Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
Número de registro41850
Fecha01 Octubre 2015
Fecha de publicación01 Octubre 2015
Número de resolución1566/2013
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 23, Octubre de 2015, Tomo I , 36
EmisorPleno

CUMPLIMIENTO EXTEMPORÁNEO DE LA SENTENCIA DE AMPARO.


Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S., en el incidente de inejecución de sentencia 1566/2013, resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de once de agosto de dos mil catorce.


En el incidente de inejecución de sentencia citado, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó imponer a las autoridades responsables: tesorero municipal, jefe de Catastro Municipal y responsable de Verificación Física de Catastro Municipal, todos de la anterior administración del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila de Zaragoza, las sanciones previstas en el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por considerar que la ejecutoria de amparo de la que deriva este asunto se cumplió extemporáneamente sin justificación alguna.


La determinación de mérito encontró sustento en el régimen de ejecución de sentencias previsto en la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, en el que a diferencia del ordenamiento abrogado, no sólo busca sancionar a las autoridades responsables que sean omisas y contumaces frente al cumplimiento de las ejecutorias de amparo, sino que adicionalmente se concede a este Alto Tribunal la facultad de pronunciarse en torno a la extemporaneidad de dicho cumplimiento y, de ser el caso, aplicar a las responsables las sanciones previstas en la Constitución Federal por la demora en su actuación. Lo anterior obedece a que el cumplimiento de las decisiones emitidas por los órganos judiciales de control constitucional, sin importar su jerarquía, debe tener como concepción fundamental la restitución a la parte quejosa en el goce de los derechos violados, de ahí que, con independencia de que las autoridades materialicen los deberes impuestos en las ejecutorias de amparo, sea necesario verificar que ese cumplimiento se haya realizado de manera puntual y oportuna.


Ahora bien, de los antecedentes procesales de este incidente de inejecución se desprende que en los autos del juicio de amparo indirecto **********, el Juez del conocimiento, mediante sentencia de dieciséis de enero dos mil trece, concedió el amparo solicitado. Inconforme con esa determinación, el jefe de Catastro Municipal interpuso recurso de revisión, del que correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, el cual resolvió, en sesión de once de abril de dos mil trece, modificar la sentencia y conceder el amparo para los siguientes efectos:


a) Que las autoridades responsables dejaran insubsistente el cobro de pago de derechos por servicios catastrales; y,


b) Regresaran la cantidad pagada por ese concepto, sin perjuicio de que si pueden y desean las responsables, fundar y motivar debidamente el avalúo catastral relativo al inmueble adquirido, hagan el cobro correspondiente.


Atento a dicha determinación, mediante proveído de diecinueve de abril de dos mil trece, el Juez de Distrito requirió a las autoridades responsables y a su superior jerárquico el cumplimiento de la ejecutoria de amparo; sin embargo, ante la omisión del jefe de Catastro Municipal, responsable de Verificación Física de Catastro Municipal, tesorero municipal y presidente municipal -todos del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila-, el Juez del conocimiento remitió los autos al Tribunal Colegiado de Circuito para el trámite del incidente de inejecución de sentencia.


El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito declaró fundado el incidente de inejecución, pero únicamente respecto del tesorero municipal y su superior jerárquico, presidente municipal, por lo que ordenó la remisión de los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


En tal virtud, mediante oficio 6218, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintitrés de octubre de dos mil trece, signado por la secretaria de Acuerdos del Tribunal Colegiado del conocimiento, se recibieron diversas constancias, entre otras, el oficio sin número, de diecisiete de octubre siguiente, firmado por el jefe de la Unidad Catastral Municipal y el responsable de la verificación física Unidad Catastral Municipal por el que dejaron sin efecto e insubsistente la elaboración, determinación, valuación y emisión del avalúo catastral **********. Asimismo, la Tesorería Municipal del Ayuntamiento de Torreón, por conducto de su apoderado legal para pleitos y cobranzas, a través del oficio recibido en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticinco de octubre de dos mil trece, informó que exhibió ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito el veinticuatro del citado mes y año un cheque expedido a favor de la parte quejosa por concepto de devolución de la contribución contra la cual se concedió el amparo.


Mediante dictamen de veintiocho de octubre de dos mil trece, el Ministro ponente ordenó la devolución de los autos al Juez de Distrito, a efecto de que se pronunciara respecto al cumplimiento del fallo protector, por lo que en proveído de veintidós de noviembre del referido año se declaró cumplida la ejecutoria de amparo.


Cabe precisar que el periodo de tiempo que transcurrió entre el primer requerimiento que efectuó el Juez de Distrito y el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, fue de aproximadamente seis meses, lo que originó que la materia de estudio de este incidente de inejecución fuera analizar si se justificaba o no el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo.


A propósito de lo anterior, el Tribunal Pleno abordó el análisis de un oficio presentado ante esta instancia jurisdiccional el cinco de noviembre de dos mil trece, mediante el cual la autoridad responsable, tesorero del Municipio de Torreón, Coahuila, esgrimió una serie de argumentos tendientes a exponer la situación financiera, legal y social de ese Municipio, a saber:


• El recorte de las participaciones federales ha mermado las finanzas del Ayuntamiento y ha originado que se tengan que asumir compromisos financieros para sufragar las necesidades básicas del Municipio, como lo son: el cumplimiento de las obligaciones financieras, el pago de gastos corriente, energía eléctrica, seguridad pública, implementación y continuidad de los programas sociales, entre otros conceptos.


• Los ingresos del Ayuntamiento provienen principalmente del cobro del impuesto predial y del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles; sin embargo, los tribunales federales han considerado en un sinnúmero de juicios de amparo que la última contribución mencionada es inconstitucional, debido a que el Código Financiero para el Estado de Coahuila carece de refrendo del secretario de Finanzas. En ese sentido, el tesorero municipal se dolió de que en reiteradas ocasiones se ha solicitado a las autoridades competentes que subsanen esos vicios de inconstitucionalidad, sin que a la fecha se haya obtenido algún resultado por su parte.


• Existen más de mil ciento sesenta y cinco juicios de amparo en contra del impuesto supracitado, en los que el cumplimiento del fallo protector implica la devolución de más de treinta millones de pesos a cargo del erario del Municipio, lo cual resulta materialmente imposible, debido a que con ello se afectarían los rubros destinados a las necesidades básicas de la población de Torreón, Coahuila.


El criterio de la mayoría se inclinó por considerar que los argumentos vertidos en el citado oficio no resultaban aptos y suficientes para justificar el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo, sustentando su determinación sobre la base de cuatro razonamientos medulares:


• Como punto de partida se consideró que el oficio presentado el cinco de noviembre de dos mil trece, no resultaba enteramente aplicable a este incidente de inejecución, pues a través de aquél, se pretendió justificar el incumplimiento de múltiples ejecutorias de amparo, cuestión procesal que no acontecía, debido a que el fallo protector de este asunto ya había sido cumplido con antelación a que el tesorero municipal presentara el citado oficio, por lo que se arribó a la conclusión de que se trataba de supuestos distintos.


• Paralelamente, el referido oficio fue desvirtuado sobre el razonamiento de que la autoridad responsable debió presentarlo directamente ante el órgano judicial de amparo, esto es, ante el Juez de Distrito, en virtud de que desde la perspectiva del criterio mayoritario, sólo a dicho órgano jurisdiccional le correspondía otorgar, en todo caso, la prórroga del plazo para que las autoridades responsables acataran la ejecutoria de amparo.


• Del mismo modo, se dijo que, aun tomando en consideración los argumentos vertidos por el tesorero municipal de Torreón, Coahuila, ello no justificaba el cumplimiento extemporáneo del fallo protector, debido a que las autoridades responsables bien pudieron acatar ciertos lineamientos de la ejecutoria de amparo cuyo cumplimiento no se encontraba obstaculizado por la situación financiera, legal y social por la que atraviesa el citado Municipio.


Sobre el particular se precisó que, si bien es cierto en la ejecutoria de amparo se vinculó a las responsables a devolver a la quejosa las cantidades que erogó por concepto del tributo que en el juicio de amparo se declaró inconstitucional, también lo es que se le ordenó dejar insubsistente el dictamen de avalúo reclamado y dejar sin efectos los cobros por concepto de pago de derechos por servicios catastrales y del impuesto sobre adquisición de inmuebles, lo cual, desde la perspectiva del criterio mayoritario, bien pudo ser acatado oportunamente sin injerencia de la situación financiera del Municipio.


• Finalmente, se consideró que, si bien la responsable mostró intenciones de cumplir diversas ejecutorias de amparo en que se tuvieran que devolver a los quejosos cantidades menores a cuarenta mil pesos, ello no desvirtuaba el sentido de la decisión, debido a que la cantidad que en el caso concreto tenía que devolverse era inferior al monto referido.


Expuesto lo anterior, manifiesto mi disenso con el criterio mayoritario, en virtud de las siguientes consideraciones:


En principio, cabe señalar que las autoridades responsables dieron cumplimiento a la ejecutoria de amparo en el mes de octubre de dos mil trece, esto es, casi al final de su periodo de gestión, lo cual evidencia la intención de no dejar pendiente el cumplimiento a su cargo. Por otra parte, considero que el oficio exhibido el cinco de noviembre de dos mil trece sí contiene elementos suficientes para justificar el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo.


Así, disiento de la consideración en el sentido de que el oficio presentado por el tesorero municipal, al encontrarse dirigido a un sinnúmero de incidentes de inejecución de sentencia tramitados ante este Alto Tribunal y en los que las responsables figuran con el mismo carácter, únicamente puede ser tomado en cuenta en aquellos asuntos en los que la ejecutoria de amparo no se encuentra cumplida, escapando de su alcance los asuntos en los que el fallo protector ya fue acatado por las autoridades responsables.


Sobre el particular, estimo que el hecho de que la autoridad responsable, tesorero municipal, haya dirigido un solo oficio para ser valorado en diversos incidentes de inejecución de sentencia, no constituye un impedimento procesal para ser tomado en cuenta dentro del ámbito de justificación, pues la intención primordial del citado funcionario en realidad fue brindar a este Alto Tribunal una visión global de la situación financiera, legal y social por la que atraviesa el Municipio de Torreón, Coahuila, por lo que no considero plausible afirmar que, al encontrarse dirigido a múltiples incidentes de inejecución, únicamente deba tomarse en cuenta en aquellos asuntos en los que la ejecutoria de amparo no se encuentra cumplida.


Conviene destacar que he sido partidario de que la insuficiencia presupuestal de las autoridades responsables no constituye una herramienta para eludir el cumplimiento de las ejecutorias de amparo; sin embargo, al encontrarnos ante un ámbito de posible justificación, estimo que este Alto Tribunal debe matizar el escrutinio al que se sometan esas causas, por lo que, en el caso concreto, bien pudo ponderarse si la situación patrimonial de las autoridades responsables constituye un elemento fáctico que les ha impedido hacer frente de manera oportuna a las decisiones emitidas por los órganos de control constitucional.


Bajo esas premisas, considero que el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo sí encontraba una justificación de por medio, toda vez que en el oficio presentado el cinco de noviembre de dos mil trece el tesorero municipal, no sólo se limitó a poner de manifiesto la situación financiera del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila; sino que adicionalmente contrastó sus argumentos con la intención de acatar inmediatamente una serie de ejecutorias de amparo en las que se concedió la protección constitucional en contra del impuesto sobre adquisición de inmuebles.


Al margen de lo anterior, considero que en la discusión del asunto no debió perderse de vista que en el oficio presentado el cinco de noviembre de dos mil trece, el entonces tesorero de Torreón, Coahuila, exhibió diversas documentales, las cuales pudieron ser tomadas en consideración por el Tribunal Pleno para justificar el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo.


En efecto, con el citado oficio se adjuntaron, entre otras documentales, tres comunicados dirigidos a la titular del Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, directora de Servicios Administrativos y al jefe del Departamento de Control Presupuestal, todos ellos de Torreón, Coahuila, mediante los cuales el tesorero municipal hizo de su conocimiento, que a partir del cuatro de octubre de dos mil trece -fecha de presentación de los oficios-, se llevaría a cabo un recorte presupuestal en diversos rubros, tales como: "ayuda escolar", apoyo a las organizaciones no gubernamentales, gasolina en vehículos oficiales y particulares, materiales y suministros, servicios generales, sueldos y salarios.


Considero que esa circunstancia, lejos de advertir un actuar contumaz por parte de las responsables, vislumbra su intención por hacer frente al cumplimiento de la ejecutoria de amparo, toda vez que las medidas presupuestales que implementó el tesorero municipal en diversas instituciones del Municipio, por una parte, guardan correlación con el propósito de reservar fondos a favor del Ayuntamiento, y con ello devolver los montos por concepto de impuesto sobre adquisición de inmuebles; además, justifica que el acatamiento de las ejecutorias de amparo en efecto trasciende en la esfera de las necesidades básicas del Municipio.


De igual manera, a propósito de la citada contribución, en las documentales de referencia se advierte un oficio **********, mediante el cual, el tesorero municipal solicitó al Congreso Estatal de Coahuila de Zaragoza, que se llevaran a cabo todas las medidas tendientes para la elaboración de un nuevo decreto que contenga el Código Financiero del Estado que reúna los requisitos legales para su existencia y validez y solucionar de esa manera la problemática existente en el Municipio, dados los múltiples juicios de amparo en los que se ha solicitado la devolución de dinero pagado por concepto de impuesto sobre adquisición de inmuebles, derechos catastrales e impuesto predial, lo cual, analizado en conjunto, estimo que descarta la posibilidad de considerar que las autoridades responsables obraron de manera adversa a los lineamientos impuestos en el fallo protector.


En otro orden de ideas, disiento de la consideración adoptada por la mayoría, en el sentido de que la autoridad responsable debió informar directamente ante el Juez de Distrito las circunstancias que pudieron dar lugar a justificar la falta de cumplimiento de las ejecutorias de amparo, o bien, su cumplimiento extemporáneo.


La discrepancia que guardo respecto de esas consideraciones, radica en que no sólo el órgano judicial de amparo está facultado para conceder a las autoridades responsables un plazo razonable para cumplir la ejecutoria de amparo, toda vez que basta traer a colación lo dispuesto en el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone lo siguiente:


"Si la autoridad incumple la sentencia que concedió el amparo, pero dicho incumplimiento es justificado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento previsto por la ley reglamentaria, otorgará un plazo razonable para que proceda a su cumplimiento ..."


Por su parte, el artículo 198, tercer párrafo, de la Ley de Amparo vigente reitera la facultad de referencia atribuida a este Alto Tribunal, al tenor siguiente:


"Cuando estime que el retraso en el cumplimiento es justificado, dará un plazo razonable a la autoridad responsable para que cumpla, el que podrá ampliarse a solicitud fundada de la autoridad ..."


Lo anterior conduce a afirmar que no sólo el órgano judicial de amparo se encuentra facultado para conceder a la autoridad responsable una prórroga en el plazo con el propósito de que cumpla la ejecutoria de amparo, desvirtuándose, en ese sentido, la consideración de que el citado oficio suscrito por el tesorero del Municipio de Torreón, Coahuila, debió presentarse directamente ante el Juez de Distrito, pues como se advierte de las disposiciones transcritas, este Alto Tribunal también cuenta con la facultad de conceder un plazo razonable a la autoridad responsable cuando estime que el retraso en el cumplimiento es justificado.


Consecuentemente, me permito disentir de las consideraciones adoptadas por el Tribunal Pleno, en el sentido de que la simplicidad de los efectos de la concesión del amparo no encuentra relación de justificación con la situación financiera de las responsables, ni mucho menos con el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo.


Ello es así, debido a que en el oficio presentado el cinco de noviembre de dos mil trece, la autoridad responsable manifestó que tiene tal carácter en más de mil ciento sesenta y cinco juicios de amparo, vinculados con la inconstitucionalidad del impuesto sobre adquisición de inmuebles, y si bien soy partidario de considerar que se trata de un criterio cuantitativo que no puede servir como excusa para dispensar la falta de cumplimiento de las ejecutorias de amparo, lo cierto es que dentro del ámbito de justificación, esta circunstancia pudo ser analizada para descartar una posible conducta contumaz de las autoridades responsables.


Asimismo, disiento de la decisión adoptada por el Tribunal Pleno, en el sentido de exentar de la imposición de las sanciones que establece la fracción XVI del artículo 107 constitucional, al presidente municipal del Republicano Ayuntamiento de Torreón, Coahuila de Zaragoza, bajo la consideración de que dicho funcionario actuó de conformidad con el artículo 192 de la Ley de Amparo, al ordenar a las responsables, en su carácter de superior jerárquico, el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, según se desprende de los oficios **********, de dos de abril de dos mil trece, y **********, de seis de mayo de la citada anualidad.


Bajo esa óptica, si bien no comparto la decisión de sancionar a las autoridades responsables por incumplir extemporáneamente la ejecutoria de amparo, considero que, en todo caso, ello debió hacerse extensivo al citado presidente municipal, en virtud de que a pesar de que a través de diversos oficios acreditó que ordenó a las autoridades responsables dieran cumplimiento a la ejecutoria de amparo, lo cierto es que dentro de las múltiples atribuciones que la ley le confiere, se encuentra la de asegurar el buen funcionamiento de los distintos órganos que integran la administración pública municipal; dirigir, coordinar, organizar, supervisar y evaluar a la administración pública municipal en la totalidad de sus órganos; así como supervisar la administración, uso y conservación del patrimonio del Municipio, según se advierte del artículo 104, incisos A), fracción IX, B), fracción I, y E), fracción V, del Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza.(1)


En efecto, conforme a los criterios de la mayoría, no debería bastar con que el presidente municipal girara oficios a las autoridades responsables para que dieran cumplimiento, sino que debió llevar a cabo todos los medios que estaban a su alcance para considerar colmadas sus obligaciones en la etapa de ejecución. Sobre el particular, no pasa inadvertido que mediante oficio **********, de veintiocho de octubre de dos mil trece, el citado presidente municipal cesó en sus funciones al jefe de la Unidad Catastral del Municipio, toda vez que la sanción de referencia se efectuó aproximadamente seis meses después de que dictó el primer requerimiento en el juicio de amparo (diecinueve de abril de dos mil trece).


En mérito de los razonamientos expuestos y sin soslayar la premisa de que las ejecutorias de amparo deben cumplirse en su totalidad y de manera oportuna, considero que, en el caso concreto, sí existían elementos suficientes para justificar el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo de la que deriva este incidente de inejecución, por lo que respetuosamente no comparto la determinación adoptada por el Tribunal Pleno, en el sentido de aplicar a las autoridades responsables las sanciones previstas en el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por otra parte, tampoco puedo aceptar el criterio desigual con el que se justificó, por la mayoría, la actuación del presidente municipal como superior jerárquico.


En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








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1. "Artículo 104. El presidente municipal, será el órgano ejecutivo de las determinaciones del Ayuntamiento y tendrá las siguientes competencias, facultades y obligaciones:

"A) Gobierno y régimen interior:

"...

"IX. Armonizar el funcionamiento de los distintos órganos de gobierno municipal.

"...

"B) Administración pública municipal:

"I.D., coordinar, organizar, supervisar y evaluar a la administración pública municipal en la totalidad de sus órganos tanto centralizados como desconcentrados, descentralizados y entidades paramunicipales.

"E) Hacienda pública municipal:

"...

"V. Supervisar la administración, registro, control, uso, mantenimiento y conservación del patrimonio municipal."

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