Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 344/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO Y DÉCIMO OCTAVO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 29 DE MARZO DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I. AUSENTE: J.F.F.G.S.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: G. LASO DE LA V.R..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios, sustentados por Tribunales Colegiados de distinto Circuito.

SEGUNDO.-Legitimación. La contradicción de tesis se denunció por parte legitimada para ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República y 227, fracción II, de la Ley de Amparo en vigor, toda vez que se formuló por el Magistrado presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito.

TERCERO.-Existencia de la contradicción de tesis. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene que la contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito es existente, cuando al resolver los asuntos que son de su legal competencia, adoptan criterios jurídicos discrepantes, respecto de un mismo punto de derecho, aun cuando no integren jurisprudencia y con independencia de que no exista coincidencia en los aspectos secundarios o accesorios que tomaron en cuenta, ya que si el problema jurídico central es perfectamente identificable, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Apoyan tal consideración, las siguientes tesis sustentadas por el Tribunal Pleno:

• P./J. 72/2010 que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(1)

• P. XLVII/2009 que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(2)

En ese contexto, debe estimarse que en el presente caso sí existe la contradicción de tesis denunciada, ya que al resolver los asuntos de sus respectivos índices, los Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron sobre una misma situación jurídica, a saber, si resulta aplicable el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 117/2011, de esta Segunda Sala, cuando la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo anexa a su contestación, constancia de la resolución administrativa impugnada y de su notificación pero omite acompañar las copias relativas para correr traslado a las partes y, en consecuencia, sí es procedente requerirla a efecto de que las exhiba en el plazo legal respectivo. Sin embargo, arribaron a conclusiones disímiles.

En efecto, al resolver el recurso de revisión fiscal **********, el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó que la citada jurisprudencia que se lee bajo el rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, NO ADMITE REQUERIMIENTO A LA AUTORIDAD.", no resulta aplicable tratándose de las copias de traslado.

Para arribar a tal conclusión, señaló que lo previsto en el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el sentido de que la autoridad demandada debe acompañar a su contestación constancia de la resolución administrativa impugnada y de su notificación cuando el actor alegue su desconocimiento, constituye una regla de excepción y como tal es de aplicación estricta; de ahí que no puede estimarse extensiva a las copias de traslado de los referidos documentos.

Además, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21, fracción I y penúltimo párrafo, en relación con lo previsto en el penúltimo párrafo del artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, si la autoridad demandada no acompaña a su contestación copia de ésta y de los documentos anexos para correr traslado a las partes, se le debe requerir para que las exhiba dentro del plazo legal respectivo.

Por tanto, determinó que si la autoridad demandada acompaña a su contestación la constancia de la resolución administrativa impugnada y de su notificación, empero omite anexar las copias de traslado respectivas, entonces, se le debe requerir para que las exhiba en el plazo de cinco días, habida cuenta que ello "no conlleva una segunda oportunidad para confeccionar la defensa de la autoridad, que es lo que se trató de impedir" con el criterio jurisprudencial en cita.

El criterio sustentado por el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se contiene en la tesis I.18o.A.7 A (10a.), que a la letra se lee:

"COPIAS DE TRASLADO DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA IMPUGNADA Y SU NOTIFICACIÓN, EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. NO APLICA LA REGLA ESTABLECIDA EN LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 117/2011. En la jurisprudencia 2a./J. 117/2011, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2011, página 317, cuyo rubro es: ‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, NO ADMITE REQUERIMIENTO A LA AUTORIDAD.’, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que conforme a la interpretación de la fracción II del artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuando en el juicio de nulidad el actor niega lisa y llanamente conocer la resolución administrativa impugnada, corresponde a la autoridad demandada demostrar su existencia, por lo que, al contestar la demanda de nulidad, debe exhibir dicha resolución y su notificación, las cuales no pueden ser presentadas en algún otro momento, ni pueden ser materia de requerimiento o prevención por parte del Magistrado instructor del juicio. Sin embargo, esa regla especial sólo aplica para el original del acto impugnado y su notificación, pero no es extensiva respecto de las copias de traslado de las constancias remitidas en la contestación de la demanda, pues además de que ese supuesto no lo prevé la referida porción normativa, la obligación de exhibirlas se establece en el artículo 21, fracción I, de la citada ley; precepto que además dispone en su penúltimo párrafo, que le será aplicable, en lo conducente, el diverso artículo 15 de la ley. Por tanto, como este último prevé que deben requerirse las copias de traslado, entonces también es aplicable respecto de las copias de la contestación de la demanda y sus anexos, entre ellos, la resolución administrativa y su notificación. Lo anterior deriva de que, al establecer como la fracción II del aludido artículo 16 una hipótesis normativa especial, es decir, un supuesto de excepción, debe interpretarse en forma estricta, y como no comprende a las copias de traslado, éstas quedan incluidas en la regla general que permite su requerimiento."(3)

En cambio, al resolver el juicio de amparo directo **********, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, determinó que la jurisprudencia 2a./J. 117/2011, sí resulta aplicable cuando la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo, omite anexar a su contestación las copias de traslado de la resolución impugnada y de su notificación.

Al efecto, señaló que de acuerdo con la citada jurisprudencia, lo previsto en el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe interpretarse en el sentido de que frente al desconocimiento del acto impugnado alegado por la parte actora, la autoridad demandada debe adjuntar a su contestación constancia de su existencia y de su notificación sin que sea admisible su requerimiento posterior en caso de omisión, ya que de lo contrario se prolongaría indefinidamente el juicio de nulidad y se otorgaría a la demandada una segunda oportunidad para confeccionar su defensa; criterio que se debe hacer extensivo, por analogía, a la obligación de exhibir las copias de traslado relativas.

A mayor abundamiento, precisó que de otorgarse a la autoridad demandada la oportunidad de subsanar la omisión de exhibir, junto con su contestación, las copias de la resolución administrativa impugnada y de su notificación "se trastocarían los principios de celeridad, igualdad procesal y legalidad que rigen el procedimiento especial que deriva de la negativa lisa y llana formulada conforme al artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo", al cual no le resulta aplicable la regla general prevista en los artículos 15, penúltimo párrafo y 21, penúltimo párrafo, del citado ordenamiento legal, habida cuenta que implicaría sostener que basta que obre en autos la constancia de la resolución impugnada y de su notificación para cumplir con la exigencia prevista en el primer numeral en cita, lo que a su vez generaría "dos posibles panoramas procesales. El primero, que sobre el demandante pesara la carga de apersonarse en las instalaciones del órgano jurisdiccional a imponerse de un acto que desconoce. El segundo, que el órgano jurisdiccional perfeccione la defensa de la demandada, subsanando las irregularidades en el ofrecimiento de pruebas, como en el caso aconteció, lo que evidentemente resulta inequitativo y gravoso para el administrado".

Por las razones anteriores, señaló que no comparte el criterio del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se lee bajo el rubro: "COPIAS DE TRASLADO DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA IMPUGNADA Y SU NOTIFICACIÓN, EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. NO APLICA LA REGLA ESTABLECIDA EN LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 117/2011."

Lo expuesto con antelación, evidencia que sí se configura una contradicción de criterios entre Tribunales Colegiados de Circuito, ya que el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó que el criterio sustentado por esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 117/2011, se refiere a una regla de excepción y, por tanto, no es aplicable cuando la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo, omite acompañar a su contestación las copias de traslado del acto impugnado y de su notificación, máxime que el requerimiento que se le formule para que las exhiba no conlleva una segunda oportunidad para formular su defensa; en cambio, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, consideró que en tal supuesto sí resulta aplicable, por analogía, la jurisprudencia de mérito, máxime que estimar lo contrario implicaría transgredir los principios que rigen el procedimiento especial que opera cuando el actor niega conocer el acto impugnado e imponerle la carga de acudir al órgano jurisdiccional para conocer su contenido, o bien, obligar al órgano jurisdiccional a subsanar las irregularidades de la autoridad demandada.

En tal contexto, el punto de contradicción a dilucidar por esta Segunda Sala, estriba en establecer si el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 117/2011, que se lee bajo el rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, NO ADMITE REQUERIMIENTO A LA AUTORIDAD.", es aplicable cuando la autoridad demandada acompaña a su contestación constancia de la resolución administrativa impugnada y de su notificación, empero omite anexar las copias de traslado relativas; y en consecuencia, si es procedente requerirla para que las exhiba en el plazo legal respectivo.

CUARTO.-Consideraciones y fundamentos. Para estar en aptitud de establecer el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es preciso tener presente que al resolver la diversa contradicción de tesis 133/2011, esta Segunda Sala determinó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la autoridad demandada debe acompañar a su contestación, constancia de la resolución administrativa impugnada y de su notificación cuando el actor alegue su desconocimiento, sin que sea factible su requerimiento posterior, en caso de omisión. Ello, porque no existe disposición legal alguna que así lo establezca, máxime que la regla general prevista en los artículos 15, penúltimo párrafo y 21, penúltimo párrafo, del citado ordenamiento legal no resultan aplicables en tal supuesto, en tanto se trata de una regla especial que opera cuando el actor manifiesta desconocer el acto que impugna. Así se desprende de la jurisprudencia 2a./J. 117/2011, que a la letra se lee:

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, NO ADMITE REQUERIMIENTO A LA AUTORIDAD.-Conforme a la construcción de precedentes iniciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las contradicciones de tesis 188/2007-SS y 326/2010, la regla del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en una de sus partes, debe interpretarse en el sentido de que, frente al desconocimiento del acto administrativo impugnado por la actora, la obligación de la autoridad demandada de exhibir la constancia de su existencia y de su notificación debe cumplirse sólo en el momento de la contestación de la demanda, sin que sea admisible su requerimiento posterior por el Magistrado instructor. Lo anterior, por un lado, ante la ausencia de disposición normativa expresa que así lo establezca, resultando inaplicable el artículo 21, penúltimo párrafo, en relación con el diverso 15, penúltimo párrafo, del citado ordenamiento, que involucran el tratamiento general de la sustanciación del juicio de nulidad, ajena a la especialidad en que opera aquella regla y, por otro, en respeto a la garantía de audiencia y a los principios de economía e igualdad procesales, que serían incumplidos con una conclusión distinta."(4)

Las consideraciones que dan sustento al criterio jurisprudencial en cita, en su parte que interesa, son del siguiente tenor:

"QUINTO.-Establecida la existencia de la contradicción, es necesario que esta Segunda Sala determine cuál es el criterio que debe prevalecer como jurisprudencia, en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo.

"Con esa intención, de acuerdo a la estructura de la incógnita a dilucidar, conviene traer a cuenta, en primer lugar, el contenido del artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece: (se transcribe).

"Del dispositivo reproducido, específicamente su fracción II, se extrae, sin mayor dificultad, una de las reglas que, en el caso ahí establecido, impera para la sustanciación del juicio de nulidad regulado por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por cuanto a que la manifestación del desconocimiento del acto administrativo impugnado por la actora genera, de manera consecuente, la obligación para la autoridad demandada de exhibir la constancia de su existencia y de su notificación al momento de la contestación de la demanda, con la intención de que aquélla pueda controvertirlos a través de la ampliación correspondiente.

"A propósito del debate relacionado con el alcance de ciertos puntos de la regla en comento, esta Segunda Sala interpretó, entre otras cuestiones, que:

"1. En tanto limite al principio general de la presunción de legalidad de los actos administrativos, constituye una obligación ineludible (sin excepciones) para la autoridad correspondiente, para que cuando conteste la demanda exhiba constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, y, al mismo tiempo, un derecho en favor del contribuyente, para que pueda conocer su contenido de manera indubitable, amplíe su demanda y haga valer lo que le convenga.

"2. La justificación de su origen atiende a la necesidad de otorgar al contribuyente protección ante posibles actos arbitrarios de la autoridad, a fin de que dentro de los procedimientos contenciosos administrativos, en los cuales desconozca el contenido del crédito que se le requiere, se respete su garantía de audiencia.

"3. Para su observancia, la autoridad demandada debe exhibir, en original o copia certificada, la constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, pues de lo contrario se haría nugatorio su derecho de audiencia y de ampliación de su demanda, ya que no tendría los elementos necesarios para impugnar el contenido de un crédito que se le requirió.

"Esas consideraciones, sintetizadas de modo general, dieron lugar a la formación de las tesis de jurisprudencia que se transcriben a continuación:

"‘JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN.’ (se transcribe su texto)

"‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR EL DOCUMENTO ORIGINAL O, EN SU CASO, COPIA CERTIFICADA.’ (se transcribe su texto)

"Para efectos de nuestro estudio, la construcción de esos criterios aporta, de manera inmediata, que la obligación que para la autoridad administrativa surge del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a la luz del derecho que busca tutelar (audiencia), no admite excepciones en cuanto a la forma y términos de su cumplimiento, lo que, trasladado al caso que nos ocupa, lleva a deducir, desde ahora, que la oportunidad de exhibición de las constancias respectivas únicamente puede realizarse en el momento de la contestación de la demanda y, en consecuencia, no admite posibilidad de su requerimiento posterior por parte de la Sala instructora.

"La razón que convalida tan temprana conclusión se explica, en primer lugar, a partir de la forma en que legislativamente se encuentra diseñada la tramitación del juicio contencioso, donde no se establece hipótesis expresa alguna que permita sostener que frente al desconocimiento del acto administrativo manifestado por la actora, la falta de exhibición de los documentos referidos por parte de la autoridad demandada pueda realizarse en un momento distinto al de la contestación de la demanda.

"Al respecto, un poco por donde atravesaron los tribunales contendientes, se trae a colación, en lo que interesa, el texto de los artículos relativos a la sustanciación del juicio de nulidad, que disponen: (se transcriben los artículos 15, 17, 19, 20, 21 y 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo).

"Como se adelantaba, del contenido de la Ley Federal de procedimiento Contencioso Administrativo no se desprende disposición alguna de la que pudiera derivar que el incumplimiento en la exhibición de las constancias a que se refiere su artículo 16, fracción II, en el momento de la contestación de la demanda, pueda o deba ser objeto de un requerimiento por parte de la Sala del conocimiento para su presentación.

"En ese sentido, si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, penúltimo párrafo, en relación con el diverso 15, penúltimo párrafo, del citado ordenamiento, la ausencia de presentación de algún documento que la demandada debiera adjuntar a su contestación, daría lugar a que se requiriera su presentación dentro del plazo de cinco días, también lo es que esa previsión no alcanza a la hipótesis contenida en el multicitado artículo 16, fracción II.

"Lo anterior en tanto los preceptos señalados en primer término aluden a los supuestos generales para la tramitación del juicio de nulidad, mientras que el dispositivo precisado en último lugar contiene una regla especial, ajena a esa generalidad que en sí misma establece una completa y específica forma de tramitación para esa hipótesis (desconocimiento del acto administrativo), a la que debe supeditarse la Sala del conocimiento.

"Por otro lado, la causa que, en el supuesto esbozado, lleva a preferir la interpretación de que la contestación de la demanda constituye el único momento en que la autoridad administrativa puede exhibir las constancias del acto impugnado que se dice desconocido, así como el de su notificación y, por ende, que no puede ni debe requerirse su presentación posterior, deriva del contexto procesal dentro del que se extrae la regla en comento, en cuyo desarrollo prevalecen los principios de economía e igualdad, entre otros, los que se pondrían en peligro bajo una distinta interpretación.

"Ello, porque, de lo contrario, al posibilitar que la autoridad demandada exhibiera la documentación señalada en un momento diverso al de la contestación (a propósito de un requerimiento), se prolongaría de manera injustificada e indefinida la solución del juicio de nulidad y se daría una segunda oportunidad a una de las partes para confeccionar su defensa; a pesar de no contar expresamente con ella.

"Incluso, en ese esquema hipotético, lejos de buscar mantener la prevalencia del derecho de audiencia, a efecto de que la actora ampliara su demanda, realmente se ocasionaría un perjuicio a ésta, al reavivar de manera ilegal lo que, en función de la preclusión probatoria en que habría incurrido la autoridad demandada (por no exhibir las constancias en la contestación), sería jurídicamente inexistente (acto administrativo impugnado) y que, en términos del artículo 51, fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo llevaría a declarar su nulidad lisa y llana.

"Por eso, esta Segunda Sala arriba a la conclusión de que frente al desconocimiento del acto impugnado en nulidad, en términos del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la falta de exhibición de la constancia relativa a éste y a su notificación por parte de la autoridad demandada, en el momento de la contestación, no admite requerimiento para su presentación con posterioridad."

De las consideraciones transcritas, se desprende que para establecer que no es factible requerir a la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo, a efecto de que exhiba las constancias del acto impugnado y de su notificación cuando omite acompañarlas a su contestación, esta Segunda Sala tomó en cuenta los siguientes aspectos esenciales:

• El artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, expresamente señala que si el actor manifiesta desconocer la resolución administrativa que pretende impugnar, la autoridad demandada debe acompañar a su contestación, constancia de ésta y de su notificación, a efecto de que la parte actora esté en aptitud de combatirla en ampliación de demanda, lo que tiene como finalidad garantizar su derecho de audiencia.

• La regla prevista en el citado numeral no admite excepciones, por tanto, la autoridad debe exhibir las constancias de la resolución administrativa impugnada y de su notificación al momento de contestar la demanda, sin que sea factible requerirla para que las presente posteriormente en caso de omisión, habida cuenta que no existe disposición legal alguna que así lo prevea, pues si bien es cierto que, de conformidad con lo previsto en los artículos 15, penúltimo párrafo y 21, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se debe requerir a la demandada para que exhiba los documentos que omitió acompañar a su contestación, también es verdad que tal previsión, resulta aplicable a la generalidad de los casos, no así al supuesto previsto en la fracción II del artículo 16 de la ley en comento, en tanto se refiere a una regla especial que opera cuando el actor aduce desconocer el acto administrativo impugnado.

• De estimarse que es factible requerir a la demandada para que exhiba las constancias del acto administrativo impugnado y de su notificación, cuando omita acompañarlas a su contestación, se le concedería una segunda oportunidad para confeccionar su defensa, en contravención al principio de igualdad; incluso, lejos de garantizar el derecho de audiencia del actor, se le ocasionaría un perjuicio al reavivar lo que en función de la preclusión probatoria sería inexistente y que daría lugar a declarar su nulidad lisa y llana.

Luego, es claro que el criterio sustentado por esta Segunda Sala en el sentido de que en el juicio contencioso administrativo, el único momento en que la autoridad demandada puede exhibir las constancias de la resolución administrativa impugnada y de su notificación, es al contestar la demanda, descansa en dos razones fundamentales. La primera, porque así se dispone expresamente en la fracción II del artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; la segunda, porque de requerirse a la autoridad para que las presente posteriormente, implicaría darle una segunda oportunidad para formular su defensa y reavivar un acto que sería inexistente al precluir su derecho a ofrecer pruebas.

En ese contexto, es dable colegir que si el actor manifiesta desconocer la resolución que pretende impugnar y al contestar la demanda, la autoridad acompaña constancia de ésta y de su notificación, pero omite anexar las copias de traslado relativas, sí es factible requerirla para que las exhiba dentro del plazo legal respectivo, dado que ello no conlleva concederle una segunda oportunidad para confeccionar su defensa ni implica reavivar un acto inexistente, ya que en tal supuesto no puede estimarse que opera la preclusión probatoria, en tanto las pruebas en que la autoridad apoya su defensa son, precisamente, las constancias de la resolución administrativa impugnada y de su notificación -entre otras-, mas no así las copias de traslado, cuyo objeto es allegar al actor y al tercero los elementos necesarios para alegar y probar lo que a su derecho convenga, en relación con lo que es materia de impugnación.

Lo anterior se corrobora, al tener en cuenta que el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, únicamente señala que al contestar la demanda, la autoridad debe acompañar constancia de la resolución impugnada y de su notificación, cuando el actor manifieste desconocerla, empero nada establece en relación con las copias de traslado, razón por la cual, debe estimarse aplicable la regla general prevista en los artículos 15, penúltimo párrafo y 21, penúltimo párrafo, del ordenamiento legal en cita, conforme a la cual se debe requerir al promovente para que exhiba los documentos que omitió acompañar a su contestación de demanda.

En efecto, los citados numerales, en su parte conducente, establecen lo siguiente:

"Artículo 15. El demandante deberá adjuntar a su demanda:

"I. Una copia de la misma y de los documentos anexos para cada una de las partes.

"...

"Si no se adjuntan a la demanda los documentos a que se refiere este precepto, el Magistrado instructor requerirá al promovente para que los presente dentro del plazo de cinco días. Cuando el promovente no los presente dentro de dicho plazo y se trate de los documentos a que se refieren las fracciones I a VI, se tendrá por no presentada la demanda. Si se trata de las pruebas a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX, las mismas se tendrán por no ofrecidas.

"Cuando en el documento en el que conste la resolución impugnada a que se refiere la fracción III de este artículo, se haga referencia a información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta, el demandante se abstendrá de revelar dicha información. La información confidencial a que se refiere la ley citada, no podrá ponerse a disposición de los autorizados en la demanda para oír y recibir notificaciones, salvo que se trate de los representantes a que se refieren los artículos 46, fracción IV, quinto párrafo y 48, fracción VII, segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación."

"Artículo 16. Cuando se alegue que la resolución administrativa no fue notificada o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de las impugnables en el juicio contencioso administrativo federal, se estará a las reglas siguientes:

"I. Si el demandante afirma conocer la resolución administrativa, los conceptos de impugnación contra su notificación y contra la resolución misma, deberán hacerse valer en la demanda, en la que manifestará la fecha en que la conoció.

"II. Si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien la atribuye, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda.

"III. El tribunal estudiará los conceptos de impugnación expresados contra la notificación, en forma previa al examen de los agravios expresados en contra de la resolución administrativa.

"Si resuelve que no hubo notificación o que fue ilegal, considerará que el actor fue sabedor de la resolución administrativa desde la fecha en que manifestó conocerla o en la que se le dio a conocer, según se trate, quedando sin efectos todo lo actuado en base a dicha notificación, y procederá al estudio de la impugnación que se hubiese formulado contra la resolución.

"Si resuelve que la notificación fue legalmente practicada y, como consecuencia de ello la demanda fue presentada extemporáneamente, sobreseerá el juicio en relación con la resolución administrativa combatida."

"Artículo 21. El demandado deberá adjuntar a su contestación:

"I.C. de la misma y de los documentos que acompañe para el demandante y para el tercero señalado en la demanda.

"II. El documento en que acredite su personalidad cuando el demandado sea un particular y no gestione en nombre propio.

"III. El cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandado.

"IV. En su caso, la ampliación del cuestionario para el desahogo de la pericial ofrecida por el demandante.

"V. Las pruebas documentales que ofrezca.

"Tratándose de la contestación a la ampliación de la demanda, se deberán adjuntar también los documentos previstos en este artículo, excepto aquellos que ya se hubieran acompañado al escrito de contestación de la demanda.

"Para los efectos de este artículo será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto por el artículo 15.

"Las autoridades demandadas deberán señalar, sin acompañar, la información calificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamental confidencial o la información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta. La Sala solicitará los documentos antes de cerrar la instrucción."

Como se puede advertir, el artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, específicamente en su facción II, establece que si el actor manifiesta desconocer la resolución que pretende impugnar, la autoridad demandada debe acompañar a su contestación, constancia de la misma y de su notificación, sin embargo, nada dice respecto de los restantes documentos que se deben anexar, en términos de lo previsto en el artículo 21 de la ley en comento como son, entre otros, las copias de la contestación de la demanda y de los documentos anexos para correr traslado al actor y al tercero.

En consecuencia, debe estimarse que la regla prevista en el penúltimo párrafo del precitado artículo 21, en relación con lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, conforme a la cual se debe requerir a la autoridad demandada para que exhiba, dentro del plazo de cinco días, los documentos que omitió anexar a su contestación, sí opera tratándose de las copias de la resolución administrativa impugnada y de su notificación, para correr traslado al actor y al tercero.

Lo que cobra relevancia, al tener en cuenta que el artículo 17 de la ley en comento(5) -que establece los supuestos en que el actor puede ampliar su demanda de nulidad- precisa que al escrito de ampliación se deberán adjuntar las copias necesarias de las pruebas y documentos que se presenten para el traslado y que en caso de omisión, el Magistrado instructor lo requerirá para que exhiba las copias relativas dentro del plazo de cinco días, en la inteligencia de que en caso de no hacerlo en dicho plazo, se tendrá por no presentada la ampliación de la demanda.

Luego, atendiendo al principio de igualdad procesal, es dable sostener que si la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo, cumple oportunamente con el deber de contestar la demanda y acompañar constancia de la resolución administrativa impugnada y de su notificación cuyo desconocimiento alega el actor, empero omite anexar -total o parcialmente- las copias de traslado respectivas, se le debe requerir para que las exhiba dentro del plazo legal respectivo, habida cuenta que ello no implica que se le conceda una segunda oportunidad para producir su defensa ni significa reavivar un acto que resultaría inexistente si operara la preclusión probatoria, que es lo que se pretende evitar con el criterio sustentado por esta Segunda Sala en el sentido de que no es dable requerir a la autoridad, a efecto de que exhiba constancia de la resolución combatida y de su notificación cuando omite anexarlas a su contestación.

QUINTO.-Decisión. En atención a las consideraciones que anteceden, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determina que el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es el siguiente:

El artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que si el actor manifiesta desconocer la resolución que pretende impugnar, la autoridad demandada debe acompañar a su contestación constancia de la misma y de su notificación; sin embargo, nada dice respecto de los restantes documentos que deben anexarse en términos del artículo 21 del ordenamiento legal citado como son, entre otros, las copias de la contestación de la demanda y de los documentos anexos para correr traslado al actor y al tercero. En ese sentido, cuando la autoridad demandada cumpla oportunamente con su deber de contestar la demanda acompañando constancia de la resolución administrativa impugnada y de su notificación, pero omita anexar las copias de traslado respectivas, debe atenderse a los artículos 15, penúltimo párrafo y 21, penúltimo párrafo, de la ley indicada y requerírsele para que las exhiba dentro del plazo legal respectivo, habida cuenta que ello no implica que se le conceda una segunda oportunidad para producir su defensa ni significa reavivar un acto que resultaría inexistente si operara la preclusión probatoria por no acompañar a su contestación la constancia de la resolución impugnada y de su notificación, que es lo que se pretende evitar con el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 117/2011 (*), en el sentido de que no es dable requerir a la autoridad a efecto de que exhiba las referidas documentales cuando omita anexarlas a la contestación de la demanda.(6)

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala en la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

N.; con testimonio de la presente resolución, dése la publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.A.e.M.J.F.F.G.S..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7, Novena Época.

2. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, Novena Época.

3. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXVI, Tomo 2, noviembre de 2013, página 1302, Décima Época.

4. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 317, Novena Época.

5. "Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

"...

"En el escrito de ampliación de demanda se deberá señalar el nombre del actor y el juicio en que se actúa, debiendo adjuntar, con las copias necesarias para el traslado, las pruebas y documentos que en su caso se presenten.

"...

"Si no se adjuntan las copias a que se refiere este artículo, el Magistrado instructor requerirá al promovente para que las presente dentro del plazo de cinco días. Si el promovente no las presenta dentro de dicho plazo, se tendrá por no presentada la ampliación a la demanda. Si se trata de las pruebas documentales o de los cuestionarios dirigidos a peritos y testigos, a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX del artículo 15 de esta ley, las mismas se tendrán por no ofrecidas."

6. Nota: (*) La tesis de jurisprudencia 2a./J. 117/2011 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2011, página 317, con el rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, NO ADMITE REQUERIMIENTO A LA AUTORIDAD."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 09 de junio de 2017 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.