, rurales o urbanas.
"Se entenderá por violencia política hacia las mujeres cualesquiera de estas conductas contenidas en el presente numeral, cometidas en su perjuicio en razón de género."
En la sesión del Tribunal Pleno voté por considerar infundada la omisión legislativa alegada, pues el artículo 4, apartado C, fracción III, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México sí prevé la violencia contra las mujeres y la Ley Procesal Electoral de la entidad la prevé como causal de nulidad de elecciones.
Ahora bien, en suplencia de la queja,(1) debió declararse la inconstitucionalidad de la omisión legislativa parcial al no preverse a las personas lésbicas, gay, bisexuales, transexuales, transgéneros, travestis e intersexuales como sujetos protegidos expresamente, de conformidad con el artículo 1o. de la Constitución General, 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(2) En efecto, todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, particularmente, los de las minorías sociales.
Al respecto, en el caso A.R. y Niñas Vs. Chile sobre prohibición de discriminación por la orientación sexual, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló:
"279. La Corte recuerda que el artículo 2 de la Convención obliga a los Estados Parte a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos por la Convención. Es decir, los Estados no sólo tienen la obligación positiva de adoptar las medidas legislativas necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos en ella consagrados, sino que también deben evitar promulgar aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de estos derechos, y evitar que se supriman o modifiquen las leyes que los protegen."
De igual forma, en su Opinión Consultiva OC-24/17,(3) la Corte Interamericana de Derechos Humanos dijo:
"65. Los Estados están obligados a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas. Esto implica el deber especial de protección que el Estado debe ejercer con respecto a actuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia, creen, mantengan o favorezcan las situaciones discriminatorias."
De hecho, el grupo LGBTTTI es una minoría social en la sociedad mexicana, entendiendo por tal a un grupo de personas que ha sido permanentemente excluido de la esfera pública con base en prejuicios y como consecuencia han visto vulnerados injustificadamente sus derechos.(4) En particular, se trata de un grupo que sufre violencia motivada por el prejuicio basado en la orientación sexual, identidad y expresión de género o diversidad corporal. De acuerdo con el último Informe de la organización civil Letra S sobre Crímenes de Odio por Homofobia, de 1995 al 2016 se han cometido 1,310 asesinatos por odio homofóbico en México(.5) De hecho, en su Informe Especial de 2010 sobre violaciones a los derechos humanos y delitos cometidos por homofobia, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló que México ocupa el segundo lugar de América Latina en crímenes por homofobia durante el periodo 1995-2006.(6)
En su Opinión Consultiva OC-24/17,(7) la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló:
"78. De conformidad con todo lo anterior, teniendo en cuenta las obligaciones generales de respeto y garantía establecidas en el artículo 1.1 de la Convención Americana, los criterios de interpretación fijados en el artículo 29 de dicha Convención, lo estipulado en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, las Resoluciones de la Asamblea General de la OEA, y los organismos de Naciones Unidas (supra párrs. 71 a 76), la Corte Interamericana deja establecido que la orientación sexual y la identidad de género, así como la expresión de género son categorías protegidas por la Convención. Por ello, está proscrita por la Convención cualquier norma, acto o práctica discriminatoria basada en la orientación sexual, identidad de género o expresión de género de la persona. En consecuencia, ninguna norma, decisión o práctica de derecho interno, sea por parte de autoridades estatales o por particulares, pueden disminuir o restringir, de modo alguno, los derechos de una persona a partir de su orientación sexual, su identidad de género y/o su expresión de género."
Conforme con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos la violencia contra las personas LGBTTTI constituye una "forma de violencia de género, impulsada por el deseo de castigar a quienes se considera que desafían las normas de género".(8) En esta tesitura, múltiples organismos internacionales han manifestado su preocupación y condena contra la violencia cometida contra individuos a causa de su orientación sexual e identidad de género.
Al respecto, el 22 de diciembre de 2008 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la "Declaración sobre derechos humanos, orientación sexual e identidad de género", en la que manifestó su preocupación "por los actos de violencia y las violaciones de derechos humanos relacionadas, cometidos contra individuos a causa de su orientación sexual e identidad de género."(9)
Asimismo, el 22 de marzo de 2011 fue presentada ante el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, la "Declaración conjunta para poner alto a los actos de violencia, y a las violaciones de derechos humanos dirigidas contra las personas por su orientación sexual e identidad de género", en la que participó México y en la cual se dijo:
"Expresamos nuestra preocupación por los continuos actos de violencia, y violaciones a los derechos humanos relacionadas, entre otros, asesinatos, violaciones sexuales, torturas y sanciones penales, dirigidos contra las personas por su orientación sexual y su identidad de género en todas las regiones del mundo, y cuyas evidencias los procedimientos especiales han hecho llegar al Consejo desde aquella declaración; ...
"Reconocemos nuestra responsabilidad más amplia de poner alto a las violaciones de los derechos humanos de todas las personas marginadas y aprovechamos esta oportunidad para renovar nuestro compromiso de dar atención a la discriminación en todas sus formas;
"Hacemos un llamado a los Estados para que tomen medidas a fin de acabar con los actos de violencia, las sanciones penales y las violaciones de derechos humanos relacionadas en contra de las personas por su orientación sexual o identidad de género; alentamos a los procedimientos especiales, órganos de los tratados y otras instancias involucradas a continuar integrando estas cuestiones dentro de sus mandatos pertinentes, e instamos también al Consejo a atender estas importantes cuestiones de derechos humanos".(10)
De igual forma, la Asamblea General de los Estados Americanos, en su resolución AG/RES. 2863 (XLIV-O/14), "Derechos humanos, orientación sexual e identidad y expresión de género", aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 5 de junio de 2014, reiteró:
"3. Condenar los actos de violencia y las violaciones de derechos humanos contra personas a causa de su orientación sexual e identidad o expresión de género, e instar a los Estados Miembros a que fortalezcan sus instituciones nacionales con el fin de prevenirlos, investigarlos y asegurar a las víctimas la debida protección judicial en condiciones de igualdad, y que los responsables enfrenten las consecuencias ante la justicia."(11)
Por su parte, el Alto Comisionado para la Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en su Informe A/HRC/29/23 de 4 de mayo de 2015, señaló:
"11. Los Estados tienen la obligación de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar, sancionar y reparar la privación de la vida y otros actos de violencia. Los mecanismos de las Naciones Unidas han instado a los Estados a cumplir esta obligación mediante la adopción de medidas legislativas y de otro tipo para prohibir, investigar y perseguir todos los actos de violencia e incitación a la violencia motivados por prejuicios y dirigidos contra las personas LGBTI e intersexuales, así como para proporcionar una reparación a las víctimas y protección contra las represalias."(12)
Finalmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Informe OAS/Ser.L/V/II.rev.2 de 12 de noviembre de 2015, "Violencia contra Personas Lesbianas, G., Bisexuales, Trans e Intersex en América", recomendó:
"La CIDH toma en consideración que la legislación que específicamente protege a las personas LGBTI contra la violencia tiene un impacto simbólico, envía un mensaje social positivo y fortalece la prevención. La CIDH hace un llamado a los Estados Miembros de la OEA a ampliar la protección jurídica contra la violencia de forma tal que dicha protección explícitamente reconozca y sancione los crímenes basados en la orientación sexual, identidad de género y la diversidad corporal o características sexuales."(13)
De esta manera, para dar cumplimiento a la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, prevista en los artículos 1o. de la Constitución General, 1.1. y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, debió declararse la inconstitucionalidad de la omisión legislativa parcial del artículo 14, apartado C, fracción III, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México, al no prever como grupo especialmente protegido frente a la violencia política a las personas LGBTTTI.
2. Voto concurrente respecto al artículo 28, fracción II, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México.
Por otro lado, por unanimidad de votos se reconoció la validez del artículo 28, fracción II, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México que prohíbe que la persona que se registre para contender como Alcalde lo pueda hacer para ser concejal por principio de representación proporcional. El artículo 28, fracción II, dispone:
"Artículo 28. En la asignación de los concejales electos por el principio de representación proporcional tendrán derecho a participar los Partidos Políticos, coaliciones, candidaturas comunes y candidaturas sin partido debidamente registrados en una planilla integrada por el alcalde y los concejales respectivos por el principio de mayoría relativa, que cumplan los requisitos siguientes:
"I. Registrar una lista cerrada, con las fórmulas de candidatos a concejales a elegir por el principio de representación proporcional conforme a lo establecido en la Constitución Local de acuerdo a los siguientes criterios:
"a) En las demarcaciones con hasta 300 mil habitantes, las alcaldías se integrarán por la persona titular de la misma y diez concejales, de los cuales cuatro serán asignados por el principio de representación proporcional.
"b) En las demarcaciones con más de 300 mil habitantes y hasta 500 mil, las alcaldías se integrarán por la persona titular de la misma y doce concejales y; de los cuales cinco serán asignados por el principio de representación proporcional.
"c) En las demarcaciones con más de 500 mil habitantes, las alcaldías se integrarán por la persona titular de la misma y quince concejales, de los cuales seis serán asignados por el principio de representación proporcional.
"II. La lista cerrada a la que se refiere la fracción anterior se conformará con la planilla de candidatos a concejales de mayoría relativa, siguiendo el orden que tuvieron en la planilla registrada, donde el candidato a alcalde no formará parte de la lista de concejales de representación proporcional, respetando en la prelación de la misma el principio de paridad de género.
"III. La planilla ganadora de la alcaldía no podrá participar en la asignación de concejales por el principio de representación proporcional."
Como manifesté en la sesión del Tribunal Pleno coincido con el sentido de la sentencia, sin embargo, no comparto sus consideraciones. La sentencia argumenta que el artículo 125 de la Constitución General prohíbe el desempeñar a la vez dos cargos federales de elección popular ni uno de la Federación y otro de una entidad Federativa que sean también de elección,(14) por lo que existe libertad de configuración de las entidades federativas para determinar la posibilidad de registros simultáneos. Así, analiza la norma con un criterio de mínima racionalidad y concluye que es constitucional.
Desde mi punto de vista, no existe esa libertad de configuración para las entidades federativas, pues el artículo 11, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales(15) dispone que "A ninguna persona podrá registrársele como candidato a distintos cargos de elección popular en el mismo proceso electoral". En el caso concreto, el artículo 28, fracción II, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México prohíbe que el candidato a alcalde sea registrado como candidato a concejal por vía de representación proporcional, siendo que como lo dice la sentencia, son cargos distintos de elección popular.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 20 de abril de 2018.
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1. En la acción se hizo valer la violación del artículo 1o. constitucional.
"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios.
"Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Igualmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaración de invalidez en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte, haya o no sido invocado en el escrito inicial.
(Adicionado, D.O.F. 22 de noviembre de 1996)
"Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial."
2. Constitución General
"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
(Adicionado, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
(Adicionado, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)
"Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
(Reformado, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
"Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
"1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posicióneconómica, nacimiento o cualquier otra condición social.
"2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.
"Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
"Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades."
3. Opinión Consultiva OC-24/17 de 24 de noviembre de 2017 solicitada por la República de Costa Rica, Identidad de Género, e Igualdad y No Discriminación a Parejas del mismo S.. Disponible en línea http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_24_esp.pdf
4. En la doctrina comparada sobre minorías sociales véase H.E., J., Democracia y desconfianza, trad. M.H., S.d.H.E., 1997, pp. 109, 127, 130, 186, 202; A., B. "Beyond Carolene Products", H.L.R., Vol. 98, núm. 4, p. 724; Y., K., "The gay tipping point", UCLA Law Review, Vol. 57, p. 1542. Del mismo autor, "Assimilationist Bias in the Equal Protection, The Visibility Presumption and the Case of D.´t Ask, D.´t Tell", Y.L.J., 1998, Vol. 108, pp. 565 y 566; Fiss, O., "Groups and the Equal Protection Clause", Philosophy & Public Affairs, núm. 5, 1976, pp. 107-117, y S., R., "(Des) igualdad estructural", en Alegre, M. y Gargarella, R., (coords.) El derecho a la igualdad, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2007, pp. 185, 191.
5. Disponible en línea en: http://www.letraese.org.mx/proyectos/proyecto-1-2/
6. Comisión Nacional de Derechos Humanos, Informe Especial sobre las Violaciones a los Derechos Humanos y Delitos Cometidos por Homofobia, 2010, p. 2. Disponible en línea: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/informes/especiales/2010_homofobia.pdf
7. Opinión Consultiva OC-24/17 de 24 de noviembre de 2017 solicitada por la República de Costa Rica, Identidad de Género, e Igualdad y No Discriminación a Parejas del mismo S.. Disponible en línea http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_24_esp.pdf
8. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, L. y prácticas discriminatorias y actos de violencia cometidos contra personas por su orientación sexual e identidad de género, A/HRC/19/41, 17 de noviembre de 2011, párr. 20.
9. Asamblea General de las Naciones Unidas, Declaración sobre derechos humanos, orientación sexual e identidad de género, 22 de diciembre de 2008, p. 3. Disponible en línea: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/orientacion_sexual_Declaracion_ONU.pdf
10. Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Declaración conjunta para poner alto a los actos de violencia, y a las violaciones de derechos humanos relacionadas, dirigidos contra las personas por su orientación sexual e identidad de género, 22 de marzo de 2011. Disponible en línea: http://arc-international.net/global-advocacy/human-rights-council/hrc16/declaracion-conjunta/
11. Asamblea General de los Estados Americanos, Derechos humanos, orientación sexual e identidad y expresión de género, AG/RES. 2863 (XLIV-O/14), 5 de junio de 2014. Disponible en línea: https://www.oas.org/es/cidh/lgtbi/docs/ag-res2863-xliv-o-14esp.pdf
12. Asamblea General de las Naciones Unidas, Discriminación y violencia contra las personas por motivos de orientación sexual e identidad de género, A/HRC/19/41, 4 de mayo de 2015. Disponible en línea: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp ?symbol=A/HRC/29/23&referer=/english/&Lang=S
13. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Violencia contra Personas Lesbianas, G., Bisexuales, Trans e Intersex en América, OAS/Ser.L/V/II.rev.2, 12 de noviembre de 2015, p. 242. Disponible en línea: http://www.oas.org/es/cidh/informes /pdfs/violenciapersonaslgbti.pdf
14. Constitución General
"Artículo 125. Ningún individuo podrá desempeñar a la vez dos cargos federales de elección popular ni uno de la Federación y otro de una entidad federativa que sean también de elección; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempeñar.
15. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
"1. A ninguna persona podrá registrársele como candidato a distintos cargos de elección popular en el mismo proceso electoral; tampoco podrá ser candidato para un cargo federal de elección popular y simultáneamente para otro de los estados, de los municipios o del Distrito Federal. En este supuesto, si el registro para el cargo de la elección federal ya estuviere hecho, se procederá a la cancelación automática del registro respectivo.
"2. Los partidos políticos no podrán registrar simultáneamente, en un mismo proceso electoral, más de sesenta candidatos a diputados federales por mayoría relativa y por representación proporcional distribuidos en sus cinco listas regionales. En el caso de las legislaturas locales, se aplicarán las normas que especifique la legislación respectiva.
"3. Los partidos políticos no podrán registrar simultáneamente, en un mismo proceso electoral, más de seis candidatos a Senador por mayoría relativa y por representación proporcional."
Este voto se publicó el viernes 15 de junio de 2018 a las 10:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación.