Ejecutoria num. 2a./J. 98/2014 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 739724629

Ejecutoria num. 2a./J. 98/2014 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Número de Resolución:2a./J. 98/2014 (10a.)
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, página 882.
Fecha de Publicación:31 de Octubre de 2014
RESUMEN

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2278/2014. DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL.

 
CONTENIDO

DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2278/2014. 27 DE AGOSTO DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.; VOTÓ CON SALVEDAD M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: G. LASO DE LA V.R..
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver el presente recurso de revisión de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece y 21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los puntos primero, segundo, fracción III y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada en un juicio de amparo directo iniciado con posterioridad a la fecha en comento, en la que el Tribunal Colegiado realizó la interpretación directa del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, habida cuenta que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para su resolución.
SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de A. en vigor, la procedencia del recurso de revisión en amparo directo está condicionada a la satisfacción de los siguientes requisitos:
1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de Circuito que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva.
2. Que en la sentencia recurrida:
a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales, se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte; o bien
b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido planteados en la demanda de amparo.
3. Que la resolución del asunto implique fijar un criterio de importancia y trascendencia de acuerdo con lo previsto en los Acuerdos Generales que al efecto emita el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9 y 10 de la Ley de A. en vigor, el recurso de revisión puede promoverse por el tercero interesado o bien, por su representante legal, en los términos de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse, en primer término, lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso y la legitimación de las promoventes, para lo cual debe tenerse en cuenta que de autos se desprenden los siguientes aspectos:
• La sentencia recurrida se notificó por oficio al secretario de Hacienda y Crédito Público y al presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en su carácter de terceros interesados, el viernes dos de mayo de dos mil catorce, por lo que el plazo legal para la interposición del recurso transcurrió del martes seis al diecinueve de mayo del citado año.(1)
• De conformidad con lo previsto en el artículo 72, fracción III, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el subprocurador fiscal federal de Amparos de la Procuraduría Fiscal de la Federación, está facultado para representar al titular de esa secretaría cuando tenga el carácter de tercero interesado en los juicios de amparo, mientras que en términos de lo previsto en los artículos 2, apartado B, fracción XXVII y 105 del propio reglamento, el subprocurador fiscal federal de Amparos será suplido en sus ausencias, por los directores generales de Amparo contra L., de Amparos contra Actos Administrativos y de Asuntos Contenciosos Administrativos, en ese orden.
• En términos de lo previsto en los artículos 39, fracción I,(2) y 52,(3) del Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el director general Contencioso se encuentra facultado para representar a la citada comisión ante los tribunales o ante cualquier autoridad que dé curso a procesos sustanciados en forma de juicio, así como tener la representación legal de la comisión para intervenir en los procedimientos judiciales, administrativos o laborales en los que la comisión sea parte.
Entonces, si los recursos de revisión hechos valer en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se presentaron en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito el diecinueve de mayo del año en curso y se suscribieron, respectivamente, por el director general de Asuntos Contenciosos y Procedimientos, en suplencia por ausencia del subprocurador fiscal federal de Amparos, del director general de Amparo contra L. y del director general de Amparos contra Actos Administrativos, todos de la Procuraduría Fiscal de la Federación, en ese orden, así como por el director general Contencioso, es dable concluir que se promovieron oportunamente y por parte legitimada para ello.
La revisión adhesiva fue interpuesta por **********, autorizada por la empresa quejosa en términos amplios, conforme al artículo 12 de la ley de la materia (carácter que le fue reconocido en el proveído de admisión de la demanda de amparo), siendo que el viernes seis de junio de dos mil catorce se le notificó por lista el auto admisorio de los recursos principales, por lo que el plazo de cinco días para su interposición(4) transcurrió del martes diez al lunes dieciséis del mismo mes y año.(5) De ahí que si dicho recurso fue presentado por la autorizada de la quejosa el viernes trece de junio de dos mil catorce ante el tribunal del conocimiento, resulta inconcuso que se promovió oportunamente y por parte legitimada para ello.
Por lo que respecta a los restantes requisitos que condicionan la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, debe precisarse que del análisis que se realiza de la demanda de amparo, se advierte que la parte quejosa solicitó que se realizara la interpretación del artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos, así como del diverso 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en aras de precisar si al declarar la nulidad de la resolución impugnada en un juicio contencioso administrativo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe, necesariamente, estimar actualizada la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, el derecho a una indemnización.
Siendo que en la ejecutoria que se recurre en la presente vía, el Tribunal Colegiado del conocimiento, en apego al artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, determinó que "en el caso con la declaratoria de nulidad, ya está configurada la actividad irregular del Estado que generaría una responsabilidad objetiva; por tanto, a fin de cumplir con los principios constitucionales antes señalados, para resolver sobre la pretensión del actor, (la Sala responsable) sólo debe resolver si esa actividad irregular generó el derecho del afectado a ser indemnizado."
De ahí que el órgano colegiado al sostener que la declaratoria de nulidad de actos administrativos en el juicio contencioso administrativo es suficiente para acreditar la actividad administrativa irregular de la autoridad que genera la responsabilidad patrimonial del Estado, indubitablemente fijó el sentido y alcance del segundo párrafo del artículo 113 constitucional.
Máxime que derivado de la anterior determinación consideró que, en aras de cumplimentar con el derecho humano de acceso a la justicia pronta y completa, resultaba innecesario que, en la especie, el particular agotara el procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial ante las autoridades demandas y, en su en caso, un nuevo juicio contencioso administrativo. Es decir, a juicio del Tribunal Colegiado, basta que en el juicio contencioso administrativo el actor vincule la nulidad de la resolución impugnada con la pretensión de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, para que la Sala del conocimiento deba pronunciarse sobre tal aspecto, sin necesidad de que el particular agote el procedimiento de responsabilidad patrimonial respectivo.
En ese sentido, resulta inconcuso que el tribunal del conocimiento desentrañó el alcance de la responsabilidad "objetiva" y "directa", que tutela el artículo 113 constitucional y, por ende, en el presente asunto se colman los requisitos para la procedencia del recurso.
Dada la conclusión alcanzada, resultan infundados los argumentos expuestos por la quejosa en el capítulo de su escrito de recurso de revisión adhesiva intitulado: "Improcedencia de los recursos", pues contrario a lo señalado por la empresa quejosa en el referido motivo de disenso, en la especie sí se surten los presupuestos procesales para la procedencia de los recursos principales interpuestos por las terceras interesadas en el presente juicio, máxime que fue la misma promovente de amparo, quien solicitó la interpretación directa de los artículos constitucionales y convencionales antes referidos.
TERCERO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de examinar la materia del presente recurso, es importante tener presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto:
I. Por escrito presentado el cinco de octubre de dos mil cinco, ante la Oficialía de Partes de las Salas Regionales Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********, por conducto de su representante legal, demandó la nulidad de la resolución contenida en el oficio número **********, emitida por el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante la que se resolvió el recurso de revocación confirmando las multas administrativas impuestas a la referida empresa en cantidad de $********** y $**********.
Las razones torales por la que la citada comisión consideró que era procedente imponer las referidas multas, estriban en que **********, infringió lo ordenado por el artículo 14 Bis 2, fracción II, de la Ley del Mercado de Valores, con relación a lo previsto en el artículo 16 Bis de la citada ley.
Correspondió conocer de la referida demanda a la Decimoprimera Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, radicándose con el número de expediente **********. Previo auto presidencial de veintiocho de febrero de dos mil siete, por el que se acordó procedente atraer para su conocimiento el asunto una vez que se declarara cerrada la instrucción, la referida Sala envió los autos del expediente para su resolución a la Sala Superior, la que emitió sentencia el cuatro de septiembre de dos mil trece, declarando la nulidad de la resolución impugnada. Las consideraciones del fallo, en lo que interesa, son las siguientes:
• En principio, se precisó que mediante resolución de doce de octubre de dos mil once, dictada por el Pleno de la Sala Superior, se suspendió el juicio en que se actúa hasta en tanto se emitiera sentencia definitiva en el expediente **********, de la Sexta Sala Regional Metropolitana, en virtud de que en dicho expediente se combate el oficio de emplazamiento al procedimiento administrativo de imposición de sanción, del que derivan las multas impuestas a la actora y que fueron confirmadas en la resolución impugnada, a saber, la contenida el oficio número **********, emitida por el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante la que se resolvió el recurso de revocación interpuesto por la demandante.
• Así, en la sentencia emitida por la Sexta Sala Regional se declaró la nulidad lisa y llana del oficio de emplazamiento, toda vez que la autoridad demandada fundamentó su actuar en el Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de enero de dos mil cinco, el cual no se encontraba vigente al momento de la investigación sobre las presuntas violaciones a la Ley del Mercado de Valores que se le imputaron a la demandante. En esa lógica, se consideró que en el juicio opera la cosa juzgada reflejada sobre la legalidad del oficio de emplazamiento y, por ende, si la resolución impugnada deriva de los actos de investigación a los que alude el referido oficio, lo procedente es decretar la nulidad lisa y llana de aquélla, puesto que en el procedimiento de investigación se aplicó retroactivamente el Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en perjuicio de la empresa actora.
• Al pronunciarse sobre la indemnización por daños y perjuicios solicitados por la demandante, bajo el argumento de que la autoridad demandada incurrió en falta grave y que no se allanó a la contestación a la demanda, la Sala Superior consideró que tal petición es inoperante en virtud de que la demanda de nulidad se presentó el tres de octubre de dos mil cinco, por lo que en la materia de indemnización por daños y perjuicios a cargo de la autoridad, el ordenamiento legal que resulta aplicable es la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, vigente a partir del uno de enero de dos mil cinco.
• Del análisis que la Sala responsable realizó de los artículos 1, 2, 4, 17, 18, y 20 a 23 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, concluyó que la vía para iniciar un procedimiento de responsabilidad patrimonial, es mediante una reclamación de la parte interesada presentada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el entendido que "la nulidad o anulabilidad de los actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no supone por sí misma el derecho a la indemnización."
• En esa lógica, "se tiene que en el presente caso, lo que fue presentado ante este tribunal fue una demanda de nulidad (no una reclamación) en contra de la confirmación de dos multas administrativas federales impuestas", siendo que "para reconocer el derecho a la indemnización, el reclamante debe demostrar la actividad administrativa irregular del Estado, la existencia de los daños y perjuicios que constituyan la lesión patrimonial reclamada, así como la relación causa-efecto entre estos elementos esenciales; exigencias que no se probaron en el presente caso."
• De ahí que el derecho a la indemnización no nace de manera automática por el solo hecho de actualizarse una actividad irregular del Estado, pues es menester que el reclamante demuestre, además, los elementos que la ley exige para ello, a saber, la existencia real del daño sufrido, así como el nexo causal entre éste y la referida actuación administrativa. Máxime que "no por el solo hecho de que el acto administrativo sea declarado nulo, se presupone el derecho a la indemnización."
• Finalmente, señaló que la ley de la materia no establece que si la autoridad no se allana a la pretensión del actor, en automático procede la indemnización, habida cuenta que el Código Fiscal de la Federación tampoco establece la condena a gastos por ninguna de las partes en el juicio contencioso administrativo.
• Atento a lo anterior, la Sala Superior resolvió: "I. La parte actora probó los extremos de su pretensión, en consecuencia; II. Se declara la nulidad de la resolución impugnada y recurrida, las cuales han sido precisadas en el resultando 1o. de este fallo; III. No procede la indemnización por daños y perjuicios."
II. Contra el anterior fallo, la quejosa promovió juicio de amparo directo que fue registrado con el número de expediente ********** del índice del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito -relacionado con los recursos de revisión fiscal ********** y **********-.
Al respecto, resulta relevante precisar que en la demanda de amparo la quejosa solicitó al Tribunal Colegiado del conocimiento que "haga la interpretación directa del artículo 113 constitucional, para determinar el sentido y alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, así como el derecho que concede a los particulares a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes." Asimismo, que "realice la interpretación del artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que reconoce el derecho humano a la reparación por los daños y perjuicios causados por las autoridades."
Lo anterior, porque en la demanda de nulidad solicitó que se declarara su derecho a una indemnización por daños y perjuicios que le fueron ocasionados por la autoridad demandada, habida cuenta que la Sala responsable dejó de aplicar la jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala intitulada: "DAÑOS Y PERJUICIOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 6o., CUARTO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA SENTENCIA DEBE RECONOCER SÓLO EL DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN SOLICITADA POR ESE CONCEPTO, MIENTRAS QUE LA DEMOSTRACIÓN DE LA AFECTACIÓN PATRIMONIAL, DEL NEXO CAUSAL RELATIVO Y DE SU CUANTÍA DEBEN RESERVARSE AL INCIDENTE RESPECTIVO."
Al dictar la sentencia que ahora se recurre, el Tribunal Colegiado otorgó el amparo y la protección de la Justicia Federal contra la sentencia reclamada, atento a las siguientes consideraciones esenciales:
• En principio, consideró que la parte quejosa contaba con interés jurídico para acudir al amparo, en virtud de que pretende obtener un beneficio mayor al que obtuvo con la nulidad decretada en la sentencia que constituye el acto reclamado, a saber, la indemnización por daños y perjuicios derivados de la actividad irregular del Estado.
• Por otra parte, consideró que los conceptos de violación enderezados a demostrar que resultaba procedente el pago indemnizatorio en referencia, resultaban esencialmente fundados y, para establecer las razones de ello, atendió al marco normativo que tutela la responsabilidad patrimonial del Estado, en específico, el artículo 113, párrafo segundo, constitucional, así como los numerales 17 a 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
• Del estudio que realizó de los preceptos invocados, el órgano colegiado determinó que la indemnización por los daños causados por la actividad irregular del Estado, se encuentra reconocida a nivel constitucional, siendo que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado regula el procedimiento para acceder a ese derecho. Así, precisó que el procedimiento de reclamación tiene como fin determinar si existió o no la actividad irregular que afecte a quienes no tengan la obligación jurídica de soportarlo, fija las indemnizaciones para la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño moral y personal.
• Atendiendo a lo anterior, se tiene que en el juicio de origen, la quejosa demandó la nulidad de las multas que le fueron impuestas por violación a la Ley del Mercado de Valores, pero, además, solicitó que se le reconociera el derecho a la indemnización por daños y perjuicios derivados, precisamente, de la ilegalidad de dichas multas.
• Esto es, la parte actora instó el juicio contencioso administrativo con dos pretensiones concretas: obtener la nulidad lisa y llana de las multas impuestas y el reconocimiento del derecho indemnizatorio derivado de la responsabilidadobjetiva por la actividad irregular del Estado, en virtud de que la autoridad demandada, al imponer las sanciones pecuniarias, no atendió a las condiciones normativas o los parámetros establecidos en la ley o en los reglamentos administrativos.
• De ahí que el derecho a la indemnización por daños y perjuicios, derivados de la responsabilidad objetiva por la actividad irregular del Estado "no se ejerció de manera autónoma o independiente, sino que la vinculó precisamente a que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, anulara la resolución en la que se impusieron las multas, pues al obtener la declaratoria de ilegalidad de las mismas (porque la autoridad administrativa no se ajustó a la normatividad correspondiente), se configura la actividad irregular atribuida que genera la responsabilidad objetiva."
• Precisando, que si bien el Código Fiscal de la Federación vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, que se aplicó para resolver la litis planteada no regulaba de manera específica la condena a la indemnización como ahora lo prevé el artículo 6 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo cierto es que, en atención al principio pro persona, a las garantías de legalidad, seguridad jurídica y justicia pronta y completa que tutela la Constitución Federal, "la Sala Superior estaba obligada a decidir la litis sometida a su consideración atendiendo ambas pretensiones, de conformidad a lo previsto por los artículos 237, 238 y 239 del Código Fiscal de la Federación, sin dividir la continencia de la causa, pues la segunda pretensión (reconocimiento del derecho a la indemnización por daños y perjuicios) la hizo depender de la procedencia de la primera (declaratoria de nulidad de las multas impuestas)."
• En el entendido que lo que se perseguía en el juicio, era que se determinara si existió o no la actividad irregular que afecta a quienes no tienen la obligación jurídica de soportarla, así como fijar la indemnización correspondiente, empero, en "el caso con la declaratoria de nulidad de la resolución impugnada, ya está configurada la actividad irregular del Estado que generaría una responsabilidad objetiva; por tanto, a fin de cumplir con los principios constitucionales antes señalados (consagrados en el artículo 113), para resolver sobre la pretensión del actor, sólo debe resolver si esa actividad irregular generó el derecho del afectado a ser indemnizado por los daños y perjuicios que ésta le ocasionó, aplicando las disposiciones relativas que regulan el procedimiento para obtener dicha indemnización."
• De estimar lo contrario, implicaría la violación al derecho humano de acceso a la justicia pronta y completa, "en razón de que el particular tendría que esperar que la autoridad administrativa se pronunciara nuevamente sobre la reclamación para la indemnización por daños y perjuicios por la actividad irregular del Estado, (y) agotar el juicio contencioso administrativo en caso de que la instancia administrativa le resulta desfavorable, con el consecuente retraso en la solución final de su pretensión."
Una vez fijados los referidos alcances de la responsabilidad patrimonial del Estado, el Tribunal Colegiado otorgó el amparo y la protección de la Justicia Federal a la quejosa, para que la Sala responsable dejara sin efectos la sentencia reclamada y emitiera otra en la que:
"1) R. el pronunciamiento que realizó para determinar la nulidad de la resolución materia de la litis en el juicio de nulidad, que no fue materia del juicio de amparo directo (considerando octavo).
"2) A partir de la premisa de que, por virtud de la nulidad de la resolución impugnada en el juicio de nulidad, está acreditada la actividad irregular del Estado (porque al imponer las sanciones pecuniarias controvertidas no atendió a las condiciones normativas o los parámetros establecidos en la ley o en los reglamentos administrativos), lo que genera una responsabilidad objetiva, con plenitud de jurisdicción, aplicando las disposiciones relativas al procedimiento regulado en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, determine si esa actividad irregular conlleva o no al reconocimiento del derecho a la indemnización por daños y perjuicios; y en su caso, los cuantifique a través del incidente innominado correspondiente."
Dada la conclusión alcanzada, el órgano colegiado determinó innecesario examinar el concepto de violación en el que la quejosa combate la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en razón de que "al margen de que su planteamiento resultara fundado, su pretensión ya se satisfizo con el sentido del presente fallo, porque la Sala Fiscal del conocimiento deberá examinar en el juicio de nulidad, como parte de sus pretensiones, si se le reconoce o no el derecho a la indemnización por daños y perjuicios derivados de la conducta irregular del Estado, sin necesidad de acudir a la instancia administrativa de la reclamación que regula el citado precepto."
Ahora bien, para combatir las anteriores consideraciones las autoridades recurrentes plantean en sus agravios lo siguiente:
• En principio, aducen que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado establece un procedimiento para reclamar el pago de una indemnización por el daño que cause la actividad administrativa irregular del Estado, el que se iniciará con la presentación de la reclamación respectiva por la parte interesada, ante la dependencia presuntamente responsable.
• En esa lógica, el Tribunal Colegiado interpreta incorrectamente el derecho humano de acceso a la justicia pronta y completa, pues pasa por alto todo el procedimiento dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, haciendo prácticamente nugatorio el proceso específico para reclamar el pago de una indemnización por los daños causados por la actividad irregular del Estado.
• Si bien los artículos 1o. y 17 constitucionales privilegian el derecho de acceso a la impartición de justicia, lo cierto es que no tienen el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para el acceso a la tutela jurisdiccional y, por ende, la actora debe atender al procedimiento previsto en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, máxime que la justicia pronta y completa no se traduce en que en un solo juicio se deban resolver tanto la pretensión de nulidad, como la reclamación por indemnización por responsabilidad patrimonial estatal, ya que para cada caso se prevén distintivas vías.
• Por otra parte, sostienen que resulta ilegal la interpretación que se realizó del artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución General de la República, en virtud de que el Tribunal Colegiado deja de advertir que para reclamar el derecho a una indemnización debe seguirse el procedimiento establecido en ley a fin de establecer si existe o no una actividad administrativa irregular.
• De ahí que resulta erróneo que en la sentencia recurrida se hubiese determinado que al decretarse la nulidad de las multas impugnadas, se configuró la actividad irregular del Estado, pues para llegar a esa determinación, debió respetarse lo dispuesto en el referido precepto constitucional que prevé un procedimiento especial para establecer si se actualiza una actividad administrativa irregular.
• Habida cuenta que para demostrarse la responsabilidad patrimonial del Estado, se debe acreditar: (I) la relación causa efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular; (II) la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, y la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada. Siendo que ninguno de los requisitos anteriores fueron probados en la especie.
CUARTO. Interpretación del artículo 113 constitucional. Resultan esencialmente fundados los agravios expuestos por las recurrentes en los que, esencialmente, aducen que mediante la interpretación directa que se realizó del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Colegiado del conocimiento pretende soslayar el procedimiento que rige la responsabilidad patrimonial del Estado.
En efecto, como se expuso en el anterior considerando, el Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó que al declararse en el juicio de origen la nulidad de la resolución impugnada, se encontraba acreditada la "actividad administrativa irregular" de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por lo que la Sala responsable debía de pronunciarse sobre la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, habida cuenta que de obligar a la empresa quejosa a agotar la vía de la reclamación ante el citado ente estatal conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, implicaría el menoscabo al derecho humano de acceso a la justicia pronta y completa con relación al principio de interpretación más favorable a la persona.
A partir de los anteriores razonamientos, el órgano colegiado determinó que la sentencia reclamada resultaba ilegal, y otorgó el amparo y la protección de la Justicia Federal a efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y emitiera otra en la que, reiterando las cuestiones que no fueron materia de la protección constitucional, sostenga que se acreditó la actividad administrativa irregular de la autoridad demandada, y con base en ello, determine si esa actividad irregular conlleva o no al reconocimiento del derecho a la indemnización por daños y perjuicios; y en su caso, los cuantifique a través del incidente innominado correspondiente.
Como se desprende de lo anteriormente manifestado, el punto jurídico que debe dilucidarse en el presente recurso, estriba en determinar si acorde al artículo 113 constitucional, al declararse la nulidad de la resolución impugnada en un juicio contencioso administrativo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe, necesariamente, estimar actualizada la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, el derecho a una indemnización.
A efecto de dar solución al problema jurídico planteado resulta pertinente, en principio, citar el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución General de la República.
"Artículo 113. ...
"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."
Como es de verse, el precepto constitucional transcrito prevé la responsabilidad patrimonial del Estado y el correlativo derecho de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes; asimismo, dispone que la responsabilidad patrimonial del Estado tiene las características de ser: (I) directa; (II) objetiva; y, (III) surge con motivo de su "actividad administrativa irregular".
Cabe señalar que el referido derecho constitucional no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización mencionada, sino también el de asegurarles una vía procesal ordinaria para obtener su cumplimiento, ya que al disponer que la indemnización se otorgará "conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes", faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por ende, imprescindible para el respeto del derecho a los particulares a la indemnización respectiva.
De ahí que corresponde al legislador ordinario establecer la vía para ejercer el derecho sustantivo que tutela el párrafo segundo del artículo 133 de la Constitución General de la República, así como las reglas procesales a las que debe ceñirse su reclamación por parte de los particulares que se consideren lesionados por la actividad irregular de los entes estatales.
En esa lógica se expidió la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la que acorde con la exposición de motivos presentada ante la Mesa Directiva del Senado de la República -Cámara de Origen- el veinticuatro de septiembre de dos mil dos, tiene como finalidad:
"[H]acer eficaz la instrumentación del instituto resarcitorio -ya introducido como garantía constitucional en nuestra Ley Suprema mediante la adición de un segundo párrafo al artículo 113-, lo cual permitirá desarrollar un sistema de responsabilidad general, objetiva, directa y ponderada del Estado, en mérito del cual se reconozca la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto.
"...
"Por tanto, la adopción de un régimen de responsabilidad de naturaleza objetiva y directa como se propone en la presente iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, tiene como principales finalidades:
"- Cumplir con un imperativo de justicia y fortalecer el Estado de derecho mexicano;
"- Elevar la calidad de los servicios públicos, y
"- Profundizar o restablecer la confianza de los gobernados frente al Estado, así como en la respetabilidad del derecho como el mejor instrumento de solución de los problemas de la convivencia social.
"...
"En términos generales, la iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que sería reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 constitucional que aquí se presenta, contempla los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como los medios de impugnación administrativa y jurisdiccional."
De la razón legislativa en comento, se advierte que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se instituye como la norma reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 constitucional, estableciendo los lineamientos y requisitos que informan el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.
Así, en su origen, el ordenamiento normativo en comento regulaba el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado de la siguiente manera:
"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia."
"Artículo 3. Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño."
"Artículo 4. Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población."
"Artículo 17. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada."
"Artículo 18. La parte interesada podrá presentar su reclamación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
"Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular.
"Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado."
"Artículo 19. El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta ley, a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación, en la vía jurisdiccional."
"Artículo 20. La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización."
"Artículo 21. El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:
"a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y
"b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada."
"Artículo 22. La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial."
"Artículo 23. Las resoluciones que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las reclamaciones que prevé la presente ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de esta ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."
Del primero de los preceptos normativos citados se advierte que la LeyFederal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que tiene por objeto, fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
Asimismo, dispone que la responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y que "la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esa ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia."
Por otra parte, de los artículos 17 y 18 -vigentes hasta el doce de junio de dos mil nueve- se advierte que el interesado podía interponer la reclamación directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Resulta oportuno destacar, que el artículo 20 expresamente establece que la nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, "no presupone por sí misma derecho a la indemnización."
La anterior regla deriva del hecho de que en términos del artículo 18, si iniciado el procedimiento de reclamación respectivo, se encontrare pendiente algún medio de defensa que haya interpuesto el particular contra el acto que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado.
Así, aun en el supuesto de que en diversa vía se combata el mismo acto administrativo cuya responsabilidad patrimonial se demanda, y en su caso, se declare la nulidad o anulabilidad del mismo, ello resulta insuficiente para que se tenga por acreditado el derecho al pago indemnizatorio, esto es, el legislador claramente distinguió la reclamación de responsabilidad patrimonial estatal de los demás procedimientos de control administrativo.
Una vez precisado lo anterior, se tiene que el artículo 22 señala las cargas probatorias de las partes en el procedimiento, fijando las excepciones que pueda hacer valer la autoridad a quien se le imputa el daño causado, a saber: (I) la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; (II) que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; (III) que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; y, (IV) la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial.
Al respecto, cabe destacar que en el dictamen de treinta y uno de octubre de dos mil dos elaborado por las Comisiones Unidas de Gobernación, de Estudios Legislativos y de Justicia de la Cámara de Senadores, se precisó que:
"[N]ecesariamente deberá existir una relación de causa-efecto, es decir, deberá acreditarse un vínculo entre las actividades que se lleven a cabo como consecuencia de la prestación de los servicios públicos por parte de la administración pública -lato sensu- y el daño y/o perjuicio patrimonial que se cause al particular que no tenga la obligación jurídica de soportarlos, lo cual podría considerarse como el aspecto medular para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado."
Es decir, para determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, resulta un requisito indispensable que en el procedimiento se pruebe el vínculo jurídico entre las actividades administrativas que se reputan como irregulares y la lesividad causada al particular.
Ahora, mediante reforma publicada el doce de junio de dos mil nueve, el legislador dispuso que toda reclamación debe ser presentada ante el propio ente estatal a quien se le reclama la responsabilidad patrimonial -vía administrativa-(6)y, en caso de resultar desfavorable la resolución respectiva, puede ser recurrida mediante el recurso de revisión en la vía administrativa, o bien, directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa -vía jurisdiccional-.(7)
Sin que sea el momento de analizar detalladamente las reglas que rigen cada una de esas vías, basta decir por el momento, que en la vía administrativa subsisten las reglas procedimentales contenidas en los citados preceptos 3, 4, 20 a 22 -dado que no fueron objeto de reforma-, así como los elementos mínimos que debe contener la resolución que se emita en el procedimiento de reclamación, previstos por el artículo 23(8) del mismo ordenamiento legal.
En tanto que, por lo que hace al juicio contencioso administrativo, el procedimiento se rige conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(9) y por ende, en dicha vía jurisdiccional lo que se impugna es la legalidad de la resolución recaída a la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, en aras de verificar si ésta cumplimenta o no con la totalidad de los requisitos que le impone la normativa aplicable. Es decir, funge como una verdadera instancia de revisión de la resolución administrativa.
En el entendido de que dada la especial naturaleza de este tipo de procedimientos, la sentencia que al efecto emita el órgano jurisdiccional no sólo se limita a la declaración de la legalidad o ilegalidad de la resolución administrativa, sino también podrá reconocer un derecho subjetivo del actor, a saber, la indemnización por la lesión injustificada que sufrió en su persona o en sus bienes por la actuación administrativa irregular del Estado, cuando los datos, pruebas y actuaciones provenientes de sede administrativa se lo permitan.
De lo hasta aquí expuesto, se colige que en aras de hacer efectivo el ejercicio del derecho a la indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, el legislador estableció un procedimiento específico, sentando los lineamientos y bases adjetivas que deben respetarse en aras de establecer si ha lugar al pago de daños y perjuicios al particular, precisamente, por esa actividad lesiva.
Precisado lo anterior, huelga señalar que, por lo que hace al juicio de nulidad, el legislador estableció en el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (vigente a partir del uno de enero de dos mil seis) un procedimiento especial indemnizatorio para los particulares, conforme a las siguientes directrices:
"Artículo 6o. ...
"La autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y perjuicios causados, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta grave al dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de impugnación de que se trata. Habrá falta grave cuando:
"I. Se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.
"II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad. Si la jurisprudencia se publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.
"III. Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V de esta ley.
"La condenación en costas o la indemnización establecidas en los párrafos segundo y tercero de este artículo se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme lo previsto por el cuarto párrafo del artículo 39 de esta ley."
Del dispositivo legal en cita, se desprende que en el juicio contencioso administrativo habrá lugar al pago de una indemnización al particular cuando la autoridad demandada cometa falta grave al emitir la resolución cuya nulidad se reclama y no se allane al momento de contestar la demanda, en el entendido que habrá falta grave cuando el acto administrativo: (I) se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia; (II) sea contrario a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad; y, (III) se anule con motivo de que los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.
De ahí que dentro del propio juicio de nulidad se prevé un procedimiento especial que puede dar lugar a indemnizar a los gobernados que se vieron afectados cuando la autoridad demandada haya incurrido en "falta grave" -y no por la "actividad administrativa irregular" como se prevé en el diverso procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado-, estableciéndose de manera taxativa los supuestos que dan lugar, precisamente, al pago de daños y perjuicios.
En esa lógica, si el particular pretende obtener una indemnización dentro del juicio de nulidad derivado del daño causado por el acto administrativo emitido por la autoridad demandada, es requisito indispensable que se actualice alguno de los supuestos de "falta grave" aludidos, en el entendido que, de no acontecer ello, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no podrán otorgar el derecho a una indemnización con base en la diversa figura de la "actividad administrativa irregular" a que hace alusión el segundo párrafo del artículo 113 constitucional, pues como se ha razonado, este último derecho al pago de daños y perjuicios se encuentra sujeto, ineludiblemente, a las bases y lineamientos que el legislador ordinario estableció en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
En esa lógica, resulta inconcuso que es ilegal la sentencia que se recurre ya que, en principio, resulta errado que se haya establecido que con la declaratoria de nulidad se tiene por acreditada "la actividad irregular" del ente estatal, pues como se ha señalado, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé las cargas probatorias y principios que deben observarse para ese efecto, siendo un requisito ineludible que se acredite la relación causa-efecto entre la acción u omisión que se le imputa al ente estatal y, que a su vez, éste pueda hacer valer las excepciones a las que alude el citado artículo 22.
En el entendido que el artículo 20 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, expresamente establece que la nulidad del acto administrativo "no presupone por sí misma derecho a la indemnización", pues para ello, es menester que se substancie el procedimiento de reclamación patrimonial del Estado conforme a las reglas que establece la ley reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De ahí que si en la especie el juicio de origen fue promovido como juicio de nulidad y no como reclamación directamente ante el Tribunal responsable -conforme al derogado artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado-, no resulta jurídicamente posible que la Sala Superior realice pronunciamiento alguno respecto a la indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, al no ser la vía instituida para ello.
En el entendido de que condicionar a la empresa quejosa a que agote el procedimiento de reclamación previsto en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, pese a que obtuvo la nulidad del acto administrativo que se reputa como lesivo para efectos de la indemnización respectiva, de manera alguna implica que se menoscabe el derecho humano de acceso a la justicia pronta y completa tutelado por el artículo 17 de la Constitución General de la República, como incorrectamente se determinó en la ejecutoria de amparo.
Esto es así, ya que el derecho humano en referencia no llega al extremo de que los justiciables puedan soslayar los requisitos procedimentales que señala la ley reglamentaria del artículo 113 constitucional para efectos de obtener una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, ni mucho menos que deban de resolverse dos procedimientos de distinta naturaleza en la misma vía, pues lejos de beneficiar a los particulares, tal criterio conllevaría a menoscabar el principio de seguridad jurídica y a que se contravengan, desde luego, los principios y valores que dan forma al sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, establecidos por el Poder Revisor de la Constitución y cuyo ejercicio, se insiste, se encuentra subordinado a las formalidades que la ley secundaria establece para ello.
Por el contrario, la exigencia de agotar el procedimiento de responsabilidad patrimonial resulta concordante con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se traduce, esencialmente, en que la administración de justicia se imparta en los plazos y términos que fijen las leyes y con arreglo, precisamente, a las formalidades esenciales del procedimiento previstas en las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Dan apoyo a lo anterior, las tesis 2a. LXXXI/2012 (10a.),(10) 2a. XXXIX/2013 (10a.)(11) y 2a. XXXVIII/2013 (10a.),(12) cuyos rubros son del tenor literal siguiente:
"DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS DEMÁS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL."
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO RESTRINGE EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE JUNIO DE 2009)."
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VULNERA EL PRINCIPIO DE EXPEDITEZ (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE JUNIO DE 2009)."
A más, no resulta adecuado el criterio sustentado por el Tribunal Colegiado, ya que la propia razón legislativa expuesta por el Constituyente Permanente otorgó importancia sustancial a establecer un equilibrio entre la obligación estatal de reparar los daños causados por su actuar irregular y el uso racional de las finanzas públicas para ese fin.
En efecto, en el dictamen de la exposición de motivos de reforma al artículo 113 de la Constitución General de la República, presentado el veintinueve de abril de dos mil ante la Cámara de Diputados, se estableció que:
"[E]stas Comisiones Unidas se hacen conscientes de la problemática financiera y presupuestal que puede significar establecer la obligación del Estado, de indemnizar directamente a los particulares a los que cause un daño ... No obstante esta realidad, consideramos, como lo señala la iniciativa, que no se busca convertir al patrimonio público en una especie de aseguradora universal. Corresponderá al órgano legislativo establecer, bajo el principio de equidad, los montos, bases, límites y procedimientos para la indemnización. Esto significará que el legislador, tanto el federal como el de las entidades federativas, deberá armonizar el principio de la responsabilidad directa con la capacidad presupuestal, respetando omnímodamente el principio de equidad."
Así, el Legislador Federal se ciñó a regular principios básicos de imputabilidad al órgano estatal para circunscribir su obligación de pago dentro de parámetros razonables y plausibles, lo cual se correlaciona con la pretensión legislativa que impide cargas presupuestarias desmedidas e injustificadas al erario público, pues debe tenerse presente que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado no consiste "en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma específica, la administración pública, como se ha dicho y establecido con éxito en otros países."
Por ende, al fijarse en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial el esquema de cargas procesales, el legislador consideró que debía de establecerse un procedimiento razonable para hacer efectivo el derecho tutelado en el párrafo segundo del artículo 113 constitucional, ya que "una posición demasiado flexible e imprecisa de la causalidad traería consecuencias altamente negativas para las finanzas del país; así como situaciones cualitativa y cuantitativamente injustas a los particulares si se adopta un criterio rígido o intransigente que no deje a la autoridad administrativa o al juzgador más remedio que desestimar prácticamente cualquier reclamo."
En esa tesitura, resulta incorrecto que en la ejecutoria de amparo que se recurre en la presente vía, se pretenda sostener que en los casos en que en el juicio contencioso administrativo se declare la nulidad del acto administrativo, se tenga por acreditada la actividad administrativa irregular de la autoridad y, que por ende, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deba proceder a determinar lo conducente respecto de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues con ello se haría nugatorio el procedimiento específico establecido en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, con la consecuencia de violentar, precisamente, el equilibrio presupuestario que se pretende conservar mediante el sistema de responsabilidad estatal.
Habida cuenta que no escapa a este Alto Tribunal que el procedimiento especial consagrado en el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo resulta inaplicable en la especie, pues como se ha precisado, el juicio de origen no fue tramitado conforme al referido ordenamiento legal, sino con base en los artículos 197 a 263 del Código Fiscal de la Federación vigentes hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, ya que el juicio de nulidad se inició el tres de octubre de dos mil cinco, de ahí que la Sala responsable sostuviera en la sentencia reclamada que no ha lugar al pago de daños y perjuicios, pues:
"[N]o por el solo hecho de que el acto administrativo sea declarado nulo, se presupone el derecho a la indemnización.
"A más que la ley de la materia tampoco establece que si la autoridad no se allana a la pretensión del actor, en automático procede la indemnización.
"Y conforme al Código Fiscal de la Federación no procede la condena a gastos para ninguna de las partes del juicio contencioso administrativo."
Dadas las razones expuestas, se colige que la sentencia recurrida resulta ilegal y, por ende, deben declararse infundados los agravios expuestos por la quejosa en el recurso de revisión adhesiva (en los que toralmente la quejosa sostiene la ilegalidad de la sentencia reclamada, al haberse declarado como inoperante su pretensión indemnizatoria), ya que como se ha señalado, resulta descartado el criterio sustentado por el Tribunal Colegiado, en el sentido de que basta que en el juicio contencioso administrativo el actor vincule la nulidad de la resolución impugnada con la pretensión de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, para que la Sala del conocimiento deba pronunciarse sobre tal indemnización, sin necesidad de que el particular agote un procedimiento de responsabilidad patrimonial de manera autónoma. Máxime que en el caso concreto no ha lugar al procedimiento indemnizatorio especial consagrado en el referido artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
En atención a lo anteriormente señalado, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y, en consecuencia, con fundamento en el artículo 93, fracción IV, de la Ley de A. lo procedente es dar respuesta al concepto de violación cuyo análisis omitió el Tribunal Colegiado en el que se impugna la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
QUINTO. Constitucionalidad del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. En el referido motivo de disenso, la empresa quejosa establece, sustancialmente, que el segundo párrafo del referido artículo 18 transgrede los artículos 14, 16, 17, 73, fracción XXIX-H y 113 de laConstitución General de la República, así como los preceptos 1, 2, 8, fracción I, 25, 29 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En principio, debe señalarse que resultan ineficaces los argumentos enderezados a establecer que el dispositivo legal impugnado transgrede los artículos 14, 73, fracción XXIX-H y 113 constitucionales, así como los preceptos 1, 2, 8, 29 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que la quejosa únicamente se limita a reproducir el contenido de los referidos artículos constitucionales y convencionales, y señala el derecho fundamental que tutelan, pero es omisa en establecer las razones lógico-jurídicas por las que considera que el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado menoscaba dichos derechos fundamentales.
De ahí que el aludido motivo de disenso no cumple con los requisitos que la técnica jurídica procesal exige para llevar a cabo del estudio del dispositivo legal impugnado a la luz del catálogo de los derechos humanos que componen el parámetro de regularidad constitucional.
Así lo establece la jurisprudencia 2a./J. 188/2009(13) que se lee bajo el rubro: "AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS EN LOS QUE SE PRODUCE UN IMPEDIMENTO TÉCNICO QUE IMPOSIBILITA EL EXAMEN DEL PLANTEAMIENTO QUE CONTIENEN."
En todo caso, atendiendo a la causa de pedir, se desprende que la quejosa pretende impugnar el citado artículo 18 porque viola los derechos humanos de garantía de audiencia y acceso a la justicia que consagran los artículos 14 y 17 constitucionales, así como 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que no fija ni regula el procedimiento específico de reclamación por los daños causados por los actos irregulares o ilegales de la administración pública federal.
Sin embargo, el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, vigente hasta el doce de junio de dos mil nueve, no contraviene lo dispuesto por los dispositivos constitucionales y convencionales referidos, pues si bien el precepto impugnado no desarrolla el procedimiento que regula la interposición de la reclamación indemnizatoria por los daños derivados de la actividad administrativa irregular de los entes estatales, lo cierto es que la promoción del escrito respectivo debe realizarse "conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo."
De ahí que no contraviene el derecho humano de tutela jurisdiccional, ya que remite a las bases y lineamientos contemplados en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en su título tercero regula, precisamente, el procedimiento para poder ejercitar el derecho sustantivo que consagra el segundo párrafo del artículo 113 constitucional, aunado a que se ve garantizado el derecho de audiencia, pues del análisis armónico de las disposiciones relativas y del artículo 18 con los diversos 3, 4, 17 y 19 a 24 de la propia Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se advierte que el particular se encuentra ante la posibilidad de exigir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la tramitación y resolución de la reclamación derivada de la responsabilidad patrimonial, es decir, se prevé la oportunidad del gobernado de ser oído con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, para la determinación del derecho a una indemnización por la actividad administrativa irregular que se le impute al Estado.
SEXTO.-Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y negar el amparo y la protección de la Justicia Federal a la quejosa contra la sentencia reclamada.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la quejosa en contra de la autoridad y por el acto reclamado precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.
TERCERO.-Es infundada la revisión adhesiva.
N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros S.A.V.H., A.P.D. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente L.M.A.M.. La señora M.M.B.L.R., se separa de algunas consideraciones.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadran en esos supuestos normativos.



________________
1. Debe tenerse en cuenta que en términos de lo previsto en los artículos 18 y 31 de la Ley de A. en vigor, la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el mismo viernes dos de mayo de dos mil catorce y que se excluyen del cómputo relativo los días tres, cuatro, cinco, diez, once, diecisiete y dieciocho de mayo del citado año por haber sido inhábiles, conforme a los artículos 19 de la ley de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
2. "Artículo 39. A la Dirección General Contenciosa, a través de su titular, le corresponderán las facultades siguientes:
"I. Representar los intereses de la Comisión, ante los tribunales o ante cualquier autoridad que dé curso a procesos sustanciados en forma de juicio, incluyendo la facultad de articular y absolver posiciones, en el ámbito de su competencia; así como para suscribir contratos, convenios o acuerdos con organismos públicos, dependencias y entidades de la administración pública federal para allegarse de información de carácter público, necesaria para cumplir con sus objetivos para emitir tanto normatividad como información estadística."
3. "Artículo 52. El presidente, el vicepresidente jurídico, el director general de Delitos y Sanciones y el director general contencioso, tendrán la representación legal de la Comisión para intervenir en los procedimientos judiciales, administrativos o laborales en los que la comisión sea parte o pueda resultar afectada, en los términos de los artículos 16 fracción I y 17 de la LCNBV. Dichos servidores públicos podrán designar apoderados para llevar a cabo la tramitación de los referidos procedimientos.
"El presidente será suplido en sus ausencias temporales o por falta de designación de éste, por el vicepresidente jurídico, por el director general contencioso, por el director general de Delitos y Sanciones, por el director general adjunto jurídico de Procedimientos A, por el director general adjunto jurídico de Procedimientos B o por el director general adjunto jurídico de procedimientos C, en el orden indicado, en los juicios de amparo en los que figure como autoridad responsable, para efectos del artículo 19 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
4. "Artículo 82. La parte que obtuvo resolución favorable en el juicio de amparo puede adherirse a la revisión interpuesta por otra de las partes dentro del plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste."
5. D. descontar los días siete y ocho de junio de dos mil catorce por haber sido inhábiles.
6. "Artículo 18. La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. ..."
7. "Artículo 24. Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."
8. "Artículo 23. Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de esta ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."
9. "Artículo 19. El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta ley, a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la vía jurisdiccional."
10. Consultable en la página 1587, Libro XIV, Tomo 2, noviembre de dos mil doce, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época.
11. Visible en la página 989, Libro XX, Tomo 1, mayo de dos mil trece, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época.
12.Consultable en la página 989, Libro XX, Tomo 1, mayo de dos mil trece, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época.
13. Consultable en la página 424, Tomo XXX, noviembre de dos mil dos mil nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.


Esta ejecutoria se publicó el viernes 10 de octubre de 2014 a las 09:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.