Ejecutoria num. 2a./J. 99/2014 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 739548557

Ejecutoria num. 2a./J. 99/2014 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Número de Resolución:2a./J. 99/2014 (10a.)
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I, Pág. 249.
Fecha de Publicación:31 de Diciembre de 2014
RESUMEN

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1338/2014. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES ESTATALES.

 
CONTENIDO

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES ESTATALES.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1338/2014. 27 DE AGOSTO DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: G. LASO DE LA V.R..
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver el presente recurso de revisión de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece y 21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los puntos primero, segundo, fracción III y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada en un juicio de amparo directo iniciado con posterioridad a la fecha en comento, habida cuenta que en la sentencia impugnada el Tribunal Colegiado realizó la interpretación directa del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, y se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para su resolución.
SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de A. en vigor, la procedencia del recurso de revisión en amparo directo está condicionada a la satisfacción de los siguientes requisitos:
1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de Circuito que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva.
2. Que en la sentencia recurrida:
a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales, se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos, previstos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte; o bien,
b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido planteados en la demanda de amparo.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9o. y 10 de la Ley de A. en vigor, el recurso de revisión puede promoverse por el propio tercero interesado o bien, por su representante legal, en los términos de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer término, lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso y la legitimación del promovente, para lo cual debe tenerse en cuenta, que de autos se desprenden los siguientes aspectos:
• La sentencia recurrida se notificó por oficio al director general del Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México, de la Comisión Nacional del Agua, en su carácter de tercero interesado, el martes once de marzo de dos mil catorce, por lo que el plazo legal para la interposición del recurso transcurrió del miércoles doce de marzo al jueves veintisiete del mismo mes del citado año.(1)
• De conformidad con lo previsto en el artículo 78, fracciones III, XI, XII, XIII y XVI, del Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua,(2) el director de Asuntos Jurídicos en el Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México de la Comisión Nacional del Agua, está facultado para representar al titular de ese órgano, cuando tenga el carácter de tercero interesado en los juicios de amparo e interponer los medios de defensa procedentes en dicho juicio.
Entonces, si el recurso de revisión hecho valer en representación del director general del Organismo de Cuenca "Aguas del Valle de México" de la Comisión Nacional del Agua, se presentó en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Segundo Circuito el veinticinco de marzo de dos mil catorce y se suscribió por el director de Asuntos Jurídicos del Organismo de Cuenca "Aguas del Valle de México" de la Comisión Nacional del Agua, es dable concluir que se promovió oportunamente y por parte legitimada para ello.
Por lo que respecta a los restantes requisitos que condicionan la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, debe precisarse que en la sentencia recurrida se realizó la interpretación directa del artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esto es así, pues del análisis que se realiza de la ejecutoria de amparo se advierte que el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó que la referida disposición constitucional "admite la posibilidad que el Estado sea patrimonialmente responsable por actividad administrativa irregular, y también con motivo de su actividad administrativa regular, aspecto que si bien, no está textualmente expresado en la Constitución Federal, sí resulta una conclusión clara tras revisar el proceso de reforma constitucional relativa, sus objetivos, los diversos fundamentos relacionados, así como los criterios jurisprudenciales y las sentencias que, al respecto, ha dictado la Suprema Corte de Justicia de la Nación".
De ahí que el órgano colegiado, al sostener que la responsabilidad patrimonial del Estado admite tanto la actividad administrativa irregular como la regular, indubitablemente fijó el sentido y alcance del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución General de la República, por lo que resulta procedente el presente recurso.
TERCERO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de examinar la materia del presente recurso, es importante tener presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto:
I. En el juicio contencioso administrativo de responsabilidad patrimonial del Estado, el quejoso demandó la nulidad de la resolución contenida en el oficio **********, emitida por el director general del Organismo de Cuenca "Aguas del Valle de México" de la Comisión Nacional del Agua, mediante la que se resolvió la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, presentada por la quejosa el dos de diciembre de dos mil diez.
Las razones torales por la que el citado organismo consideró que no resultaba procedente la referida indemnización, consistieron en que, a su juicio, no se comprobó actividad administrativa irregular alguna que motivara los daños sufridos en el patrimonio del solicitante con motivo del desbordamiento del "Canal de la Compañía", administrado por el Gobierno Federal, a través de la Comisión Nacional del Agua y de su Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México.
II. Inconforme con la anterior, ********** por su propio derecho, interpuso juicio contencioso administrativo de responsabilidad patrimonial del Estado, el que correspondió conocer a la Primera Sala Regional Hidalgo México del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con el número de expediente **********. Agotados los trámites de ley, la referida S. dictó sentencia el uno de abril de dos mil trece, en la que reconoció la validez de la resolución impugnada. Las consideraciones del fallo son las siguientes:
• En principio, consideró que el primer concepto de impugnación resultó fundado pero insuficiente para declarar la nulidad de la resolución impugnada, ya que si bien, la autoridad al resolver la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado contestó de manera genérica la imputación directa que le hizo la actora, de incumplir con diversas obligaciones expresamente establecidas en los numerales 2 Bis, 5, 9, 6, 14 Bis y 15 de la Ley de Aguas Nacionales, ello no trae como consecuencia, que se acredite el incumplimiento mismo de dichos artículos, sino que sólo acarrea un vicio de forma.
• En el entendido de que es falso que la autoridad resolutora se haya limitado a proporcionar una lista de contratos de obra pública, ya que enumeró treinta y cinco obras que realizó a fin de dar cumplimiento a las obligaciones que establecen los precitados numerales, especificando los números de contrato, sujetos, objeto de la obra y fecha de ejecución. Máxime que la autoridad demandada señaló que la Comisión Nacional del Agua ha formulado y propuesto los programas hídricos necesarios para cumplir con la política nacional, tal y como lo son: el Programa de Sustentabilidad Hídrica del Valle de México y el Programa Hídrico Nacional, y aportó diversos contratos con los que acredita que ha realizado diversas acciones tendientes a satisfacer y atender la zona del Valle de México afectada con las lluvias de febrero de dos mil diez -entre otros, medición, análisis de datos y evaluación de comportamiento del Río de la Compañía, así como diversos trabajos de desazolve y mejoramiento de la capacidad de canal-, sin que la actora demuestre con pruebas fehacientes que las acciones en comento no se hayan llevado a cabo o se hayan realizado en forma insuficiente o incorrecta.
• Por otra parte, existen constancias en autos de las obras y acciones llevadas a cabo por la Comisión Nacional del Agua para cumplir con lo señalado en la recomendación 16/2000 emitida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, derivada de la ruptura de un borde en el canal de aguas negras denominado De la Compañía en junio de dos mil, el que se encuentra ubicado en el Municipio de Chalco, Estado de México. Dichas acciones se traducen en el mantenimiento, desazolve, reforzamiento de tramos críticos y construcciones de túneles, con el objeto de regular y controlar la infraestructura hídrica federal.
• Asimismo, se acredita que la autoridad cumplió con el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, mediante la construcción del Túnel Emisor Oriente, el cual se pondría en marcha en dos mil trece, la construcción del Túnel Río de la Compañía, el cual se terminó en el dos mil nueve, el entubamiento del gran canal, concluido en el dos mil siete y construcción del túnel interceptor Río de los Remedios, terminada en dos mil siete. Siendo que respecto al mantenimiento y el tiempo y forma en que se cumplieron los anteriores programas y acciones, corresponde a la actora demostrar que ello no ocurrió como se establece en los contratos, lo cual no aconteció en la especie, aunado a que es deficiente en demostrar por qué las acciones y obras realizadas resultan insuficientes e inadecuadas.
• Que el actor no aportó prueba documental o pericial que soporte sus pretensiones, ya que únicamente se cuenta con el dictamen pericial presentado por la autoridad demandada del que se desprenden, que las causas del desbordamiento del Río de la Compañía -que causó el daño cuya responsabilidad patrimonial se exige- consisten en: I) las lluvias atípicas y severas registradas del tres al cinco de febrero de dos mil diez; II) las toneladas de azolve acumuladas; y, III) el hundimiento de la zona generada por la sobrepoblación de los márgenes del Río de los Remedios y Río de la Compañía, mayormente conformada por asentamientos ubicados en zonas críticas y de alto riesgo, lo que ocasiona que vaya perdiendo la pendiente natural necesaria para desalojar el agua hacia el gran canal de desagüe.
• En el entendido que, acorde a esa prueba pericial, no existe relación directa entre la inundación y las funciones a cargo de la Comisión Nacional del Agua, pues la causa principal fueron las lluvias severas, lo que evidentemente queda fuera del alcance de esa entidad estatal; sin que dentro de sus atribuciones se encuentre atender lo relativo a los asentamientos humanos irregulares ni planos de desarrollo humano. Aunado a que si bien el proceso de planeación de las obras hídricas prevén cuestiones meteorológicas que pudieren afectar el entorno, no se pueden a su vez prevenir lluvias inusuales ni atípicas, como las que acontecieron en el presente caso.
• Por otra parte, si bien la autoridad demandada no se refirió en forma específica sobre la forma en cómo asegura y vigila el cumplimiento de la coherencia entre los programas y la asignación de recursos para su asignación, lo cierto es que en la resolución impugnada sí contestó de manera genérica, por lo que no resulta ilegal su proceder.
• En cuanto al segundo motivo de disenso, la Sala Regional precisó que los argumentos de la demandante eran parcialmente fundados pero insuficientes. Ello, toda vez que si bien la construcción del Túnel Emisor Oriente no se encontraba concluida a febrero de dos mil diez, no significa que no se hubiese realizado en tiempo, sino que estaba en construcción, por lo que no le asiste la razón a la actora, aunado a que no se considera acertado que esa obra sea la adecuada para solventar la problemática de las inundaciones de la zona, pues no existe soporte probatorio que lo demuestre, ya que la actora ofreció la pericial en materia hidrológica pero su perito fue omiso en rendir el dictamen respectivo y el de la demandada no acredita tal circunstancia.
• Y contrario a lo aducido por el accionante, la demandada demostró la existencia del Programa de Sustentabilidad Hídrica de la Cuenca del Valle de México y que fue puesto en marcha en noviembre de dos mil siete y se concluirá en el dos mil trece. Con relación a ello, resultó fundado el argumento del actor en el sentido que ese programa no fue realizado en términos de la Ley de Planeación, empero, ese hecho resulta insuficiente para declarar la nulidad de la resolución combatida, aunado a que no se señala cuál es la trascendencia y en qué afecta esa omisión.
• Del estudio que realizó del Plan del Desarrollo Nacional de dos mil siete, la responsable concluyó que el eje 4, objetivo 2, estrategia 2.3, prevé entre otras cuestiones, la obligación de evitar al máximo las descargas de agua contaminada, lo cual contrario a lo señalado por la demandada al emitir la resolución impugnada, sí es aplicable en la especie, pues la inundación de febrero de dos mil diez estuvo estrechamente relacionada con las descargas residuales, empero, ello no resulta suficiente para decretar su nulidad, ya que tal vicio se traduce en una mera apreciación incorrecta de la autoridad que no trasciende al sentido de la resolución combatida. A similares conclusiones arribó la Sala respecto del eje 4, objetivo 11, estrategia 11.2; eje 4, objetivo 11, estrategia 11.3 y, objetivos 3 y 6, estrategias 6 a la 8, del programa en referencia.
• Al estudiar el tercero de los conceptos de nulidad, precisó que contrario a lo señalado por el accionante, la Comisión Nacional del Agua sí ha realizado diversas acciones en la zona afectada por la inundación de febrero de dos mil diez, tales como la inyección, protección de bordos, la construcción de la laguna de regulación "Gasera", desazolve, mantenimiento y vigilancia de las obras hídricas.
• Que de los informes y pronósticos hídricos se advierte, que la autoridad tuvo a su alcance diversos datos acerca de las lluvias de febrero de dos mil diez, empero tales pronósticos fueron superados por el fenómeno natural que acaeció en esa mensualidad, por lo que no pudo ser previsto por la autoridad, dado que realizó los actos pertinentes de acuerdo a la información con la que contaba y, por ende, no estuvo en la posibilidad material y humana de evitar el desbordamiento del Río de los Remedios y el Canal de la Compañía.
• En cuanto al argumento del demandante, en el sentido que las autoridades no promovieron seguros contra daños por inundaciones, el mismo resulta fundado pero insuficiente, pues la autoridad estableció que conforme a la normativa aplicable no tenía la obligación de contratar y adquirir tal seguro de daños, sin que la accionante haya acreditado que sí estaba obligada a ello. Máxime que la autoridad no fue omisa en el establecimiento de fondos de contingencia para la disminución de daños.
• Por lo que hace al cuarto concepto de impugnación, se consideró que resultaba fundado pero insuficiente, ya que la Comisión Nacional de Agua ha dado mantenimiento y vigilancia a la infraestructura hidráulica ubicada en la zona afectada, por lo que no resulta posible considerar que exista violación a la normativa aplicable, y si bien no ha construido una cerca perimetral como señala el actor, lo cierto es que no se considera que con dicha barda se hubiese evitado la inundación, aunado a que la autoridad ha realizado las gestiones necesarias para cumplir con su función, siendo una de las más relevantes la construcción del Túnel del Río de la Compañía, amén que en la fecha en que aconteció la inundación se estaban realizando trabajos en la planta de bombeo "La Caldera", en la que se habría de recibir el agua del túnel y la elevaría a más de treinta metros a un tramo del canal que no presentara riesgo de falla en sus bordos.
• Asimismo, se acredita que la autoridad ha dado mantenimiento al Túnel Emisor Central en los últimos quince años, siendo que en un inicio esa obra fue diseñada para desalojar aguas de lluvia y más tarde fue utilizado para transportar aguas residuales, lo que la obligó a operar sin interrupciones, creándose graves daños a su estructura, además de que ya ha rebasado su capacidad, por lo que se inició la construcción del Túnel del Río de la Compañía y el diverso Emisor Oriente, de ahí que no existe responsabilidad de la autoridad demandada, ya que ante el deterioro del Túnel Central, llevó a cabo las obras necesarias para sustituirlo.
• Reiterando que no había manera de prever las fuertes lluvias que acaecieron en el Valle de México en febrero de dos mil diez, conforme a las razones ya referidas al estudiar los anteriores motivos de disenso.
• En el sexto concepto de impugnación, señaló que son distintas las causas que motivaron la recomendación 16/2000 antes aludida y las diversas que provocaron la inundación de febrero de dos mil diez, puesto que la inundación acaecida en el año dos mil atendió a la ruptura del borde del Río de la Compañía y ésta fue ocasionada por la existencia de un gran cúmulo de basura, así como la falta de mantenimiento y desazolve del mismo, en tanto que las causas de inundación en dos mil diez, consistieron en el desbordamiento de ese río -mas no su ruptura- por las lluvias atípicas, así como el hundimiento de la zona afectada, con lo que se perdió la pendiente natural para desalojar el agua.
• En tanto que es falso que la demandada no haya atendido a la citada recomendación, pues la autoridad exhibió diversas documentales en las que constan las acciones que ha llevado a cabo con el fin de garantizar el debido funcionamiento, entre otras, de las estructuras hidráulicas del Río de la Compañía ubicado en la zona donde aconteció la inundación de dos mil diez.
• En el séptimo motivo de disenso, la Sala Regional sostuvo toralmente que, los argumentos del actor resultaron fundados pero insuficientes, en atención a que es cierto que la autoridad admitió como prueba el informe de la Auditoría Superior de la Federación, de los programas de la Comisión Nacional del Agua en los años dos mil tres a dos mil seis y dos mil ocho, empero, esa circunstancia de manera alguna implica tener por acreditados los hechos que con tales documentos pretende demostrar la demandante, aunado a que del estudio que se realizó del referido informe, se desprende que las áreas que son motivo de análisis no comprenden la zona afectada por la inundación, ni se observa que en el Estado de México no se hubiese dado mantenimiento a esa zona y, por tanto, es claro que los informes de la Auditoría Superior de la Federación no son suficientes para acreditar las pretensiones del actor.
• Al analizar el octavo concepto de impugnación, la responsable determinó que resultaba fundado pero insuficiente, pues le asiste la razón al demandante en cuanto señala que, al resolver lareclamación, la demandada perdió de vista que se hizo referencia a los ejercicios de dos mil tres a dos mil seis y dos mil ocho, y no así a los diversos dos mil uno, dos mil dos, dos mil nueve y dos mil diez, aunado a que no correspondía al particular precisar qué recursos o partidas se dejaron de aplicar, ya que esa información no es conocida por el gobernado, sino por la autoridad y, por ende, correspondía a ésta dar a conocer con qué recursos contaba y cuál fue el manejo que hizo de los mismos.
• Sin embargo, ello no resulta suficiente para demostrar que la Comisión Nacional del Agua haya actuado en forma irregular, puesto que los informes de la Auditoría Superior de la Federación no son documentos que se encuentren vinculados a la zona afectada por las inundaciones de febrero de dos mil diez.
• Ahora, del análisis que se realizó de los años dos mil tres a dos mil seis y dos mil ocho, se advierte que existió un subejercicio del presupuesto otorgado al fideicomiso "1928" -consistente en programar, entre otras cuestiones, el desalojo de las aguas pluviales, reducir los riesgos de inundación y tratar aguas residuales-, no obstante, se carecen de elementos para aseverar que ese subejercicio trajo como consecuencia la indebida atención a la infraestructura hidráulica de la zona afectada y que por ello se desbordó el Canal de la Compañía en febrero de dos mil diez.
• El noveno concepto de nulidad resultó fundado pero insuficiente, ya que es cierto que la autoridad resolutora no atendió a la totalidad de los planteamientos del escrito de reclamación, pero ello no da lugar a declarar la nulidad de la resolución impugnada, sino a que la Sala se pronuncie al respecto. En esa lógica, del estudio que se realizó de la prueba presuncional ofrecida por la demandante, se advierte, que si bien en el caso concreto el actor no tiene la obligación de soportar el daño que se cause por la actividad administrativa irregular, lo cierto es que ello se encuentra sujeto a que no exista causa o justificación que legitime ese daño, por tanto, de conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, el particular se encontraba obligado "no sólo a demostrar los daños causados por los hechos ocurridos en febrero de 2010, sino que también debía de acreditar que ello deviene de la actividad irregular del Estado."
• Por lo que hace a la presunción de la existencia del daño moral, se precisó que el accionante relacionó la misma con la prueba psicológica, la que fue declarada desierta, por tanto, el hecho de que se presuma el daño moral no implica que necesariamente se derive de la actividad irregular del Estado, por lo que la presunción legal y humana que ofreció el particular no operan a su favor al no estar debidamente soportadas con otras probanzas, reiterándose que acorde con el precitado numeral "corresponde a la actora acreditar que el daño que sufrió en su patrimonio y persona, proviene de la actividad administrativa irregular de la Comisión Nacional del Agua, por tanto la actora se encontraba obligada a probar esa circunstancia, pues como se ha mencionado esa presunción debe probarse con otros medios probatorios suficientes."
• El décimo concepto de nulidad fue parcialmente fundado pero insuficiente, en virtud de que fue correcto que en la resolución impugnada no se admitiera la prueba inspeccional del actor -al no señalar e identificar los datos de los documentos, anexos y pruebas que se encontraban relacionados entre sí-, en tanto que las pruebas periciales de ingeniería y psicológicas sí fueron aceptadas en el procedimiento de origen, pero no se desahogaron porque el demandante no cumplió con el requerimiento que le formuló la autoridad, sin que en la presente instancia se controvirtiera esa circunstancia.
• Por lo que hace a la prueba testimonial, le asiste la razón al actor en el sentido que no era procedente el desechamiento de la misma, ya que no se pretendía acreditar el monto del daño como lo consideró erróneamente la autoridad, sino probar la existencia de los daños que sufrió y su desfavorable situación económica. Determinación que si bien resulta ilegal no conlleva a establecer que la autoridad tuviera intención de actuar de mala fe en el presente asunto -precisando que esa misma probanza sí fue admitida en el juicio por lo que se valoraría en subsecuentes considerandos-.
• Del estudio de diversas documentales se desprendió, que contrario a lo sostenido por el actor, el director general del Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México sí es competente material y territorialmente para resolver la reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Estado.
• Una vez resueltos los agravios de la demandante, la juzgadora procedió a establecer la existencia o no de una actividad administrativa irregular, para lo cual fue necesario precisar el sentido y alcance de esa figura jurídica. Al respecto, la Sala se manifestó en el sentido que la actividad irregular del Estado "es el funcionamiento fuera de lo normal, donde existen conductas sujetas a imputación de culpabilidad ya sea de funcionarios o de manera impersonal, aunado a que también esa actividad por parte del Estado debe causar daño a los particulares."
• En cuanto a la aseveración de que las funciones estatales a cargo de la Comisión Nacional del Agua fueron llevadas irregularmente; que no existió la previsibilidad y evitabilidad de los hechos; que no se atendió a la recomendación 16/2000 formulada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, las observaciones a los informes de la Auditoría Superior de la Federación y las previsiones presupuestarias, la Sala determinó que tales puntos ya fueron resueltos al pronunciarse sobre los agravios del actor, concluyéndose en todos ellos que no se acreditó que el ente estatal haya desplegado una actividad administrativa irregular.
• En ese sentido, sostuvo que "... aun y cuando la actora haya sufrido daños a su patrimonio, lo cierto es que no acreditó que ello fuera consecuencia de una actividad irregular por parte de la Comisión Nacional del Agua, en razón a que contrario a lo que señala, dicha autoridad sí ha realizado acciones inherentes a su función, pues ha llevado a cabo actividades tendientes a dar mantenimiento y reforzamiento al Río de la Compañía, mediante la realización de diversas obras que se desprenden de los contratos descritos en el presente fallo y que se encuentran agregados en el expediente en que se actúa, aunado a que en la fecha en que ocurrió la inundación que fue en febrero de 2010 se estaban realizando obras de gran magnitud como son el Túnel del Río de la Compañía y el Túnel Emisor Oriente."
• Por otra parte, la Sala procedió a pronunciarse respecto de las pruebas que ofreció el actor en su escrito de demanda. De la prueba pericial en hidrología señaló, que el perito del actor fue omiso en rendir el dictamen que le fue encargado, por lo que únicamente se tuvo en cuenta el dictamen rendido por el perito de la demandada, del que se desprendió que "no aporta elementos que permitan concluir que la inundación de los días 4 y 5 de febrero de 2010, hubiera sido posible prevenirla y evitarla por la Comisión Nacional del Agua, o bien, que la misma deriva de una mala actuación de esa autoridad, sino que de esa probanza se desprende que se trata de un hecho atípico que no pudo ser prevenido, ni se pudieron evitar sus consecuencias, no obstante las diversas acciones que ya había realizado la enjuiciada."
• La segunda prueba analizada fue la pericial en psicología, la cual fue admitida en juicio, sin embargo, únicamente el perito de la autoridad demandada rindió el dictamen respectivo, del que se desprendió que el actor no presenta afectaciones en su salud mental producto de la inundación y, por ende, no ha lugar al pago de daño moral.
• En cuanto a la prueba pericial en medicina, el actor sí la desahogó en tiempo y forma, de la que se desprendió que las aguas negras representan un riesgo a la salud de las personas, sin embargo, en el caso no se pudo establecer el daño en la salud del accionante que resintió como consecuencia de la inundación los días tres a cinco de febrero de dos mil diez, pues el perito señaló que no tuvo los elementos para establecer tales perjuicios, ya que le resultaba necesario conocer en forma específica los diagnósticos sintomáticos y sindromáticos del demandante, de ahí que no se acreditaron los daños a su salud y menos aún, que se padeciera alguna enfermedad como consecuencia de la inundación en comento.
• En cuanto a la pericial en arquitectura, dado que la actora no permitió el acceso a su domicilio al perito de la demanda, se tuvo por desierta la prueba y, por ende, no se acreditaron los daños que sufrió su vivienda con motivo de la inundación de dos mil diez. Asimismo, la pericial de avalúo de bienes ofrecida por el demandante fue declarada desierta, ya que éste tampoco permitió el acceso a su domicilio al perito de la contraparte y, por tanto, no se tuvo por rendido dictamen alguno.
• Por lo que hace a las testimoniales, quedó demostrada la existencia de la inundación en febrero de dos mil diez, así como que el domicilio del actor se encontraba en la zona afectada, hecho que además no fue controvertido en el juicio. Empero, con dichas probanzas no se acreditan las causas de la inundación, las afectaciones e insuficiencia de la obra pública hídrica, las zonas afectadas, las características del agua y la altura que alcanzaron.
• En cuanto a los informes de los ejercicios fiscales, la Sala reiteró, lo establecido al analizar el subejercicio del fideicomiso "1928", en el sentido que se carecen de elementos para aseverar que ese subejercicio trajo como consecuencia la indebida atención a la infraestructura hidráulica de la zona afectada y que por ello se desbordó el Canal de la Compañía en febrero de dos mil diez.
• En cuanto a las estadísticas de agua presentadas, concluyó que las mismas, no acreditaron que la inundación se derive de una actividad administrativa irregular del Estado, sino que la autoridad ha llevado a cabo acciones tendientes a resolver la problemática de la región y ha buscado prevenir los efectos de las inundaciones. Por lo que hace al documento intitulado "Túnel Emisor Oriente Ingeniería de Punta contra inundaciones", no se demuestra que la autoridad hubiese sido omisa en dar mantenimiento a la infraestructura hídrica, sino que únicamente permite advertir las características de tal obra pública.
• De las presuncionales, la juzgadora reiteró lo establecido al resolver los agravios del actor, en el sentido que las mismas devenían insuficientes en tanto que debían ser soportadas con hechos probatorios tendientes a acreditar la actividad administrativa irregular del Estado, lo que no aconteció.
• En cuanto a las inspeccionales se señaló, que al no haberse admitido ni desahogado, la juzgadora se encontraba impedida para realizar su análisis y valoración. Respecto de diversas documentales, en esencia, se manifestó que no le fueron favorables al demandante.
• Ahora, al estudiar el nexo causal del daño irrogado al particular y la conducta del ente demandado, la Sala Regional señaló que si bien se acreditaron los daños materiales como consecuencia de la inundación de febrero de dos mil diez, lo cierto es que, no se acreditó la actividad administrativa irregular del Estado y, por ende, no ha lugar a pago indemnizatorio alguno, aunado a que no comprobó el pago de daño moral por responsabilidad civil, sin perjuicio de que éste no resulta aplicable al caso, sino el diverso patrimonial que resulta objetivo y directo.
En atención a todo lo expuesto, la Sala Regional reconoció la "validez y legalidad" de la resolución impugnada.
III. Contra el anterior fallo, la quejosa promovió juicio de amparo directo que fue registrado con el número de expediente **********, del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito. Al dictar la sentencia que ahora se recurre, el Tribunal Colegiado, en suplencia de la deficiencia de la queja de los planteamientos del quejoso en los que adujo que el fallo reclamado es contrario a los artículos 1o. y 133 de la Constitución Federal, concedió el amparo solicitado contra la sentencia reclamada, atento a las siguientes consideraciones esenciales:
• En principio, consideró que la Sala responsable partió de premisas legales y fácticas erróneas, ya que resultaba evidente que la responsabilidad patrimonial del Estado debió ser motivo de una sentencia condenatoria en agravio de la autoridad tercero interesada, en virtud de que los daños sufridos por el quejoso representan típicos motivos de "responsabilidad objetiva y directa" por encontrarse inmediatamente relacionados con la actividad del Estado como administrador de los recursos hídricos federales, de manera que los daños sufridos por los ciudadanos a causa del desbordamiento del río de aguas residuales denominado "De la Compañía" no son de aquellos que deban soportar los administrados.
• Para sustentar lo anterior, realizó un estudio histórico del concepto jurídico de "responsabilidad", el que puede resumirse en dos géneros o supuestos generales, a saber, la responsabilidad contractual y la responsabilidad extracontractual, debiendo destacarse que esta última se subdivide a su vez en dos especies o dimensiones que representan a la llamada responsabilidad objetiva y la subjetiva, aplicables a sujetos de derecho civil y de derecho público.
• Por lo que hace a la responsabilidad objetiva, preciso que ésta tiene su fundamento en la teoría de los riesgos creados y, por ende, su actualización no deriva del incumplimiento de deberes ni por la violación de normas, sino únicamente por la existencia de riesgos imputables a quien los genera; de ahí quien crea el riesgo debe responder por los daños causados a terceros.
• A partir de lo anterior, procedió a examinar la operatividad de la "responsabilidad objetiva por riesgos" en el contexto de la "responsabilidad patrimonial del Estado" y, atendiendo a la evolución que ha presentado esta última en diversos regímenes jurídicos, consideró que es un principio general de derecho público que el Estado debe reparar todos los daños que cause a los ciudadanos y que no tengan la obligación de soportar, de manera que la responsabilidad patrimonial del Estado es la obligación pública de reparar o responder, mediante indemnización o compensación, por el daño causado por el funcionamiento de la administración pública, lo cual presupone la existencia de un daño que ha afectado al patrimonio de un sujeto y la existencia de un derecho o interés protegido a favor del administrado.
• Una vez precisado lo anterior, se avocó al examen de la responsabilidad patrimonial del Estado como institución consagrada en el artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Federal, de la que se desprendió que la redacción del texto constitucional hace alusión expresamente a que la reparación patrimonial oficial, objetiva y directa, es procedente en casos de "actividad administrativa irregular", expresión que "ha dado lugar a interpretaciones diversas e incluso a apreciaciones -que en la actualidad no son seriamente aceptadas- que sostienen que la responsabilidad patrimonial del Estado sólo puede presentarse con motivo de actividad administrativa irregular, entendiendo por ésta -mediante criterios literales y empíricos- la actividad pública efectuada con infracción o ilicitud, lo cual, como se verá es falso en términos de interpretación constitucional, pues prácticamente con ello se estudiarían el dolo y la culpa que son aspectos impropios de un sistema de responsabilidad objetivo directo."
• Y que no pasa por alto que el Constituyente Permanente pretendió incluir, al lado del sistema de responsabilidad patrimonial objetiva y directa, la actividad administrativa "regular o irregular", pero por motivos de "prudencia legislativa" hace referencia únicamente a esta última, sin embargo, estos contenidos confusos que pudieran derivarse de literalismos o empirismos exacerbados, actualmente ya están superados por interpretaciones del Alto Tribunal y por la jerarquía que tiene la responsabilidad patrimonial como derecho fundamental.
• De ahí que la recta interpretación del artículo 113, párrafo segundo, constitucional, "admite la posibilidad que el Estado sea patrimonialmente responsable por actividad administrativa irregular, y también con motivo de su actividad administrativa regular, aspecto que si bien, no está textualmente expresado en la Constitución Federal, sí resulta una conclusión clara tras revisar el proceso de reforma constitucional relativa, sus objetivos, los diversos fundamentos relacionados, así como los criterios jurisprudenciales y las sentencias que, al respecto, ha dictado la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
• En esa tesitura, siempre que con motivo de la actividad del Estado se causen daños a particulares, sea por actuar lícito o ilícito, se estará en presencia de una actividad administrativa irregular para efectos constitucionales, es decir, lo "irregular" en materia de responsabilidad objetiva es la producción del daño en sí mismo.
• Por otra parte, el órgano colegiado sostuvo que las anteriores conclusiones se confirman con los precedentes y criterios jurisprudenciales que ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y al efecto citó las siguientes tesis: 2a. XXXIII/2007, P./J. 43/2008, P./J. 42/2008, 1a. LIV/2009, 1a. LII/2009, 1a. LIII/2009, 1a./J. 130/2012, 1a. CXLVI/2011, 2a. XXXIX/2013, 2a. XXXVIII/2013, 1a. LV/2009, 2a./J. 30/2013, 2a. XXXII/2013 (10a), 2a. XXXI/2013 (10a.), 2a. XXX/2013 (10a.) ,2a./J. 104/2012 (10a.), 1a. CXLVII/2011, 1a. CCIX/2013 (10a.), 1a. CCVIII/2013 (10a.), 1a. CLIV/2009, 1a. CLV/2009 y 1a. CLVI/2009.
• Del análisis que realizó del derecho y jurisprudencia internacional en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, en particular de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, advirtió que es un principio de derecho internacional que toda violación de una obligación internacional que haya producido un daño comporta el deber de repararlo adecuadamente, principio que se encuentra tutelado en el artículo 63.1 de la Convención Americana.
• Asimismo, el Tribunal Colegiado sostuvo que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no es la norma exclusiva para resolver los reclamos de indemnización respectivos, pues el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece un derecho sustantivo de los particulares, y no una vía y regulación única y específica que reclame, para sí, un ámbito material propio. Máxime que existe una "actividad administrativa irregular" independientemente de que el Estado actúe lícitamente o ilícitamente, de donde surge el derecho correlativo de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan todas las leyes que al efecto se expidan por el legislador.
• Sobre la base de lo anterior, el órgano colegiado arribó, entre otras, a las siguientes conclusiones: i) con motivo del decreto de reformas constitucionales publicado en Diario Oficial de la Federación de catorce de junio de dos mil dos, se adicionó un párrafo segundo al artículo 113 de la Constitución Federal, por el cual se introdujo una "nueva garantía constitucional"; ii) al precisarse en el texto constitucional que la responsabilidad patrimonial oficial procedería sólo en casos de "actividad administrativa irregular", debe entenderse en el sentido de que surge el derecho a la indemnización siempre que el Estado cause daños con motivo de su actividad y éstos no deban soportados por los ciudadanos que los sufren; y, iii) en el estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado, debe tenerse presente que el marco normativo aplicable se conforma por toda la normatividad especial que instituya ungrado de responsabilidad estatal objetiva y no sólo por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Una vez fijados los alcances del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Federal, el Tribunal Colegiado determinó que la sentencia reclamada era inconstitucional, en virtud de que la responsable, al exigir al quejoso la comprobación de la "actuación administrativa irregular", aplicó inexactamente las leyes y el sentido del citado precepto constitucional, pues en lugar de dictar una sentencia que condene a la autoridad demandada al pago de una indemnización, se limitó a reconocer la "validez" de la resolución impugnada.
Siendo que en el caso está comprobado con hechos notorios que el Estado Federal, a través del Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México de la Comisión Nacional del Agua, es objetiva y directamente responsable de los daños sufridos por los vecinos de las zonas inundadas por el desbordamiento del canal de aguas negras denominado "De la Compañía", pues "no se trata de daños que, por disposición alguna, exista obligación de los afectados de soportarlos, es decir, no existe razón para considerar que no se está en un caso de inexistencia de ‘actividad administrativa irregular’ en términos de interpretación constitucional según lo expuesto en consideraciones precedentes."
Sobre la base de que la sentencia reclamada debió ser condenatoria y a efecto de no caer en una contradicción constitucional que pudiera volver ineficiente el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial, el órgano colegiado determinó que en la sentencia que se dicte por la Sala responsable en cumplimiento a esa sentencia constitucional, la autoridad responsable sólo deberá declarar la condena de responsabilidad patrimonial y reservar para posterior etapa de ejecución de sentencia, la liquidación y cuantificación de las indemnizaciones, de conformidad con el artículo 50-A de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues en casos como el que nos ocupa, "la Sala Fiscal responsable encargada del dictado de la sentencia no podría hacer la cuantificación del monto indemnizatorio por no existir en autos pruebas eficientes ni una dilación especial para tales aspectos, considerando que los procedimientos deben ser ágiles y sencillos, así como rápidos, justos, poco costosos y asequibles."
Por ende, la Sala deberá comenzar con un procedimiento de avenencia en donde, partiendo del hecho de que el Gobierno Federal a través de la autoridad demandada en el juicio de origen, es patrimonialmente responsable y por ello tiene obligación de responder por los daños que causó el desbordamiento del canal de aguas negras multicitado que administra, "la Sala responsable procure que el actor y la autoridad en juicio demandada lleguen a un acuerdo compensatorio que sirva para calificar la reparación de los daños sufridos en este caso concreto, y sólo en el caso de que no se llegue a dicho acuerdo, sobre las mismas bases y con criterios de valoración real, posteriormente se pase a la formación de un incidente de liquidación que concluya con sentencia interlocutoria en la cual se haga la cuantificación, en términos que sean lo más reales posibles, en donde no quepa posibilidad de estimar que los daños no fueron reparados; sirviendo de apoyo a este respecto los artículos 358 a 364, y en especial lo previsto por los numerales 353 y 417, todos, del Código Federal de Procedimientos Civiles supletorio al juicio contencioso administrativo."
En ese orden, concedió el amparo y la protección de la Justicia Federal para los efectos siguientes:
"a) Que la Sala responsable proceda inmediatamente a dejar insubsistente la sentencia de mayoría reclamada en donde se reconoció la ‘validez’ (sic) de la resolución administrativa impugnada en el juicio de responsabilidad patrimonial de origen.
"b) En su lugar, tan pronto como sea posible para la responsable, que se proceda al inmediato dictado de una nueva sentencia en donde se declare, con base en hechos notorios y en los términos antes expuestos, la relación de causalidad entre los daños sufridos por la actora en el juicio de origen y la actividad estatal, siguiendo los criterios constitucionales e interpretativos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado que se definieron en esta sentencia, con los cuales se llegue a la conclusión, de que debe declararse patrimonialmente responsable al Gobierno Federal a través de la autoridad demandada.
"c) Que no se proceda a una interpretación letrista del artículo 50-A, fracciones II y III, a fin de no caer en paradojas constitucionales ni en responsabilidad internacional, sino que en ese fallo de cumplimiento se considere la posibilidad de reservar, para etapa de ejecución de sentencia contenciosa administrativa, la cuantificación y liquidación de la compensación o indemnización correspondiente, respetando los parámetros señalados en esta sentencia."
Ahora bien, para combatir las anteriores consideraciones, la autoridad recurrente plantea en su único agravio lo siguiente:
• Señala que derivado de la interpretación realizada por el Tribunal Colegiado del conocimiento, se desarticuló el sistema legal en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, al establecer bases, límites, procedimientos, y supuestos de excepción diferentes a los establecidos por el constituyente permanente.
• Resulta una eventual afectación para los tres órdenes de gobierno, ya que a Juicio del órgano Colegiado deberá "considerarse que la noción de 'actividad administrativa irregular' debe entenderse de forma que el ente público siempre responda por los daños causados con motivo de las actividades de la administración pública, siempre que no exista disposición legal expresa que instituya la obligación ciudadana de soportarlos."
• Ahora bien, para reforzar lo anterior, la recurrente realiza una exposición del control de convencionalidad, aduciendo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al juzgar el C.R.P., consideró que el Poder Judicial debe ejercer un control de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el marco de las respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Concluye que, de la interpretación de los artículo 133 de la Constitución, en relación con el artículo 1o. de la misma, resulta que los operadores jurídicos nacionales se encuentran en "posición de inaplicar una norma ante una evidente contravención al texto constitucional o al núcleo esencial de determinado derecho fundamental contemplado en algún tratado internacional suscrito por el Estado Mexicano."
• Posteriormente señala que, derivado del expediente varios 912/2010, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció diversos métodos de interpretación, tales como la interpretación conforme, interpretación en sentido estricto e inaplicación de la ley. Sin embargo, al realizarse la interpretación de un precepto constitucional, ésta debe basarse, en los antecedentes del mismo, ello con la finalidad de salvaguardar la supremacía constitucional.
• En la misma línea argumentativa, señala que la interpretación que se realice de una norma debe ser armónica con el sistema jurídico al que pertenece y en función de los demás ordenamientos de dicho régimen, lo que a su parecer no aconteció en la resolución recurrida.
• Por otra parte, aduce que, derivado de las reformas constitucionales de junio de dos mil once se estableció la existencia de un bloque de constitucionalidad al cual se integran los derechos fundamentales, e incluso cuestiones relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado. Como consecuencia de lo anterior, la inaplicación de una norma de realizarse una vez llevado a cabo el control de convencionalidad y determine que una norma es contraria a un derecho humano contenido en un tratado internacional.
• Como otro argumento, señala que debe considerarse "la presunción de constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas, máxime si se trata de interpretar la propia Constitución, misma que debe cuestionarse solamente cuando se generen serias sospechas de invalidez para el juzgador por ser potencialmente violatoria de derechos humanos", en cuyo único caso, podría realizarse un análisis de convencionalidad y constitucionalidad.
• Como otro apartado de su escrito de agravios, la recurrente señala, que el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra reglamentado por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual estipuló en su artículo 3o. los supuestos de excepción, entre los cuales se encuentran las casos fortuitos y de fuerza mayor, y en el artículo 22 del mismo cuerpo legal se establecen las cargas probatorias, lo que resulta determinante para calificar a dicha norma con una disposición de aplicación estricta.
• En relación con esta aplicación estricta de la norma, estima que la interpretación constitucional debe atender a los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, por lo tanto, el intérprete se encuentra obligado a realizar un ejercicio de ponderación, "pero siempre considerando que tratándose de disposiciones de aplicación estricta, como sucede en el caso de las normas que prevén excepciones, solamente podrán aplicarse a los supuestos para los que fueron creadas con la finalidad de no desarmonizar el orden jurídico establecido."
• Como consecuencia de lo anterior, señala que el ejercicio del control difuso de convencionalidad para determinar cuál será la norma más favorable para la persona, debe realizarse contrastando el marco normativo interno con el de fuente internacional.
• Por último, a manera de recapitulación, menciona que "No obstante la construcción doctrinal y jurídica emprendida para efectos de llevar a cabo una adecuada aplicación del principio de convencionalidad y de tutela de la norma (sic) constitución confrontada con los tratados internacionales, mediante la sentencia que se recurre, independientemente de lo innecesario que resultaba la interpretación de lo previsto en el segundo párrafo del artículo 133 constitucional", y al realizarla se desestimó el principio de especialidad de ley que rige todo ordenamiento jurídico.
CUARTO. Estudio. En principio, se estima que resultan inoperantes los planteamientos de la autoridad recurrente en los que toralmente plantea que fue incorrecto el control de convencionalidad que llevó a cabo el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.
Lo anterior, ya que el órgano colegiado en momento alguno ejerció un control de convencionalidad, pues si bien es cierto que en el fallo que se recurre en esta vía se hizo alusión al derecho y a la jurisprudencia internacional, en particular a los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, también lo es que ello únicamente atendió a ilustrar la manera en que funciona el sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ámbito internacional y comparado -concluyéndose al respecto que es un principio general del derecho internacional que todo daño provocado por el Estado debe ser reparado-; sin que se confrontaran normas internas con alguno de los derechos humanos contenidos en tratados internacionales de los que México es parte.
En esa lógica, es inconcuso que deben declararse inoperantes los agravios expuestos, al encontrarse sustentados en premisas que no formaron parte de la sentencia recurrida. Así lo prevé la jurisprudencia 2a./J. 108/2012 (10a.),(3) intitulada: "AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS."
Por otra parte, resulta fundado el agravio expuesto por la recurrente en el que, esencialmente, aduce que mediante la interpretación oficiosa y directa que se realizó del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de su respectivo proceso legislativo, el Tribunal Colegiado del conocimiento pretende desarticular el sistema legal que en materia de Responsabilidad Patrimonial del Estado instrumentó el Constituyente Permanente.
En efecto, como se expuso en el anterior considerando, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, previo estudio histórico, doctrinario y teleológico de la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado, determinó que la recta interpretación del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Federal admite la posibilidad de que el Estado sea patrimonialmente responsable "por actividad administrativa irregular, y también con motivo de su actividad administrativa regular", aspecto que si bien no está textualmente expresado en el referido precepto, sí se deriva del proceso de reforma constitucional relativo, así como de sus objetivos y de los criterios jurisprudenciales que al respecto ha dictado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, afirmando que por "prudencia legislativa" el Poder Revisor de la Constitución decidió no incluir ambos supuestos.
A partir de los anteriores razonamientos, el órgano colegiado determinó que la sentencia reclamada resultaba ilegal, y otorgó el amparo y la protección de la Justicia Federal, a efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y emitiera otra en la que, siguiendo los criterios constitucionales e interpretativos que en materia de responsabilidad patrimonial del Estado se precisaron en la sentencia de amparo, concluya que debe declararse patrimonialmente responsable al Gobierno Federal a través del Organismo de Cuenca "Aguas del Valle de México" de la Comisión Nacional del Agua, del daño causado a la parte quejosa.
A efecto de dilucidar por qué resultan desacertadas las consideraciones del Tribunal Colegiado, resulta pertinente, en principio, citar el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución General de la República.
"Artículo 113. ...
"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."
Como es de verse, el precepto constitucional transcrito prevé la responsabilidad patrimonial del Estado y el correlativo derecho de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes; asimismo, dispone que la responsabilidad patrimonial del Estado tiene las características de ser: (I) directa; (II) objetiva; y (III) surge con motivo de su "actividad administrativa irregular."
Cabe señalar, que el referido derecho constitucional, no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización mencionada, sino también el de asegurarles una vía procesal ordinaria para obtener su cumplimiento, ya que al disponer que la indemnización se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por ende, imprescindible para el respeto del derecho a los particulares a la indemnización respectiva.
Ahora, conforme a los diversos tipos de responsabilidad reconocidos, se entiende que la responsabilidad patrimonial directa es aquella que se exige al Estado por un hecho propio. En términos de la teoría del órgano, ello implica que aunque la conducta reclamada sea realizada por un servidor público, se reputará propia del Estado.
En tanto que la responsabilidad patrimonial objetiva, estriba en que existe obligación legal de resarcir el daño con entera independencia del dolo, culpa o negligencia del agente que la causó, es decir, simplemente se produce con la existencia misma del daño.
Esto significa, que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor público que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin necesidad de haber demandado previamente a dicho servidor.
En este supuesto, la indemnización respectiva obedece a que el Estado debe compensar un sacrificio impuesto por una actuación que el administrado no está obligado a soportar y cuyo daño no se origina en una razón de utilidad pública -interés público o bien común-, sino en el ejercicio irregular de la función administrativa.
Empero, contrario a lo sostenido por el Tribunal Colegiado, la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, excluye terminantemente aquellos casos donde el daño es producto del funcionamiento regular o lícito de la actividad pública.
Así lo delimitó el Constituyente Permanente al enfatizar en el Dictamen de veintinueve de abril de dos mil, elaborado por las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal, de la Cámara de Diputados, lo siguiente:
"Por otra parte, los miembros de estas Comisiones, después de haber deliberado sobre la pertinencia de establecer un régimen amplio y general de responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, incluir como susceptible de responsabilidad del Estado y, por ende, de las indemnizaciones respectivas, a toda actividad lesiva de la administración pública que fuese consecuencia del funcionamiento ya sea regular o irregular de la actividad administrativa del Estado, se ha considerado conveniente restringir, cuando menos por algún tiempo, la responsabilidad del Estado exclusivamente a su actividad administrativa irregular; máxime que se encuentran resistencias a aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los daños y perjuicios que con su actuar irrogue a los particulares en el caso de haber actuado de acuerdo a los estándares medios de los servicios públicos, es decir, que sean consecuencia de su actividad administrativa regular o normal. En tal virtud, estas Comisiones han estimado que por el alcance nacional de esta iniciativa, es prudente evaluar transcurrido algún tiempo, la operatividad del instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos que más adelante se indican, para posteriormente reexaminar la posibilidad de ampliar la cobertura de la responsabilidad del Estado a su actividad lesiva de carácter regular, cuando se generen lesiones patrimoniales que los particulares no tuvieran la obligación jurídica de soportar y que, honrando el principio de solidaridad social, pudiesen también ser motivo de indemnización. Así pues, se precisa que el alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado debe circunscribirse a la lesividad de su actividad irregular..."
Asimismo, del dictamen de seis de noviembre de dos mil uno elaborado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, se permite advertir que el órgano reformador pretendió definir y limitar la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado a las necesidades de la sociedad y a las características propias de nuestro sistema administrativo, al establecer lo siguiente:
"No pasa inadvertido a esta comisión, el hecho de que en el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados se haya precisado que ‘El alcance de la responsabilidad del Estado se circunscribe a la lesividad de su actividad administrativa irregular’. Dicha precisión es relevante, pues de esta manera se logra conjugar en forma por demás atinada la noción de ‘daños’ y el concepto de responsabilidad objetiva y directa.
"...
"No se considera prudente, por el momento, incluir la actividad normal o regular de la administración, dado que ese criterio no ha cobrado granaceptación en nuestro derecho; sin perjuicio por supuesto, de que el rumbo que tomen estas nuevas disposiciones permitan una revisión posterior sobre este punto.
"Como consecuencia del actuar irregular que mencionamos, surgirá la obligación a cargo de la administración de indemnizar a efecto de restaurar la integridad del patrimonio afectado. Este patrimonio lesionado, de acuerdo a la más explorada doctrina, deberá ser susceptible de individualización con relación a una persona o grupo de personas."
De las anteriores transcripciones, se advierte claramente que la intención expresa del Poder Revisor de la Constitución, fue limitar la responsabilidad patrimonial del Estado únicamente al daño que produzca con motivo de su "actividad administrativa irregular" y, por ende, si bien se aceptó que esa delimitación podría ser sujeta de revisión posterior con base en el desarrollo que tuviere la regulación de responsabilidad patrimonial en nuestro país, lo cierto es, que extender su ámbito protector para incluir los actos normales o regulares de la administración pública, sólo puede tener efecto, precisamente, cuando el texto constitucional en referencia sea modificado y se incorpore esta otra actividad administrativa, siendo que, desde luego, esa ampliación protectora no puede implementarse mediante la ley reglamentaria u otras normas secundarias, pues indubitablemente se contravendría la esencia que inspiró esta reforma constitucional.
Atento a ello, la "prudencia legislativa" a la que se refiere la sentencia que se revisa, no se relaciona con un interés de "suavizar" el Texto Supremo, cuando en realidad se pretende algo más completo, por el contrario, queda claro que dicha actitud prudencial, está exactamente relacionada con el aspecto anterior, es decir, por ahora, no establecer la actividad administrativa regular como una fuente de responsabilidad patrimonial, lo cual sucederá, conforme a las propias palabras del Poder Revisor de la Constitución, cuando el rumbo que norman las disposiciones relativas "permitan una revisión posterior sobre este punto."
En ese sentido, si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé en su artículo 1 el "...derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos", no debe interpretarse en el sentido que pueda exigirse la responsabilidad patrimonial con independencia de que la actividad administrativa desplegada, sea considerada como normal o regular.
Lo anterior, ya que como se ha expuesto, la obligación constitucional de responder patrimonialmente por un daño, se encuentra limitada indefectiblemente a la existencia de una actividad administrativa irregular, pues de admitirse que conforme a la norma secundaria el deber a indemnizar está vinculado a "la inexistencia de la obligación jurídica de soportar el daño", implicaría aceptar el esquema de responsabilidad al que deliberadamente renunció el Constituyente Permanente, lo que ninguna imaginaria podría concebir, luego de leer el soporte que el Constituyente dio a la figura de trato.
Lo mismo acontece, respecto del segundo párrafo del precitado numeral que busca definir el concepto de administración pública irregular, entendiéndose como aquella que "...cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.". Tal redacción normativa pudiese conducir a que se tenga como elemento esencial generador de la responsabilidad patrimonial del Estado, el que "no exista fundamento legal para que los particulares resientan el daño", esto es, bastaría esa circunstancia para que el aparato estatal deba indemnizar a los gobernados, sin importar si el actuar administrativo fuese irregular o no.
Empero, como se ha reiterado, esa extensión protectora, a pesar de que fue ponderada, no fue aceptada por el Poder Revisor de la Constitución, por lo que atendiendo al principio de que las leyes gozan de la presunción de constitucionalidad y que el legislador de manera alguna pretende revertir el efecto acotado y delimitado que la Constitución General de la República estableció para efectos de la responsabilidad patrimonial del Estado, se debe necesariamente concluir que la alusión a la "inexistencia jurídica del deber de los particulares de soportar el daño", no hace más que reforzar el referente consagrado en el artículo 113 constitucional, consistente, en que todo daño causado por la actividad irregular o anormal del Estado, debe ser resarcido.
Es de precisar que los precedentes y jurisprudencia de este Alto Tribunal también reafirman la conclusión antes alcanzada, en el sentido de que la responsabilidad patrimonial del Estado únicamente tiene lugar cuando su actividad administrativa sea irregular y no, como lo pretendió sostener el Tribunal Colegiado, con independencia de la licitud o normalidad del actuar administrativo.
En efecto, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo, que para que proceda el pago indemnizatorio por la actividad ilícita o irregular del Estado, es necesario que concurran los siguientes requisitos: a) la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones; b) "Falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la ley o el reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva) sea el incumplimiento derivado de acción u omisión"; c) la existencia de un daño cierto en los derechos de administrado; y, d) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.
A partir de lo anterior, se precisó que el artículo 113 constitucional establece la responsabilidad del Estado "...únicamente respecto de los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad administrativa irregular, es decir aquella que por acción u omisión incumpla con las obligaciones legales establecidas o por el funcionamiento defectuoso de un servicio...", en este supuesto, el particular podrá demandar la indemnización directamente al Estado -responsabilidad directa-, sin necesidad de ir en primer término en contra del funcionario a quien pudiera imputarse el daño, pues lo que determina la obligación, es la realización del hecho dañoso imputable al Estado -responsabilidad objetiva- y no la motivación subjetiva del agente de la administración. Asimismo, que las indemnizaciones a que tendrán derecho los particulares se determinarán conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
De esta manera, cuando el artículo 113 de la Constitución Federal, alude a que la responsabilidad patrimonial del Estado surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", "...abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado; así como cualquier elemento vinculado con el dolo o la ilegalidad en la actuación del funcionario agente, a fin de centrarse en aquellos actos si bien propios del Estado, empero realizados de manera anormal; es decir, sin atender a las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración..."
Las anteriores consideraciones dieron lugar a las jurisprudencias P./J. 42/2008(4) y P./J. 43/2008,(5) que son del tenor literal siguiente:
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la ‘responsabilidad directa’ significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la ‘responsabilidad objetiva’ es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular ‘con motivo de su actividad administrativa irregular’, abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."
Por tanto, es claro que la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado está ineludiblemente delimitada a que el daño resentido por los particulares se relacione con la noción de "actividad administrativa irregular" consignada en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución General de la República, la que ha de identificarse con la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad propia para la realización de ese acto.
Lo anterior fue reiterado por esta Segunda Sala al establecer que resulta notoriamente improcedente la reclamación de la responsabilidad patrimonial estatal sustentada en la incorrecta retención y entero de las aportaciones de seguridad social por parte de un ente público en su carácter de patrón, toda vez que el no retener y enterar debidamente al referido Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las cuotas y aportaciones de seguridad social correspondientes, son actos que se inscriben en el ámbito laboral, "por lo que no pueden estimarse constitutivos de una actividad administrativa irregular, al estar relacionados con una obligación a cargo de las dependencias o entidades públicas derivada de una relación laboral, es decir, con una actividad regular". Consecuentemente, el incumplimiento de esa obligación no es susceptible de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Así lo prevé la jurisprudencia 2a./J. 31/2013 (10a.)(6) que se lee bajo el rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE LA RECLAMACIÓN RELATIVA SUSTENTADA EN LA INCORRECTA RETENCIÓN Y ENTERO DE LAS APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL POR PARTE DE UN ENTE PÚBLICO EN SU CARÁCTER DE PATRÓN."
Una vez precisado lo anterior, resulta oportuno analizar los principios y directrices que rigen al procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto en sede administrativa, como en la vía jurisdiccional, a fin de establecer cómo debe configurarse el derecho a la indemnización tutelado en el artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Federal, de ahí que también sea necesario realizar el estudio de tales cuestiones de legalidad, al orientar al sentido y alcance del referido precepto constitucional.
En lo que informa, resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 55/2014 (10a.) que se lee bajo el rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE IMPUGNA, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD."(7)
I. Procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, en la vía administrativa. En principio, es menester traer a cita los artículos 1, 3 a 5 y 17 a 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que establecen, en ese orden:
"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia..."
"Artículo 3. Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño."
"Artículo 4. Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población."
"Artículo 5. Los entes públicos federales cubrirán las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial que se determinen conforme a esta ley, con cargo a sus respectivos presupuestos..."
"Artículo 17. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada."
"Artículo 18. La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
"Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular.
"Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado."
"Artículo 19. El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta Ley, a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la vía jurisdiccional."
"Artículo 20. La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización."
"Artículo 21. El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:
"a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y
"b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada."
"Artículo 22. La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial."
"Artículo 23. Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."
"Artículo 24. Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."
Del primero de los preceptos normativos citados se advierte que la Ley Federal deResponsabilidad Patrimonial del Estado, es reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
Asimismo, dispone que la responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y que la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esa ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.
Por otra parte, los artículos 3 a 5 establecen las bases para determinar la indemnización al particular agraviado, destacándose el hecho de que expresamente se mencionan como excepciones a la obligación del pago por el daño causado las siguientes: (I) casos fortuitos y de fuerza mayor; (II) daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; (III) aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; y, (IV) en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño.
En otras palabras, la norma general enumera las excepciones que pueden hacer valer los órganos estatales cuando se les reclame la responsabilidad patrimonial por daños irrogados a los particulares.
En adición a lo anterior, se desprende que únicamente habrá lugar al pago de una indemnización si los daños causados son: (I) reales; (II) evaluables monetariamente; (III) que se encuentren directamente relacionados con una o varias personas; y, (IV) desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.
Los ulteriores preceptos normativos implican que, por regla general, los daños causados a los particulares serán indemnizables, salvo que no haya manera de cuantificar o individualizar dicha lesión, o que no se acredite que el daño se causó como consecuencia de la actividad del propio Estado en el ámbito administrativo, o bien, habiéndose causado por la actuación estatal, no se derive de la inobservancia del marco legal que la rige.
Resulta oportuno tener en cuenta que, en la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, presentada ante la mesa directiva del Senado de la República -Cámara de Origen- el veinticuatro de septiembre de dos mil dos, se advierte que el legislador consideró que exceptuar al Estado de la obligación indemnizatoria de los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa, así como los casos de fuerza mayor, estriba en que "es fácil reconocer en ésta una causa externa en virtud de la cual no puede existir una relación de causalidad que dé lugar a una obligación de reparación de sus efectos lesivos. Los daños que son producto de un acontecimiento exterior irresistible -previsible o no- no pueden ser imputados a la administración, ya que los daños que pueda causar no son consecuencia de su actuar administrativo, sino que le son ajenos, y, en ese sentido, debe soportarlos el particular."
En ese sentido, "a diferencia de otro tipo de causalidades -incluidas las causas externas que debe probar el particular cuyo patrimonio haya sufrido una lesión antijurídica-, en el caso de un reclamo a la Administración corresponderá a ésta probar la existencia de la fuerza mayor, a fin de desvirtuar el vínculo causal que el particular intente acreditar como responsable del daño supuestamente resarcible."
Respecto de las otras excepciones legales previstas en el artículo 3, se precisó no debían de ser objeto de responsabilidad los daños que se produzcan por hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar de acuerdo con los avances científicos o técnicos de la materia al tiempo de su acaecimiento, pues "[m]alamente se podría imputar responsabilidad al Estado, respecto de daños bajo estas circunstancias, ya que estaríamos extendiendo el régimen de la responsabilidad más allá de lo razonable y atendible."
Así, es posible desprender que la razón legislativa de plantear las referidas causales de excepción indemnizatorias, atiende a que no resulta asequible que el Estado se encuentre obligado al pago de daños y perjuicios cuando no exista un vínculo de causalidad entre el actuar administrativo y la producción de esa lesividad -relación de causa y efecto-, por lo que en estos casos el daño debe ser soportado por el particular.
En otras palabras, se regulan principios básicos de imputabilidad al órgano estatal para circunscribir su obligación de pago dentro de parámetros razonables y plausibles, lo cual se correlaciona con la pretensión legislativa que impide cargas presupuestarias desmedidas e injustificadas al erario público, pues debe tenerse presente que el sistema de responsabilidad en mención no consiste "en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma específica, la administración pública, como se ha dicho y establecido con éxito en otros países."(8)
Lo anterior, sin perjuicio de tomar en cuenta las limitantes que estableció expresamente el Constituyente Permanente -y que el propio artículo 3 en referencia reconoce expresamente-, en el sentido de que el aparato estatal únicamente puede ser responsable cuando la acción u omisión imputada incumpla con las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración o por el funcionamiento defectuoso de un servicio.
Tan es así, que la omisión de atribuirse al Estado la realización de una actividad administrativa irregular, podría llevar inclusive, al desechamiento de la reclamación indemnizatoria.
Ilustra lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 30/2013 (10a.) que a la letra señala:
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LOS ENTES PÚBLICOS SUJETOS A LA LEY FEDERAL RELATIVA ESTÁN FACULTADOS PARA DESECHAR DE PLANO UNA RECLAMACIÓN SI ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE. Como la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado exige que la reclamación de la indemnización por responsabilidad del Estado se presente por parte interesada ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y dispone que aquélla está sujeta a que se demuestre la existencia de una actividad administrativa irregular, que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate, así como a que se haga valer antes de que prescriba el derecho a reclamar la indemnización, se infiere que los entes públicos federales sujetos a la ley están facultados para desechar de plano una reclamación si de inicio advierten que resulta notoriamente improcedente, lo que puede ocurrir, por ejemplo, cuando: a) La promueva una persona no interesada; b) No se presenta ante el ente presuntamente responsable; c) Se haga valer prescrita la acción; o, d) No se atribuya una actividad administrativa irregular; pues sería ociosa la tramitación de todo un procedimiento y la recepción de pruebas y alegatos, si al final se llegaría a una determinación que bien puede tomarse desde un principio."
Ahora, por lo que hace a los requisitos de los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, previstos en el citado artículo 4, el legislador precisó que el vocablo "real" "supone que se trata de un daño cierto y no simplemente posible o contingente; actual y no eventual, aunque también futuro, siempre que con certeza se sepa que ocurrirá el daño, además de ser concreto".
Respecto del requisito consistente en que la lesividad "se encuentre directamente relacionada con una o varias personas", se argumentó que "por razones atinentes a la necesaria individualización del daño en una persona o grupo de ellas, así como por razones de índole económico ... el daño sufrido debe referirse exclusivamente a una persona o a un grupo de personas y no a todos los administrados, ya que de lo contrario, se trataría de una auténtica carga pública que debiera soportarse sin reparación."
Los principios generales de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado acabados de relacionar, fueron reiterados en el capítulo III "Del procedimiento" a efecto de precisar la carga y alcance probatorio del particular y del Estado. Así, de los preceptos 17 a 23 precitados, se advierte que compete al particular activar vía reclamo, el inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial ante los entes federales a quienes se les impute el daño causado, siendo que la presentación de la solicitud respectiva deberá ajustarse a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Al respecto, resulta pertinente señalar que el procedimiento en mención no parte únicamente de la existencia de un acto administrativo cuya legalidad se cuestione por el particular, es decir, la autoridad resolutora no funge simplemente como un órgano que realice un control de la acción administrativa, sino que su fallo tiene como efecto final constituir un derecho en favor del particular o negarlo, en específico, conlleva el pronunciamiento sobre una indemnización por daño. Dichas características del procedimiento no deben ser soslayadas, pues de lo contrario, produciría que las reglas y principios que lo rigen sean sustituidas o desplazadas por las diversas que imperan de manera genérica en los recursos de carácter administrativo cuya finalidad únicamente es declarar la "validez" o ilegalidad del acto impugnado, con la consecuencia en este último caso de acarrear su nulidad, pues, en el caso, esto no es lo que pretende con el reclamo.
Una vez precisado lo anterior, se tiene que el artículo 21 de la ley reglamentaria, explícitamente señala las directrices o criterios que deben seguirse para acreditar el daño que se reclama al Estado, distinguiéndose entre los asuntos en que sea identificable la causa de la lesión y aquellos en que no lo sea.
En el primer caso, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado, deberá probarse fehacientemente. En caso contrario, es decir, cuando no sea posible identificar las causas del daño, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada.
La finalidad que buscó el legislador mediante el establecimiento de los referidos criterios consiste, sustancialmente, en establecer un proceso adecuado de relación causa-efecto, que permita que no todo acto administrativo dé lugar a la indemnización, y a su vez, tampoco se erija de manera tal que no deje a la autoridad administrativa o al juzgador más remedio que desestimar prácticamente cualquier reclamo por parte de los particulares.
Así se desprende, de la exposición de motivos de la norma reglamentaria a estudio, en cuanto se estableció:
"Por lo que se refiere a la acreditación de la lesión patrimonial que sea consecuencia de la actividad administrativa irregular, se puede afirmar que la identificación de la causa productora del daño se logra a través de un proceso lógico en virtud del cual se busca aislar de las cadenas causales propias de gran parte de los resultados dañoso, a aquellos hechos que hayan podido contribuir directamente a su producción y, al propio tiempo, determinar la capacidad o poder lesivo que tales hechos seleccionados puedan tener para producir el daño.
"Este proceso deductivo, consiste en eliminar aquellos hechos que, con toda evidencia, no hayan tenido ningún poder determinante en la producción del daño final, quedando, pues, incluido dentro del concepto, todos los demás hechos concurrentes, a cargo de sus respectivos autores; de tal suerte que una posición demasiado flexible e imprecisa de la causalidad traería consecuencias altamente negativas para las finanzas del país; así como situaciones cualitativa y cuantitativamente injustas a los particulares si se adopta un criterio rígido o intransigente que no deje a la autoridad administrativa o al juzgador más remedio que desestimar prácticamente cualquier reclamo.
"A fin de resolver muchas de las dificultades que a lo largo de la vida de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado se han presentado en otros países, es necesario proponer una redacción legal que las evite, previendo cuando menos los principales supuestos en que pudiera incurrir la demostración de la relación de causalidad. Por lo anteriormente expuesto, se ha incluido en el artículo 25 del proyecto legislativo un precepto que señala los criterios a que deberá ajustarse el reclamante para acreditar la existencia de la relación de causalidad entre la lesión patrimonial y la actividad administrativa. Además, en los artículos 26, 27 y 28 de la iniciativa se prevén aspectos de carácter procedimental, relativos a la carga de la prueba, contenido de las sentencias o resoluciones que se dicten con motivo de los reclamos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, así como impugnación de dichas resoluciones mediante el recurso de revisión."
En conjunción con lo anterior, el artículo 22 distribuye las cargas probatorias de las partes de la siguiente manera:
1) Corresponde al particular probar el daño y la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa que la produjo.
2) En tanto que el Estado deberá probar, según sea el caso: (I) la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; (II) que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; (III) que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; y, (IV) la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial.
De donde se desprende que la carga probatoria del gobernado se circunscribe a demostrar que el daño que reclama no atiende a causa justificable alguna, esto es, que no derive de causas de utilidad pública.
Una vez que el particular pruebe la anterior circunstancia, la autoridad debe acreditar las excepciones referidas -a las que también hace mención el artículo 3 del referido ordenamiento legal-, y que permitan demostrar que los daños producidos no le resultan imputables, ya que no son consecuencia de su actuar administrativo, o en su caso, que la actuación del Estado no resultó deficiente o desapegada al marco jurídico que la rige.
En suma, se puede establecer que las únicas cargas probatorias que tiene el particular cuando reclama la responsabilidad patrimonial del Estado estriban en acreditar: (I) el daño causado; y (II) la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa que la produjo.
En efecto, la carga del particular se circunscribe a los anteriores aspectos, en tanto que a la administración pública corresponderá probar la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento o la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial, "a fin de desvirtuar el vínculo causal que el particular intente acreditar como responsable del daño supuestamente resarcible."
Ahora, si bien es cierto que fue la intención del Poder Revisor de la Constitución que el sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado se encuentre limitada a la generación del daño por la "actividad administrativa irregular", también lo es que el particular no se encuentra obligado a demostrar necesariamente dicha circunstancia, sino que corresponde al propio ente estatal acreditar de manera fehaciente que su actuar no fue realizado de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.
Ello, ya que el mismo artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial expresamente establece la carga probatoria del Estado para demostrar que el daño irrogado al particular no fue consecuencia de la actividad anormal o ilegal de la administración pública.
Asimismo, debe ponderarse que cuando la responsabilidad patrimonial se atribuya a la prestación de un servicio deficiente o realizado sin atender las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración, la prueba fundamentalmente debe recaer en las propias dependencias u órganos estatales a quienes se les vincula con la lesión reclamada, en atención a la dificultad que representa para el afectado probar el actuar irregular del Estado, sobre todo, respecto de los diversos aspectos técnicos que lleva a cabo la administración pública en el ejercicio de sus funciones y que requieren de análisis especializados en la materia, los que en la mayoría de los casos rebasan los conocimientos y alcances de la población en general; de ahí que no resulte aceptable que la autoridad que conoce de la reclamación respectiva pretenda imponer esa obligación probatoria en los particulares.
En efecto, la racionalidad de obligar al Estado a probar que su actuar estuvo apegado a la normativa que lo rige o que el servicio fue prestado eficientemente, se relaciona con los principios de disponibilidad y facilidad probatoria, que establecen, que debe satisfacer la carga de la prueba la parte que dispone los medios de prueba idóneos y que resultan de difícil o imposible acceso a la contraparte, o pueda producirlos o aportarlos al proceso a un menor costo, a efecto de que puedan ser valorados por el órgano jurisdiccional.
Finalmente, debe señalarse que la argumentación del ente estatal, en el sentido de que su actuar no fue desapegado al marco jurídico que lo rige, indefectiblemente constituye una negación que conlleva un hecho afirmativo y, en esa lógica, le corresponde probar tal hecho en atención al principio general de derecho, donde se establece que quien afirma está obligado a probar y el que niega sólo lo estará cuando su negativa implique una afirmación.
Lo anterior no implica, desde luego, que el particular se encuentre impedido para aportar las pruebas que considere pertinentes para acreditar la actividad administrativa irregular del Estado, siempre y cuando tal ofrecimiento probatorio se encuentre dentro de sus posibilidades legales y materiales, por lo que en determinados casos en los que el grado de complejidad del asunto o las especificidades técnicas no resulten muy elevadas, es plausible que el gobernado exhiba aquellas pruebas que permitan a la autoridad resolutora llegar a la convicción de que el ente a quien se le reclama la lesividad patrimonial, desatendió las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración.
Como se puede apreciar, la naturaleza especial del procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se distingue de aquellos que funcionan únicamente como medios de control del acto administrativo, ya que como se ha afirmado, la finalidad de la responsabilidad patrimonial radica, en última instancia, en la posibilidad de reconocer o negar en favor de losparticulares un derecho a la indemnización.
Por ello, del análisis que se ha realizado del sistema mexicano de responsabilidad patrimonial del Estado, resulta posible afirmar que una vez que el particular demuestra que existe un vínculo de causación entre el acto u omisión del ente estatal y el daño que se le irroga, surge para la administración la obligación de desvirtuar la pretensión indemnizatoria acreditando fehacientemente que su actuar se apegó a la regularidad; en caso de que ello no se confirme, indubitablemente se deberá reconocer el derecho al gobernado a una indemnización conforme a las bases que establece la ley aplicable.
En ese contexto, el fin último del procedimiento en mención estriba, en determinar si el afectado tiene o no el derecho en su favor a la indemnización y, en ese sentido, cuando se causen daños a los gobernados con motivo de un acto u omisión del ente estatal, se genera una "pretensión de actividad administrativa irregular" que corresponderá desvirtuar fehacientemente al Estado mediante el material probatorio que permita determinar que su actuar fue apegado al marco jurídico que lo rige, esto es, que atendió a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.
Resulta oportuno señalar que los principios y bases a los que se ha aludido, no impiden que el órgano administrativo jurisdiccional pueda avocarse a otros preceptos que tutelen regímenes especiales de responsabilidad patrimonial del Estado contenidos en otras leyes, como son la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares(9) y la Ley Aduanera(10) -con relación al extravío de bienes depositados en recintos fiscales-, entre otras. Supuesto en el que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado tendrá una aplicación supletoria respecto de dichos ordenamientos legales, tal y como lo dispone el artículo 9 de esta última ley:
"Artículo 9. La presente ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado. A falta de disposición expresa en esta ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el Código Fiscal de la Federación, el Código Civil Federal y los principios generales del derecho."
Es precisamente por ese esquema que el texto del artículo 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado impone la obligación ineludible de que la resolución que responda a la reclamación por daño contenga al menos los siguientes elementos: (I) la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida; (II) la valoración del daño o perjuicio causado; (III) el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación; y (IV) en caso de concurrencia, se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.
Los anteriores requisitos resultan relevantes pues indican los contenidos que deben plasmarse en la resolución que dé fin a la reclamación que interpone el particular y, por ende, se presentan como directrices para dilucidar si, entre otras formalidades, el veredicto cumple con los principios de congruencia y exhaustividad que la propia ley establece para su emisión. Ello resulta de significativa trascendencia para efectos del juicio contencioso administrativo de responsabilidad patrimonial del Estado, pues de inconformarse el gobernado contra la determinación del ente estatal, la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a quien competa conocer del asunto, deberá pronunciarse sobre si la autoridad demandada, al dictar el acto administrativo resolutorio, atendió a todas y cada una de las cuestiones que enumera el artículo 23 de la ley de la materia -así como a las cargas probatorias ya referidas- y con base en ello, resolver acerca de la legalidad de ese fallo y, en su caso, reconocer la existencia del derecho indemnizatorio al particular y fijar su monto.
Resta precisar que conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la indemnización corresponderá "a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal y moral",(11) sujetándose a las siguientes modalidades: a) debe pagarse en moneda nacional; b) podrá convenirse su pago en especie; c) la cuantificación de la indemnización se calculará de acuerdo a la fecha en que la lesión efectivamente se produjo o la fecha en que haya cesado cuando sea de carácter continuo; d) en todo caso deberá actualizarse la cantidad a indemnizar al tiempo en que haya de efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelve y ordena el pago de la indemnización.(12)
En el entendido que el monto de la indemnización por daños y perjuicios materiales se calculará de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables, debiéndose tomar en consideración los valores comerciales o de mercado.(13)
En cuanto al cálculo del monto indemnizatorio se realizará de la siguiente forma: (I) en el caso de daños personales corresponderá una indemnización con base en los dictámenes médicos correspondientes, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo en la Ley Federal del Trabajo, siendo que el reclamante o causahabiente tendrá derecho a que se le cubran además los gastos médicos que en su caso se eroguen, de conformidad con lo que el referido ordenamiento legal disponga para riesgos de trabajo; (II) en el caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calcularán el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante; (III) en el caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo a lo dispuesto en el Código Civil Federal en su artículo 1915.(14)
II. Responsabilidad patrimonial del Estado ante la vía jurisdiccional. Como se ha señalado, el artículo 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial, prevé que las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que por su monto no satisfagan al interesado, podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Lo anterior implica, que el particular puede acudir al juicio contencioso administrativo a impugnar la legalidad de la resolución administrativa que no satisfizo sus intereses, ya porque se negó la responsabilidad patrimonial del Estado, ya porque el monto indemnizatorio no es el que consideraba apropiado, sin la necesidad de agotar previamente el recurso de revisión al ser optativo.
La posibilidad de acudir ante esa instancia jurisdiccional también se encuentra prevista en el artículo 14 de la Ley Orgánica del referido Tribunal, que en lo que interesa, establece la competencia para conocer de las resoluciones que "nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir los daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado."
Al tenor del artículo 19 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, el juicio ya no se encuentra regido por dicho ordenamiento legal, sino por la diversa Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es decir, las reglas adjetivas que deben observarse en el proceso son las atinentes al propio juicio contencioso administrativo.
En esa tesitura, no debe entenderse a esta vía, como un nuevo procedimiento de responsabilidad patrimonial en donde sea procedente analizar medios de prueba que el gobernado no presentó en el procedimiento de origen, pudiendo hacerlo, ya que el juicio contencioso administrativo debe concebirse como la instancia de revisión de la legalidad de la resolución recaída a la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, en donde se verificará si ésta cumplimenta o no con la totalidad de los requisitos que le impone la normativa aplicable.
Estimar lo contrario, es decir, que sea factible que en el juicio de nulidad se admitan las pruebas que no fueron exhibidas en la sede administrativa, significaría sostener que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa pueda sustituirse en las facultades propias del ente público estatal ante el que se interpuso la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, y declarar la nulidad de sus actos por causas atribuibles al particular, con la respectiva consecuencia de reconocer el derecho a la indemnización respectivo y determinar su monto.
Es entonces que el órgano jurisdiccional al pronunciar la sentencia correspondiente, debe limitarse a analizar la resolución combatida tal como fue emitida, estudiando y resolviendo los argumentos expresados por las partes, sin que le esté jurídicamente permitido a la autoridad demandada proporcionar o mejorar su motivación y fundamentación, ya que con ello se desvirtuaría el objeto del juicio contencioso administrativo y se dejaría en estado de indefensión a la parte actora.
Atento a ello, en el juicio contencioso administrativo de "responsabilidad patrimonial del Estado" se debe determinar si las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado, cumplimentan o no con las formalidades a las que deben estar revestidas, es decir, si se colmaron los requisitos previstos en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en concordancia con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o en su caso, a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, y a partir de ello, la Sala podrá anular el fallo combatido.
En el entendido de que dada la especial naturaleza de este tipo de procedimientos, la sentencia que al efecto emita el órgano jurisdiccional no sólo se limita a la declaración de la legalidad o ilegalidad de la resolución administrativa, sino también podrá reconocer un derecho subjetivo del actor, a saber, la indemnización por la lesión injustificada que sufrió en su persona o en sus bienes por la actuación administrativa irregular del Estado, cuando los datos, pruebas y actuaciones provenientes de sede administrativa se lo permitan.
En esa tesitura, si bien en el procedimiento de origen corresponde a la autoridad desvirtuar fehacientemente la pretensión de indemnización por actividad administrativa irregular una vez que el particular haya agotado su fatiga probatoria -la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida, y que no tenía obligación de soportar esa lesión-, lo cierto es que en el juicio contencioso administrativo corresponderá al actor acreditar y justificar las razones por las que considera que, contrario a lo establecido en la resolución impugnada, el ente estatal no demostró que su actuar estuvo apegado a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración, de ahí que a diferencia del procedimiento de origen, en la sede jurisdiccional el particular debe aportar todas las pruebas que considere apropiadas para desvirtuar la decisión que niega la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado.
Esto es, la Sala respectiva deberá determinar si en el procedimiento que dio origen al fallo combatido, la autoridad acreditó fehacientemente que la actividad fue regular, o en su caso, si acreditó que la lesión reclamada atendió a cuestiones ajenas a su actividad -la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento o la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial-, pues de no acreditarse esos extremos, procederá a declarar la nulidad del acto y a reconocer el derecho indemnizatorio de la parte actora.
Sobre esta ulterior cuestión, debe señalarse que acorde a los principios de concentración y economía procesal que se encuentran relacionados con el derecho humano de acceso a la justicia que tutela el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cuantificación de los daños y perjuicios que se le causaron al gobernado por la actividad administrativa irregular del Estado, deben ser plasmados generalmente, en la propia sentencia definitiva, porque con ello se procura la pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, ya que el particular no tendrá que esperar a que la autoridad administrativa se pronuncie nuevamente, con el consecuente retraso en la solución final de lo gestionado.
En lo que informa, se cita la tesis 2a. XI/2010,(15) intitulada "CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA OBLIGACIÓN DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR EN EL JUICIO RELATIVO, OBEDECE AL MODELO DE PLENA JURISDICCIÓN CON QUE CUENTA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y TIENDE A TUTELAR LA JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA."
Lo anterior se corrobora además con el texto de los artículos 50-A y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales prevén los elementos que deben contener las sentencias que emita el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa respecto de los juicios de responsabilidad patrimonial del Estado, así como los efectos que podrán tener tales fallos:
"Artículo 50-A. Las sentencias que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las demandas que prevé la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, deberán contener como elementos mínimos los siguientes:
"I. El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado;
"II. Determinar el monto de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación, y
"III. En los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se deberán razonar los criterios de impugnación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."
"Artículo 52. La sentencia definitiva podrá:
"...
"V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:
"...
"d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos."
Como se desprende de la anterior transcripción, la valoración del daño o perjuicio causado y la determinación del monto de la indemnización, son elementos inherentes o esenciales de la sentencia que se emita en los juicios contenciosos administrativos de responsabilidad patrimonial del Estado.
Habida cuenta que el referido ordenamiento legal de manera alguna prevé la existencia de un incidente de "procedimiento de avenencia" para la cuantificación del monto a indemnizar por responsabilidad patrimonial del Estado, de ahí que resulta incorrecto que en la ejecutoria de amparo que se recurre en la presente vía, el Tribunal Colegiado haya estimado que el ente estatal fue responsable patrimonialmente del daño irrogado al quejoso y que lo procedente era que la Sala responsable emitiese un nuevo fallo en el que únicamente declarara la condena de responsabilidad y "reservar para posterior etapa de ejecución de sentencia, la liquidación y cuantificación de las indemnizaciones", en donde se comience con un procedimiento de avenencia en el que "la Sala responsable procure que el actor y la autoridad en juicio demandada lleguen a un acuerdo compensatorio que sirva para calificar la reparación de los daños sufridos en este caso concreto, y sólo en el caso de que no se llegue a dicho acuerdo, sobre las mismas bases y con criterios de valoración real, posteriormente se pase a la formación de un incidente de liquidación."
Atento a ello, establecidos ahora los principios rectores de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como su desarrollo tanto en la sede administrativa, como en la jurisdiccional, es dable desprender las siguientes conclusiones:
• El sistema de responsabilidad patrimonial del Estado consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, abandona toda intención de comprender las actividades "regulares" o "normales" de la administración pública, así como cualquier elemento vinculado con el dolo o la ilegalidad en la actuación del funcionario agente, a fin de centrarse en aquellos actos que son propios del Estado, pero realizados de manera irregular, esto es, sin atender a las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración.
• En la instancia administrativa, las cargas procesales deben atender a la naturaleza del procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, en el sentido de que únicamente corresponde al particular acreditar el daño causado y la causa-efecto de la lesividad que resiente por la actividad administrativa que la produjo.
• Por su parte, corresponde a la autoridad desvirtuar la pretensión de indemnización por daño causado por la actividad administrativa irregular, o en su caso, acreditar que los daños causados al particular son ajenos a su actuación -sea por la participación de terceros o del propio reclamante o que deriven de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; o la existencia de la fuerza mayor-.
• La resolución que emita el ente estatal en sede administrativa debe contener al menos los siguientes elementos: (I) la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida; (II) la valoración del daño o perjuicio causado; (III) el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación; y (IV) en caso de concurrencia, se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.
• En la vía jurisdiccional, corresponderá al particular combatir la legalidad de la resolución de la autoridad administrativa que niegue la indemnización, o que por su monto, no le satisfaga, sin que sea dable que aporte pruebas que pudo y debió haber exhibido ante la demandada durante el procedimiento administrativo de origen, y a su vez corresponderá a la autoridad sustentar los razonamientos del fallo que se combate, sin poder mejorar la fundamentación o motivación de su acto.
• A partir de lo anterior, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá determinar si la resolución impugnada cumplimenta con los requisitos previstos en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en concordancia con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o en su caso, a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado y, a partir de ello, podrá anular el fallo administrativo, caso en el que procederá a reconocer el derecho subjetivo del actor a una indemnización y determinará el monto de los daños y perjuicios que se le deben pagar, en el entendido que la cuantificación respectiva debe plasmarse generalmente en la propia sentencia que al efecto se emita, en atención al principiode justicia pronta y completa que tutela el artículo 17 de la Constitución Federal, o fundadamente reconocer la validez del acto administrativo.
En consecuencia, resulta sustancialmente fundado el agravio en estudio, pues según quedó demostrado, el criterio sustentado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito resulta contrario al sistema de responsabilidad patrimonial del Estado que instituyó el Poder Revisor de la Constitución.
QUINTO.-En atención a lo anteriormente expuesto, lo procedente es, en la materia del recurso, revocar la sentencia impugnada para efectos de que el Tribunal Colegiado del conocimiento atienda a la interpretación del artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establecida en la presente ejecutoria -esto es, que la responsabilidad patrimonial únicamente comprende la "actividad administrativa irregular" del Estado-, y sobre esa base, analice los aspectos de legalidad expuestos en la demanda de amparo, al ser cuestiones de su competencia originaria, en el entendido que conforme a lo expresado en el presente fallo, debe tomar en cuenta que corresponde al ente estatal acreditar fehacientemente que el daño producido a la parte quejosa no fue consecuencia de la inobservancia a las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración, esto es, que no deriva de una actividad administrativa irregular.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.-En la materia de la revisión de competencia de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO.-Devuélvanse los autos del presente juicio al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución.
N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros S.A.V.H., A.P.D. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente L.M.A.M.. La señora M.M.B.L.R., se separa de algunas consideraciones. El Ministro S.A.V.H. emitió su voto con reservas.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.



________________
1. Debe tenerse en cuenta que en términos de lo previsto en los artículos 18 y 31 de la Ley de A. en vigor, la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el mismo martes once de marzo de dos mil trece y que se excluyen del cómputo relativo los días quince, dieciséis, diecisiete, veintidós y veintitrés de marzo, por haber sido inhábiles, conforme a los artículos 19 de la ley de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
2. "Artículo 78. La Dirección de Asuntos Jurídicos ejercerá las siguientes atribuciones:
"...
"III. Ejercer la representación legal del Organismo, así como la de su titular y la de los demás servidores públicos adscritos al mismo;
"...
"XI. Intervenir en la defensa legal de los intereses de la Federación en materia de procedimientos, instancias administrativas, juicios y cualquier otro trámite en que deba participar o intervenir el director general del organismo o los titulares de las unidades administrativas adscritas a éste; dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones, recomendaciones o sentencias que se dicten en los mismos, salvo en los casos a que se refiere el artículo 13, fracción III, inciso a), del presente ordenamiento;
"XII. Elaborar y proponer los informes previos y justificados en juicios de amparo en los que sean señalados como autoridades responsables los servidores públicos de los organismos, intervenir cuando éste tenga el carácter de tercero perjudicado, y formular las promociones, incidentes y medios de defensa procedentes en dicho juicio;
"XIII. Suplir en sus ausencias, a los servidores públicos del organismo, en los juicios de amparo en los que sean señalados como autoridades responsables, en lo concerniente, a los informes previos, con justificación, recursos y cualquier otra actuación que dichas autoridades deban realizar conforme a la ley de la materia;
"...
"XVI. Defender, rendir informes, ofrecer, objetar y desahogar todo tipo de pruebas, absolver posiciones, comparecer a diligencias, desahogar requerimientos, promover incidentes, interponer todo tipo de recursos, incluso el juicio de amparo, formular alegatos, dar seguimiento al cumplimiento de las ejecutorias, y realizar en general, todas las promociones que se requieran en juicios de nulidad, civiles, mercantiles, agrarios, administrativos, contencioso administrativos, laborales, procesos penales, y en cualquier otro procedimiento, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables; ..."
3. Consultable en la página 1326, Libro XIII, Tomo 3, octubre de 2012, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época.
4. Consultable en la página 722, Tomo XXVII, junio de 2008, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.
5. Consultable en la página 719, Tomo XXVII, junio de 2008, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.
6. Consultable en la página 1473, Libro XIX, Tomo 2, abril de 2013, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época.
7. Visible en la página 804, Libro 6, T.I., mayo de 2014, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época.
8. Exposición de motivos antes referida.
9. "Artículo 1. La presente ley tiene por objeto regular la responsabilidad civil por daños que puedan causarse por el empleo de reactores nucleares y la utilización de substancias y combustibles nucleares y desechos de estos."
"Artículo 4. La responsabilidad civil del operador por daños nucleares es objetiva."
10. "Artículo 28. El Fisco Federal responderá por el valor de las mercancías que, depositadas en los recintos fiscales y bajo la custodia de las autoridades aduaneras, se extravíen, destruyan o queden inutilizables por causas imputables a las autoridades aduaneras, así como por los créditos fiscales pagados en relación con las mismas. El personal aduanero encargado del manejo y custodia de las mercancías será responsable por los mismos conceptos, ante el Fisco Federal."
11. "Artículo 12. Las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal y moral."
12. "Artículo 11. La indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la actividad administrativa irregular, deberá pagarse al reclamante de acuerdo a las modalidades que establece esta ley y las bases siguientes:
"a) Deberá pagarse en moneda nacional;
"b) Podrá convenirse su pago en especie;
"c) La cuantificación de la indemnización se calculará de acuerdo a la fecha en que la lesión efectivamente se produjo o la fecha en que haya cesado cuando sea de carácter continuo;
"d) En todo caso deberá actualizarse la cantidad a indemnizar al tiempo en que haya de efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelve y ordena el pago de la indemnización..."
13. "Artículo 13. El monto de la indemnización por daños y perjuicios materiales se calculará de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables, debiéndose tomar en consideración los valores comerciales o de mercado."
14. "Artículo 14. Los montos de las indemnizaciones se calcularán de la siguiente forma:
"I. En el caso de daños personales:
"a) Corresponderá una indemnización con base en los dictámenes médicos correspondientes, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo en la Ley Federal del Trabajo, y
"b) Además de la indemnización prevista en el inciso anterior, el reclamante o causahabiente tendrá derecho a que se le cubran los gastos médicos que en su caso se eroguen, de conformidad con (sic) la propia Ley Federal del Trabajo disponga para riesgos de trabajo.
"II. En el caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante.
"La indemnización por daño moral que el Estado esté obligado a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado, y
"III. En el caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo a lo dispuesto en el Código Civil Federal en su artículo 1915."
15. Visible en la página 1049, Tomo XXXI, marzo de 2010, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.


Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de diciembre de 2014 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.