Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 65/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SÉPTIMO DEL TERCER CIRCUITO Y QUINTO DEL PRIMER CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 31 DE MAYO DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S.Y.E.M.M.I. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIA: J.B.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se trata de una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de distinto Circuito, respecto de la que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.-La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, pues fue formulada por la Magistrada presidente del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, órgano colegiado que emitió uno de los criterios contendientes en la contradicción.

TERCERO.-A fin de resolver la denuncia de contradicción de tesis, resulta conveniente traer a colación las posiciones que asumieron los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, a través de las ejecutorias respectivas.

El criterio del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito derivó de lo resuelto en el recurso de queja 22/2017, interpuesto contra el acuerdo dictado en el juicio de amparo indirecto 3209/2016, por virtud del cual, el secretario encargado del despacho del Juzgado Octavo de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco desechó la demanda de amparo promovida contra la modificación al anexo 24 de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil dieciséis, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de octubre del dos mil dieciséis, reclamada del jefe del Servicio de Administración Tributaria, por considerar actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, pues antes de acudir al juicio de amparo la quejosa debió promover juicio de nulidad.

El Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento consideró que, contrario a lo decidido por el secretario encargado del despacho, la parte quejosa no estaba obligada a promover juicio de nulidad contra el acto reclamado, previo a la promoción del juicio de amparo indirecto, es decir, no estaba vinculada a respetar el principio de definitividad.

Arribó a esa conclusión, sobre la consideración de que no es posible considerar actualizada la hipótesis de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, porque a pesar de que dispone que el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, contra los que proceda algún medio ordinario de defensa, lo cierto es que la quejosa reclamó una disposición de observancia general.

Explicó que las disposiciones de observancia general no se pueden considerar actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, porque el artículo 107, fracción I, inciso g), de la Ley de Amparo prevé que el amparo indirecto procede contra normas generales que por su sola entrada en vigor causen perjuicio a la parte quejosa, disposición en la que se ubican las resoluciones de observancia general, como es la Resolución Miscelánea Fiscal, máxime que fue emitida en términos del artículo 33, inciso g), del Código Fiscal de la Federación.

De ahí que concluyera que la hipótesis de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, no es aplicable para normas generales, sino únicamente para actos de autoridad distintos de éstas.

En consecuencia, ordenó revocar el auto recurrido para el efecto de que el Juez de Distrito prescindiera de considerar actualizada esa hipótesis legal y proveyera lo conducente en relación con la admisión de la demanda, a menos que advirtiera alguna otra causa de improcedencia.

Por su parte, el criterio del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito derivó de lo resuelto en el recurso de revisión 137/2014, interpuesto contra la sentencia dictada en el juicio de amparo indirecto 183/2014, por virtud del cual, el Juez Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal sobreseyó en el juicio promovido contra la regla I.3.16.7 y el artículo cuarto transitorio de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre del dos mil trece, reclamada del jefe del Servicio de Administración Tributaria, por considerar actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, pues antes de acudir al juicio de amparo la quejosa debió promover juicio de nulidad.

Para definir su postura, el Tribunal Colegiado de Circuito tuvo en cuenta que, de conformidad con el artículo 107, fracción I, inciso g), de la Ley de Amparo, el juicio de amparo indirecto procede contra normas generales, entendiendo por éstas, entre otras, los decretos, acuerdos y todo tipo de resoluciones de observancia general.

Dijo que, conforme al artículo 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, las resoluciones misceláneas fiscales son disposiciones de carácter general emitidas por autoridades hacendarias para el mejor cumplimiento de sus facultades que jerárquicamente se ubican por debajo de las leyes federales, en términos del artículo 133 constitucional, aclarando que se trata de actos formalmente administrativos que tienen como fundamento una cláusula habilitante.

Sentado lo anterior, tomó en cuenta que el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo establece que el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo contra los que proceda algún medio ordinario de defensa, lo que evidencia que es posible que el acto reclamado actualice la hipótesis de improcedencia ahí prevista, en tanto constituye un acto formalmente administrativo y, como consecuencia, uno emitido por autoridad distinta a los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.

Sobre esas bases, consideró que, contrario a lo alegado por la quejosa, estaba obligada respetar el principio de definitividad, en términos del artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, sin que se actualice una excepción, porque si bien la diversa fracción XIV de esa norma concede a la parte quejosa la opción de promover juicio de amparo o juicio de nulidad contra una norma general, lo cierto es que esa excepción sólo opera cuando existe un acto de aplicación y, en el caso concreto, se reclamó la norma en su carácter de autoaplicativa.

Además, consideró que tampoco se actualiza alguna otra excepción al principio de definitividad, porque la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevé la suspensión de los actos cuya nulidad se impugne, sin distinguir si se trata de disposiciones de observancia general o cualquier otro tipo de actos.

En consecuencia, confirmó el sobreseimiento decretado.

CUARTO.-Una vez establecidas las posturas que sirvieron de base para la tramitación de la contradicción de tesis planteada y tomando en consideración que un presupuesto lógico para su resolución es su existencia, corresponde verificarla.

Con esa finalidad, conviene precisar que, de acuerdo con la mecánica que prevalece en la calificación sobre la existencia o no de la contradicción de tesis, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se configura cuando los Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver los asuntos implicados en la denuncia, examinan cuestiones jurídicas esencialmente iguales, incluso, cuando parten de aspectos fácticos distintos, frente a las cuales adoptan posiciones o criterios jurídicos discrepantes en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.

Dicho criterio encuentra reflejo en la tesis jurisprudencial P./J. 72/2010, del Pleno de este Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto del 2010, página 7, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.-De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

También se ha estimado que, para el surgimiento de la contradicción de tesis, es indispensable que lo que se afirma en una sentencia se niegue en la otra o viceversa y que, además, la cuestión jurídica estudiada en los criterios antagónicos goce de generalidad y no de individualidad; de manera tal que con la jurisprudencia que derive del fallo de la contradicción de tesis, se cumpla el objetivo perseguido por esta institución, que es el de dar certidumbre jurídica.

Sentado lo anterior y a fin de decidir si en el caso que nos ocupa existe la contradicción de tesis denunciada, se toma en cuenta que de la lectura de las posturas que propiciaron esta contradicción de criterios, sintetizadas en el considerando que antecede, se obtiene que ambos tribunales contendientes conocieron de juicios de amparo indirecto promovidos, en términos generales, contra una Resolución Miscelánea Fiscal emitida por el jefe del Servicio de Administración Tributaria que fueron considerados improcedentes por el Juez de Distrito del conocimiento en términos del artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, al estimar que la parte quejosa debió promover juicio contencioso administrativo federal antes de acudir al juicio de amparo.

El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito consideró que el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo no es aplicable a los casos en que se reclame una disposición de observancia general, como la resolución miscelánea fiscal, sino únicamente a actos distintos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo que no constituyan normas generales. Sobre esa base, concluyó que la quejosa no estaba obligada a agotar el juicio de nulidad antes de acudir al juicio de amparo indirecto.

En cambio, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo es aplicable, incluso, en los casos en que se reclame una disposición de observancia general como la Resolución Miscelánea Fiscal, pues se trata de un acto formalmente administrativo, esto es, se trata de un acto emitido por una autoridad distinta de un tribunal judicial, administrativo o del trabajo. En consecuencia, consideró que el juicio promovido por la parte quejosa es improcedente, en tanto antes de acudir al juicio de amparo debió promover juicio de nulidad.

Pues bien, de la confrontación de las posturas referidas se advierte que los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se enfrentaron a una misma situación jurídica, a saber, determinar si, a fin de respetar el principio de definitividad en términos del artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, la parte quejosa debió promover juicio contencioso administrativo federal antes de acudir al juicio de amparo indirecto reclamando una disposición de observancia general (resolución miscelánea fiscal), arribando a distintas conclusiones.

En efecto, como se dijo, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito consideró que no es aplicable la hipótesis de improcedencia, prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo y, por tanto, que la quejosa no estaba obligada a promover juicio contencioso administrativo federal, mientras que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que sí se actualizó esa hipótesis de improcedencia y, por tanto, la quejosa debió promover juicio de nulidad antes de acudir al amparo.

Pues bien, bastan las explicaciones anteriores para advertir que se encuentran satisfechas las condiciones para considerar existente la contradicción de criterios, pues los tribunales contendientes conocieron de la misma cuestión jurídica general concluyendo en forma antagónica; de manera tal que la jurisprudencia que derive de su fallo cumplirá el objetivo de generar certidumbre jurídica.

Ante tales circunstancias, esta Segunda Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si cuando se reclama una regla general administrativa, como es la resolución miscelánea fiscal, se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo y, por tanto, si antes de acudir al juicio de amparo se debe promover juicio contencioso administrativo federal.

No pasa inadvertido que uno de los órganos contendientes conoció de un recurso de queja interpuesto contra el auto de desechamiento que consideró actualizada en forma notoria y manifiesta la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, mientras que el otro conoció de un recurso de revisión interpuesto contra la sentencia que sobreseyó en el juicio en términos de esa norma, es decir, uno de los casos que dio origen al criterio en contienda derivó del examen del acuerdo recaído a la promoción de la demanda, mientras que el otro se emitió una vez que se tramitó el juicio. Sin embargo, esta Segunda Sala considera que esa circunstancia es intrascendente para la definición de la existencia de la contradicción de tesis, en la medida en que su propósito es, como se dijo, definir si en un juicio de amparo indirecto promovido contra una regla general administrativa, como la resolución miscelánea fiscal es posible considerar actualizada la hipótesis de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo.

QUINTO.-Para estar en aptitud de resolver el problema jurídico planteado, resulta necesario tener en cuenta que esta Segunda Sala ha considerado que las causas de improcedencia del juicio deben interpretarse de manera estricta, ya que constituyen la excepción a la regla, que es, precisamente, la procedencia de la instancia; de ahí que para resolver sobre la actualización de un motivo que pudiera conducir al desechamiento de la demanda, o bien, a decretar el sobreseimiento, el órgano judicial no debe efectuar interpretaciones extensivas.

Es aplicable, en lo conducente, el criterio aislado 2a. CLVII/2009, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, enero de 2010, página 324, que establece:

"IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. LAS CAUSALES QUE LA PREVÉN DEBEN INTERPRETARSE DE MANERA ESTRICTA, A FIN DE EVITAR OBSTACULIZAR INJUSTIFICADAMENTE EL ACCESO DE LOS INDIVIDUOS A DICHO MEDIO DE DEFENSA.-Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben interpretarse de manera estricta, de manera que la salvaguarda de la Constitución y de las garantías individuales a través de dicho proceso sea efectiva, de lo cual deriva que ante distintas posibles interpretaciones de las fracciones que componen el artículo 73 de la Ley de Amparo, el Juez debe acoger únicamente aquella que se haya acreditado fehacientemente, evitando dejar, con base en presunciones, en estado de indefensión al promovente, lo que es acorde al derecho a la tutela judicial efectiva previsto en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, que condicionan la actuación de todos los poderes públicos, incluido el Juez de amparo."

Sentado lo anterior, resulta conveniente informar el contenido de los artículos 103, fracción I y 107, fracción IV, constitucionales, que establecen:

"Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

"I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley.

"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa si el acto reclamado carece de fundamentación o cuando sólo se aleguen violaciones directas a esta Constitución."

El primer artículo transcrito establece la procedencia genérica del juicio de amparo contra normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte, así como las garantías otorgadas para su protección.

En dicho precepto, el Poder Reformador de la Constitución distinguió las disposiciones de observancia general de los actos y omisiones, aclarando que los tribunales federales conocerán de las controversias suscitadas por normas, actos u omisiones de la autoridad.

Por su parte, el artículo 107 establece, en su primer párrafo, que las controversias de las que habla el artículo 103, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases que ahí se establecen.

Es decir, esa norma constitucional prevé las bases que rigen el juicio de amparo y, por ende, las que sirven de base a la interpretación de las normas reglamentarias que al efecto se emitan.

Entre las bases previstas por esa norma destaca la establecida en su fracción IV, conforme a la que el juicio de amparo es procedente contra actos u omisiones en materia administrativa que provengan de autoridades distintas de los tribunales contra los cuales no proceda algún recurso.

Esa misma disposición establece para ese tipo de actos y omisiones el principio de definitividad, por virtud del cual, el gobernado, antes de acudir al amparo, debe agotar los medios ordinarios de defensa por los que puedan quedar sin efectos los actos u omisiones que se estimen lesivos de derechos.

Asimismo, dispone salvedades a la exigencia de observar el principio de referencia, concretamente, en el supuesto de que, existiendo un medio de defensa ordinario, la legislación que lo regule no prevea la suspensión, o bien, sujete su otorgamiento a mayores requisitos y plazo que la Ley de Amparo, así como respecto de actos que carezcan de fundamentación y en el evento de que exclusivamente se aduzcan violaciones directas a la Constitución Federal.

De la interpretación de ambas normas constitucionales se advierte lo siguiente:

1. El Poder Reformador de la Constitución distinguió claramente entre los actos que se pueden reclamar en un juicio de amparo de acuerdo a su naturaleza: normas generales, actos u omisiones de la autoridad, lesivos de los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas por la Constitución y los tratados internacionales de los que México sea Parte.

2. También estableció que el juicio de amparo será procedente contra actos u omisiones en materia administrativa que provengan de autoridades distintas de los tribunales contra los cuales no proceda algún recurso.

3. Tratándose de ese tipo de actos (actos u omisiones de autoridad) rige el principio de definitividad, por virtud del cual, el gobernado, antes de acudir al amparo, debe agotar los medios ordinarios de defensa por los que puedan quedar sin efectos los actos u omisiones que se estimen lesivos de derechos.

Sentadas las bases constitucionales de interpretación que deben darse a la Ley de Amparo, conviene tener en cuenta el contenido de los artículos 1o., fracción I y 107, fracciones I, inciso g), y II, que establecen:

"Artículo 1o. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite:

"I. Por normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

"Artículo 107. El amparo indirecto procede:

"I. Contra normas generales que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de su aplicación causen perjuicio al quejoso.

"Para los efectos de esta ley, se entiende por normas generales, entre otras, las siguientes:

"...

"g) Los decretos, acuerdos y todo tipo de resoluciones de observancia general;

"II. Contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo."

De la transcripción anterior se advierte que el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo reproduce lo dispuesto por el artículo 103, fracción I, de la Constitución, señalando también que el juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite por normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.

Por su parte, el artículo 107 enlista los actos contra los que procede concretamente el juicio de amparo indirecto.

En su fracción I establece que el juicio es procedente contra normas generales que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación causen perjuicio al quejoso entendiendo por éstas, entre otras, los tratados internacionales aprobados en términos del artículo 133 constitucional, las leyes federales y las Constituciones Locales.

Concretamente, en su inciso g), el legislador estableció que para efectos de la Ley de Amparo se entiende por normas generales los decretos, acuerdos y todo tipo de resoluciones de observancia general.

Por su parte, la fracción II establece que el juicio de amparo indirecto también es procedente contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.

De lo hasta ahora expuesto, destaca que tanto en la Constitución como en la Ley de Amparo, el Poder Reformador de la Constitución y el legislador, aun cuando habría bastado con que hicieran referencia genérica a "actos de autoridad", ya que tanto las normas generales, como las omisiones susceptibles de vulnerar derechos constituyen propiamente "actos de autoridad", distinguieron las disposiciones de observancia general de los actos y omisiones.

En efecto, en los artículos 103 y 107 constitucionales y, por consecuencia, en la Ley de Amparo que los reglamenta, se distinguió con toda claridad entre normas generales y cualquiera otro tipo de acto u omisión autoritaria, aclarando que en ambos casos procede el juicio de amparo indirecto.

Al haber establecido el legislador categorías diferenciadas de actos que materializan el poder público contra los cuales es procedente el juicio de amparo, las reglas concretas de procedencia que para cada uno se hayan previsto, constitucional y legalmente, se deben aplicar exclusivamente al tipo de acto al que se refieren, ya sea por su naturaleza (actos, omisiones o normas generales), o bien, por la autoridad de la que provengan (de tribunales o de órganos diferentes).

Tal distinción cobra relevancia en el caso que nos ocupa, en que procede verificar si cuando se reclama una regla general administrativa, como es la resolución miscelánea fiscal se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo y, por tanto, si antes de acudir al juicio de amparo se debe promover juicio contencioso administrativo federal. Esa norma legal establece:

"Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"XX. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el quejoso, con los mismos alcances que los que prevé esta ley y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley.

"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación, cuando sólo se aleguen violaciones directas a la Constitución o cuando el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable contemple su existencia.

"Si en el informe justificado la autoridad responsable señala la fundamentación y motivación del acto reclamado, operará la excepción al principio de definitividad contenida en el párrafo anterior."

El precepto transcrito establece que el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio conforme a las leyes que los rijan o proceda en su contra algún juicio, recurso o medio de defensa legal, por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados.

Para que se actualice esa hipótesis de improcedencia, el juzgador debe verificar que no se actualice alguna de las excepciones que el propio legislador previó en esa disposición, a saber:

a) Que las leyes que rigen los medios ordinarios de defensa permitan la suspensión de los efectos del acto reclamado con los mismos alcances que los que prevé la Ley de Amparo y sin exigir mayores requisitos que los que consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido.

b) Que el acto reclamado carezca de fundamentación.

c) Que en la demanda de amparo se aleguen únicamente violaciones directas a la Constitución.

d) Que el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable contemple su existencia.

Esa norma legal reglamenta lo dispuesto por el artículo 107, fracción IV, constitucional que, como ya se explicó, constituye la base de su interpretación, de acuerdo con lo expresamente establecido por el Poder Reformador de la Constitución en el párrafo primero de dicha disposición.

Por tanto, para definir cuáles son los actos que pueden actualizar esa hipótesis de improcedencia, es necesario tener en cuenta que, como se dijo, el Poder Reformador de la Constitución estableció con toda claridad el principio de definitividad para los actos y omisiones de autoridad distintas de los tribunales judiciales, administrativos y del trabajo, distinguiéndolos cuidadosamente de las normas generales.

Sobre esas bases, resulta claro que los lineamientos que regulan el principio de definitividad en términos del artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo y las excepciones a su observancia no operan respecto de normas generales, precisamente porque el artículo 107, fracción IV, de la Constitución es contundente al respecto.

En efecto, el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo no puede ser interpretado en el sentido de que el principio de definitividad es aplicable, indistintamente, para cualquier forma de manifestación del poder (actos, omisiones y normas generales), pues la exigencia de interponer los recursos ordinarios que procedan se limitó constitucionalmente a los actos propiamente dichos o a las omisiones de autoridades distintas de tribunales, excluyendo las disposiciones de observancia general emitidas por esa clase de autoridades.

Por tanto, si el legislador no acotó la impugnación de normas generales -sean de la jerarquía que sean-, a las reglas que rigen el principio de definitividad en el juicio de amparo, se concluye que no es necesario hacer valer algún medio ordinario de defensa, en caso de que se prevea antes de acudir a la instancia constitucional.

De ahí que esta Segunda Sala considere que aun cuando el artículo 2, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que el juicio contencioso administrativo federal procede contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación, lo cierto es que la interpretación estricta de la hipótesis de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, conduce a concluir que no es posible considerar que la simple existencia de dicha disposición obliga a los gobernados a agotar ese medio de defensa antes de acudir al juicio de amparo indirecto contra una regla general administrativa, simplemente porque no le resulta aplicable.

Aún más, esta Segunda Sala considera necesario tener en cuenta los siguientes aspectos:

En relación con la procedencia del juicio de amparo indirecto contra normas generales, la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha sido prolija en establecer que pueden ser impugnadas de la siguiente forma según su naturaleza:

a) Las normas de naturaleza autoaplicativa se pueden impugnar en dos momentos: el primero, dentro de los treinta días hábiles siguientes a aquel en que entraron en vigor y, el segundo, dentro de los quince días hábiles siguientes en que se aplicó por primera vez en perjuicio de la parte quejosa.

b) Las normas de naturaleza heteroaplicativa se pueden impugnar cuando se apliquen por primera vez en perjuicio de la parte quejosa.

En el caso de normas de naturaleza autoaplicativa, es claro que la parte quejosa puede acudir al juicio de amparo indirecto reclamándolas por estimarlas violatorias tanto de la Constitución, como de los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado Mexicano sea Parte, sin necesidad de agotar un medio ordinario de defensa previamente, precisamente por el tipo de vicios que puede aducir.

En efecto, tomando en cuenta que en los casos que se ejerce la acción de amparo contra una norma general, la pretensión que se deduce es la de demostrar su inconstitucionalidad o, en su defecto, su inconvencionalidad, por transgredir derechos humanos reconocidos por los tratados internacionales que sobre esa materia suscribió el Estado Mexicano, resulta claro que la parte quejosa no está obligada a agotar algún medio ordinario de defensa, pues no existe algún otro medio de legalidad a través del cual, pueda obtener la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma general en caso de demostrarla.

Además, el juicio de amparo es el único medio de defensa que permite a los gobernados plantear la violación directa de la norma general reclamada a la Constitución o, en su defecto, a los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos por el Estado Mexicano.

Ahora, en relación con las normas de naturaleza heteroaplicativa, el legislador estableció en el artículo 61, fracción XIV, tercer párrafo, de la Ley de Amparo, una excepción expresa al principio de definitividad, que se hace consistir en que cuando contra el primer acto de aplicación proceda algún recurso o medio de defensa legal, por virtud del cual pueda ser modificado, revocado o nulificado, será optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar, desde luego, la norma general en juicio de amparo.

Es decir, conforme a dicha disposición, la parte quejosa tiene la posibilidad de decidir si agota los medios ordinarios de defensa previstos contra el acto u omisión de autoridad antes de acudir al juicio de garantías, o bien, si reclama la norma general con motivo de su aplicación en dicho acto concreto.

Esta excepción encuentra fundamento, precisamente, en que, de reclamarse la norma general a través del juicio de amparo con motivo de su aplicación, incluso, impugnándose el acto mismo, la pretensión del gobernado es la de obtener la protección contra la norma general que constituye el fundamento del acto en que se aplicó en su perjuicio y, como consecuencia, la invalidez del acto autoritario por sustentarse en una norma contraria al orden constitucional.

Y es que, se reitera, los vicios que se pueden aducir, al impugnar una norma general a través del juicio de amparo, son distintos de todos aquellos que se pudieran alegar en algún otro medio de defensa, ya que el juicio de amparo es el único medio con que cuentan los gobernados para poder aducir la violación directa de una norma general a la Constitución y a los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado Mexicano sea Parte.

En relación con estos aspectos, se estima importante destacar que la acción de nulidad que se deduce en la vía contenciosa administrativa es distinta de la que se ejerce en el juicio de amparo, pues mientras aquélla tiene por objeto la declaratoria de invalidez del acto administrativo impugnado, la acción de amparo tiene como propósito la restitución en el goce del derecho violado restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, si el acto reclamado es de naturaleza positiva, o bien, de obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que exija, si el acto reclamado es de naturaleza negativa u omisiva.

En relación con los efectos que se pueden imprimir a una sentencia de amparo que declare la inconstitucionalidad de la norma general impugnada, el artículo 78 de la Ley de Amparo es claro en establecer:

"Artículo 78. Cuando el acto reclamado sea una norma general la sentencia deberá determinar si es constitucional, o si debe considerarse inconstitucional.

"Si se declara la inconstitucionalidad de la norma general impugnada, los efectos se extenderán a todas aquellas normas y actos cuya validez dependa de la propia norma invalidada. Dichos efectos se traducirán en la inaplicación únicamente respecto del quejoso.

"El órgano jurisdiccional de amparo podrá especificar qué medidas adicionales a la inaplicación deberán adoptarse para restablecer al quejoso en el pleno goce del derecho violado."

De conformidad con la norma transcrita, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma general impugnada en el juicio de amparo aparejará que los efectos se extiendan a todas aquellas normas y actos cuya validez dependa de la lesiva de derechos, los cuales se traducirán necesariamente en la inaplicación únicamente respecto del quejoso.

La razón de ser de dicha disposición se encuentra precisamente en que, al ejercer el control concentrado de constitucionalidad sobre la norma reclamada, el juzgador de amparo está facultado para que, al considerarla violatoria de derechos y contraria, ya sea a la Constitución o a los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado Mexicano sea Parte, la expulse de la esfera jurídica del quejoso, protegiéndolo contra su aplicación presente y futura, hasta en tanto no se reforme.

Conviene precisar que esta Segunda Sala ha reconocido que si bien el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene competencia para anular normas de inferior jerarquía, lo cierto es que no puede hacerlo con base en argumentos de constitucionalidad, sino exclusivamente de legalidad, lo que pone de manifiesto que, en realidad, su competencia se encuentra limitada.

Así se advierte de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 16/2014 (10a.), visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 984, publicada en el Semanario Judicial de la Federación el once de abril del dos mil catorce a las 10:09 horas, que establece:

"CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Si bien es cierto que, acorde con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que constituye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra la litis, pues ésta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, puede desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la demanda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado."

Tomando en cuenta lo anterior, esta Segunda Sala concluye que obligar al gobernado a agotar la instancia del juicio administrativo federal, al impugnar una disposición administrativa de carácter general no necesariamente le permitiría una defensa plena, como sí ocurriría en un juicio de amparo indirecto en el que, de demostrar que está viciada de inconstitucionalidad, podría obtener una sentencia que ordene su inaplicación, incluso, a futuro y hasta en tanto no sea reformada.

Pues bien, todas las explicaciones hasta aquí expuestas conducen a decidir que el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo no es aplicable a disposiciones de observancia general, incluso, aquellas que puedan ser combatidas a través del juicio contencioso administrativo federal y, por ende, no es jurídicamente posible vincular a los gobernados a que lo agoten antes de acudir al juicio de amparo indirecto.

De conformidad con lo antes expuesto, esta Segunda Sala considera que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el siguiente criterio:

De la interpretación estricta y sistemática de los artículos 103, fracción I, y 107, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 1o., y 107, fracciones I, inciso g), y II, de la Ley de Amparo, en relación con el criterio contenido en la tesis aislada 2a. CLVII/2009, (*) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se advierte que el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo no puede interpretarse en el sentido de que el principio de definitividad debe agotarse, indistintamente, respecto de cualquier forma de manifestación del poder (actos, omisiones y normas generales), pues la exigencia de interponer los recursos ordinarios procedentes se limitó constitucionalmente a los actos propiamente dichos o a las omisiones de autoridades distintas de tribunales, excluyendo las disposiciones de observancia general emitidas por esa clase de autoridades, y si el legislador no acotó la impugnación de normas generales -sean de la jerarquía que sean- a las reglas que rigen el principio de definitividad en el juicio de amparo, se concluye que es innecesario hacer valer algún medio ordinario de defensa en caso de que se prevea antes de acudir a la instancia constitucional, sin que esto implique que el quejoso esté impedido para promover el medio de defensa que a su interés legal convenga.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala.

TERCERO.-Publíquese la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; remítanse testimonios de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S. y presidente E.M.M.I.. Ausente la M.M.B.L.R..

En términos de lo previsto en el artículo 3, fracciones II y III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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Nota: (*) La tesis aislada 2a. CLVII/2009 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, enero de 2010, página 324, con el rubro: "IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. LAS CAUSALES QUE LA PREVÉN DEBEN INTERPRETARSE DE MANERA ESTRICTA, A FIN DE EVITAR OBSTACULIZAR INJUSTIFICADAMENTE EL ACCESO DE LOS INDIVIDUOS A DICHO MEDIO DE DEFENSA."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 25 de agosto de 2017 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.