Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 381/2014. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL OCTAVO CIRCUITO Y TERCERO DEL VIGÉSIMO SÉPTIMO CIRCUITO. 2 DE SEPTIEMBRE DE 2015. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. DISIDENTE: E.M.M.I. AUSENTE: J.N.S.M.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: G. LASO DE LA V.R..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal; 226, fracción II, de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ambos preceptos legales vigentes a partir del tres de abril de dos mil trece, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios sustentados por Tribunales Colegiados de distinto circuito en un tema que, por ser de naturaleza administrativa, corresponde a la materia de su especialidad.

SEGUNDO.-Legitimación. La contradicción de tesis se denunció por parte legitimada para ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, y 227, fracción II, de la Ley de Amparo en vigor, toda vez que se formuló por ***********, en su carácter de autorizado de la empresa quejosa en el juicio de amparo directo **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, en donde se sustentó uno de los criterios presumiblemente discrepantes.

TERCERO.-Criterios contendientes. Para estar en aptitud de establecer si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es preciso tener en cuenta los principales antecedentes de los asuntos de donde emanan los criterios que se denuncian como opositores y las consideraciones esenciales que los sustentan.

I.J. de amparo directo **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito

El asunto deriva de un juicio contencioso administrativo federal, en el que se reclamó la nulidad del crédito fiscal número **********, por concepto de "multa" determinado a cargo de la parte actora, quien manifestó desconocer la resolución por la que se le determinó ese crédito y su respectiva notificación.

Al tener por contestada la demanda, la Sala Regional del Norte Centro del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, le concedió a la actora el plazo legal respectivo para que ampliara su demanda. Al hacerlo, la actora señaló que también debía declararse la nulidad del diverso crédito fiscal **********, que se impugnó en la demanda inicial, y que por un error involuntario se omitió destacar en el capítulo de "resoluciones impugnadas".

Una vez contestada la ampliación de la demanda y agotado el plazo para la formulación de alegatos, la Sala responsable declaró cerrada la instrucción y dictó sentencia en la que se reconoció la validez de la resolución determinante del crédito fiscal **********.

Inconforme con la anterior resolución, la actora promovió juicio de amparo directo en su contra (**********), cuyo conocimiento correspondió al Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, el que concedió el amparo y protección de la Justicia Federal, a efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la resolución reclamada y dictara una nueva en la que se ocupara del argumento de la quejosa, relativo al diverso crédito fiscal **********, por formar parte de la acción de nulidad intentada.

En cumplimiento a la ejecutoria de amparo, la Sala responsable dejó sin efectos la resolución impugnada y dictó un acuerdo en el que ordenó reponer el procedimiento para tener como actos reclamados ambos créditos fiscales, y toda vez que al contestar la ampliación de la demanda, la autoridad demandada exhibió la resolución determinante del crédito fiscal ********** y su constancia de notificación, se concedió a la parte actora el plazo legal relativo para que ampliara su demanda (por segunda ocasión).

Al tener por contestada la segunda ampliación de la demanda, la Sala responsable concedió a las partes el plazo legal respectivo para la formulación de alegatos y, una vez cerrada la instrucción, dictó sentencia en la que resolvió sobreseer en el juicio respecto de la resolución determinante del crédito fiscal ***********, y declarar la validez de la diversa resolución por la que se determinó el crédito fiscal **********.

En contra de la anterior determinación, la parte actora promovió nuevo juicio de amparo directo, el cual quedó registrado con el número **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito.

En sus conceptos de violación la parte quejosa manifestó, entre otras cuestiones, que la Sala responsable, indebidamente, ordenó la reposición del procedimiento para que ampliara su demanda de nulidad por segunda ocasión respecto del crédito fiscal **********, ya que en el diverso juicio de amparo **********, se le ordenó que dictara una nueva resolución en la que considerara dicho crédito fiscal como acto reclamado, máxime que se impugnó desde la demanda inicial -tal como se aclaró en su primera ampliación de demanda- y, por tanto, es claro que debió limitarse a dictar una nueva resolución en la que, al pronunciarse sobre el particular, tomara en consideración que la resolución determinante del aludido crédito fiscal y su constancia de notificación se presentaron de manera extemporánea, en tanto debieron exhibirse al contestar la demanda inicial, no así hasta la contestación de la primera ampliación de la demanda.

Asimismo, manifestó que en el apartado intitulado "nulidad de notificaciones" de su segunda ampliación de demanda, expresamente manifestó que desconocía la "supuesta acta circunstanciada" con la que la autoridad demandada pretendió justificar que la notificación del crédito fiscal ***********, se realizó por estrados, por lo que si dicha acta se exhibió al dar contestación a la segunda ampliación de demanda, entonces se le debió conceder el plazo legal respectivo para que ampliara su demanda por tercera ocasión, a fin de estar en aptitud de impugnar el acta circunstanciada en comento, y, al no haberlo hecho así, se le dejó en estado de indefensión.

El Tribunal Colegiado del conocimiento desestimó los anteriores argumentos, al considerar que la Sala responsable actuó correctamente, ya que admitió la demanda inicial únicamente contra "el oficio ... por medio del cual, determina el crédito fiscal número ***********, por concepto de multa en cantidad de ...", siendo ésta la razón por la cual, "la autoridad dirigió sus motivos de refutación sólo hacia dicha resolución impugnada. Sin embargo, fue en la ampliación de demanda en que la actora aquí quejosa destacó que también había impugnado el crédito fiscal identificado con el número **********", de ahí que no le cause perjuicio el hecho de que la demandada haya exhibido la resolución determinante de ese crédito fiscal al contestar la ampliación de la demanda.

Además, precisó, que si bien sólo hubo una ampliación de demanda para cada uno de los créditos impugnados, lo cierto es que "en el caso que nos ocupa, la quejosa debió combatir la prueba (acta circunstanciada con la que la demandada pretendió acreditar la notificación del crédito fiscal **********), a través de su escrito de alegatos, porque es a través de éste donde pudo refutar la prueba que aportó la autoridad y cuyo desconocimiento manifestó al ampliar la demanda de nulidad, lo cual no hizo en el momento procesal oportuno, de ahí lo ineficaz de su concepto de violación". En apoyo de tal consideración, el Tribunal Colegiado invocó la jurisprudencia 2a./J.6., que a la letra se lee:

"ALEGATOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 235 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. DEBE AMPARARSE POR LA OMISIÓN DE SU ANÁLISIS SI CAUSA PERJUICIO AL QUEJOSO, COMO CUANDO EN ELLOS SE CONTROVIERTE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA O SE REFUTAN PRUEBAS.-De conformidad con lo establecido en el artículo 235 del Código Fiscal de la Federación vigente a partir del quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho, las Salas del actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (antes Tribunal Fiscal de la Federación) deberán considerar en sus sentencias los alegatos presentados en tiempo por las partes; y en caso de omisión de dicho análisis que el afectado haga valer en amparo, corresponde al Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento analizar lo conducente; para ello debe tomar en consideración que en el supuesto de que efectivamente exista la omisión reclamada, ésta cause perjuicio a la parte quejosa como lo exige el artículo 4o. de la Ley de Amparo, para lo cual no basta que la Sala responsable haya dejado de hacer mención formal de los alegatos en su sentencia, pues si en ellos sólo se reiteran los conceptos de anulación o se insiste en las pruebas ofrecidas y tales temas ya fueron estudiados en el fallo reclamado, el amparo no debe concederse, porque en las condiciones señaladas no se deja a la quejosa en estado de indefensión y a nada práctico conduciría conceder el amparo para el solo efecto de que la autoridad responsable, reponiendo la sentencia, hiciera alusión expresa al escrito de alegatos, sin que con ello pueda variarse el sentido de su resolución original, lo que por otro lado contrariaría el principio de economía procesal y justicia pronta y expedita contenido en el artículo 17 constitucional. Por lo contrario, si de dicho análisis se advierte que se formularon alegatos de bien probado o aquellos en los que se controvierten los argumentos de la contestación de la demanda o se objetan o refutan las pruebas ofrecidas por la contraparte, entonces sí deberá concederse el amparo solicitado para el efecto de que la Sala responsable, dejando insubsistente su fallo, dicte otro en que se ocupe de ellos, ya que en este caso sí podría variar sustancialmente el sentido de la sentencia."(1)

II.J. de amparo directo **********, del índice del Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito

El asunto tiene su origen en un juicio contencioso administrativo federal, en el que se reclamó la nulidad de diversos créditos fiscales determinados por el Instituto Mexicano del Seguro Social a cargo de la parte actora, quien manifestó que tuvo conocimiento de esos créditos a través de un "estado de adeudo", y que las cédulas de liquidación no le fueron notificadas.

Al contestar la demanda, la autoridad demandada exhibió la cédulas de liquidación y sus respectivas notificaciones, motivo por el cual, la Sala Regional del Caribe del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, le concedió a la actora el plazo legal respectivo para que ampliara su demanda.

Al tener por contestada la ampliación de la demanda y por ofrecidas las pruebas que exhibió la autoridad demandada, la Sala responsable otorgó a las partes el plazo legal respectivo para la formulación de alegatos, transcurrido el cual, declaró cerrada la instrucción y dictó sentencia en la que se reconoció la validez de las cédulas de liquidación.

Inconforme con la anterior determinación, la actora promovió juicio de amparo directo, el cual quedó registrado con el número 67/2013, del índice del Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, el que concedió el amparo solicitado al advertir, en suplencia de la queja, "una violación a la ley que dejó sin defensa a la inconforme por afectar su derecho fundamental de acción, al limitarle la oportunidad para ampliar la demanda de nulidad", a fin de "desvirtuar el contenido de las certificaciones de las consultas de cuentas individuales" exhibidas por la autoridad demandada al dar contestación a la ampliación de la demanda de nulidad.

Para arribar a la anterior conclusión, el Tribunal Colegiado señaló que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 16, fracción II, y 17, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la ampliación de la demanda de nulidad procede: a) cuando el actor afirme desconocer completamente la resolución que pretende impugnar y su notificación, y la autoridad demandada las exhiba al dar contestación a la demanda; y, b) cuando en la contestación se introduzcan cuestiones desconocidas por el actor al presentar la demanda, siempre que no implique alteración de los fundamentos de derecho de la resolución impugnada. Al respecto destacó:

"Cabe la posibilidad de que en un mismo asunto concurran sucesivamente los referidos motivos de ampliación. Es decir, en un juicio de nulidad pueden presentarse las siguientes condiciones:

"I. En el escrito inicial, el actor afirma desconocer por completo la resolución que pretende impugnar y su notificación, por lo que éstas se le dan a conocer en la contestación a la demanda.

"II. El actor amplía la demanda contra los actos recién conocidos, controvirtiéndolos respecto a su contenido, con base en el artículo 17, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; y

"III. Al contestar los conceptos de impugnación relativos al contenido del acto, la autoridad demandada introduce cuestiones desconocidas hasta entonces por el actor.

"En este caso, no hay impedimento para promover una segunda ampliación con base en el precitado artículo 17, fracción IV (introducción de cuestiones novedosas en la contestación), aunque previamente se haya promovido una ampliación con base en la fracción III del mismo numeral (desconocimiento del acto impugnado). Es así, porque el citado precepto no establece que tales hipótesis normativas sean excluyentes ni se advierte que resulten incompatibles.

"Una interpretación distinta afectaría las defensas del gobernado que inicialmente desconozca la resolución impugnada, pues sólo se le permitiría ampliar la demanda para subsanar el desconocimiento absoluto del acto impugnado. En cambio, salvado este obstáculo, se le privaría de la oportunidad de desvirtuar las cuestiones novedosas que la autoridad demandada hiciera valer en su contra al contestar los conceptos de impugnación de fondo."

En tal contexto, el Tribunal Colegiado determinó que si al contestar la ampliación de la demanda, la autoridad exhibió los "certificados de las consultas de cuentas individuales", relativas a los trabajadores que aparecen en las cédulas de liquidación impugnadas, es evidente que introdujo cuestiones que la actora desconocía al presentar su demanda inicial y, por tanto, "se le debió respetar su derecho de ampliación, a fin de que pudiera plantear su postura frente a los datos (de afiliación) contenidos en las certificaciones y ofrecer las pruebas necesarias para acreditar sus planteamientos", habida cuenta que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que los precitados certificados son aptos para acreditar la relación laboral entre los trabajadores y la parte patronal, salvo que ésta desvirtué los datos que en ellos se contienen, tal como se desprende de las consideraciones que dan sustento al criterio jurisprudencial 2a./J. 202/2007, que se lee bajo el rubro: "ESTADOS DE CUENTA INDIVIDUALES DE LOS TRABAJADORES. SU CERTIFICACIÓN POR PARTE DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL TIENE VALOR PROBATORIO PLENO, POR LO QUE ES APTA PARA ACREDITAR LA RELACIÓN LABORAL ENTRE AQUÉLLOS Y EL PATRÓN."

CUARTO.-Existencia de la contradicción de tesis. La Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que la contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito es existente, cuando al resolver los asuntos que son de su legal competencia adoptan criterios jurídicos discrepantes respecto de un mismo punto de derecho, aun cuando no integren jurisprudencia y con independencia de que no exista coincidencia en los aspectos secundarios o accesorios que tomaron en cuenta, ya que si el problema jurídico central es perfectamente identificable, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Apoyan tal consideración, las siguientes tesis sustentadas por el Tribunal Pleno:

• P./J. 72/2010, que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(2)

• P. XLVII/2009, que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(3)

En ese contexto, se arriba a la conclusión de que en el presente caso sí existe la contradicción de tesis denunciada, ya que al resolver los asuntos de sus respectivos índices, los Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron sobre una misma situación jurídica, que deriva de situaciones fácticas esencialmente iguales, a saber:

• La resolución impugnada en el juicio de amparo se dictó en un juicio contencioso administrativo federal, en el que la parte actora manifestó desconocer la resolución determinante del crédito fiscal impugnado.

• Una vez que la autoridad exhibió las constancias relativas a la resolución impugnada y su notificación, se concedió a la parte actora el plazo legal correspondiente para que ampliara su demanda, a fin de que alegara y probara lo que a su interés legal conviniera.

• Al contestar la ampliación de la demanda, la autoridad exhibió diversas documentales para demostrar aspectos que la parte actora desconocía al formular su ampliación con el fin de desvirtuar lo alegado por ésta.

• Al tener por contestada la ampliación de la demanda, la Sala responsable concedió a las partes el plazo legal respectivo para formular alegatos y, posteriormente, dictó la resolución correspondiente.

Al resolver el asunto sometido a su consideración, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito declaró infundado lo alegado por el quejoso, en el sentido de que se le debió conceder la oportunidad de ampliar de nueva cuenta su demanda para impugnar el acta circunstanciada que exhibió la autoridad al contestar la ampliación de la demanda con el pretendido fin de demostrar que la notificación del crédito impugnado se realizó por estrados. Ello, al considerar que la referida documental debió objetarse al formular los alegatos correspondientes, de acuerdo con el criterio jurisprudencial 2a./J.6., sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, que se lee bajo el rubro: "ALEGATOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 235 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. DEBE AMPARARSE POR LA OMISIÓN DE SU ANÁLISIS SI CAUSA PERJUICIO AL QUEJOSO, COMO CUANDO EN ELLOS SE CONTROVIERTE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA O SE REFUTAN PRUEBAS."

En cambio, el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito concedió el amparo al considerar, de manera oficiosa, que se cometió una violación al procedimiento que dejó en estado de indefensión al quejoso, ya que no se le concedió la oportunidad de ampliar de nueva cuenta su demanda de nulidad para impugnar las certificaciones de las consultas de cuentas individuales que exhibió la autoridad al dar contestación a la ampliación de la demanda con el objeto de demostrar la relación laboral, habida cuenta que los supuestos de ampliación previstos en los artículos 16, fracción II, y 17, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, relativos al desconocimiento del acto impugnado e introducción de cuestiones novedosas, no son excluyentes ni resultan incompatibles.

Como se puede advertir, los Tribunales Colegiados de Circuito en cita adoptaron posturas disímiles frente a una misma situación jurídica, consistente en determinar si se debe conceder al actor la oportunidad de ampliar de nueva cuenta su demanda, cuando al contestar la ampliación de la misma, la autoridad exhibe documentales con el fin de demostrar aspectos no conocidos por el actor hasta ese entonces, ya que mientras uno considera que sí se le debe otorgar el plazo respectivo para que amplíe su demanda a fin de que esté en aptitud de impugnarlas, el otro estima que ello debe realizarse al formular los alegatos correspondientes.

En esa tesitura, el punto de contradicción que debe dilucidar esta Segunda Sala estriba en establecer, si tratándose del juicio contencioso administrativo federal, en el que se concedió a la parte actora la oportunidad de ampliar su demanda para impugnar la resolución que inicialmente manifestó desconocer, se le debe conceder la oportunidad de ampliar de nueva cuenta su demanda, cuando al dar contestación a la ampliación de la misma, la autoridad demandada exhibe documentales con el objeto de demostrar aspectos que aquélla desconocía hasta ese momento, a fin de que esté en aptitud de impugnarlas, o bien, si ello debe realizarse al formular los alegatos correspondientes.

QUINTO.-Consideraciones y fundamentos. Para establecer el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es menester tener en cuenta que, al resolver la diversa contradicción de tesis 43/2013, en su sesión celebrada el trece de marzo de dos mil trece, esta Segunda Sala determinó que tratándose del juicio contencioso administrativo federal, el auto que tiene por contestada la demanda y concede al actor el plazo legal para ampliarla, debe notificársele personalmente a fin de garantizar sus derechos fundamentales de acceso efectivo a la justicia y de adecuada defensa, que se consagran en los artículos 17, párrafo segundo, y 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Así se desprende de la jurisprudencia 2a./J. 75/2013 (10a.), que a la letra se lee:

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. EL AUTO QUE TIENE POR CONTESTADA LA DEMANDA Y CONCEDE AL ACTOR EL PLAZO LEGAL PARA AMPLIARLA, DEBE NOTIFICARSE PERSONALMENTE O POR CORREO CERTIFICADO, A FIN DE TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA Y DE ADECUADA DEFENSA.-Acorde con los principios constitucionales que rigen en materia de derechos humanos, el de acceso a la justicia conlleva, para los órganos jurisdiccionales, el deber de proteger y respetar los derechos fundamentales vinculados con aquél, así como garantizar la efectividad de los medios legales de defensa, lo que de suyo implica acudir a una interpretación de la ley que permita lograr tales objetivos. En tal sentido, debe tenerse en cuenta que en el juicio contencioso administrativo federal el derecho del actor para ampliar su demanda se traduce en una formalidad esencial del procedimiento, en tanto tiene por objeto que pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar las cuestiones que desconocía al formular su demanda inicial o que introdujo la autoridad al contestarla. Por tanto, la circunstancia de que el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no prevea expresamente como supuesto de notificación personal o por correo certificado el auto que tiene por contestada la demanda, no impide que así se realice cuando en dicho proveído se concede al actor el plazo legal para ampliarla, ya que de esa manera se garantizan sus derechos fundamentales de acceso efectivo a la justicia y de adecuada defensa previstos en los artículos 17, párrafo segundo, y 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respectivamente. Incluso, si se tiene en cuenta que conforme al numeral 67, en relación con el diverso 17 del indicado ordenamiento legal, se notificará personalmente el requerimiento al actor para que dentro del plazo de 5 días presente las copias que debió adjuntar al escrito de ampliación de la demanda, es inconcuso que el auto que le concede el plazo legal para ampliarla al tenerla por contestada también debe notificarse de manera personal, al ser evidente que se trata de una actuación de mayor entidad, y tener la misma finalidad del auto por el que se emplaza a juicio a la demandada, además de que ello es acorde con la intención del legislador de restringir ese tipo de notificaciones a los casos más trascendentes."(4)

Las consideraciones que dan sustento al criterio jurisprudencial en comento, en su parte conducente, son del tenor siguiente:

"QUINTO.-Consideraciones y fundamentos. Como cuestión previa, es importante tener presentes los siguientes principios que en materia de derechos humanos se prevén en el artículo 1o. constitucional, vigente a partir del once de junio de dos mil once:

"1. Las normas relativas a los derechos humanos se deben interpretar conforme a la Constitución y a los tratados internacionales de los que México es parte, favoreciendo a las personas la protección más amplia, lo que implica precisar su sentido y alcance a partir del principio pro persona, en virtud del cual debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida si se trata de establecer limitaciones legítimas para su ejercicio o para su suspensión extraordinaria, de lo que se sigue que dicho principio permite que ante la existencia de varias posibilidades de solución a un mismo problema, se opte por la que protege en términos más amplios.

"2. En el ámbito de sus respectivas competencias, todas las autoridades deben promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, lo que implica tratar a todas las personas por igual y considerar que el ejercicio de un derecho necesariamente implica que se respeten y protejan los derechos vinculados al mismo, así como evitar cualquier retroceso de los medios establecidos para su ejercicio, tutela, reparación y efectividad.

"También debe tenerse presente que el acceso a la justicia es el derecho fundamental que toda persona tiene de plantear una pretensión o defenderse de ella ante los tribunales previamente establecidos, cuyo ejercicio se tutela en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que es del siguiente tenor: (se transcribe)

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que la reserva de ley que prevé la disposición constitucional transcrita, tiene como fin que las instancias de justicia constituyan un mecanismo eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan. En tanto la prevención relativa a que los órganos jurisdiccionales estarán expeditos para impartir justicia implica que el poder público, en cualquiera de sus manifestaciones -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, no debe supeditar el acceso a la justicia a requisitos innecesarios, excesivos o carentes de razonabilidad o proporcionalidad en relación con el fin que legítimamente puede limitar ese derecho fundamental. Por lo que, para determinar si en un caso concreto, la condición o presupuesto procesal establecido por el legislador ordinario respeta el derecho de acceso a la jurisdicción, es necesario analizar si encuentra sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la Constitución General de la República.

"Cabe apuntar que, en términos análogos a lo previsto en el artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, en el artículo 25.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se establece el principio de efectividad de los recurso o medios de defensa.

"La Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostiene que de acuerdo al citado principio ‘no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios’, lo que puede ocurrir, por ejemplo, al verificarse cualquier situación ‘que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial.’

"Lo hasta aquí expuesto permite colegir que, de acuerdo con los principios constitucionales que rigen en materia de derechos humanos, el derecho fundamental de acceso a la justicia conlleva para los órganos jurisdiccionales el deber de proteger y respetar los derechos fundamentales vinculados con aquél, así como garantizar la efectividad de los medios legales de defensa, lo que implica acudir a la interpretación de la ley que permita lograr tales objetivos, habida cuenta de que el acceso a la jurisdicción no se debe supeditar a formalismos que resulten excesivos o carentes de razonabilidad respecto del fin legítimo que se persigue con la exigencia constitucional de establecer en la ley presupuestos procesales para el ejercicio de los derechos de acción y defensa.

"En ese contexto, debe señalarse que, el derecho de acceso a la justicia se encuentra estrechamente vinculado con el de adecuada defensa que deriva de lo previsto en el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución General de la República, que a la letra se lee: (se transcribe)

"Cierto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que la disposición constitucional transcrita otorga al gobernado el derecho a una defensa adecuada previamente a la emisión de un acto privativo, lo que implica para la autoridad el deber de respetar las formalidades esenciales del procedimiento que en términos generales se traducen en: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y, 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no observarse estos requisitos no se cumpliría con el fin de la citada garantía que es evitar la indefensión del afectado.

"En el juicio contencioso administrativo, el derecho del actor para ampliar su demanda de nulidad se traduce en una formalidad esencial del procedimiento en tanto tiene por objeto que aquél pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar las razones y fundamentos del acto reclamado e inclusive otros actos que desconocía al formular su demanda o que se introducen por la autoridad al contestarla, según se desprende del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

"Apoya tal consideración, por las razones que la informan, la jurisprudencia 2a./J. 70/2009, de esta Segunda Sala de rubro: ‘DEMANDA DE NULIDAD. EL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DEL MAGISTRADO INSTRUCTOR DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DE RESPETAR EL PLAZO DE 20 DÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA AMPLIARLA, ES UNA VIOLACIÓN AL PROCEDIMIENTO CUYA TRASCENDENCIA AL RESULTADO DEL FALLO DEBE EXAMINARSE EN EL AMPARO DIRECTO.’

"Luego, es dable sostener que el auto que tiene por contestada la demanda se debe notificar personalmente con copia de la misma, cuando en dicho proveído se concede al actor el plazo legal para ampliar su demanda inicial, ya que de esta manera se asegura que tenga conocimiento de las cuestiones que desconocía al formularla o que se introducen por la autoridad al contestarla, para que esté en aptitud de preparar una adecuada defensa."

De las consideraciones transcritas se desprende que la conclusión a la que arribó esta Segunda Sala, en el sentido de que el auto por el que se concede al actor el plazo legal para ampliar su demanda se debe notificar personalmente, se sustentó en dos premisas fundamentales:

1. Conforme a los principios constitucionales que rigen en materia de derechos humanos, el derecho fundamental de acceso a la justicia conlleva para los órganos jurisdiccionales el deber de proteger y respetar los derechos fundamentales vinculados con aquél, así como garantizar la efectividad de los medios legales de defensa, lo que implica acudir a la interpretación de la ley que permita lograr tales objetivos, habida cuenta que el acceso a la jurisdicción no se debe supeditar a formalismos que resulten excesivos o carentes de razonabilidad respecto del fin legítimo que se persigue con la exigencia constitucional de establecer en la ley presupuestos procesales para el ejercicio de los derechos de acción y defensa.

2. En el juicio contencioso administrativo, el derecho del actor para ampliar su demanda de nulidad, se traduce en una formalidad esencial del procedimiento en tanto tiene por objeto que aquél pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar las razones y fundamentos del acto reclamado e inclusive otros actos que desconocía al formular su demanda o que se introducen por la autoridad al contestarla, según se desprende del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

En ese contexto, es importante tener presente que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 16, fracción II y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(5) la ampliación de la demanda de nulidad es procedente cuando:

a) Se impugne una negativa ficta.

b) El actor manifieste desconocer la resolución que pretende impugnar.

c) En la contestación de la demanda, se da a conocer el acto principal del cual deriva la resolución impugnada, o bien, sin modificar el fundamento legal de ésta, se introducen cuestiones que sean desconocidas para el actor al presentar la demanda.

d) La autoridad plantee el sobreseimiento en el juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda.

Importa destacar que los preceptos legales en comento, no prevén límite alguno para ampliar la demanda, lo que se explica al tener en cuenta que los supuestos de ampliación pueden actualizarse sucesivamente en un mismo juicio, como acontece, por ejemplo, cuando en la demanda inicial el actor manifiesta desconocer la resolución que pretende impugnar y, posteriormente, al contestar la ampliación de la demanda, la autoridad introduce cuestiones que aquél no conocía al presentar la demanda o al formular su ampliación.

Esto es, el hecho de que se conceda a la parte actora la oportunidad de ampliar su demanda para impugnar las razones y fundamentos de la resolución que inicialmente manifestó desconocer, no impide que se le otorgue la oportunidad de ampliarla de nueva cuenta, si al dar contestación a la ampliación, la autoridad introduce cuestiones que aquélla desconocía al presentar su demanda o formular su ampliación.

Estimar lo contrario, implicaría dejar en estado de indefensión al actor, pues no debe soslayarse que el derecho que la ley le concede para ampliar su demanda de nulidad, tiene por objeto que pueda impugnar las razones y fundamentos de los actos que desconocía al presentar su demanda, en aras de garantizar su derecho a una adecuada defensa.

Precisado lo anterior, debe ahora señalarse que la etapa de instrucción en el juicio contencioso administrativo comprende tres fases:

La postulatoria o expositiva, que es la que permite fijar el punto en controversia, a partir de los hechos narrados y el derecho invocado por las partes en la demanda y en su ampliación, así como en su respectiva contestación.

La probatoria, que es donde se admiten y desahogan las pruebas ofrecidas por las partes en la demanda y su contestación con la finalidad de demostrar sus respectivas pretensiones.

P., que se verifica una vez concluidas las dos fases anteriores y no exista ninguna cuestión que impida la resolución del juicio. En esta fase se concede a las partes el derecho a formular alegatos, mismos que deberán tomarse en cuenta al dictar sentencia, cuando se formulen oportunamente. Concluido el plazo para formular alegatos, se declarará cerrada la instrucción.

Sobre este último aspecto, resulta oportuno destacar que el derecho a formular alegatos en el juicio contencioso administrativo federal, no constituye una nueva oportunidad para formular conceptos de invalidez, ni para ofrecer pruebas. Ello, porque el punto de la controversia y, en consecuencia, el objeto de la prueba, se integra con los hechos afirmados y el derecho invocado por las partes en sus escritos iniciales, de ahí que los alegatos se formulen una vez concluidas las fases expositiva y probatoria.

En tal sentido, debe considerarse que en el juicio contencioso administrativo federal, el derecho a formular alegatos se traduce en la oportunidad que se concede a cada una de las partes para demostrar, mediante una exposición razonada de los hechos conocidos y el derecho invocado en los escritos iniciales, el mérito de las pruebas que se aportaron en el juicio y el demérito de las ofrecidas por la contraparte, a fin de acreditar sus respectivas pretensiones.

De acuerdo con lo antes expuesto, es dable concluir que, si al contestar la ampliación de la demanda, la autoridad exhibe una documental con la que pretende demostrar aspectos que el actor desconocía hasta ese entonces, es menester que se le conceda a éste la oportunidad de ampliar de nueva cuenta su demanda para que esté en aptitud de expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar su validez, al no ser jurídicamente posible que ello se realice en la etapa de alegatos, pues la circunstancia de que en ésta se puedan objetar las documentales ofrecidas por la autoridad en cuanto a su alcance y valor probatorio, no significa que se pueden formular conceptos de invalidez y ofrecer pruebas para impugnar las cuestiones novedosas que introduce la autoridad al contestar la demanda o su ampliación.

SEXTO.-Decisión. En atención a las consideraciones que anteceden, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es el siguiente:

De acuerdo con la jurisprudencia 2a./J. 75/2013 (10a.) (*), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el juicio contencioso administrativo federal, el derecho del actor para ampliar su demanda se traduce en una formalidad esencial del procedimiento, en tanto tiene por objeto que aquél pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para combatir las razones y fundamentos de la resolución impugnada o de otros actos que desconocía al presentar su demanda inicial, en la inteligencia de que el ejercicio de ese derecho no está limitado, lo que se explica al tener en cuenta que los supuestos de ampliación de la demanda previstos en los artículos 16, fracción II y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pueden actualizarse sucesivamente en un mismo juicio, como acontece, por ejemplo, cuando en la demanda inicial el actor manifiesta desconocer la resolución que pretende impugnar y al contestar la ampliación de la demanda, la autoridad introduce cuestiones novedosas. En ese contexto, si al contestar la ampliación de la demanda la autoridad exhibe una documental con el fin de acreditar aspectos que el actor desconocía hasta ese entonces, debe concedérsele la oportunidad de ampliar de nueva cuenta su demanda para que pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar su validez, habida cuenta que ello no se puede realizar en la etapa de alegatos, pues el hecho de que en ésta puedan objetarse las pruebas ofrecidas por las autoridades en cuanto a su alcance y valor probatorio, no significa que se esté en posibilidad de formular conceptos de invalidez y ofrecer pruebas para impugnar los aspectos novedosos que introduce la autoridad al contestar la demanda o su ampliación.

Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala en la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

N.; con testimonio de la presente resolución, dése la publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente A.P.D. (ponente). El Ministro E.M.M.I., emitió su voto en contra. Ausente el M.J.N.S.M..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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Nota: (*) La tesis de jurisprudencia 2a./J. 75/2013 (10a.) citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXI, Tomo 1, junio de 2013, página 950, con el rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. EL AUTO QUE TIENE POR CONTESTADA LA DEMANDA Y CONCEDE AL ACTOR EL PLAZO LEGAL PARA AMPLIARLA, DEBE NOTIFICARSE PERSONALMENTE O POR CORREO CERTIFICADO, A FIN DE TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA Y DE ADECUADA DEFENSA."

1. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2001, página 206, Novena Época

2. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7, Novena Época.

3 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, Novena Época.

4 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXI, Tomo 1, junio de 2013, página 950.

5 "Artículo 16. Cuando se alegue que la resolución administrativa no fue notificada o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de las impugnables en el juicio contencioso administrativo federal, se estará a las reglas siguientes:

"...

"II. Si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien la atribuye, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda."

"Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

"I. Cuando se impugne una negativa ficta.

"II. Contra el acto principal del que derive la resolución impugnada en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación.

"III. En los casos previstos en el artículo anterior.

"IV. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.

"V. Cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda. ..."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 16 de octubre de 2015 a las 10:10 horas en el Semanario Judicial de la Federación.