Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 739724957

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, página 347.
Fecha de Publicación:30 de Noviembre de 2014
RESUMEN

REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE LA CONSULTA POPULAR 1/2014. ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR, ELENA PONIATOWSKA AMOR, CLAUDIA SHEINBAUM PARDO, JAVIER JIMÉNEZ ESPRIÚ Y MARTÍ BATRES GUADARRAMA. CONSULTA POPULAR REFERIDA A LA REFORMA A LOS ARTÍCULOS 25, 27 Y 28 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 20 DE DICIEMBRE DE 2013, ESTO ES, AL OTORGAMIENTO DE CONTRATOS O CONCESIONES A PARTICULARES NACIONALES O EXTRANJEROS, PARA LA EXPLOTACIÓN DEL PETRÓLEO, EL GAS, LA REFINACIÓN, LA PETROQUÍMICA Y LA INDUSTRIA ELÉCTRICA. SU MATERIA ES INCONSTITUCIONAL, AL ESTAR RELACIONADA DIRECTAMENTE CON EL CONCEPTO DE INGRESOS DEL ESTADO.

 
CONTENIDO

REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE LA CONSULTA POPULAR 1/2014. A.M.L.O., E.P.A., C.S.P., J.J.E.Y.M.B.G.. 30 DE OCTUBRE DE 2014. PONENTE: O.S.C.D.G.V.. SECRETARIO: A.C.R..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta de octubre de dos mil catorce.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación del aviso de intención con petición de consulta popular. El diez de abril de dos mil catorce, los ciudadanos A.M.L.O., E.P.A., C.S.P., J.J.E. y M.B.G., este último designado como representante común, presentaron ante la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, aviso de intención con petición de consulta popular relativa a la "reforma de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia energética, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veinte de diciembre del año dos mil trece".
SEGUNDO. Trámite y publicación de la constancia del aviso de intención. Recibido el aviso de intención, la presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores publicó el treinta de abril de dos mil catorce en la gaceta parlamentaria(1) de dicha Cámara la Constancia que acredita la presentación del aviso de intención y entregó a los peticionarios el formato para la obtención de firmas.(2) El aviso y la constancia de referencia, se insertan a continuación:

Ver aviso y constancia


TERCERO. Formal solicitud de la consulta popular. El diez de septiembre de dos mil catorce, el ciudadano M.B.G. presentó ante la presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores la petición formal de consulta popular, a la cual, según señalaron, adjuntaron ciento treinta y seis cajas que contenían las firmas suficientes, para cumplir con el porcentaje establecido en los artículos 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c), de la Constitución Federal y 12, fracción III, de la Ley Federal de Consulta Popular, esto es, al menos el dos por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electorales. Este escrito se inserta a continuación:

Ver escrito 1


El mismo diez de septiembre de dos mil catorce, el presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República remitió al Instituto Nacional Electoral la documentación señalada en la anterior solicitud y el quince de septiembre siguiente remitió firmas adicionales de apoyo a la realización de la consulta, contenidas en seis cajas, presentadas por el representante común de los solicitantes.
CUARTO. Trámite de la consulta popular ante el Instituto Nacional Electoral. El diecinueve de septiembre de dos mil catorce, la presidencia del Consejo General del Instituto Nacional Electoral recibió la documentación señalada en el resultando anterior y procedió, conforme a los lineamientos expedidos por el propio órgano electoral a realizar la verificación y cuantificación del porcentaje de firmas de apoyo a la realización de la consulta popular.
Una vez llevado a cabo el procedimiento correspondiente, el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral suscribió el "Informe de la documentación recibida por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, respecto de la verificación y cuantificación de formatos de firmas de los ciudadanos que respaldan la petición de consulta popular presentada ante la presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, por el C.M.B.G.".(3)
QUINTO. Remisión de la consulta popular. El diecisiete de octubre de dos mil catorce, el Instituto Nacional Electoral remitió al Senado de la República el informe señalado en el punto anterior, por el que determinó que la petición de consulta popular fue suscrita en un número equivalente al 2.90% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores con corte al catorce de marzo de dos mil catorce.
En la misma fecha, el presidente de la Mesa Directiva del Senado remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el citado informe, así como la solicitud de consulta popular que contiene la propuesta de pregunta de los peticionarios para que resuelva sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales.
SEXTO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo de veinte de octubre de dos mil catorce, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por recibida la documentación señalada y admitió a trámite el expediente relativo a la presente revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular, a la que le correspondió el número 1/2014 y por razón de turno designó a la M.O.S.C. de G.V. para formular el proyecto de resolución respectivo.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular que en nombre de diversos ciudadanos formulan: E.P.A., C.S.P., J.J.E., A.M.L.O. y M.B.G., de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35, fracción VIII, apartado 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículo 10, fracción XII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los diversos 3o. y 28, fracción IV, de la Ley Federal de Consulta Popular y el punto segundo, fracción XIII, del Acuerdo General Número 5/2013 emitido por el Pleno de este Alto Tribunal el trece de mayo de dos mil trece, en virtud de que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación pronunciarse sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular cuando ésta provenga de los ciudadanos en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.
SEGUNDO. Análisis sobre la constitucionalidad de la consulta popular.
A.I. y delimitación de la materia de la consulta popular:
El primer aspecto del que debe ocuparse este Tribunal Pleno en el análisis de constitucionalidad de una solicitud ciudadana para la realización de una consulta popular, es identificar y delimitar su materia, en tanto constituye el presupuesto primario e indispensable para que pueda llevarse a cabo.
Para tal efecto, se debe tomar en consideración el contenido del artículo 21(4) de la Ley Federal de Consulta Popular, en tanto prevé, específicamente, en sus fracciones II y III, que la petición de consulta popular deberá formularse por escrito y señalar, entre otras cuestiones:
a) El propósito de la consulta;
b) Los argumentos por los cuales se considera que el tema es de trascendencia nacional; y,
c) La pregunta que se proponga, la cual deberá estar relacionada con el tema de la consulta y ser elaborada sin contenidos tendenciosos o juicios de valor, además de formulada de tal manera que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.
De los anteriores aspectos podemos establecer que para determinar e identificar cuál es el objeto respecto del que se pide por la ciudadanía verse la consulta popular, debe analizarse de manera integral y conjunta tanto la expresión de su propósito, los argumentos que hayan hecho valer, así como el contenido de la pregunta misma tal y como se encuentra propuesta.
Sentado lo anterior se destaca que, del escrito de intención que los promoventes presentaron ante la Cámara de Senadores -mismo que obra inserto en el resultando primero de esta resolución-, se advierte que el tema de trascendencia nacional sobre el cual pretenden se lleve a cabo la consulta es: "La reforma de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia energética, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de diciembre del año 2013."
Por otra parte, en el escrito de petición formal de consulta popular los solicitantes señalaron lo que a continuación de inserta:

Ver escrito 2


De esta solicitud se advierte que, en un primer momento, el propósito expreso que persiguen los solicitantes es: "... que se consulte a los mexicanos sobre la reforma a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia energética ..."; también se expresa como argumento de trascendencia lo siguiente: "... por ser un tema de trascendencia nacional en razón de que está de por medio el futuro del patrimonio de la nación y la soberanía ...". Finalmente, se propone como pregunta a formular la siguiente: "¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?
Como se observa la solicitud realizada pretende que se consulte a la ciudadanía sobre la reforma a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Federal, la cual identifican como "reforma energética", publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece; en este tenor, para una mayor claridad en el asunto a continuación se reproduce el texto de los citados artículos fundamentales, en la parte que fueron objeto de la reforma en cuestión, destacando la porción normativa materia de la misma:
"Artículo 25.
"...
(Cuarto párrafo reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013)
"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar."
"Artículo 27.
"...
(Sexto párrafo reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013)
"En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y sustancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.
(Séptimo párrafo adicionado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013) (N. de E. en su contenido)
"Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la ley reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos."
"Artículo 28.
"...
[Tercer (sic) párrafo reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013]
"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.
"...
[Quinto (sic) párrafo reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013]
"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya institución fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.
"...
(Séptimo (sic) párrafo adicionado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013) (N. de E. en su contenido)
"El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley."
Como se observa, la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece, consistió básicamente, para lo que al caso interesa, en lo siguiente:
• Respecto del artículo 25:
a) En su párrafo cuarto se mantuvo la previsión de que el sector público tendrá a su cargo y de manera exclusiva las áreas estratégicas que se señalan en el párrafo cuarto del artículo 28(5) de la propia Constitución, refrendando para el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado (estas últimas fueron adicionadas) que se establezcan.
b) Se adicionó a este párrafo cuarto que la planeación y el control del sistema eléctrico nacional del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución.
c) Se adiciona también que en estas actividades, corresponde a una ley establecer las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, con la finalidad de garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas y determinará las demás actividades que podrán realizar.
• Respecto del artículo 27:
a) Se modificó la parte final del sexto párrafo para señalar que tratándose de la explotación de minerales radioactivos no se otorgarán concesiones.
b) Se señaló que corresponde exclusivamente a la nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; se precisó que en estas actividades no se otorgarán concesiones, no obstante esto último, se dejó en posibilidad al Estado para celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, a las cuales corresponderá el establecimiento de la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.
c) Se adicionó un párrafo que en su orden corresponde al séptimo y recorre a los demás que conforman este numeral.
d) En dicho párrafo séptimo se señaló expresamente que tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la nación es inalienable e imprescriptible y se destacó que respecto de éstos no se otorgarán concesiones.
e) Se estableció que con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la ley reglamentaria.
f) Se prevé que para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos, las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares.
g) Se refrenda la previsión de que en cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.
• Respecto del artículo 28:
a) Se modificó el párrafo cuarto para adicionar que no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente.
b) Se reformó el párrafo sexto para instituir un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, siendo el fiduciario el Banco de México y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de lasasignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.
c) Se adicionó un párrafo que en su orden corresponde al séptimo y recorre a los demás que conforman este numeral.
d) En dicho párrafo está previsto que el Poder Ejecutivo Federal contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley correspondiente.
La anterior es la temática sobre la que versó la ya aludida reforma constitucional, de la cual se advierte que, efectivamente, una de sus finalidades fue dar sustento a un sistema de contrataciones para la participación de particulares (sin especificar si son nacionales o extranjeros) en las actividades de la industria eléctrica, hecha excepción de su planeación y control, así como de su transmisión y distribución.
Adicionalmente, se estableció un esquema de asignaciones (no de concesiones, como se señalan en la pregunta formulada por los peticionarios) y de contrataciones, para la exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos, entre el Estado y sus empresas productivas o a través de contratos con éstas o con particulares, o bien, entre dichas empresas y particulares, con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación.
Asimismo, a efecto de administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos, a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27, se creó el fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y Desarrollo. Además, se estableció en forma categórica que en las actividades de las industrias eléctrica, petrolera y de hidrocarburos, no se otorgarían concesiones.
Con lo hasta aquí expuesto, este Tribunal Pleno llega a la convicción que la petición formulada por los ciudadanos solicitantes de la consulta popular que se analiza, está encaminada a que sea el texto vigente de los artículos 25, párrafo cuarto, 27, párrafos sexto y séptimo y 28, párrafos cuarto y sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que se someta a consulta popular para cuestionar a la población si está "... de acuerdo o no ..." con el establecimiento a nivel constitucional de los sistemas de asignación y contratación para las industrias eléctrica, petrolera y de hidrocarburos.
Como consecuencia de lo expuesto, una vez precisado el propósito de la solicitud de consulta popular, se procederá a determinar si su materia coincide con alguno de los supuestos previstos en la fracción VIII, apartado 3o., del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que no pueden ser objeto de la misma.
B. Análisis de la solicitud de consulta popular a la luz del artículo 35, fracción VIII, apartado 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Debe recordarse que el citado precepto fundamental,(6) en el apartado señalado, establece un listado taxativo de los temas que no podrán ser objeto de una consulta popular, a saber:
1) La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución;
2) Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución;
3) La materia electoral;
4) Los ingresos y gastos del Estado;
5) La seguridad nacional; y,
6) La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.
A juicio de este Tribunal Pleno, se advierte que la solicitud formulada por los ciudadanos promoventes actualiza el supuesto señalado en el inciso 4) anterior, en la medida que incide en los ingresos del Estado Mexicano, como se verá a continuación:
En el procedimiento legislativo de reformas al artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal, a través del cual se instituyó el mecanismo de consulta popular, el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, de la Cámara de Diputados, de veinticinco de octubre de dos mil once, se señaló, lo siguiente:
"En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas."
De dicho instrumento legislativo se advierte que, por decisión del Órgano Reformador de la Constitución, dentro del sistema jurídico mexicano existen decisiones que por su importancia quedan reservadas en exclusiva a los órganos legislativos federales, a quienes les atribuye una competencia expresa, sin que exista la posibilidad de que los temas relacionados con ellas puedan ser objeto de una consulta popular, entre ellas, las relacionadas con los ingresos y gastos del Estado Mexicano.
Es de destacarse que dentro de este proceso de creación de la norma constitucional referida, no se pormenorizó el concepto de "ingresos y gastos", esto es, no se realizó una descripción detallada de los rubros que pudieran encontrarse inmersos en esos conceptos, sino que dichas acepciones fueron utilizadas en sentido amplio para esta reforma constitucional.
Ahora, en el proceso legislativo de creación de la Ley Federal de Consulta Popular, reglamentaria de la fracción VIII del artículo 35 constitucional, respecto de los conceptos de "ingresos y gastos", el Senado de la República, en su carácter de Cámara Revisora, señaló en su dictamen lo siguiente:
"... las Comisiones Dictaminadoras, desean señalar que cuando la Constitución habla de ‘ingresos’ y ‘gastos’ se refiere a la materia de ambos, es decir, se refiere a todo el campo de conocimientos y temas que conciernen a los ingresos y gastos públicos. El Constituyente Permanente no quiso listar algún tópico particular de ambas materias y prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ellas. Asimismo, con base en los considerandos expuestos por las Comisiones Dictaminadoras que aprobaron la reforma constitucional mediante la cual se introdujo a la Constitución la figura de consulta popular, se colige que no son objeto de consulta popular los pronunciamientos programáticos ni los temas de trascendencia nacional que deriven directamente para su materialización la imposición de contribuciones o el ejercicio del gasto público."
De la exégesis de la reforma al artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal y de la emisión de su ley reglamentaria, este Tribunal Pleno arriba a la conclusión de que los términos "ingresos y gastos", para el ámbito de la consulta popular, deben ser entendidos como aquellos recursos económicos que guardan una relación directa con la regulación del sistema necesario para su obtención y distribución por parte del Estado para hacer frente a sus necesidades y obligaciones, respecto de los cuales no habrá lugar a realizar la consulta por ser un tema que no puede ser objeto de la misma, por disposición constitucional expresa. Además, por ser una función reservada por el propio Poder Revisor de la Constitución a los órganos legislativos federales, dada su importancia estratégica.
Así, en el caso concreto, la solicitud de consulta popular parte de la siguiente pregunta: "¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?
La anterior interrogante, al cuestionar la posibilidad de otorgar contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica, resulta inconstitucional, en la medida que las actividades referidas pertenecen al régimen de ingresos del Estado Mexicano.
Por su importancia para la obtención de ingresos para el financiamiento del Estado Mexicano, el cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal define cuáles son las áreas estratégicas de la economía nacional, entre las cuales se encuentran: (i) el sistema eléctrico nacional; (ii) el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; (iii) la exploración y extracción del petróleo; y, (iv) la exploración y extracción de los demás hidrocarburos. En concordancia con lo anterior, el párrafo cuarto del artículo 25 constitucional señala que las actividades del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, se llevará a cabo en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución.
En este orden, el párrafo segundo del artículo 27 constitucional señala cuáles son los recursos y actividades sobre los que la nación ejerce un dominio directo, es decir, sujeta su explotación a la rectoría del Estado Mexicano, dentro de los cuales enuncia tanto el Sistema Eléctrico Nacional, el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica, así como al petróleo y todos los hidrocarburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y su párrafo séptimo establece que las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos tienen el propósito de obtener ingresos para el Estado, y las cuales se llevarán a cabo mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares en los términos de la ley reglamentaria.
Relacionado con esto último el párrafo sexto del artículo 28 de la Norma Fundamental instituyó un fideicomiso público estatal denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, el cual, en términos de lo previsto por la ley, tiene por objeto recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.
En el régimen transitorio de la reforma constitucional de diciembre de dos mil trece,(7) en específico en su artículo décimo cuarto,(8) destaca, a propósito del referido fideicomiso público estatal, el Constituyente Permanente estableció que dicho ente será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexicano derivados del sistema de asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución. Se estableció también un esquema que la ley correspondiente deberá establecer a través del cual administrará y distribuirá los ingresos que se obtengan por esos rubros, de los cuales destaca el referente a la transferencia a la Tesorería de la Federación de los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal, que se destinan a cubrir el presupuesto de egresos de la Federación de cada año, se mantengan en el cuatro punto siete por ciento del producto interno bruto; que para efectos de esa transferencia, se deben considerar los siguientes rubros: Derecho ordinario sobre hidrocarburos, derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo, derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía, derecho para la fiscalización petrolera, derecho sobre extracción de hidrocarburos, derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, derecho especial sobre hidrocarburos y derecho adicional sobre hidrocarburos.
Como puede observarse, los sistemas de contratación y asignación que la Norma Suprema diseño para los sectores estratégicos de energía eléctrica, petrolero y de hidrocarburos tienen como finalidad toral, la obtención de ingresos que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación; de ahí que indudablemente su relación es directa con el concepto de ingresos del Estado, respecto del cual, no es posible que tenga verificativo una consulta popular.
Lo anterior también se corrobora, si acudimos a la legislación secundaria que reglamenta la reforma constitucional, así, la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, en la fracción I de su artículo 1,(9) establece que dicho ordenamiento tiene por objeto reglamentar los ingresos que recibirá el Estado Mexicano derivados de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos que se realicen a través de las asignaciones y contratos a que se refieren el artículo 27, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Conforme a lo expuesto en este apartado, es de concluirse que la materia de la consulta popular que se analiza se relaciona, de manera directa, con el sistema de contrataciones y asignaciones diseñado para obtener ingresos para el Estado Mexicano de las áreas estratégicas eléctrica, petrolera y de hidrocarburos, en la reforma publicada el veinte de diciembre de dos mil trece a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Federal, por lo que, al estar inmerso en el concepto de ingresos, respecto del cual el apartado 3o. de la fracción VIII del artículo 35, señala que no es posible llevar a cabo una consulta popular, debe declararse su inconstitucionalidad.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es inconstitucional la solicitud de consulta popular formulada por M.B.G., representante común de diversos ciudadanos.
SEGUNDO. Remítase la presente resolución al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión para su publicación en la Gaceta Parlamentaria de ese órgano legislativo, en términos del artículo 28, fracción VI, de la Ley Federal de Consulta Popular.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de nueve votos de los Ministros: G.O.M., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R. con salvedades en cuanto a la propuesta de definición del concepto de ingresos previsto como prohibición expresa del artículo 35 constitucional, A.M. con salvedades en cuanto a la propuesta de definición del concepto de ingresos previsto como prohibición expresa del artículo 35 constitucional, S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M.. El señor M.C.D. votó en contra y anunció voto particular. Los Ministros Luna Ramos, F.G.S. y A.M. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor M.S.A.V.H. no asistió a la sesión de treinta de octubre de dos mil catorce por licencia concedida.
El señor Ministro presidente S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los señores Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.
En la sesión privada extraordinaria celebrada el seis de noviembre de dos mil catorce se aprobó el texto del engrose relativo a la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014, por unanimidad de nueve votos de los Ministros: G.O.M., C.D., L.R., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M.. Los señores Ministros: G.O.M., C.D., P.R. y A.M., reservaron su derecho para formular sendos votos concurrentes.
Los señores M.J.F.F.G.S. y S.A.V.H. no asistieron a la sesión de seis de noviembre de dos mil catorce, el primero previo aviso a la presidencia, y el segundo por licencia concedida.
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el texto de las consideraciones de fondo del engrose de la sentencia emitida en la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014 quedó aprobado en los términos antes precisados.



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1. Documentos consultables en la Gaceta Parlamentaria del Senado disponible en la página web www.Cámaradesenadoresdelcongresodelaunión
2. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de abril de dos mil catorce.
3. Que obra en el anexo 4 del disco compacto del informe del Instituto Nacional Electoral.
4. "Artículo 21. Toda petición de consulta popular deberá estar contenida en un escrito que cumplirá, por lo menos, con los siguientes elementos:
"I.N. completo y firma del solicitante o solicitantes;
"II. El propósito de la consulta y los argumentos por los cuales el tema se considera de trascendencia nacional, y
"III. La pregunta que se proponga para la consulta deberá ser elaborada sin contenidos tendenciosos o juicios de valor y formulada de tal manera que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo; y deberá estar relacionada con el tema de la consulta.
"Sólo se podrá formular una pregunta en la petición de consulta popular."
5. "Artículo 28, cuarto párrafo: "No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia."
6. "Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
"...
"VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:
"...
"3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta."
7. Cabe destacar que en este régimen transitorio, además de la que se destaca, se establecieron diversas previsiones para regular la obtención de ingresos del sector petrolero, las cuales se reproducen a continuación:
"Artículo cuarto: ...En cada caso, el Estado definirá el modelo contractual que mejor convenga para maximizar los ingresos de la Nación. ... La Nación escogerá la modalidad de contraprestación atendiendo siempre a maximizar los ingresos para lograr el mayor beneficio para el desarrollo de largo plazo. ..."
"Artículo décimo: ... d) A la secretaría del ramo en materia de hacienda, entre otras, el establecimiento de las condiciones económicas de las licitaciones y de los contratos a que se refiere el presente decreto relativas a los términos fiscales que permitan a la nación obtener en el tiempo ingresos que contribuyan a su desarrollo de largoplazo."
"Artículo décimo segundo: Dentro del mismo plazo previsto en el transitorio cuarto del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para que la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, se conviertan en órganos reguladores coordinados en la materia, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión; asimismo, podrán disponer de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios en la emisión y administración de los permisos, autorizaciones, asignaciones y contratos, así como por los servicios relacionados con el Centro Nacional de Información de Hidrocarburos, que correspondan conforme a sus atribuciones, para financiar un presupuesto total que les permita cumplir con sus atribuciones. Para lo anterior, las leyes preverán, al menos:
"a) Que si al finalizar el ejercicio presupuestario, existiera saldo remanente de ingresos propios excedentes, la comisión respectiva instruirá su transferencia a un fideicomiso constituido para cada una de éstas por la secretaría del ramo en materia de energía, donde una institución de la banca de desarrollo operará como fiduciario."
8. "Artículo décimo cuarto: El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo será un fideicomiso público en el que el Banco de México fungirá como fiduciario. La secretaría del ramo en materia de hacienda realizará las acciones para la constitución y funcionamiento del fideicomiso público referido, una vez que se expidan las normas a que se refiere el transitorio cuarto del presente decreto.
"El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexicano derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución. Los ingresos se administrarán y distribuirán conforme a la siguiente prelación y conforme se establezca en la ley para:
"1. Realizar los pagos establecidos en dichas asignaciones y contratos.
"2. Realizar las transferencias a los Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas. Una vez que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, o su equivalente, haya alcanzado su límite máximo, los recursos asignados al fondo se destinarán al ahorro de largo plazo mencionado en el numeral 5. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico en materia del límite máximo del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros y del Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización.
"3. Realizar las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos; a los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad energética, y en materia de fiscalización petrolera.
"4. Transferir a la Tesorería de la Federación los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el presupuesto de egresos de la Federación de cada año, se mantengan en el cuatro punto siete por ciento del producto interno bruto, que corresponde a la razón equivalente a la observada para los ingresos petroleros del año 2013. Para lo anterior, se consideran los rubros siguientes: Derecho ordinario sobre hidrocarburos, derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo, derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía, derecho para la fiscalización petrolera, derecho sobre extracción de hidrocarburos, derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, derecho especial sobre hidrocarburos y derecho adicional sobre hidrocarburos. Para efectos del cumplimiento del monto establecido en este numeral, se considerarán incluidos los recursos transferidos acorde a los numerales 2 y 3.
"...
"En caso de una reducción significativa en los ingresos públicos, asociada a una caída en el producto interno bruto, a una disminución pronunciada en el precio del petróleo o a una caída en la plataforma de producción de petróleo, y una vez que se hayan agotado los recursos en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros o su equivalente, la Cámara de Diputados podrá aprobar, mediante votación de las dos terceras partes de sus miembros presentes, la integración de recursos de ahorro público de largo plazo al presupuesto de egresos de la Federación, aun cuando el saldo de ahorro de largo plazo se redujera por debajo de tres por ciento del producto interno bruto del año anterior. La integración de estos recursos al presupuesto de egresos de la Federación se considerarán incluidos en la transferencia acorde con el numeral 4 del presente transitorio.
"El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo estará sujeto a las obligaciones en materia de transparencia de conformidad con la ley. Asimismo, deberá publicar por medios electrónicos y por lo menos de manera trimestral, la información que permita dar seguimiento a los resultados financieros de las asignaciones y los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, así como el destino de los ingresos del Estado Mexicano conforme a los párrafos anteriores."
9. "Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto establecer:
"I. El régimen de los ingresos que recibirá el Estado Mexicano derivados de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos que se realicen a través de las asignaciones y contratos a que se refieren el artículo 27, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Hidrocarburos, así como las contraprestaciones que se establecerán en los contratos; ..."