Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula la M.O.S.C. de G.V. en la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014.

Introducción

1. Mediante decisión de treinta de octubre de dos mil catorce, el Pleno de este Tribunal Constitucional tuvo a bien aprobar por una mayoría de nueve contra uno,(1) la presente resolución con modificaciones de la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014, solicitada por diversos ciudadanos.

2. Derivado de las discusiones del proyecto original, la mayoría de la y los señores Ministros estimaron que era necesario prescindir de los razonamientos contenidos en el considerando segundo(2) del proyecto original respecto al estudio jurídico-dogmático y teórico-comparativo de la figura de democracia participativa contenida en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como del considerando tercero respecto a la precisión metodológica para el pronunciamiento de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular.

3. A efectos de dejar constancia en el presente voto concurrente, se incluyen las consideraciones respecto a dichos puntos, toda vez que se estimó que eran necesarias para explicar las referencias teóricas, las modalidades, condiciones temporales y efectos de la figura denominada como: consulta popular, pues es indudable que se enmarca como un derecho humano para los ciudadanos de la República de contar con un mecanismo de democracia participativa, complemento de la democracia representativa, este último, piedra angular del Estado Constitucional Mexicano.

4. Ahora bien, previo a emitir un pronunciamiento concreto sobre la solicitud de realización de la consulta que nos ocupó, se estimó conveniente establecer cuál es la naturaleza, propósito y alcances de la figura denominada como consulta popular prevista en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal. Para ello, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

A) Descripción jurídico-dogmática de la figura denominada como "consulta popular" contenida en la Constitución Federal

5. La figura de la consulta popular se encuentra contemplada en el título primero, capítulo IV "De los ciudadanos mexicanos" en el artículo 35 de la Norma Suprema:

"Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

"...

"VIII. Votaren las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:

"1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de:

"a) El presidente de la República;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o

"c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley. ..."

6. En primer término (I), se observa que la consulta popular se traduce en un derecho de los ciudadanos mexicanos, mismo que se ejercerá a través del sufragio activo sobre temas de trascendencia nacional, sujeta a convocatoria por parte del Congreso de la Unión a través de los poderes legitimados (presidente de la República, el treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión) o por los ciudadanos en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

7. En segundo término (II), el análisis sobre el sentido y/o alcance del derecho a participar en la "consulta popular" también debe acompañarse con una interpretación más allá de una hermenéutica descriptiva o literal, esto es, para explicar las finalidades de la figura en comento, se estima necesario acudir a una diversa interpretación teleológica para considerar cuál o cuáles fueron las intenciones del Poder Constituyente Permanente en torno a su implementación, ámbitos sustantivos y procedimentales de aplicación, sentido, alcance, requerimientos de operación y bases constitucionales mínimas; es decir: averiguar los propósitos que fueron sostenidos para establecer dicha figura de participación ciudadana; lo anterior, encuentra respaldo en la jurisprudencia plenaria: P./J. 61/2000 y análogamente la diversa jurisprudencia: 1a./J. 63/2010, ambas de rubros y textos siguientes:

"INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HISTÓRICA PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN. Para fijar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la insuficiencia de elementos que derivan de su análisis literal, sistemático, causal y teleológico, es factible acudir tanto a su interpretación histórica tradicional como histórica progresiva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los propósitos que tuvo el Constituyente para establecer una determinada norma constitucional, resulta necesario analizar los antecedentes legislativos que reflejan con mayor claridad en qué términos se reguló anteriormente una situación análoga y cuál fue el objeto de tales disposiciones, dado que por lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la anterior; máxime, si a través de los diversos métodos de interpretación del precepto constitucional en estudio se advierte que fue intención de su creador plasmar en él un principio regulado en una disposición antes vigente, pues en tales circunstancias, la verdadera intención del Constituyente se puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se sostenía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigencia. Ahora bien, de resultar insuficientes los elementos que derivan de esta interpretación, será posible acudir a la diversa histórica progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes al momento de la sanción del precepto constitucional, como las que se advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda N.F. constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídico; por tanto, ante un precepto constitucional que por su redacción permite la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido desconocer o desnaturalizar los propósitos que llevaron al Constituyente a establecer la disposición en estudio."

"INTERPRETACIÓN DIRECTA DE NORMAS CONSTITUCIONALES. CRITERIOS POSITIVOS Y NEGATIVOS PARA SU IDENTIFICACIÓN. En la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueden detectarse, al menos, dos criterios positivos y cuatro negativos para identificar qué debe entenderse por ‘interpretación directa’ de un precepto constitucional, a saber: en cuanto a los criterios positivos: 1) la interpretación directa de un precepto constitucional con el objeto de desentrañar, esclarecer o revelar el sentido de la norma, para lo cual puede atenderse a la voluntad del legislador o al sentido lingüístico, lógico u objetivo de las palabras, a fin de entender el auténtico significado de la normativa, y ello se logra al utilizar los métodos gramatical, analógico, histórico, lógico, sistemático, causal o teleológico. ..."

8. En este sentido, debe señalarse que la figura de la "consulta popular", contenida en el cardinal 35 de la Constitución Federal se originó por conducto de diversas iniciativas de reforma a la Norma Suprema:

a) Iniciativa de quince de diciembre de dos mil nueve sometida por el presidente de la República; en aquella iniciativa se justificó la incorporación de la figura del referéndum con la siguiente finalidad: "La inclusión en el Texto Constitucional de este mecanismo de democracia directa ofrecerá a la ciudadanía una oportunidad adicional de incidencia efectiva sobre el contenido de la Ley Fundamental. A través de este mecanismo serían los propios ciudadanos quienes determinen la aprobación o el rechazo de iniciativas de reforma constitucional que el presidente de la República haya propuesto como relevantes para el desarrollo de la nación, pero sobre las cuales el Congreso de la Unión no se haya pronunciado. Adicionalmente, al depositar en la ciudadanía la decisión final sobre el destino de estas propuestas, se fortalece el sistema de contrapesos, evitando atribuir al Ejecutivo una facultad del Constituyente Permanente."(3)

b) Iniciativa suscrita por parte de diversos senadores del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de veintitrés de febrero de dos mil diez, para incorporar la figura de la "consulta popular", en la que se justificó lo siguiente: "La razón primordial para su adopción tiene que ver con la falta de canales adecuados para la participación popular directa en las cuestiones que afectan a la ciudadanía. Con estos instrumentos de democracia directa, los representados pueden controlar de mejor manera a sus representantes, en el caso de sentir que sus demandas no son interpretadas adecuadamente. Así pues, se persigue una mayor participación e intervención ciudadana -y no únicamente a través de los partidos políticos- en la toma de decisiones políticas y sociales claves. Adicionalmente, estos instrumentos pueden ser concebidos como válvulas de escape frente al descontento popular, posibilitando el control de aquellos funcionarios que son concebidos como ineficaces por la población, y permiten que opciones sociales que normalmente no serían escuchadas tengan voz. ... Asimismo, planteamos que las cuestiones electorales y fiscales queden excluidas de la consulta popular; y que para que el resultado de la consulta sea vinculante, deba participar por lo menos la mitad de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral."(4)

9. Ahora bien, se advierte que durante la discusión de las iniciativas planteadas algunos senadores se pronunciaron preliminarmente en favor de determinadas características de la "consulta ciudadana", durante los debates de una de las Cámaras Colegisladoras Constituyentes:

"La reforma también les da a los ciudadanos la posibilidad de plantearle al Congreso que lleve a cabo consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, y que el resultado de esta consulta sea vinculatorio para las autoridades competentes."(5)

"Abrimos la consulta popular con el cuidado suficiente de no convertirla por exceso en la nada, y de no dejarla también en la nada, por falta. Creamos condiciones reales, de que esta consulta pueda ser efectiva."(6)

"La consulta ciudadana, es un instrumento que devuelve al ciudadano el poder que le corresponde, para impulsar los cambios legislativos de su interés."(7)

"Entonces aquí de lo que se trata es de introducir a la Constitución, el derecho de votar en las consultas, ahora, se ha logrado un gran cambio de este artículo, se logró que las consultas expedidas, pedidas por firmas, no estuvieran sujetas a la aprobación del Congreso, a diferencia de las pedidas por los poderosos, el presidente y parte de alguna Cámara del Congreso, esto es algo importante, de lo contrario, pues quién se iba a meter a pedir una consulta si el Congreso podía decirle que no la hacía y, por tanto, todas estas firmas había que tirarlas a la basura, al quitar eso, se le dio dimensión, importancia a la consulta popular, también se puso en el proyecto que el resultado de la consulta cuando sea vinculante, de una cierta característica es vinculante para el Ejecutivo y no sólo para el Legislativo, y para todas las autoridades competentes -termino presidente- y no se ha hablado de esto en la discusión mucho, pero esto es muy importante, imagínense ustedes que un grupo de millón 600 mil ciudadanos proponga una ley, que se vaya a consulta, que obtenga la mayoría, que logre la aprobación de esa ley, no sólo el Congreso debe expedirla, sino también el Ejecutivo debe promulgarla obligatoriamente, porque es vinculante para el Ejecutivo. No la puede vetar, por tanto, porque está vinculado el resultado de la consulta."(8)

10. Posteriormente, fue emitido el dictamen publicado el martes veinticinco de octubre de dos mil once en la Gaceta No. 3376-II, a cargo de la Cámara de Diputados por conducto de las "Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación con opinión de la Comisión de Participación Ciudadana sobre la minuta del Senado de la República con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos"; misma que consideró respecto de la figura de la consulta popular lo siguiente:

"Estas Comisiones Unidas reconocen, por un lado, la importancia de contar con un mecanismo a nivel federal que permita al conjunto de ciudadanos de la República expresarse en torno al sentido que deben tener las decisiones relativas a los asuntos de gran importancia nacional, pero también asumimos que la introducción, sin controles adecuados, de mecanismos de la llamada democracia ‘semidirecta’, puede lograr el efecto contrario al de la consolidación y fortalecimiento del régimen democrático y propiciar su erosión y eventual vaciamiento. Hay una plena convicción de que, con una adecuada regulación, la introducción de mecanismos que supongan el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de decisión colectiva puede aumentar y fortalecer la participación política de éstos y, con ello, contribuir a construir una ciudadanía más fuerte, consciente y atenta a los problemas que la aquejan y corresponsable de la soluciones colectivas que se adopten para enfrentarlos. La figura de la consulta popular, aunada a la de la iniciativa ciudadana, puede ser un mecanismo que permita fortalecer el proceso de decisión democrática en la medida en la que se abre otro canal para que propuestas legislativas, en este caso realizadas directamente por grupos de ciudadanos, sean conocidas y tomadas en consideración por las Cámaras del Congreso de la Unión. A juicio de estas comisiones dictaminadoras, se considera que, ponderando las experiencias comparadas, resulta pertinente incorporar a través de la figura de la consulta popular la posibilidad de que exista ese pronunciamiento directo de los ciudadanos en relación con asuntos de gran trascendencia nacional de manera que su voluntad, vinculante conforme determine la ley, para el Congreso de la Unión en caso de reunirse determinados requisitos de participación, deba ser asumida por el Poder Legislativo en el procesamiento de la decisión que corresponda. La consulta popular, como mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de las decisiones relacionadas con temas relevantes, constituye además una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre éstos. Atendiendo a esa finalidad estas Comisiones Unidas consideran que este mecanismo debe poder ser inducido mediante solicitud que puedan realizar tanto el titular del Poder Ejecutivo, como una parte de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, e incluso un grupo de ciudadanos, equivalente al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores utilizada en la elección federal previa. Por otra parte, al tratarse de un mecanismo cuyos resultados, de alcanzarse un índice de participación en la consulta, resultarán vinculantes para los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales y para las autoridades competentes, resulta pertinente que, con independencia de quién haya solicitado la realización de una consulta popular, exista una aprobación respecto de la realización de la misma por parte de la mayoría de los integrantes de cada una de las cámaras en las que se deposita la función legislativa federal, respecto a las consultas convocadas por el presidente de la República o el porcentaje establecido para los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso, requisito que no será aplicable para las consultas convocadas por los ciudadanos. Este requisito, lejos de constituir un impedimento o un obstáculo innecesario, representa una garantía para que las consultas populares no se conviertan en un instrumento sustitutivo de la instancia democrático-representativa por excelencia, sino que implique un acompañamiento de los órganos que tendrán la responsabilidad y la obligación de procesar normativamente la voluntad ciudadana expresada en la consulta. En ese sentido, el requisito de contar con esa mayoría para convocar a la consulta expresa el compromiso del Congreso -y en ese sentido es la mejor garantía- de acatar en sus términos la voluntad ciudadana manifestada en ella. Es sabido que la formulación de la pregunta que debe ser sometida a la consulta de los ciudadanos, constituye un aspecto especialmente delicado, pues su redacción puede, eventualmente, condicionar el sentido de la respuesta. Por su propia naturaleza, las consultas populares, como todos los demás mecanismos de democracia directa en los que se recaba la opinión de los ciudadanos, suponen respuestas simplificadas que en la mayoría de los casos suele reducirse a una alternativa entre dos posibles respuestas. Esporádicamente pueden preverse alternativas más complejas. Ello implica que el modo de plantear la pregunta resulta determinante para el adecuado desarrollo de este ejercicio democrático. En ese sentido, el presente dictamen plantea que previo a la convocatoria que realice el Congreso de Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta. Consecuentemente, la ley que regule esta modalidad de participación ciudadana deberá contener los procedimientos y mecanismos que deberán seguirse para que todo el proceso de organización y desarrollo de la consulta se rija por los principios de objetividad, imparcialidad y certeza. Por ello, se dispone que las consultas populares serán responsabilidad, en términos de su organización y realización del Instituto Federal Electoral, en forma integral. El propio instituto deberá certificar, en su caso, la veracidad de la promoción ciudadana al respecto. La experiencia comparada enseña que todos los mecanismos de consulta popular o de otros mecanismos de democracia ‘semidirecta’ (referéndum o plebiscito), cuando tienen un carácter vinculante para los poderes públicos, están sujetos a la existencia de un quórum de participación ciudadana. En ese mismo sentido, este dictamen plantea establecer un umbral de participación para que el resultado de la consulta popular sea vinculante para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, consistente en que un porcentaje de al menos al cuarenta por ciento del total de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores que corresponda haya acudido y participado con su voto en la consulta. En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas."

11. En el caso, para una la Cámara de Diputados del Órgano Reformador de la Constitución, la figura de la consulta popular guarda las siguientes notas distintivas:

I. Se trata de un mecanismo de democracia semi-directa que permite a los ciudadanos de la República expresarse en torno a decisiones sobre asuntos de gran importancia nacional.

II. La figura de la consulta popular puede ser un mecanismo para fortalecer el proceso de decisión democrático y abrir un canal para propuestas legislativas, en el caso, realizadas directamente por grupos de ciudadanos para que sean tomadas en consideración por el Congreso de la Unión.

III. Se incorpora la consulta popular como posibilidad para que exista un pronunciamiento directo de los ciudadanos sobre asuntos de gran trascendencia nacional de manera que su voluntad sea vinculante y sea asumida por el Poder Legislativo en el procesamiento de la decisión que corresponda.

IV. La consulta popular constituye además una vía para poder resolver eventuales diferendos sobre temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos.

V. El mecanismo de consulta popular debe ser inducido mediante solicitud del Ejecutivo Federal, una parte de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión e incluso un grupo de ciudadanos equivalente al dos por ciento de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores utilizada en la elección federal previa.

VI. La formulación de la pregunta sometida a consulta es un aspecto delicado pues su redacción puede condicionar el sentido de las repuestas y éstas deben ser simplificadas a una alternativa entre dos posibles respuestas.

VII. Previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá sobre la materia de la consulta.

VIII. Todo el proceso de organización y desarrollo de la consulta se regirá por los principios de objetividad, imparcialidad y certeza.

IX. Cuando la consulta popular tenga carácter vinculante, estará sujeta a un quórum de participación ciudadana.

X. Existen ciertas materias en las cuales no procede la consulta popular como la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, el funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas.

12. Ahora bien, de conformidad con la ratio iuris del primer dictamen, puede advertirse que fueron delineados los primeros rasgos y bases constitucionales distintivas de la consulta popular a saber, tanto un derecho político y un mecanismo de democracia semi-directa para contemplarse en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por su parte, durante la discusión a cargo de la Colegisladora constitucional, algunos diputados sostuvieron lo siguiente en torno a la regulación de la figura:

"Es importante que los mexicanos tengan la certeza jurídica de que cuentan con un derecho de participación directa, de tal manera que al incorporar la iniciativa ciudadana, las candidaturas independientes y la consulta popular se rompe el tan desgastado sistema partidista, que hasta hoy es la única opción para acceder a cargos de elección popular o de participar en las tareas inherentes a los mismos. En suma, estamos convencidos que la reforma constitucional debe ser vista como parte integrante de una estrategia."(9)

"Nos parece verdaderamente que la decisión de postergar para legislar en la ley secundaria los umbrales para la iniciativa ciudadana, para la consulta popular, para llevar a cabo el tipo de ejercicios que ahora se contemplan hace que en la práctica sean en su momento nugatorias y que queden estas figuras que pretenden incrementar el poder ciudadano simplemente como si fueran expresiones poéticas en la Constitución, pero que en la práctica las harían inviables. Imagínense que para llevar a cabo una consulta popular tenga el promovente que lograr una adhesión para iniciarla aproximadamente de 780 mil voluntades y además que participen el 25 por ciento de quienes están inscritos en el padrón. Al día de hoy serían 19 millones 428 mil ciudadanos en el país, cuando hay gobernantes que son electos con una participación inferior en lo que se está pidiendo para establecer esa figura de orden político."(10)

"Decía hace un momento mi compañero diputado I., cómo, por ejemplo, para promover una consulta popular se exige el 1 por ciento del padrón electoral del estado nominal. Es una cantidad enorme, de casi 800 mil ciudadanos. Y además, no solamente eso, sino que le estamos dando la facultad de consulta ciudadana al Ejecutivo, y a los propios legisladores, cuando nosotros consideramos que esa facultad de consulta ciudadana debiera ser exclusiva de los ciudadanos de la República. Pero no solamente eso, sino que además se establecen una serie de materias vedadas a la consulta popular. Están vedadas las materias electorales de la consulta popular; están vedadas las materias de seguridad pública y de seguridad nacional de la consulta popular; está vedado de la consulta popular todo el tema de derechos humanos o la forma de gobierno. Esto es contradictorio con lo que establece el artículo 39 de la Constitución, porque, ¿dónde descansa la soberanía? En el pueblo, y el pueblo es soberano, y el pueblo debiera tener derecho a opinar y a participar sobre cualquier materia."(11)

"La razón de ser de la consulta popular, es poner a consideración del mayor número posible de ciudadanos, temas que son de interés nacional para que éstos opinen y den su parecer sobre los mismos. El dejar el dictamen como se presenta, le quitará a este proceso la legitimidad que merece, además de restarles a los ciudadanos la posibilidad de conocer sobre las posturas de los diversos partidos políticos sobre los temas consultados, así como el compromiso de estos partidos y sus candidatos ante los temas de interés nacional. Al dejar fuera la consulta popular del proceso electoral la estamos condenando a ser un proceso que no cuente con representatividad de la sociedad, ya que está demostrado que la participación en las urnas baja considerablemente en procesos locales. Si verdaderamente queremos hacer propio el sentir de la sociedad, debemos lograr que la consulta popular se dé en las mejores condiciones posibles, que se permita a los ciudadanos lograr el porcentaje de participación que les asegure cumplir con los requisitos dispuestos para que su opinión sea vinculante y no sólo buenos deseos."(12)

"Por consulta popular se entienden dos figuras distintas que aquí están tontamente confundidas. Una, el referéndum. El referéndum es la consulta a la ciudadanía sobre una ley o reforma constitucional que han sido ya votadas por el Congreso, se votan ad referéndum. Esto es, a condición de que las apruebe la mayoría. El referéndum es facultativo cuando lo pide una autoridad o lo pide la ciudadanía y es obligatorio cuando está establecido en el propio texto constitucional, en qué casos procede obligatoriamente el referéndum, como en Europa, adhesión de un nuevo país, etcétera. El plebiscito es la consulta previa a la ciudadanía respecto de la ejecución de un acto de administración o de una política pública, ejemplo de ello es el presupuesto participativo."(13)

"Por tanto tenemos que recurrir a la democracia directa, a consultar la auténtica soberanía popular para que el pueblo de frente, de cara, en pleno siglo XXI, defina cuál es el rumbo que queremos, cuál es el rumbo que en esta materia quiere el pueblo de México, un sí o un no en una figura jurídica que esta legislatura ha consagrado, la consulta popular. Ahí está la solución, ahí está la definición que el pueblo de México debe tomar, y este Poder Legislativo tiene que acatar."(14)

13. Desde este punto, se advierte que, de las discusiones de la figura en comento, algunos diputados de la Cámara baja:

XI. La consulta popular es un instrumento de participación política.

XII. La razón de la consulta popular es poner a consideración de un mayor número de ciudadanos temas que son de interés nacional.

XIII. Existen dudas sobre las características de la consulta popular pues fusiona elementos del referéndum y del plebiscito con elementos ex ante y ex post.

XIV. La consulta popular es un mecanismo de democracia directa para consultar a la soberanía popular.

14. Posteriormente, el segundo dictamen a cargo del Senado de la República determinó lo siguiente:

"Estas comisiones dictaminadoras proponen insistir en la adición de la fracción VIII, en los mismos términos aprobados originalmente por el Senado, ya que resultaría un contrasentido que la consulta popular, que ha quedado establecida en la fracción III del artículo 36, en los términos aprobados por ambas Cámaras, no tuviese las bases constitucionales para su reglamentación en la ley secundaria, más aún si se considera que la organización y desarrollo de las consultas populares se encomienda al Instituto Federal Electoral, que al tener carácter de órgano constitucional autónomo y cuyas facultades emanan directamente de la Constitución, debe contar con una base constitucional explícita a fin de poder ejercer esa facultad. Por ese motivo, en el proyecto de decreto se propone insistir en la adición de esa fracción VIII."(15)

15. En este sentido, el segundo dictamen a cargo del Senado se limitó a enfatizar la propuesta inicial y significativamente en torno a las bases constitucionales en la materia que habrían de reflejarse en la reglamentación de la legislación secundaria.

16. Con posterioridad, se emitió diverso dictamen por parte de la Cámara de Diputados en atención a las siguientes consideraciones:

"No pasa desapercibido para estas Comisiones Unidas, que la consulta popular, se constituye en una institución valiosa para lograr un mejor sistema democrático en México. Lo anterior es así, en virtud de que de aprobarse la reforma constitucional que se propone, se crearán los mecanismos constitucionales, que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclamen, serán satisfechas por el Estado. En este sentido, la consulta popular se coloca como una figura indispensable dentro de la democracia participativa y frente al poder público. La naturaleza jurídica de la consulta popular, legitimará las decisiones del Estado generando canales de comunicación entre el pueblo y el poder público, es decir, obliga al Estado a escuchar al pueblo como titular del poder público. A través de esta figura, la ciudadanía es convocada por el Congreso de la Unión, presidente de la República, el 33% de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión o los ciudadanos, en número equivalente al menos al 2% de los inscritos de la lista nominal electores que determine la ley, con el objeto de resolver un asunto de carácter y de vital importancia para la vida del país. En suma, la reforma política de México, permite crear nuevas condiciones para una gobernanza democrática y eficiente. Ésta requiere de la existencia de mecanismos que eviten y resuelvan cualquier tipo de conflicto, que ponga en peligro la gobernabilidad del país y el interés legítimo de la representatividad de los mexicanos."

Como se observa, la Colegisladora Constitucional también encontró las notas distintivas:

XV. La consulta popular es una institución que permite un mejor sistema democrático en México y forma parte de un conjunto de mecanismos democráticos que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, asimismo se constituye como una figura de democracia representativa.

XVI. La consulta popular legitimará las decisiones del Estado y su objeto será el de resolver asuntos de carácter y de importancia vital para la vida del país.

17. En tercer término, como resultado de lo anterior (III) y de lo aducido respecto de los antecedentes reproducidos, se advierte que toda la justificación preliminar que corresponde desde las iniciativas principales de reforma a la Norma Suprema, pasando por la argumentación de los diversos debates y los dictámenes a cargo del Constituyente Permanente, se tradujeron en incorporar en las previsiones normativas de la Constitución Federal una figura de democracia participativa con elementos de referéndum y plebiscito, consistente en un derecho político de todos los ciudadanos, con los propósitos de fortalecer el proceso de decisión del sistema democrático mexicano, abrir un canal de propuestas y legitimar las decisiones del Estado Mexicano; asimismo, la consulta popular permitirá a los ciudadanos expresarse sobre asuntos de gran importancia nacional y para el país, además de constituir una vía para resolver eventuales diferendos que se presenten en los órganos representativos. El mecanismo de consulta popular será inducido mediante una solicitud por parte del Ejecutivo Federal, un porcentaje de alguna de las Cámaras del Congreso e incluso un grupo de ciudadanos equivalente al dos por ciento de la lista nominal de electores. El mecanismo se realizará mediante un cuestionamiento o pregunta simplificada a una alternativa entre dos posibles respuestas; por su parte, y previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta; asimismo, todo el proceso de organización y consulta se regirá por los principios de objetividad, imparcialidad y certeza. Para los efectos de vinculación a los órganos correspondientes, la consulta popular se sujetará a un quórum de participación ciudadana de al menos el cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores. Finalmente, la aludida figura establece que no podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

18. Todo lo anteriormente señalado dio lugar al texto vigente del artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 9 de agosto de 2012)

"Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

"...

(Adicionada, D.O.F. 9 de agosto de 2012)

"VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:

"1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de:

"a) El presidente de la República;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o

"c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley.

"Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión,

"2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes;

"3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

(Reformado, D.O.F. 10 de febrero de 2014)

"4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;

"5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la jornada electoral federal;

(Reformado, D.O.F. 10 de febrero de 2014)

"6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y

"7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción."

19. Finalmente, debe señalarse que, de conformidad con la fracción VIII, punto 7o., del numeral 35 y 73, fracción XXI-Q, de la Constitución Federal,(16) el catorce de mayo de dos mil catorce, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Consulta Popular, reglamentaria de la aludida fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que es de orden público e interés social y de observancia en el orden federal, la cual tiene por objeto regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular, así como de la promoción de la participación ciudadana en las mismas, de conformidad con sus disposiciones generales contenidas en los artículos 1, 2, 3 y 4 de la referida legislación federal.(17)

B) Descripción teórico comparativa de la figura denominada como "consulta popular" contenida en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

20. El derecho constitucional comparado sirve como un instrumento de hermenéutica jurídica, se trata de una herramienta para explicar desde el punto de vista teórico-dogmático: una figura normativa, una institución, un órgano estatal o un derecho; así como las formas de operación de dichas figuras o conceptos introducidos a un ordenamiento o sistema jurídico que no los contenía, y por lo tanto, resulta útil para apreciar cómo se reflejan sus efectos en otras realidades jurídicas. Es cierto que la función principal de esta disciplina es estudiar los sistemas u órdenes jurídicos para determinar semejanzas y diferencias entre figuras y conceptos normativos para, a partir de éstas, alcanzar un punto de "consenso jurídico" que nos permita una mejor comprensión y entendimiento de instituciones normativas, no sólo desde un enfoque propositivo (para adicionar o reformar una figura o institución), sino también para considerar si una figura puede seguir sosteniéndose en un orden jurídico determinado.

21. El derecho comparado no es una fuente directa y formal del derecho mexicano, pero sí resulta de gran utilidad como un método adicional en conjunto con otros mecanismos de interpretación constitucional, tales como el método gramatical, el analógico, el teleológico, como "... estadio imprescindible en la exégesis de las cláusulas constitucionales sobre los derechos",(18) o bien, para la construcción de un sistema a nivel macro jurídico o supranacional de retro-alimentación argumentativa, esto es, que la "... proliferación de criterios interpretativos exige de los tribunales constitucionales nacionales intensificar un diálogo jurisdiccional en torno a sus distintas experiencias, que permita armonizar el derecho nacional con el internacional."(19)

22. Ahora bien, para determinar cuál o cuáles son los elementos teóricos del aludido mecanismo de democracia participativa que se ha incorporado en el artículo 35 de la Constitución Federal, se estima necesario acudir a una interpretación de derecho comparado o doctrinario como elemento de análisis y apoyo sobre elementos técnico-jurídicos de la consulta popular como derecho y figura de democracia participativa. Lo anterior, se apoya en la tesis: 2a. LXIII/2001 de la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional, de rubro y texto siguientes:

"DOCTRINA. PUEDE ACUDIRSE A ELLA COMO ELEMENTO DE ANÁLISIS Y APOYO EN LA FORMULACIÓN DE SENTENCIAS, CON LA CONDICIÓN DE ATENDER, OBJETIVA Y RACIONALMENTE, A SUS ARGUMENTACIONES JURÍDICAS. En el sistema jurídico mexicano por regla general, no se reconoce formalmente que la doctrina pueda servir de sustento de una sentencia, pues el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece las reglas respectivas, en su último párrafo, sólo ofrece un criterio orientador, al señalar que ‘En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.’; mientras que en su párrafo tercero dispone que ‘En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.’. Sin embargo, es práctica reiterada en la formulación de sentencias, acudir a la doctrina como elemento de análisis y apoyo, así como interpretar que la regla relativa a la materia penal de carácter restrictivo sólo debe circunscribirse a ella, permitiendo que en todas las demás, con variaciones propias de cada una, se atienda a la regla que el texto constitucional menciona con literalidad como propia de los juicios del orden civil. Ahora bien, tomando en cuenta lo anterior y que la función jurisdiccional, por naturaleza, exige un trabajo de lógica jurídica, que busca aplicar correctamente las normas, interpretarlas con sustento y, aun, desentrañar de los textos legales los principios generales del derecho para resolver las cuestiones controvertidas en el caso concreto que se somete a su conocimiento, considerando que todo sistema jurídico responde a la intención del legislador de que sea expresión de justicia, de acuerdo con la visión que de ese valor se tenga en el sitio y época en que se emitan los preceptos que lo vayan integrando, debe concluirse que cuando se acude a la doctrina mediante la referencia al pensamiento de un tratadista e, incluso, a través de la transcripción del texto en el que lo expresa, el juzgador, en lugar de hacerlo de manera dogmática, debe analizar, objetiva y racionalmente, las argumentaciones jurídicas correspondientes, asumiendo personalmente las que le resulten convincentes y expresando, a su vez, las consideraciones que lo justifiquen."

23. Como primer elemento a considerar (I) y en relación con la descripción teórica-jurídica, la figura de la consulta popular, puede ser entendida como un género primigenio que comprende un criterio de subclasificación de diversos mecanismos de democracia participativa:

"A nivel comparado, en América Latina converge una variedad de instituciones de democracia directa y una pluralidad conceptual y terminológica que podría generar confusión. Debido a que la mayoría de las constituciones latinoamericanas denominan a estos mecanismos con términos diferentes -iniciativa legislativa popular, plebiscito, referéndum, consulta popular, revocatoria de mandato, cabildo abierto, para citar tan sólo algunas de las expresiones más usuales-, la búsqueda de una unidad de acepciones y conceptos que trascienda el ámbito nacional resulta, aunque difícil, imprescindible para entender mejor cuando tratamos el tema. ... Consulta popular, plebiscito o referéndum son términos que se utilizan indistintamente en los diferentes países de América Latina para referirse al más común y utilizado de los mecanismos de democracia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta vinculada a los poderes personales de un gobernante) y referéndum (consulta popular que versa sobre la aprobación de tratados internacionales, textos legales o constitucionales) ..."(20)

"De todos modos, como instrumentos que son, tanto la iniciativa popular como el referéndum, no son en sí mismos ni buenos ni malos. Desde luego que en una realidad política gravemente polarizada es probable que se conviertan en un ejercicio más de proyección del conflicto partidista, pero en un ambiente de mayor estabilidad pueden representar un ejercicio útil para fomentar la educación cívica y reafirmar, a través de la consecución del máximo consenso posible, la integración política que persiguen las normas constitucionales. Y, además no dejan de ser una bocanada de aire fresco en el universo endogámico y oligárquico que los partidos han construido en el Estado democrático contemporáneo."(21)

24. Ahora bien, como segundo elemento a considerar (II) debe observarse cuál o cuáles son las consideraciones que involucra esta figura en su vertiente de derecho humano, previsto y contemplado en instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano es parte; así, puede señalarse que el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos estipulan lo siguiente:

Declaración universal de derechos humanos

"Artículo 21

"1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.

"2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.

"3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto."(22)

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

"Artículo 25

"Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

"a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

"b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;

"c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país."

Convención Americana sobre Derechos Humanos

"Artículo 23. Derechos políticos.

"1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

"a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos."

25. De igual forma, el Comité de Derechos Humanos, garante del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ha considerado en torno a la democracia participativa lo siguiente:

"Los ciudadanos también participan directamente en la dirección de los asuntos públicos cuando eligen o modifican la Constitución o deciden cuestiones de interés público mediante referendos u otros procesos electorales realizados de conformidad con el apartado b). Los ciudadanos pueden participar directamente asistiendo a asambleas populares facultadas para adoptar decisiones sobre cuestiones locales o sobre los asuntos de una determinada comunidad por conducto de órganos creados para representar a grupos de ciudadanos en las consultas con los poderes públicos.

"...

"El derecho a votar en elecciones y referendos debe estar establecido por la ley y sólo podrá ser objeto de restricciones razonables, como la fijación de un límite mínimo de edad para poder ejercer tal derecho.

"...

"Las personas con derecho de voto deben ser libres de votar a favor de cualquier candidato y a favor o en contra de cualquier propuesta que se someta a referéndum o plebiscito, y de apoyar al gobierno u oponerse a él, sin influencia ni coacción indebida de ningún tipo que pueda desvirtuar o inhibir la libre expresión de la voluntad de los electores. Estos deberán poder formarse una opinión de manera independiente, libres de toda violencia, amenaza de violencia, presión o manipulación de cualquier tipo."(23)

26. De igual manera, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, ha tenido a bien en distinguir la importancia de las figuras de democracia participativa:

"Los mecanismos de democracia directa son una de las formas de participación ciudadana. Se trata de mecanismos que permiten que los ciudadanos se pronuncien directamente sobre políticas públicas, esto es, sin delegar el poder de decisión en representantes. Sus formas más comunes son el referéndum, el plebiscito o la iniciativa popular. Esta característica se halla en la base de la distinción clásica entre democracia directa y democracia representativa y también de la frecuente contraposición de estos dos modelos de democracia como si fuesen dos modelos políticos irreconciliables. Pero la cuestión es más compleja. Los mecanismos de democracia directa, al quitarle poder legislativo a los representantes, pueden debilitar el papel de los políticos y, por ende, el de los partidos. Pero estos mecanismos pueden tener un rol positivo. Por un lado, la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas puede servir como un contra peso contra intereses minoritarios que intenten prevenir que los intereses de los ciudadanos se plasmen en políticas públicas. Los mecanismos de democracia directa ofrecen un medio, forma lo institucional, de controlar al Estado. Por otro lado, la posibilidad de usar estos mecanismos sirve para prevenir que los representantes no se distancien de los ciudadanos y, por tanto, para reforzar el nexo entre representantes y representados. En efecto, en ciertas circunstancias, los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos pueden fortalecer la democracia representativa, sirviendo ‘como una válvula de escape institucional intermitente que contrarresta las acciones perversas o la ausencia de respuestas por parte de las instituciones representativas y de los políticos’. Y obligan así a una mayor ‘sincronización entre élites partidarias y ciudadanos’."(24)

27. Desde esta perspectiva, es visible que en el contexto los mecanismos de democracia participativa versan con las siguientes características:

I. La consulta popular se refiere a un concepto genérico descriptivo que comprende a muchos mecanismos de democracia participativa, pero principalmente al plebiscito como al referéndum.

II. Son mecanismos que permiten que los ciudadanos se pronuncien sobre políticas públicas, las especies más conocidas son: referéndum, plebiscito e iniciativa popular.

III. Estos mecanismos pueden tener un rol positivo, ya que pueden servir de contrapeso a intereses minoritarios que afecten los intereses de los ciudadanos.

IV. Se trata de medios para controlar al Estado, prevenir que los representantes populares no se distancien de los ciudadanos y, en consecuencia, fortalecer la democracia representativa.

28. Ahora bien, por cuanto hace al tema de la democracia representativa y la democracia directa como derechos humanos ha comenzado a debatirse, así, dentro de los mecanismos y procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, se encuentra la figura del "experto independiente sobre la promoción de un orden democrático internacional equitativo", mismo que, dentro de sus primeras interpretaciones ha sostenido lo siguiente:

"El ideal de la democracia directa, incluyendo la facultad de iniciativas legislativas por parte de los ciudadanos y el control de diversas cuestiones a través de la consulta genuina y el referéndum se ha logrado parcialmente sólo en algunos países del mundo. El modelo prevalente de la democracia representativa no es perfecta y requiere de mejorías. La democracia representativa conlleva el predicado ‘democrático’ sólo si los parlamentarios genuinamente representan a sus electores. Los miembros electos de un parlamento tienen la confianza del electorado y deben informar de manera proactiva sobre los desarrollos relevantes que impacten a la toma de decisiones, incluyendo por ejemplo temas como: los presupuestos nacionales, la educación y la seguridad social. Así, los representantes deben comprometerse a indagar respecto las necesidades y requerimientos de los votantes. En otras palabras, los representantes son responsables ante los ciudadanos, deben actuar transparentemente y consultar regularmente con sus representados, toda vez que no son plenipotenciarios, sino representantes populares con un mandato limitado en tiempo y alcance, mismo que debe ser administrado y ejercido de buena fe y no en usurpación del poder."(25)

"Pero incluso en Estados claramente democráticos, no hay motivos para la autocomplacencia. Aunque se celebren elecciones formalmente libres, el proceso electoral de muchos países no funciona bien y los resultados electorales no corresponden siempre a los deseos del electorado. A fin de satisfacer los requisitos democráticos, debe consultarse a la opinión pública y la elección de candidatos ha de ser libre y transparente. Debe disponerse de métodos para determinar la voluntad popular, por ejemplo, mediante frecuentes encuestas de opinión y la celebración de referendos. Como señalan muchos observadores, la democracia representativa a menudo revela una desconexión entre los parlamentarios y el pueblo, de modo que la agenda de los parlamentarios no corresponde a los deseos del electorado. Por este motivo muchos países han caído en la apatía, y el cinismo y registran un importante absentismo electoral. ... La democracia entraña una correlación entre el interés público expresado por la mayoría de la población y las políticas oficiales que la afectan. El término abarca diversas manifestaciones, incluida la democracia directa, participativa y representativa, pero los gobiernos deben responder ante el pueblo y no ante intereses especiales como el complejo militar industrial, el sector financiero y las empresas transnacionales. La democracia es incluyente y no ha de privilegiar a una aristocracia antropológica. Requiere la fijación de normas básicas para el establecimiento y organización del Estado y su relación con la sociedad, que han de ser aceptadas por los ciudadanos. Exige también consultar al pueblo y respetar la voluntad de los votantes. Aunque se basa en el gobierno de la mayoría, una sociedad democrática debe reconocer y respetar los derechos de las personas, las minorías y los grupos. En otras palabras, el gobierno de la mayoría debe entenderse en el contexto del estado de derecho y la dignidad humana."(26)

29. De igual forma, en el contexto universal de derechos humanos, se ha insistido en la importancia de la democracia no sólo como una modalidad en la que se ejerce el poder sino como un derecho de participación de los ciudadanos en todos los aspectos de la vida:

"La democracia, el desarrollo y el respeto por los derechos humanos y de las libertades fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente. La democracia se basa en la voluntad del pueblo, libertad expresada, para determinar su propio régimen político, económico, social y cultural, y en su plena participación en todos los aspectos de la vida."(27)

30. De igual manera, dentro del contexto interamericano, los artículos 2 y 6 de la Carta Democrática Interamericana disponen lo siguiente:

"Artículo 2.

"El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho hoy los regímenes constitucionales de los Estados miembros de la organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional."

"Artículo 6.

"La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia."

31. En el caso, es de observar que, la democracia representativa es la base del Estado de derecho en los Estados Americanos y en el Estado Mexicano, pero, adicionalmente, la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo guarda una postura ambivalente, pues se trata de un derecho y de una responsabilidad; de igual manera, la promoción y el fomento de otras formas de participación, en el caso, las figuras de democracia participativa tales como los plebiscitos o referéndums, fortalecen la democracia en el marco de los regímenes constitucionales de los Estados Americanos.

32. De igual manera, es factible considerar que dentro del derecho comparado iberoamericano, la mayoría de los países han incorporado a sus respectivos textos constitucionales diversos mecanismos de democracia participativa o semi-directa, con diversas modalidades:

Ver modalidades

33. Por lo anterior, es factible sostener que en los diversos Estados Iberoamericanos, las figuras de democracia participativa complementan el enfoque tradicional de democracia representativa y permiten a los ciudadanos intervenir en las decisiones de política pública, de emisión de legislación, de revocación de autoridades o de aprobación de reformas constitucionales.

34. En tercer lugar (III) y, por cuanto hace a la figura del Referéndum, dentro de las instituciones del Consejo de Europa, se encuentra la "Comisión Europea para la democracia a través del derecho o Comisión de Venecia",(42) misma que ha desarrollado pautas distintivas y descriptivas de figuras de democracia participativa, tales como el referéndum. Respecto de esta figura de democracia directa es posible encontrar dos subclasificaciones básicas, a saber: a) V. y b) Consultivo u optativo.

35. En el primer caso, un referéndum es vinculante u obligatorio "cuando ciertos textos normativos son automáticamente sometidos a referéndum, sólo tras su adopción-aprobación por el parlamento.".(43) Así también podemos observar lo siguiente en torno a la figura:

"Un referéndum obligatorio regularmente se refiere a reformas constitucionales. En algunos estados cualquier clase de reforma constitucional puede ser sometida a referéndum vinculante, con el resultado de que los ciudadanos por sí mismos llegan a constituirse como un cuerpo de creación de la propia Constitución (Andorra, Armenia, Azerbaiyán, Irlanda, Suiza -en donde la mayoría de la ciudadanía es requerida- Dinamarca en donde una condición previa para la reforma constitucional consiste en la celebración de elecciones generales). En otros estados (Austria y España) únicamente la totalidad de las reformas constitucionales son sometidas a referéndum vinculante. Un referéndum vinculante también podría estar restringido para cambiar ciertas normas o reglas de previsiones constitucionales básicas (Estonia -los capítulos de la Constitución sobre previsiones generales, las normas de reforma a la Constitución, así como la ley complementaria de la misma sobre la adhesión a la Unión Europea-, Letonia -la democracia, la soberanía popular del estado, el territorio, las lenguas oficiales y la bandera, la elección del parlamento a través del sufragio universal, equitativo, directo, secreto y proporcional, una norma que prevea el referéndum para la reforma de disposiciones previas-, Lituania, -una república democrática e independiente, los capítulos sobre el Estado y la reforma a la Constitución, el derecho constitucional sobre la no alianza con países pos Soviéticos-) o previsiones relacionadas a reformas constitucionales y la permanencia del parlamento (Malta)."

"Un referéndum vinculante también podría estar condicionado a un procedimiento previo, como en el caso de Francia, donde se involucran sólo las reformas constitucionales iniciadas por el parlamento (en la actualidad no se ha utilizado) y Turquía, en donde involucra sólo enmiendas constitucionales adoptadas por tres quintas partes, pero no menos de dos tercios de los miembros de la Gran Asamblea Nacional y no remitidas a la Asamblea por el presidente de la República para su reconsideración, aunque en tal caso es improbable. En Rusia, el referéndum vinculante puede ser previsto solamente para un tratado internacional."

"Otros instrumentos jurídicos importantes son sometidos a referéndum en algunas ocasiones. Tales instrumentos son, primeramente, normas cuasi-constitucionales, por ejemplo, en Suiza, la legislación de emergencia para suspender la Constitución por más de un año, y en segundo lugar instrumentos que involucran una considerable limitación a la soberanía, especialmente en el contexto de la integración Europea, tales como el acceso a la unión misma, (Letonia), la unión a organizaciones colectivas sobre seguridad o comunidades supranacionales (Suiza, la unión a organizaciones internacionales en el caso de la transferencia de poderes (Lituania), la asociación con otros estados (Croacia) o la unión o abandono de una comunidad con otros estados (en el caso de la Ex Yugoslavia de Macedonia). En Dinamarca, un referéndum debe tomar lugar cuando los poderes constitucionales de las propias autoridades nacionales son delegadas a organismos internacionales, a menos que el Parlamento apruebe la presente por una mayoría de 5 sextas partes."(44)

36. Ahora bien, de las anteriores pautas interpretativas derivadas del derecho continental europeo, puede desprenderse que algunas de las características básicas del referéndum vinculante son las siguientes:

V. En el caso del referéndum obligatorio, su operatividad versa con reformas constitucionales y como último paso de aprobación de dichas reformas.

VI. Los ciudadanos pueden llegar a constituirse y empoderarse como partícipes directos de la creación o reforma del Texto Constitucional.

VII. Los Estados cuentan con libertad para determinar qué tipo de materias o temas sustantivos (e.g. democracia, soberanía, derechos, territorio) se encuentran restringidos a un referéndum vinculante.

VIII. Un referéndum vinculante puede encontrarse condicionado a un procedimiento previo por cuanto hace a los órganos que presenten iniciativas de reforma constitucional.

IX. El referéndum vinculante puede preverse para la adopción o incorporación de un tratado internacional.

X. Adicionalmente, otros instrumentos jurídicos importantes pueden ser sometidos a referéndum.

37. Por su parte, el referéndum puede ser solicitado por determinados órganos con legitimación tales como el Poder Ejecutivo (Turquía o Francia) o el Poder Legislativo (Estonia, Lituania, Finlandia), el presidente (Azerbaiyán y Georgia) del parlamento, el jefe de Estado o el Consejo General (Andorra), el Consejo Nacional (Austria) al igual que una parte del electorado, en este último caso los referéndums pueden ser subclasificados:

"Los referéndums solicitados por una parte del electorado deben ser divididos en dos categorías: el referéndum facultativo ordinario y la iniciativa popular en sentido estricto. Un referéndum facultativo ordinario cuestiona un texto ya aprobado por un órgano del Estado, mientras que la iniciativa popular permite a una parte del electorado proponer un texto que no ha sido aprobado por la autoridad competente."(45)

38. Así, en el caso se advierte que la diversa subclasificación del referéndum se divide en dos categorías, en el caso del referéndum facultativo con un efecto ex post de un conjunto normativo ya aprobado y para el caso de la iniciativa popular como un planteamiento a futuro a desarrollar o legislar (legge ferenda).

39. En cuarto lugar (IV) y, por cuanto hace a la figura del plebiscito, esta consiste en:

"... la consulta al cuerpo electoral sobre un acto de naturaleza política o gubernamental. El plebiscito es una consulta popular que no gira alrededor de un acto legislativo -como en el caso del referendo-, sino alrededor de una decisión política aunque susceptible de tomar forma jurídica. No obstante, más que (sic) un sistema de manifestación de la voluntad popular sobre temas políticos de excepcional importancia, no resulta del todo extraño observar como el plebiscito se ha acostumbrado y se acostumbre a utilizar como un medio de elección o legitimación de gobernantes."(46)

"Los posplesbicitos son consultas populares que se ha retomado a lo largo de la historia-desde las civilizaciones griegas y romanas en busca del fortalecimiento de las decisiones de gobierno y la legitimación de la voluntad popular de dirección del poder. ... Los resultados obtenidos en un plebiscito no son vinculantes con la toma de decisión colectiva entre ciudadanos y órganos del Estado, que pueda ser contemplada una deliberación ciudadana incluyente con los resultados obtenidos."(47)

"... el plebiscito se refiere a un hecho o acontecimiento relativo a la estructura esencial del Estado y su gobierno, por ejemplo, una adjudicación del territorio, el mantenimiento o la modificación de una forma de gobierno, la proposición de una persona en particular para un cargo en particular etc. ... el plebiscito recae sobre decisiones políticas o electorales, como por ejemplo, la confianza en un líder político, la elección de una u otra forma de poder. Cuando el pronunciamiento popular incide en sobre un texto normativo (una ley o una Constitución) el plebiscito se aproxima al referéndum."(48)

"El plebiscito es convocado por el gobierno, es decir por el presidente de la República (previo respaldo escrito de todos los Ministros) cuando crea conveniente consultar al pueblo acerca de una decisión que se piensa tomar. El presidente puede convocarlo siempre y cuando la política o decisión que se piensa consultar no sea una que, por su naturaleza, deba ser aprobada por el Congreso. Asimismo, el presidente debe informar al Congreso, al momento de convocar el plebiscito, las razones para realizarlo, así como la fecha fijada para que se lleve a cabo la votación por parte de los ciudadanos."(49)

40. En este sentido, puede inferirse que la figura de democracia participativa denominada como plebiscito guarda algunos de los siguientes elementos teórico-distintivos:

XI. Genéricamente se trata de una consulta popular que no versa sobre un acto legislativo sino en torno a decisiones del gobierno.

XII. Se vincula como medio de legitimación para la adopción de medidas del gobierno.

XIII. El plebiscito se refiere particularmente a decisiones adoptadas por el gobierno.

XIV. El plebiscito es convocado por el gobierno en turno bajo una condición de materia excluyente, esto es, que no se trae de una decisión que sea competencia del Congreso o el parlamento.

A) Conclusión respecto de los antecedentes constitucionales del artículo 35, fracción VIII, y de los elementos teóricos y de derecho comparado.

41. Por tanto, y conforme a lo reseñado, se puede arribar a la conclusión de que la figura prevista en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal denominada como la consulta popular es una figura de democracia participativa consistente en un derecho político de todos los ciudadanos, de igual forma, y en atención a los elementos del estudio teórico de las diversas figuras de democracia participativa, puede quedar establecido que la figura contenida en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se trata de un mecanismo que, por sus propias características y efectos, ha incorporado constitucionalmente elementos de las diversas figuras de referéndum y plebiscito, a estos efectos, conviene realizar un contraste de los elementos del propio artículo 35, fracción VIII, en los siguientes términos:

Ver términos

42. Así, la aludida figura de consulta popular estipulada en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos guarda particularidades y elementos de varias figuras de democracia participativa y, por tanto, sus condiciones y efectos podrán variar en atención a la materia u objeto de las preguntas o cuestionamientos planteados, así como de las autoridades que puedan tener vinculación competencial.

43. Ahora bien, respecto del grado o modalidad de vinculatoriedad, las modalidades y efectos tampoco parecen ser claros a la luz del propio articulado de la ley reglamentaria, es decir, de la Ley Federal de Consulta Popular tal como podría derivarse de la interpretación conjunta de los artículos 5 y 64 de la misma:

"Artículo 5. Serán objeto de consulta popular los temas de trascendencia nacional.

"La trascendencia nacional de los temas que sean propuestos para consulta popular, será calificada por la mayoría de los legisladores presentes en cada Cámara, con excepción de la consulta propuesta por los ciudadanos, en cuyo caso lo resolverá la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"El resultado de la misma es vinculante para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales así como para las autoridades competentes, cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores."

"Capítulo IV

"De la vinculatoriedad y seguimiento"

"Artículo 64. Cuando el informe del instituto indique que la participación total en la consulta popular corresponda, al menos al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales, así como para las autoridades competentes, y lo hará del conocimiento de la Suprema Corte, la cual notificará a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención.

"Cuando el resultado de la consulta sea vinculatorio tendrá efectos durante los tres años siguientes, contados a partir de la declaratoria de validez."

44. Bajo esta misma guisa, y de conformidad con los preceptos legales reproducidos es factible considerar que la vinculación para el Ejecutivo o el Legislativo federales dependerán también del objeto y materia de la consulta, así como de los efectos y la modalidad que pretenda dársele a la figura como criterio de democracia participativa; sea en las siguientes vertientes:

I. Ex ante de referéndum con efectos de aprobación ciudadana de una iniciativa de reforma constitucional o legal.

II. Ex post de referéndum con efectos de apoyo para presentar una posible iniciativa de reforma constitucional sin sujeción a un resultado obligatorio en sentido estricto.

III. Ex ante de plebiscito con efectos de aprobación sobre una propuesta a cargo del gobierno y/o la administración pública federal u otro órgano del Estado.

IV. Ex post de plebiscito con efectos para dejar de hacer o anular un acto jurídico a cargo del gobierno y/o la administración pública federal u otro órgano del Estado.

45. De igual manera, para la doctrina jurídica nacional no pasa desapercibido que los mecanismos de participación ciudadana han acompañado la visión del Estado Constitucional Mexicano para la incorporación de modificaciones y adiciones al texto de la Norma Suprema:

"La idea de que el pueblo tenga que ver en los procedimientos de reforma constitucional, como se acaba de decir, no es nueva en la historia jurídica nacional. Seguramente se trata de un mecanismo que busca disminuir la separación constante entre las élites que deciden y la mayoría del pueblo, intentando de esa manera cerrar la distancia entre la ‘tendencia a la minoría’ y las necesidades de un régimen democrático. Una propuesta fuerte en este sentido se produjo en el Congreso Constituyente de 1856. ... Con posterioridad no se han producido debates serios para introducir mecanismos de participación popular en los procedimientos de reforma constitucional, pero recientemente la enorme mayoría de la doctrina se inclina por incluir el referéndum como parte de esos procedimientos. Dicha inclusión tendría varias ventajas: en primer lugar serviría para detener el caudal de reformas irreflexivas y superficiales que con tanta frecuencia se han producido desde 1921; en segundo término, señalan algunos autores, la práctica del referéndum serviría a su vez para mejorar la conciencia y la práctica democrática de México."(50)

46. Así, debe señalarse que la incorporación de mecanismo de participación ciudadana no le es ajeno al constitucionalismo histórico mexicano, pues ya existió la aludida figura de democracia participativa conocida como referéndum, misma que fue incorporada al texto de la Constitución en su artículo 73, fracción VI, base segunda, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete en los siguientes términos:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, sometiéndose a las bases siguientes:

"...

(Adicionada, D.O.F. 6 de diciembre de 1977)

"2a. Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia se determinen, serán sometidos al referéndum y podrán ser objeto de iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale."

47. Así, es claro que, desde aquella reforma la figura de democracia participativa se encontraba en una postura ex ante, para la aprobación de la legislación relativa al Distrito Federal, lo cual incluso fue motivo de pronunciamiento de este Tribunal Pleno al resolver el amparo directo en revisión 480/94, mismo que dio lugar a la tesis P. XL/95, de rubro siguiente:

"REFERÉNDUM. LA REFORMA DEL ARTÍCULO 402 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL DISTRITO FEDERAL, EN EL AÑO DE 1985, NO ES INCONSTITUCIONAL POR NO HABERSE SUJETADO A ESTA FORMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA."(51)

48. En virtud de todo lo anteriormente sostenido, sería muy oportuno tomar en consideración que, al instarse a futuro a un Poder Reformador de la Constitución Federal, así como al legislador federal ordinario encargado de elaborar o modificar la legislación reglamentaria, se tomaran en consideración las particularidades de cada figura de democracia participativa, sus posibles efectos y las reconfiguración de determinadas materias vedadas o restringidas que permitan que la figura de la consulta popular pueda tener una efectividad plena y no se traduzcan en un desencanto ciudadano en la formulación de políticas públicas, de pronunciamiento sobre legislación o incluso, para constituirse en auténticos partícipes en la construcción de la Norma Suprema. En síntesis y como puede observarse, no se trata sólo de construir un argumento en torno al principio pro persona de los mecanismos de democracia participativa, sino de entender las modalidades, condiciones temporales y efectos que pueden dar lugar a que se cuestione o realice un planteamiento y que éste sea sometido a la arena público-política-deliberativa y desde luego, que pueda apreciarse nítidamente la voluntad popular para actuar o no actuar a cargo de los órganos vinculados a ello. Así, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación seguramente estará llamada a explicar con argumentos jurídicos, sobre los alcances y finalidades de la consulta popular con la intención de que pueda lograrse en nuestro contexto jurídico-político la tan ansiada participación ciudadana que, efectivamente requiere la República.

49. Finalmente, es menester señalar que la regulación de las diversas figuras de democracia participativa debe ir acompañada de un marco jurídico normativo que permita su plena operatividad y efectividad, y que no derribe la confianza ciudadana para ejercer su derecho de participación política, pues en efecto, esa fué la intención por algunos representantes populares del Poder Revisor de la Constitución al argumentar en torno a la adición al numeral 35 de la Norma Suprema; a estos efectos, conviene tomar en cuenta nuevamente el parámetro teórico-descriptivo que menciona la importancia vital de contar con un conjunto normativo que haga operativa a las figuras de democracia directa:

"Consecuentemente es importante definir un marco legal apropiado a fin de mejorar su funcionamiento, pues en algunos países aún existen vacíos significativos en la reglamentación de estos institutos para su aplicación en la práctica. Resulta además fundamental que la normativa especifique claramente los temas que se pueden abordar mediante los distintos mecanismos de democracia directa. De esta forma, la democracia se verá fortalecida en la medida en que el uso de estos mecanismos se consolide y contribuya, a la vez, a fortalecer la ciudadanía. Así, el esfuerzo realizado por ampliar los espacios de democracia directa debe ir acompañado por programas de fortalecimiento de educación cívica, para lo cual es necesario desarrollar valores asociados con el ejercicio de una participación política que trascienda la mera participación electoral."(52)

C) Precisión metodológica

50. En el proyecto que presenté hice una propuesta metodológica sobre la forma en la que considero debe abordarse el estudio de constitucionalidad de la materia de la consulta popular, la cual se inserta a continuación. La fracción VIII del artículo 35 constitucional prevé que esta Suprema Corte deberá, en primera instancia, establecer el propósito de su realización y posteriormente, analizar que si su materia se ubica fuera de los supuestos que se señalan en su apartado 3o., y que el artículo 11 de la Ley Federal de Consulta Popular reproduce textualmente, a saber:

1) La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución;

2) Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución;

3) La materia electoral;

4) Los ingresos y gastos del Estado;

5) La seguridad nacional; y,

6) La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

51. Fuera de estas cuestiones, cualquier tema que sea de trascendencia nacional podrá ser objeto de consulta. En este sentido, en congruencia con el primer párrafo de la fracción VIII del artículo 35 constitucional, el artículo 4 de la ley reglamentaria define a la consulta popular como un mecanismo de participación política para que los ciudadanos expresen su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional.

52. En el procedimiento para llevar a cabo la consulta popular, la ley reglamentaria atribuyó la facultad de calificar la misma a la mayoría de los legisladores presentes en cada Cámara del Congreso de la Unión, salvo que la petición sea formulada por los ciudadanos. En este supuesto, como ocurre en el caso, en términos del párrafo segundo del artículo 5 de la ley reglamentaria, la Suprema Corte deberá calificar la trascendencia nacional del tema propuesto.

53. Para calificar la trascendencia nacional del tema, la ley reglamentaria no establece un catálogo limitativo de supuestos, sino que en su artículo 6 enunciativamente propone criterios para su definición, tales como la posibilidad de repercutir en la mayor parte del territorio nacional, o impactar en una parte significativa de la población.

54. En este orden, la función de la Suprema Corte -cuando la petición provenga de los ciudadanos- será la siguiente:

a) Identificar cuál es el objeto de la consulta, es decir, en el ámbito legislativo, cuál es la norma que se propone emitir o, en su caso, qué modificación se propone hacer a una existente; y en el ámbito ejecutivo, qué política pública se propone implementar o modificar.

b) Examinar si la materia de la consulta popular, se ubica en los supuestos que la Constitución Federal señala que no podrán ser objeto de la misma; en este sentido, de actualizarse cualquiera de esos supuestos, la consulta se declarará inconstitucionalidad; y,

c) Calificar la trascendencia nacional del tema propuesto. De igual manera, si no se actualiza este supuesto, la solicitud de consulta será inconstitucional.

55. Para el caso que la consulta supere el anterior examen, de conformidad con la fracción IV del artículo 28 de la Ley Federal de Consulta Popular, este Tribunal Pleno deberá revisar que la pregunta que se proponga para la consulta esté formulada en los términos que la propia Constitución establece; y, en caso contrario, deberá realizar las modificaciones necesarias para que la pregunta sea congruente con ella.

56. Asimismo, se deberá revisar que la redacción de la pregunta satisfaga los requisitos que la fracción III del artículo 21 de la ley reglamentaria exige, esto es:

a) Que no sea tendenciosa o contenga juicios de valor;

b) Que no (sic) emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible; y,

c) Que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

57. De tal manera que si no se cumple con alguno de estos criterios, oficiosamente se deben realizar las modificaciones pertinentes.

58. Así, una vez que la Suprema Corte dio cuenta de que se colmaron todos estos requisitos, la resolución respectiva se notificará a la Cámara que corresponda dentro de las veinticuatro horas siguientes a su emisión.

59. La anterior, es la metodología que considero debió seguirse en el análisis constitucional de la consulta popular.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aisladas P./J. 61/2000, 1a./J. 63/2010, 2a. LXIII/2001 y P. XL/95 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, junio de 2009, página 13, Tomo XXXII, agosto de 2010, pagína 329, T.X., mayo de 2001, página 448 y Tomo II, agosto de 1995, página 76, respectivamente.

_____________

1. Votos de la señora y señores Ministros: G.O.M., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., P.D. y presidente S.M., con el voto disidente del M.C.D..

2. No fue compartido por los Ministros: C.D., P.R., G.O.M. y A.M..

3. Oficio No. SEL/300/3612/09, foja 23.

4. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, páginas 36 y 38.

5. Posición del senador P.J.C.. México, D.F. miércoles 27 de abril de 2011. Versión estenográfica.

6. Posición del senador J.M.K., México, D.F. miércoles 27 de abril de 2011. Versión estenográfica.

7. Posición del senador J.G.M.. México, D.F. miércoles 27 de abril de 2011. Versión estenográfica.

8. Posición del senador P.G.Á.. México, D.F. miércoles 27 de abril de 2011. Versión estenográfica.

9. Postura de la diputada L.C.V.. Sesión de la Cámara de Diputados. México, D.F. martes 25, jueves 27 de octubre, jueves 3 y viernes 4 de noviembre de 2011.

10. Postura del diputado J.E.I.P..

11. Postura del diputado J.F.C.G..

12. Postura de la diputada: A. de L.H.C..

13. Postura del diputado P.M.L..

14. Postura del diputado L.C.C.V..

15. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, de la minuta proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política, trece de diciembre de dos mil trece.

16. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

(Adicionada, D.O.F. 9 de agosto de 2012)

"XXIX-Q. Para legislar sobre iniciativa ciudadana y consultas populares."

17. "Artículo 1. La presente ley es reglamentaria de la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de orden público e interés social; y de observancia en el orden federal."

"Artículo 2. La presente ley tiene por objeto regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y promover la participación ciudadana en las consultas populares."

"Artículo 3. La aplicación de las normas de esta ley corresponde al Congreso de la Unión, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sus respectivos ámbitos de competencia.

"En el caso del Instituto Federal Electoral, la organización y desarrollo de la consulta popular será responsabilidad de sus direcciones ejecutivas y unidades técnicas en el ámbito central; en lo concerniente a los órganos desconcentrados, serán competentes los consejos y juntas ejecutivas locales y distritales que correspondan."

"Artículo 4. La consulta popular es el mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho, a través del voto emitido mediante el cual expresan su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional.

"Los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto en la consulta popular exclusivamente cuando la consulta coincida con la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, aplicando en lo conducente lo dispuesto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales."

18. V., G. de, Derecho Constitucional Comparado, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, segretariato Europeo Per Le Pubblicazioni Scientifiche, México, 2014, pp. 12 y ss.

19. Declaración final de la cumbre de presidentes de Cortes Supremas, Constitucionales y Regionales, organizada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos, los días ocho y nueve de noviembre de dos mil doce. Punto tercero.

20. L.A., Welp, Y., Z., D.(., Democracias en movimiento. Mecanismos de democracia directa y participativa en América Latina, -Las Instituciones de la Democracia Directa. D.Z.- Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, Centro de Investigaciones sobre Democracia Directa, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Pp. 15-16.

21. C.M., Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, editorial P., Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2000, pp. 240-241.

22. Adoptada y proclamada por la asamblea general en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948.

23. U.D.. HRI/GEN/1/Rev.7 at 194 (1996), observación general No. 25, comentarios generales adoptados por el Comité de los Derechos Humanos, artículo 25 - La participación en los asuntos públicos y el derecho de voto, 57o. periodo de sesiones, párrafos: 6, 10 y 19.

24. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Organización de los Estados Americanos, "Nuestra Democracia", 2010, páginas 125 a 128.

25. United Nations, A/HRC/27/51, Human Rights Council, "Report of the Independent Expert on the promotion of a democratic and equitable international order, Alfred-Maurice de Z., 17 july 2014, prf. 9. Original text: "... The ideal of direct democracy, including the power of legislative initiative of citizens and control of issues through genuine consultation and referenda has been partially achieved only in few countries. The prevalent model of representative democracy is not perfect and needs improvement. Representative democracy deserves the predicate "democratic" only if and when parliamentarians genuinely represent their constituents. Elected members of parliament hold the trust of the electorate and must proactively inform the latter of relevant developments that impact on decision-making, including on the allocation of national budgets for the military, education and health care. They must be committed to inquiring into what the voters need and want. In other words, representatives are accountable to the citizens, must act transparently and regularly consult with their constituency, since they are not plenipotentiaries, but represent the people with a mandate limited in time and scope, which must be administered in good faith and not in usurpation of power."

26. United Nations, A/HRC/24/38, Human Rights Council, "Report of the Independent Expert on the promotion of a democratic and equitable international order, Alfred-Maurice de Z., 1 july 2013, prf: 16 y 18. Original text: 16. But even in ostensibly democratic S.s, there is no reason for complacency. A. formally free elections are held, the electoral process in many countries is dysfunctional and election results do not always correspond to the wishes of the electorate. In order to satisfy democratic requirements, there must be consultation of the public and the choice of candidates must be free and transparent. Methods to determine the will of the people, for instance, through frequent opinion polling and through referenda, should be put in place. As many observers note, representative democracy frequently manifests a disconnect between parliamentarians and the people, so that parliamentarians have agendas that do not correspond with the wishes of the electorate. T. has led in many countries to apathy, cynicism and large-scale absenteeism in elections. What is needed is not only parliaments, but parliamentarians who genuinely represent the wishes of the electorate. In almost all countries, women are underrepresented and in many countries women are essentially disenfranchised. S. disenfranchisement is undemocratic and demands corrective measures. Women must be empowered so that they can meaningfully participate in decision-making. ... 18. Democracy entails a correlation between the public interest as expressed by a majority of the population and the governmental policies that affect them. The term encompasses various manifestations, including direct, participatory and representative democracy, but Governments must be responsive to people and not to special interests such as the military-industrial complex, financial bankers and transnational corporations. Democracy is inclusive and does not privilege an anthropological aristocracy. It requires that the basic rules establishing and organizing the S. and its relationship with society be put in place and accepted by the citizens. It requires consultation with the people and respect of the will of the voters. A. founded on majority rule, a democratic society must recognize and apply individual, minority and group rights."

27. Aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993, ONU Doc. A/CONF. 157/23 (1993). Texto original: "8. Democracy, development and respect for human rights and fundamental freedoms are interdependent and mutually reinforcing. Democracy is based on the freely expressed will of the people to determine their own political, economic, social and cultural systems and their full participation in all aspects of their lives. In the context of the above, the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms at the national and international levels should be universal and conducted without conditions attached. The international community should support the strengthening and promoting of democracy, development and respect for human rights and fundamental freedoms in the entire world."

28. Véase: Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. "Artículo 11. ... II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley:

1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a ley."

29. Véase: Constitución Política de la República Federativa de Brasil. "Artículo 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo;III - iniciativa popular."

30. Véase: Constitución Política de la República de Chile. "Artículo 15. En las votaciones populares, el sufragio será personal, igualitario, secreto y voluntario. Sólo podrá convocarse a votación popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en esta Constitución."

31. Véase: Constitución Política de Colombia: "Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará."

32. Véase: Constitución Política de la República de Costa Rica. "Artículo 168. Para los efectos de la administración pública, el territorio nacional se divide en provincias; éstas en cantones y los cantones en distritos. La ley podrá establecer distribuciones especiales. La asamblea legislativa podrá decretar, observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración. La creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la asamblea legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros."

33. Véase: Constitución de la República del Ecuador. "Artículo 106. El Consejo Nacional Electoral, una vez que conozca la decisión de la presidenta o presidente de la República o de los gobiernos autónomos descentralizados, o acepte la solicitud presentada por la ciudadanía, convocará en el plazo de quince días a referéndum, consulta popular o revocatoria de mandato, que deberá efectuarse en los siguientes sesenta días."

34. Véase: Constitución de la República de El Salvador. "Artículo 73. Los derechos políticos del ciudadano son:

"...

"El ejercicio del sufragio comprende, además, el derecho de votar en la consulta popular directa, contemplada en esta Constitución."

35. Véase: Constitución Española. "Artículo 92 1. Las decisiones políticas de especial transcendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. 2. El referéndum será convocado por el R., mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los diputados. 3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución."

36. Véase: Constitución Política de la República de Guatemala. "Artículo 173. Procedimiento consultivo. Las decisiones políticas de especial trascendencia deberán ser sometidas a procedimiento consultivo de todos los ciudadanos. La consulta será convocada por el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa del presidente de la República o del Congreso de la República, que fijarán con precisión la o las preguntas que se someterán a los ciudadanos. La Ley Constitucional Electoral regulará lo relativo a esta institución."

37. Véase: Constitución Política de la República de Panamá: "Artículo 239. Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa y de referéndum en los asuntos atribuidos a los concejos."

38. Véase: Constitución Nacional de la República de Paraguay. "Artículo 121. Del referéndum. El referéndum legislativo, decidido por ley, podrá o no ser vinculante. Esta institución será reglamentada por ley.". "Artículo 123. De la iniciativa popular. Se reconoce a los electores el derecho a la iniciativa popular para proponer al Congreso proyectos de ley. La forma de las propuestas, así como el número de electores que deban suscribirlas, serán establecidas en la ley."

39. Véase: Constitución Política del Perú. "Artículo 2. ... 17 A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum."

40. Véase: Constitución de la República Oriental del Uruguay. "Artículo 82. La nación adopta para su gobierno la forma democrática republicana. Su soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los poderes representativos que establece esta Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma.". "Artículo 322 ... Decidir en última instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan, y ser Juez de las elecciones de todos los cargos electivos, de los actos de plebiscito y referéndum."

41. Véase: Constitución Política de la República Bolivariana de Venezuela. "Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo."

42. El Poder Judicial de la Federación, cuenta con un Convenio de Colaboración denominado como "Acuerdo de cooperación entre la Comisión de Venecia y la Conferencia Iberoamericana de Justicia Constitucional".

43. CDL-AD (2005)034, Venice Commission, referendums in Europe, an analysis of the legal rules in European S.s, Prf. 23. Original text: "A referendum is mandatory when certain texts are automatically submitted to referendum, perhaps after their adoption by parliament."

44. I., prfs: 24-25. Original text: "24 A mandatory referendum generally relates to constitutional revisions. In some states, any constitutional revision is submitted to a mandatory referendum, with the result that the people itself becomes the constitution-making body (Andorra, Armenia, Azerbaijan, I.,Switzerland - where a majority of the people and of the cantons is required -, D. where a precondition for a constitutional revision is the holding of general elections). In other states (Austria, Spain), only total revisions are submitted to a mandatory referendum. A mandatory referendum may also be restricted to changes to certain provisions or rules: basic constitutional provisions (Estonia - the chapters of the Constitution on general provisions and the revision of the Constitution as well as the law complementing the Constitution, on accession to the European Union -, Latvia - democratic and sovereign nature of the state, territory, official language and flag, election of the Parliament by universal, equal, direct, secret and proportional suffrage, a rule providing for a referendum to be called for the revision of previous provisions -, L. - an independent and democratic republic, chapters on the state and revision of the constitution, constitutional law on the country’s non-alignment with post-Soviet alliances ); three provisions relating to constitutional revisions and the duration of Parliament (Malta).

"25 A mandatory referendum may also be conditional on a preliminary procedure, as in the case of France, where it concerns only constitutional revisions initiated by Parliament (there has been no actual case in which it has been used) and T., where it concerns only constitutional amendments adopted by at least three-fifths but less than two-thirds of the members of the Grand National Assembly and not returned to the Assembly by the President of the Republic for reconsideration, although such a case is unlikely. In Russia, the mandatory referendum may be provided for only by an international treaty.

"26 Other very important instruments are sometimes submitted to mandatory referendum. S. instruments are, firstly, quasi-constitutional rules, such as, in Switzerland, emergency laws derogating from the Constitution for more than one year and, secondly, instruments that involve a considerable limitation of sovereignty, especially in the context of European integration, such as accession to the European Union (Latvia), joining collective security organisations or supranational communities (Switzerland), joining international organisations in the case of a transfer of powers (L., association with other states (Croatia) or joining or leaving a community with other states (‘the former Yugoslav Republic of Macedonia’). In D., a referendum must take place when constitutional powers belonging to the national authorities are delegated to international bodies, unless Parliament approves this by a five-sixths majority. ..."

45. I.. Prf. 40.

46. R.N.A., Democracia Participativa. La democracia participativa como profundización en la democracia, T.L.B., Valencia, 2010.

47. R.L.M., El Estado Democrático de Derecho en México y sus mecanismos de participación ciudadana. Análisis desde el derecho comparado, P., México, 2010.

48. W.F.L.D., Breves considerações sobre plebiscito, referendo e participaçao popular no Brasil, Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, Ano XIII, n. 47, out./dez. 2009, pp. 54.

49. C.S.J.E.J., Mecanismos constitucionales de Participación Ciudadana, L.J.S.R.L.. Medellín, Colombia, primera edición, 2014, pp. 55.

50. Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones. Tomo VI. Comentarios, antecedentes y trayectoria del articulado constitucional. Artículos 116-136. LXI Legislatura Cámara de Diputados, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Senado de la República, LXI Legislatura, Instituto Federal Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, editorial M.Á.P., 2012, pp. 808-810.

51. Texto: "El referéndum y la iniciativa popular, como mecanismos de participación ciudadana, fueron incorporados al texto de la Constitución en su artículo 73, fracción VI, base segunda, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete y estuvieron vigentes hasta el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete. De acuerdo con el texto de la base segunda, vigente en el periodo citado, los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley se determinaran, relativos al Distrito Federal, serían sometidos al referéndum y podrían ser objeto de iniciativa popular. Durante la vigencia de esa norma se reformó el artículo 402 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, por decreto de veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco (publicado en el Diario Oficial de diez de enero siguiente), sin que en el proceso legislativo se advierta que el decreto de reforma haya sido sometido a referéndum. Sin embargo, lo anterior no implica la inconstitucionalidad de dicho proceso, porque en la norma constitucional el constituyente dejó a la legislación secundaria la determinación de los ordenamientos que debían sujetarse al referéndum y del procedimiento respectivo, cuestiones que fueron reguladas en los artículos 53 a 59 de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, de los que se sigue, entre otras cosas, que el citado referéndum es obligatorio o facultativo; y que al establecer el primero de éstos el legislador tuvo en cuenta o se refirió a los ordenamientos vinculados con servicios que presta el Departamento del Distrito Federal desde el punto de vista administrativo, y no a los ordenamientos referidos a la función judicial. Por ello, si en el proceso legislativo que culminó con la reforma al artículo 402 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, no se observó el procedimiento del referéndum, ello no implica una violación de lo dispuesto por el artículo 73, fracción VI, base segunda, de la Constitución Federal, pues ese referéndum no era obligatorio sino facultativo."

52. L.A., Welp, Y., Z., D.(..) Op. cit., página 67.