Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 55/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO Y EL PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 10 DE MAYO DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S.Y.E.M.M.I. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIA: G.G.F. DE QUEVEDO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se trata de una contradicción de tesis entre un Tribunal Colegiado de un Circuito y el Pleno de otro respecto de la que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.-La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, conforme a lo dispuesto por el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por los Magistrados integrantes del Tribunal Colegiado de Circuito contendiente.

TERCERO.-A fin de resolver la denuncia de contradicción de tesis, resulta conveniente informar las posturas que asumieron los contendientes a través de las ejecutorias respectivas.

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito conoció del amparo directo 611/2016, promovido contra la sentencia en que una S. del Tribunal Federal de Justicia Administrativa sobreseyó en el juicio, al considerar que la resolución negativa ficta recaída a la solicitud de certificación y rectificación de la declaración normal del ejercicio fiscal no causa agravio en materia fiscal.

Después de explicar qué es una resolución negativa ficta, cuál es la competencia del ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa y qué se entiende por agravio en materia fiscal, el citado Tribunal Colegiado de Circuito estableció que la resolución negativa ficta recaída a ese tipo de solicitudes causa agravio a los contribuyentes que las realicen, porque les impide y restringe el derecho a conocer si efectuaron o no correctamente su declaración y, eventualmente, limitan la posibilidad de corregir su situación fiscal, con las implicaciones que ello conlleva, pues puede ocurrir que, posteriormente, se les determine un crédito fiscal que contenga, además, recargos, multas y actualización, siendo que el particular pretendió corregir su situación a través de esa petición.

Precisó que ese tipo de resoluciones fictas transgrede el derecho fundamental de seguridad jurídica de los contribuyentes, relacionado con el artículo 42, fracción I, del C.F. de la Federación y el diverso 2o., fracción I, de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, en lo relativo a ser informados y asistidos por las autoridades fiscales en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, así como de su contenido y alcance.

El Tribunal Colegiado de Circuito concluyó que contra esa resolución negativa ficta procede juicio de nulidad, en términos del artículo 14, fracciones IV y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Por su parte, al resolver la contradicción de tesis 32/2016, el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito estableció que la resolución negativa ficta derivada de la solicitud de certificación y rectificación de declaraciones no causa agravio en materia fiscal, razón por la que en su contra no procede juicio de nulidad.

Sustentó su decisión en el hecho de que si bien el artículo 6o. del C.F. de la Federación prevé el principio de autodeterminación de las contribuciones derivado del de buena fe y el diverso 2o. de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente establece la posibilidad de solicitar a la autoridad la confirmación y rectificaciones de sus declaraciones, lo cierto es que de tales preceptos no puede derivar una consecuencia perjudicial de carácter fiscal, pues, en todo caso, ese agravio se origina hasta que se liquida un crédito fiscal derivado del ejercicio de las facultades discrecionales.

Indicó que, al presentar la solicitud de certificación y rectificación de declaraciones, los contribuyentes no pretenden que las autoridades los auxilien en el cumplimiento de sus obligaciones, sino que ejerzan sus facultades de control en materia fiscal, razón por la que permitir la procedencia del juicio contra ese tipo de resoluciones no sólo implicaría obligar al ente hacendario a ejercer una atribución discrecional, sino a reducir los plazos con los que cuenta para verificar, si lo estima pertinente, el acatamiento de las cargas tributarias relativas, pues la contestación respectiva debe darse en el plazo de tres meses, y no en los distintos aplicables a las facultades de comprobación.

En efecto, precisó el citado Pleno, de considerar procedente el juicio de nulidad en el supuesto analizado, la autoridad tendría la obligación de emitir respuesta de fondo al contestar la demanda, circunstancia que evidentemente limita los plazos aplicables a las distintas facultades de fiscalización.

A partir de esas explicaciones, el Pleno de Circuito concluyó que es improcedente el juicio de nulidad promovido contra la resolución negativa ficta derivada de la solicitud de certificación y rectificación de declaraciones, pues no genera afectación en materia fiscal.

Con base en esas explicaciones, emitió la jurisprudencia PC.I.A. J/93 A, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 38, Tomo III, enero de 2017, página 1786 y en el sistema electrónico de dicho Semanario el viernes 6 de enero de 2017 a las 10:07 horas, que establece:

"RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA DERIVADA DE LA SOLICITUD DE CERTIFICACIÓN Y RECTIFICACIÓN DE DECLARACIONES FISCALES. AL NO PRODUCIR AFECTACIÓN EN MATERIA FISCAL, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL PROMOVIDO EN SU CONTRA. Los particulares tienen la obligación de autodeterminarse sus obligaciones fiscales, atendiendo al principio de buena fe, conforme al artículo 6o. del C.F. de la Federación; lo cual, no implica que el simple hecho de presentar las declaraciones correspondientes genere afectación a su esfera jurídica tributaria, pues en todo caso, ese tipo de perjuicio surge cuando se liquida un crédito fiscal por el incumplimiento de las cargas tributarias en ejercicio de la facultad discrecional de la autoridad administrativa de vigilar el exacto cumplimiento de las obligaciones fiscales, a través de los mecanismos previstos al efecto por el legislador. También es verdad que los contribuyentes pueden solicitar a las autoridades tributarias la confirmación y rectificación de las declaraciones de impuestos; pero la falta de contestación a la petición relativa, por sí misma, no produce una afectación de carácter fiscal, en tanto que, en realidad, lo que genera ese perjuicio, en todo caso, sería la determinación de una obligación con motivo de dicho ejercicio. Lo anterior se justifica si se toma en cuenta que la intención de los particulares al presentar la petición es obtener una respuesta en 3 meses en cuanto a la corrección o equivocación del cálculo aritmético realizado en las declaraciones respecto a una contribución en concreto, lo cual no solamente implica obligar a ejercer una facultad discrecional, sino reducir los plazos con los que cuenta la autoridad para verificar, si lo estima pertinente, el acatamiento estricto de las obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, en tanto el legislador estableció claramente el tiempo en el cual debe concluir el ejercicio de esas atribuciones, atendiendo, entre otras cuestiones, al tipo de sujeto pasivo de la relación fiscal, su situación frente al ordenamiento jurídico, sus relaciones comerciales y su residencia. Por tanto, resulta improcedente el juicio contencioso administrativo federal promovido contra la resolución negativa ficta derivada de la solicitud de certificación y rectificación de declaraciones, por no ser una resolución administrativa que produzca afectación en materia fiscal."

CUARTO.-Una vez establecidas las posturas que sirvieron de base para la tramitación de la contradicción de tesis planteada y tomando en consideración que un presupuesto lógico para su resolución es su existencia, corresponde verificarla.

De acuerdo con la mecánica que prevalece en la calificación sobre la existencia o no de la contradicción de tesis, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se actualiza cuando, al resolver los asuntos implicados en la denuncia, los contendientes examinan cuestiones jurídicas esencialmente iguales, incluso, cuando parten de aspectos fácticos distintos, frente a las cuales adoptan posiciones o criterios jurídicos discrepantes en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.

Corrobora esa afirmación la jurisprudencia P./J. 72/2010, del Pleno de este Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto del 2010, página 7, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.-De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

También se ha estimado que para el surgimiento de la contradicción es indispensable que lo que se afirma en una sentencia se niegue en la otra o viceversa y que, además, la cuestión jurídica estudiada en los criterios antagónicos goce de generalidad y no de individualidad; de manera que con la jurisprudencia que derive del fallo de la contradicción se cumpla el objetivo perseguido por esta institución, esto es, dar certidumbre jurídica.

El Tribunal Pleno también ha establecido que la contradicción de tesis se puede actualizar aun cuando uno de los criterios contendientes sea implícito, siempre que su sentido pueda deducirse indubitablemente de las circunstancias particulares del caso. Así se advierte de la jurisprudencia P./J. 93/2006, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO."

En este orden de ideas, esta Segunda S. considera que, en el caso, existe la contradicción de tesis denunciada pues en situaciones fácticas similares los órganos colegiados contendientes analizaron puntos de derecho iguales llegando a conclusiones distintas, de acuerdo con lo siguiente:

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito concedió el amparo contra el sobreseimiento decretado en el juicio de nulidad, al considerar que ese medio ordinario de defensa procede contra la resolución negativa ficta recaída a la solicitud de certificación y rectificación de la declaración normal del ejercicio fiscal, al causar agravio distinto en materia fiscal, en términos del artículo 14, fracciones IV y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Por su parte, al resolver la contradicción de tesis 32/2016, el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito concluyó que es improcedente el juicio de nulidad promovido contra esa resolución negativa ficta, porque no causa agravio en materia fiscal, en términos del citado precepto, así como del diverso 3o., fracciones V y XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Aun cuando los criterios contendientes derivan del análisis de decisiones jurídicas distintas, esto es, el sobreseimiento decretado en el juicio y desechamientos de demandas de nulidad en otros, lo cierto es que se actualiza la contradicción de tesis denunciada, pues los contendientes examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales, frente a las cuales adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.

En efecto, en ambos casos, los contendientes se ocuparon de la procedencia del juicio de nulidad contra el mismo tipo de resolución, asumiendo posturas jurídicamente discrepantes.

De ahí que esta Segunda S. concluya que existe la contradicción de criterios denunciada, cuyo objeto es definir si contra la omisión o falta de resolución de la solicitud de certificación y rectificación de declaraciones fiscales procede o no juicio contencioso administrativo federal, en términos de los artículos 14, fracciones IV y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa anterior, y 3o., fracciones V y XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa vigente.

Cabe precisar que el punto de contradicción parte del supuesto de omisión o falta de resolver la solicitud de certificación y rectificación de declaraciones fiscales, y no de la resolución negativa ficta, o bien, del agravio distinto en materia fiscal que ese acto puede generar, conforme a las explicaciones que se darán en el siguiente considerando y al criterio que informa la tesis aislada 2a. V/2016, de esta Segunda S., visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 28, Tomo II, marzo de 2016, página 1292 y publicada en el sistema electrónico de dicho Semanario el viernes 11 de marzo de 2016 a las 10:10 horas, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. LA PROBABLE DIVERGENCIA DE CRITERIOS PRECISADA EN LA DENUNCIA RELATIVA, NO VINCULA AL PLENO O A LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN A CONSTREÑIRSE A LOS TÉRMINOS COMO SE PLANTEA NI AL PUNTO JURÍDICO ESPECÍFICO. La denuncia formulada por el legitimado para ello, en términos del artículo 227, fracciones I y II, de la Ley de Amparo, constituye un mero requisito de procedibilidad necesario para que el órgano competente examine los criterios contendientes y determine si existe o no disconformidad en las consideraciones relativas y, en su caso, emita la jurisprudencia que deba prevalecer, sin que el tema probablemente divergente señalado por el denunciante vincule al Pleno o a las S.s del Alto Tribunal a constreñirse a los términos como se plantea ni al punto jurídico específico, dado que el propósito formal de la denuncia queda satisfecho en la medida en que origina el trámite de la contradicción de tesis y justifica la legitimación correspondiente; además, por disposición expresa del diverso numeral 226, párrafo penúltimo, de la legislación citada, en los asuntos de esta naturaleza se faculta al órgano correspondiente para acoger uno de los criterios discrepantes; sustentar uno diverso; o declarar inexistente o sin materia la contradicción de tesis; con la única limitante de que la decisión se tomará por la mayoría de los Ministros integrantes."

QUINTO.-Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que aquí se establece y que atiende a las explicaciones siguientes:

El artículo 8o. de la Constitución Federal establece que los funcionarios y empleados públicos deben respetar el ejercicio del derecho de petición, siempre que se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa, y que a toda petición debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer al solicitante en breve término.

Dicho precepto es el fundamento constitucional del derecho de petición que, en esencia, se traduce en la prerrogativa del gobernado de formular solicitudes o peticiones a los entes de gobierno, por escrito, de manera pacífica y respetuosa, respecto de negocios o aspectos que sean de su interés, debiendo la autoridad resolverla y hacer del conocimiento del interesado la respuesta respectiva en breve término.

La omisión o falta de respuesta a dicha petición genera en muchas ocasiones la promoción de diversos medios de defensa, por lo general, del juicio de amparo indirecto, competencia de los Jueces de Distrito, a quienes acuden los gobernados a solicitar la protección de la Justicia Federal, a fin de que la autoridad responsable, o sea, a quien se dirigió la petición, la resuelva con motivo de una eventual concesión de amparo.

Es importante precisar que la procedencia de la pretensión en la hipótesis comentada se funda en el derecho del gobernado de exigir una respuesta por parte del ente de gobierno a quien dirigió su petición, o sea, en la existencia del derecho fundamental contenido en el artículo 8o. constitucional.

Esa falta de respuesta es lo que en la doctrina y en la jurisprudencia se conoce como silencio administrativo, cuya consecuencia inmediata y directa, como su denominación lo indica, es la ausencia de respuesta del ente a quien se dirigió cierta petición.

De esa manera, al silencio administrativo no se le puede atribuir, en principio, algún sentido de respuesta, justamente porque se trata de un silencio o ausencia de respuesta por parte del ente a quien se dirigió la petición.

Al resolver la contradicción de tesis 51/98, cuyo tema central era determinar la procedencia del juicio de amparo contra la falta de respuesta a una petición que también puede generar una resolución negativa ficta, esta Segunda S. dio noticia de que, al resolver diversos asuntos las entonces integraciones establecieron que la complejidad de relaciones derivadas de la actividad atribuida a la administración pública, ha originado la creación, reconocimiento y existencia de derechos y obligaciones recíprocos entre las autoridades y los gobernados, los cuales deben ser protegidos por el orden jurídico con la finalidad de salvaguardar la seguridad jurídica.

Precisó que para garantizar la legalidad de las relaciones entre esos sujetos, se han establecido diversas instituciones de control, tal como el derecho de petición, previsto en el artículo 8o. constitucional, que no se limita a la posibilidad de solicitar algo a la autoridad, sino que se complementa con la obligación del ente de gobierno de dar respuesta; de modo que bien se puede denominar derecho de respuesta, o mejor dicho, derecho de recibir respuesta, pues la Constitución reconoce el derecho del particular a exigir jurídicamente que la autoridad responda la petición formulada.

De esa manera, se estableció que, en términos generales, el derecho de petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad, de modo congruente, atienda y resuelva por escrito su solicitud.

Agregó esta Segunda S., que la riqueza del derecho de petición se manifiesta al constatar que sus diversas modalidades originan las más variadas formas de relación institucional entre gobernantes y gobernados, pues además de ser sustento de gran parte de esas relaciones jurídicas, constituye el mecanismo por el cual, los particulares realizan toda clase de trámites frente a las autoridades y accionan a los órganos del Estado, a fin de obtener una respuesta en breve término.

La contradicción de criterios comentada, dio origen a la tesis de jurisprudencia 2a./J. 136/99, de esta Segunda S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, diciembre de 1999, página 245, de rubro: "PETICIÓN, DERECHO DE. NO DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO CON BASE EN QUE EL SILENCIO DE LA AUTORIDAD CONSTITUYE UNA NEGATIVA FICTA."

Conforme a lo expuesto, el ejercicio del derecho de petición que puede generar el silencio administrativo se ha constituido como un medio a través del cual se relacionan los gobernantes y gobernados, quienes ante la falta de respuesta a su petición pueden acudir a los órganos judiciales y/o jurisdiccionales competentes a reclamar su respuesta, justamente al amparo del derecho contenido en el artículo 8o. constitucional.

El artículo 37 del C.F. de la Federación establece:

"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.

"El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses.

"Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido."

El primer párrafo de la disposición transcrita es claro, al establecer que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deben ser resueltas en el plazo de tres meses, transcurrido el cual, sin que se haya notificado resolución alguna, se entenderá que lo pedido se negó, esto es, que la solicitud se resolvió en sentido negativo, pudiendo el interesado promover en cualquier tiempo los medios de defensa que considere procedentes, siempre y cuando no se haya dictado la resolución, o bien, optar por esperar a que se emita.

Tal precepto constituye el fundamento legal de la institución jurídica denominada resolución negativa ficta, por virtud de la cual, se considera que la autoridad fiscal niega fictamente lo solicitado por un particular. Es decir, por una ficción jurídica aplicable ante la omisión de resolver una solicitud, se considera que la autoridad fiscal ha negado lo pedido.

En la ejecutoria que resolvió la contradicción de tesis 88/2004, esta Segunda S. interpretó el mencionado artículo 37, en el sentido de que prevé un derecho de los particulares íntimamente vinculado con el de petición contenido en el diverso 8o. constitucional, y que la actualización de la ficción jurídica que regula está condicionada a la concurrencia de diversos requisitos indispensables, bastando la ausencia de uno para considerar que no se configura.

Esos requisitos son: que el particular formule una instancia o petición a alguna autoridad fiscal o administrativa, que el ente omita resolver lo solicitado por más de tres meses y que una vez transcurrido ese lapso y antes de que se resuelva, el particular impugne dicha ficción, al considerar que se ha contestado negativamente su instancia o petición.

En resumen, dijo esta S., para que surta plena vigencia lo dispuesto en el artículo 37 del C.F. de la Federación, es indispensable que el origen del silencio administrativo de que se trate sea la ausencia de respuesta expresa de la autoridad a una promoción del particular, pues de esa manera existe congruencia con el efecto que produce esa abstención, esto es, considerar desestimada o denegada la pretensión.

La ejecutoria en comento dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 118/2004, de esta Segunda S., consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 108, de rubro: "ADUANAS. NO HAY NEGATIVA FICTA POR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN DE OFICIO QUE SE SIGUE CON FUNDAMENTO EN LOS ARTÍCULOS 153 Y 155 DE LA LEY CORRESPONDIENTE."

De lo expuesto se advierte que, por una parte, el sistema jurídico mexicano reconoce la existencia del silencio administrativo derivado del ejercicio del derecho de petición y, por otra, la actualización de resoluciones fictas, tanto negativas como afirmativas, ante la ausencia de respuesta por parte de autoridades fiscales e, incluso, administrativas, conforme a los precedentes de este Alto Tribunal.

Visto de esa manera y al comparar los requisitos para que una y otras instituciones se actualicen, parecería que no hay diferencia entre ellas, pudiendo el interesado acudir a los medios de defensa que considere procedentes para combatirlas, ya sea juicio de amparo indirecto o juicio de nulidad.

Sin embargo, esa aseveración es inexacta, no sólo atendiendo a la naturaleza de las instituciones jurídicas en estudio, sino también en respeto al principio de seguridad jurídica, pues es impensable que la actualización de una u otra institución dependa del medio de defensa que elija el gobernado.

Al resolver la contradicción de criterios 18/98, esta Segunda S. explicó que el silencio de la administración pública implica la actitud omisa que guarda una autoridad administrativa ante una solicitud o petición que hizo un particular; sin embargo, en determinadas ocasiones, la ley subsana esa omisión o falta a través de una ficción que implica presumir que, para ciertos efectos, la respuesta se ha producido con contenido negativo o desestimatorio, o bien, positivo o afirmativo.

Precisó que en respeto al derecho de petición, las solicitudes o instancias que los gobernados dirigen a los órganos de la administración pública deben resolverse puntualmente; sin embargo, su omisión, además de constituir una transgresión al artículo 8o. constitucional, podría provocar una resolución negativa o afirmativa ficta, dependiendo de la consecuencia que la ley aplicable establezca al efecto.

Agregó que la creación y reconocimiento en la ley de esas ficciones permiten que no se estanquen las relaciones sociales, por ejemplo, por la falta de una licencia de construcción, sanitaria o de funcionamiento de un establecimiento mercantil, que impediría que cada uno de los interesados desarrolle la actividad que desea.

La ejecutoria que resolvió dicha contradicción originó la jurisprudencia 2a./J. 113/99, de esta Segunda S., visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, octubre de 1999, página 289, de rubro: "AFIRMATIVA FICTA. PARA QUE SE CONFIGURE TAL RESPUESTA A LA SOLICITUD DE UNA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE UN ESTABLECIMIENTO MERCANTIL EN EL DISTRITO FEDERAL SE REQUIERE LA CERTIFICACIÓN CORRESPONDIENTE."

Conforme a lo expuesto, para diferenciar entre el silencio administrativo y las resoluciones fictas, en específico, la negativa ficta se debe acudir a la ley para verificar si a la petición de que se trate el legislador le otorgó o no fictamente una consecuencia, esto es, si la ley aplicable prevé que la omisión de la autoridad de dar respuesta a una petición debe ser sustituida o no por una ficción legal, a fin de considerarla resuelta en sentido positivo o negativo.

A la par de ese análisis y de los demás requisitos establecidos por esta Segunda S. en los precedentes comentados, también debe examinarse el fondo de lo pedido, o sea, la sustancia de la solicitud, a fin de establecer si atendiendo a su naturaleza y finalidad puede o no ocasionar una resolución ficta.

La necesidad de examinar la sustancia de la petición atiende a dos razones:

La primera, porque las leyes prevén diversas instituciones que no necesariamente son aplicables a todas las demás que regulan.

En efecto, es por todos sabido que los instrumentos jurídicos pueden ser tan complejos que prevén instituciones que son aplicables a algunas otras que regulan, pero no a todas, justamente atendiendo a la diversidad de aspectos que desarrollan.

De ahí la necesidad de determinar en qué supuestos se aplica determinada institución y en cuáles no, porque, se reitera, no todas las instituciones jurídicas que regulan un ordenamiento son aplicables a todas las demás que prevé.

Sólo a partir del análisis del fondo de la solicitud planteada por el particular, se estará en condiciones de determinar si es posible o no la actualización de una resolución negativa ficta.

La segunda de las razones que justifican el análisis de la sustancia de lo pedido atiende a una cuestión práctica, pues como dijo esta Segunda S., la creación y reconocimiento en la ley de ficciones legales, como la afirmativa y negativa fictas, permite que no se estanquen las relaciones sociales; de modo que el particular pueda considerar concedida o denegada su petición, según sea el caso y, eventualmente, hacer uso de los medios legales previstos en las leyes aplicables.

Si esa cuestión práctica no se actualiza o, incluso, se pretende utilizar en detrimento de las demás instituciones reconocidas en el sistema jurídico nacional, es claro que no puede configurar una resolución ficta.

De esta manera, para que se configure la negativa ficta no basta que el particular realice una petición a la autoridad hacendaria, que ésta omita resolverla en el plazo de ley y que el interesado la impugne de esa manera ante el tribunal administrativo, sino también es indispensable que la aplicación de esa institución sea acorde con el fondo de lo pedido y con la razón práctica que motivó su reconocimiento y regulación.

Sostener lo contrario, esto es, que la resolución negativa ficta se configura por el solo hecho de que el particular realice una solicitud a la autoridad fiscal, que ésta no la resuelva en el plazo de ley y que la impugne como tal, sería tanto como dejar al arbitrio de los gobernados la actualización y aplicación de esa institución, independientemente de si es acorde o no con el fondo de lo pedido y con su finalidad práctica.

En resumen, para determinar si en el caso analizado se actualiza o no una resolución negativa ficta, en términos del artículo 37 del C.F. de la Federación, es necesario conocer:

a) Si el particular formuló una instancia o petición a alguna autoridad fiscal o administrativa;

b) Si el ente incitado omitió resolver la petición o solicitud en el plazo de tres meses;

c) Si la ley prevé como consecuencia de ese silencio la actualización de una respuesta ficta, la cual es acorde con la sustancia de lo solicitado y con la finalidad práctica para la que se instituyó y reconoció; y,

d) Si el interesado la impugnó a través de los medios de defensa procedentes.

De lo narrado en las ejecutorias contendientes se desprende que en los casos ahí analizados los particulares solicitaron a las autoridades fiscales la certificación y rectificación de declaraciones tributarias, es decir, el uso de la facultad prevista en el artículo 42, fracción I, del C.F. de la Federación y que, al considerar actualizada la resolución negativa ficta, promovieron juicio contencioso administrativo federal, en términos del artículo 14, fracciones IV y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Lo expuesto evidencia que están satisfechos los requisitos identificados en los incisos a), b) y d), antes identificados, pues los particulares realizaron una solicitud a la autoridad hacendaria, quien omitió resolverla en el plazo de ley, razón por la que acudieron al ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa a demandar su nulidad.

Para determinar si se cumple el requisito mencionado en el inciso c), es decir, que la ley prevea como consecuencia del silencio la actualización de una respuesta ficta y que su aplicación sea acorde con la sustancia de lo solicitado y con su finalidad práctica, conviene hacer las siguientes explicaciones:

El artículo 42, fracción I, del C.F. de la Federación establece:

"Artículo 42. Las autoridades fiscales a fin de comprobar que los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados han cumplido con las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales, estarán facultadas para:

"I. Rectificar los errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o avisos, para lo cual las autoridades fiscales podrán requerir al contribuyente la presentación de la documentación que proceda, para la rectificación del error u omisión de que se trate."

El precepto transcrito dispone que para comprobar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, las autoridades están facultadas para, entre otras cosas, rectificar los errores aritméticos, omisiones u otros aspectos que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o avisos, pudiendo requerir a los contribuyentes la presentación de la documentación necesaria para tal efecto.

La doctrina y la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación son prolijas, al establecer que las facultades o atribuciones de los entes de gobierno son de dos tipos: regladas y discrecionales. Las segundas son aquellas que las autoridades pueden o no ejercer, considerando su prudente arbitrio.

A través de diversos criterios, este Alto Tribunal también ha reconocido que las facultades previstas en el mencionado artículo 42 son discrecionales, pues su ejercicio queda al prudente arbitrio del ente que las ostenta.

Ejemplificativo de esa postura es el criterio que informa la jurisprudencia 2a./J. 1/2004, de esta Segunda S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2004, página 268, que establece:

"VISITA DOMICILIARIA O REVISIÓN DE GABINETE O DE ESCRITORIO. EL PLAZO MÁXIMO QUE ESTABLECE EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 46-A DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, PARA SU CONCLUSIÓN CONSTITUYE UN DEBER DE INELUDIBLE CUMPLIMIENTO.-De conformidad con el artículo 42 del C.F. de la Federación, las autoridades cuentan con facultades discrecionales para comprobar que los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados, cumplan con sus obligaciones tributarias mediante la práctica, entre otras acciones, de visitas domiciliarias o revisiones de gabinete o de escritorio; sin embargo, tales actuaciones están sujetas a la garantía de inviolabilidad domiciliaria y demás formalidades que consigna el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ahora bien, una de las exigencias legales que deriva de dichas garantías, consiste en que las visitas domiciliarias o revisiones de gabinete o de escritorio concluyan dentro del plazo máximo señalado en el primer párrafo del artículo 46-A del citado código, contado a partir de que se notifique el inicio de las facultades de comprobación, advirtiéndose que dicho plazo ya no es discrecional, pues ese párrafo señala que las autoridades ‘deberán’ concluir la visita o revisión dentro del indicado plazo, de manera que si no lo hacen, se actualizan los supuestos del párrafo último del mencionado precepto, a saber: a) la conclusión o terminación de la visita o revisión en esa fecha, b) que la orden quede sin efectos, es decir, que no pueda ya producir consecuencias legales, y c) que todo lo actuado quede insubsistente."

De esa manera, el ente autoritario tiene plena libertad para ponderar la pertinencia de abstenerse, o bien, de iniciar un procedimiento de comprobación tendente a verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, precisamente a través del uso de esas atribuciones contenidas en el artículo 42 del C.F. de la Federación.

Atendiendo a la naturaleza jurídica de tales facultades, es claro que el gobernado no tiene derecho o potestad alguna para exigir su ejercicio, pues su uso es discrecional.

Es cierto, como dijo el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, que conforme al artículo 6o. del C.F. de la Federación, y en atención al principio de buena fe, es obligación de los particulares autodeterminar las contribuciones a su cargo; sin embargo, de ese deber no puede derivar el derecho a que las autoridades ejerzan sus facultades de comprobación cuando lo soliciten, simple y sencillamente porque esas atribuciones son discrecionales, razón por la que el ente hacendario tiene plena libertad para ponderar la pertinencia de abstenerse, o bien, de iniciar un procedimiento de comprobación.

De igual manera, esa prerrogativa tampoco puede sustentarse en los artículos 2o., fracción I y 8o. de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, que establecen:

"Artículo 2o. Son derechos generales de los contribuyentes los siguientes:

"I. Derecho a ser informado y asistido por las autoridades fiscales en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, así como del contenido y alcance de las mismas."

"Artículo 8o. Las autoridades fiscales mantendrán oficinas en diversos lugares del territorio nacional para orientar y auxiliar a los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, facilitando, además, la consulta a la información que dichas autoridades tengan en sus páginas de Internet."

Los preceptos transcritos sólo reconocen el derecho del contribuyente a ser informado y asistido por los entes hacendarios en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, así como el deber de las autoridades de mantener oficinas en diversos lugares del territorio nacional para orientarlos y auxiliarlos.

En ninguna parte de tales disposiciones se reconoce el derecho de los gobernados a solicitar de las autoridades hacendarias la confirmación y rectificación de las declaraciones tributarias.

De ahí que del contenido de esas normas no pueda derivar el derecho de los contribuyentes a solicitar esa confirmación y rectificación, simple y sencillamente, porque la prerrogativa y, a la vez, la obligación que prevén son distintas.

En consecuencia, el hecho de que el legislador haya reconocido el derecho de información y asistencia de mérito, no significa que, por esa sola circunstancia y so pretexto de una solicitud, el contribuyente pueda obligar a la autoridad a ejercer sus facultades de comprobación, máxime que, se reitera, esas atribuciones son discrecionales.

Además, la prerrogativa contenida en la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente se relaciona más con una cuestión de colaboración entre gobernante y gobernado, es decir, cuando el particular acude al Servicio de Administración Tributaria a solicitar ayuda para realizar diversos actos de naturaleza fiscal, tales como declaraciones, avisos, expedición de ciertos documentos o elementos necesarios para cumplir las obligaciones a su cargo, y no con el establecimiento de una relación en que el Estado frente al particular ejerce sus facultades de fiscalización, con todas las implicaciones jurídicas, económicas y personales que ello implica.

Finalmente, porque tales preceptos, en todo caso, vinculan a la autoridad competente, o sea, a la de asistencia al contribuyente a auxiliar a ese grupo de gobernados en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, no a la auditora o fiscalizadora a ejercer sus facultades discrecionales.

De ahí que del contenido de esos preceptos no derive el derecho del gobernado para obligar a la autoridad a ejercer sus facultades de fiscalización que, por naturaleza, son discrecionales.

Por tanto, en el supuesto analizado, el particular carece de un derecho legítimamente tutelado para exigir el ejercicio de ese tipo de atribuciones.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, es claro que no se satisface el tercero de los requisitos mencionados, consistente en que la resolución negativa ficta sea acorde con la sustancia de los solicitado, pues no puede obligarse al ente hacendario a ejercer su facultad discrecional de comprobación prevista en el artículo 42, fracción I, del C.F. de la Federación.

La afirmación que antecede se corrobora con el hecho de que tampoco se cumple la finalidad práctica para la que se instituyó y reconoció la resolución negativa ficta.

Efectivamente, a nada práctico conduciría considerar que la autoridad resolvió en sentido negativo la solicitud de ejercicio de facultades de comprobación, pues aun cuando el interesado la impugnara vía juicio de nulidad, de considerarlo procedente, una eventual declaratoria de invalidez no podría obligar al ente hacendario a ejercerlas, justamente atendiendo a su naturaleza discrecional y tampoco podría resolverse el fondo de lo pedido, o sea, certificar o rectificar lo declarado, pues eso sujetaría al ente hacendario a un plazo de comprobación distinto al que prevén las disposiciones legales conducentes.

Tal extremo implicaría desconocer otras instituciones que también son aplicables en nuestro sistema jurídico; de modo que es evidente que no se satisface la finalidad práctica por la cual, el legislador estableció y reconoció las resoluciones fictas.

Además, sostener que una petición de ese tipo puede generar una resolución negativa ficta podría generar que se considere denegada dicha solicitud y si, posteriormente, la autoridad pretendiera ejercer, motu proprio, dichas atribuciones, el contribuyente podría oponerse alegando que con anterioridad negó fictamente la solicitud de su ejercicio.

En consecuencia, es evidente que en los casos que generaron la contradicción de criterios, ni siquiera se actualizó la institución jurídica denominada resolución negativa ficta.

En todo caso, lo que esa solicitud generó es un silencio administrativo derivado del ejercicio del derecho de petición, el cual, como se dijo al principio de la exposición, es impugnable en la vía de amparo indirecto competencia de un Juez de Distrito.

De ahí que, en el supuesto analizado, no se actualiza la hipótesis de procedencia del juicio de nulidad, prevista en el artículo 14, fracciones IV y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa anterior y su correlativo 3o., fracciones V y XV, de la vigente, pues tales disposiciones se vinculan con las resoluciones negativas fictas que causan agravio en materia fiscal.

La conclusión asumida evidencia que es innecesario determinar si dicho silencio genera o no agravio en materia fiscal distinto a los supuestos que expresamente regula la ley orgánica analizada, pues si en el supuesto analizado no se actualiza una resolución negativa ficta, tampoco un agravio en esa materia.

En las relatadas circunstancias, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio siguiente:

El artículo 37 del C.F. de la Federación prevé un derecho de los particulares íntimamente vinculado con el de petición reconocido en el diverso 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, para que se actualice la resolución negativa ficta que regula es necesario que: a) el particular haya formulado una instancia o petición a alguna autoridad fiscal o administrativa; b) el ente incitado haya omitido resolverla por más de 3 meses; c) la ley señale como consecuencia de ese silencio la actualización de una respuesta ficta y que esa institución sea acorde con la sustancia de lo pedido y con la finalidad práctica para la que se instituyó y reconoció; y, d) el interesado la impugne a través de los medios de defensa que considere procedentes. Sobre esas bases, la omisión de la autoridad fiscal de resolver la solicitud de certificación y rectificación de declaraciones tributarias no origina una resolución negativa ficta impugnable ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, porque la sustancia de lo pedido se vincula con el ejercicio de facultades discrecionales, de modo que no puede obligarse al ente hacendario a realizarlas so pretexto del ejercicio del derecho de petición. Sin que la prerrogativa para solicitar ese tipo de certificaciones y rectificaciones pueda derivar de los artículos 2o., fracción I y 8o. de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, pues sólo reconocen el derecho del contribuyente a ser informado y asistido por los entes hacendarios en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, así como el deber de las autoridades de mantener oficinas en diversos lugares del territorio nacional para orientarlos y auxiliarlos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

TERCERO.-Publíquese la jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de esta resolución a los órganos contendientes; remítanse la jurisprudencia sustentada a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, y la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S. y presidente E.M.M.I.. Ausente la M.M.B.L.R..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 93/2006 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2008, página 5.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 09 de junio de 2017 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.