Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Número de registro41576
Fecha01 Noviembre 2014
Fecha de publicación01 Noviembre 2014
Número de resolución3/2014
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, 499
EmisorPleno

Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular 3/2014, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de treinta de octubre de dos mil catorce.


Comparto la conclusión del proyecto de que la materia sujeta a revisión por esta Corte está vedada por el artículo 35, fracción VIII, constitucional, por actualizar la categoría de "los ingresos y gastos del Estado".


No obstante, considero necesario aclarar los presupuestos de los que parto.


La pregunta cuya materia se sometió a control de esta Suprema Corte, dice ¿Está de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética?


Así, como se desprende de la formulación literal de la pregunta, los peticionarios delimitan la materia sobre la que pretenden consultar a la ciudadanía: la materia energética. Esta materia, como es evidente, no está vedada en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Federal.


Esto en principio es acertado, pues la reforma constitucional a que hace mención, desde mi perspectiva, encierra la decisión del Constituyente, de establecer un diseño institucional en materia energética complejo, cuyo trazado se extiende sobre los artículos 25, 27 y 28, y una pluralidad de transitorios, cuya evaluación puede hacerse desde distintos puntos de vista, en distintas materias que no están vedadas para su consulta popular.


La complejidad de los elementos involucrados en la referida reforma constitucional, permite a los peticionarios de una consulta popular escoger la materia desde la que pretenden someter a consulta popular su revisión y así, por ejemplo, señalar que formulan su petición desde la materia energética.


En otras palabras, reconozco que la reforma energética a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, es un tópico que admite un debate multidisciplinario y que sería posible dividir distintos debates en materias distintas a los ingresos o gastos del Estado, como podrían ser, la materia histórica, de patrimonio cultural, de identidad nacional, de soberanía nacional, etcétera.


Sostener que esta reforma constitucional sólo es evaluable desde una materia, es desconocer la complejidad de los temas discutidos.


Sin embargo, estimo que para el abordaje de la reforma, el Constituyente, al diseñar el articulado respectivo, no fue neutro. Determinó que una materia de aproximación debía ser la central: la de ingresos del Estado. Esto es así, no porque pueda tener una relación indirecta o mediata con esa materia, sino porque así lo dispuso de manera expresa el texto constitucional.


El séptimo párrafo del artículo 27 constitucional contiene esta decisión en estos términos literales: "Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la ley reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos."


Ahora bien, considero necesario precisar que para la definición del concepto ingresos y gastos del Estado, como lo mencioné en la sesión en la que resolvimos este asunto, por estar frente al análisis de la procedencia de la consulta popular, la cual, por ser un derecho de participación política de los ciudadanos, debe insertarse dentro de los derechos humanos de naturaleza política, las materias vedadas establecidas en el numeral 3o. de la fracción VIII del artículo 35 constitucional, deben entenderse de manera restrictiva, de acuerdo con el principio pro persona, para incluir el mayor número de tópicos posibles dentro de la materia consultable a la población.


Por tanto, no debe extenderse el concepto de ingresos y gastos del Estado, más allá de lo estrictamente necesario para adoptar el significado constitucionalmente obligado en su acepción más restrictiva.


Sin embargo, en este voto quiero señalar que no es constitucionalmente admisible asimilar los ingresos públicos con los impuestos o contribuciones, para adoptar la mínima expresión del vocablo. Dicha consideración, además de no encontrar soporte en la teoría de las finanzas públicas, es inconsistente con el diseño constitucional de las finanzas públicas del Estado Mexicano.


La actividad financiera estatal se desarrolla a través de tres momentos: obtención de ingresos, gestión de los recursos y erogación de los mismos para el sostenimiento de la función pública. Tratándose de la obtención de ingresos, éstos sólo pueden ser de dos tipos: originarios o derivados.


Los ingresos públicos originarios son aquellos que tienen su fuente en el propio patrimonio del Estado, como consecuencia de su explotación directa o indirecta. Generalmente, en esta categoría se encuentran los ingresos por concepto de productos. En cambio, los ingresos públicos derivados son aquellos que el Estado recibe de los particulares; es decir, no provienen del patrimonio estatal. En esta categoría encontramos conceptos de ingresos como los impuestos, las contribuciones, los aprovechamientos y los empréstitos.


Es importante tener presente, que el ingreso público es un concepto genérico en el que se incluyen todas las diversas fuentes particulares de generación de recursos; no sólo algunas de sus especies, como los impuestos o las contribuciones.


Me explico.


El haber patrimonial de una persona sólo puede modificarse en sentido positivo o negativo. En el primer caso, la modificación provino de un ingreso, en el segundo caso, de la realización de un gasto.


En ese sentido, cuando la Constitución habla de ingresos, el Constituyente está haciendo referencia al incremento (modificación positiva) del haber patrimonial del Estado. Dicho incremento puede provenir desde el incremento en el valor de bienes y derechos con los que cuente el Estado, por el producto de cualquier transacción realizada con terceros, por la liberación de una obligación o, particularmente, por la entrega obligatoria de recursos por parte de terceros.


En dichos términos, es posible identificar cuatro especies del género ingresos públicos:


i) Ingresos por concepto de productos; es decir, aquellos generados de manera originaria por el propio patrimonio estatal.


ii) Ingresos por contribuciones; comprendido en los ingresos derivados del Estado y que, en este caso, se trata de la facultad impositiva estatal. Esta especie puede generar ingresos por tres diversas subespecies: derechos, contribuciones especiales e impuestos.


iii) Ingresos por aprovechamientos; comprendido en los ingresos derivados del Estado y que incluye conceptos de ingreso que sean distintos a los productos y a las contribuciones.


iv) Ingresos por empréstitos; comprendido en los ingresos derivados del Estado y que incluye diversas operaciones de endeudamiento por parte del Estado.


Lo anterior permite identificar que el concepto ingreso es un género integrado por las diversas especies que son fuentes del mismo. Dichas especies no sólo consisten en los impuestos y las contribuciones, sino también incluye los productos, los aprovechamientos y los empréstitos.


Por ejemplo, una lectura distinta podría dejar fuera a los aprovechamientos, los productos y conceptos relacionados. Así, dejaríamos fuera del concepto de ingresos los que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, a los ingresos derivados de financiamientos y a los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. También dejaríamos fuera los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización; finalmente, dejaríamos fuera las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.


Lo siguiente es observar que el Constituyente ha sido claro en seguir la distinción entre el género ingresos y sus especies. De hecho, por regla general, el Constituyente se ha referido a las fuentes del ingreso señalando expresamente sus especies.


El único lugar donde el Constituyente mexicano adoptó, e incorporó en el Texto Constitucional, el concepto de ingreso como un concepto sustantivo y genérico, que comprende sus diversas especies, es el artículo 27, párrafo séptimo. En dicha disposición se determina que, con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la ley reglamentaria.


En las demás disposiciones constitucionales donde podemos encontrar el uso del concepto ingreso, podemos observar que el Constituyente hizo uso de éste con fines muy específicos, como los siguientes: determinar el objeto de un ejercicio ciudadano (artículo 35, fracción VIII, ordinal 3o.); definir ámbitos competenciales de los Poderes del Estado (artículo 73, fracciones VIII y XXVIII), al enunciar el nombre de un ordenamiento jurídico (artículo 74, fracción IV), o determinar la función de la fiscalización superior de la Federación (artículo 79).


En cambio, en el resto del ordenamiento constitucional, el Constituyente ha optado por referirse a los ingresos, enunciando expresamente las especies que son fuente de éstos. En estos casos tenemos el artículo 31, fracción IV, al establecer la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público; el artículo 73, fracción VII, en el que señala la facultad del Congreso para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto; o el artículo 72, H., donde el Constituyente estableció que la formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versen sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deben discutirse primero en la Cámara de Diputados.


De lo anterior se desprende, como he señalado anteriormente, que el Constituyente mexicano ha hecho uso del concepto ingreso y sus especies, según la finalidad de la disposición constitucional y su objeto. Es por lo anterior, insisto, que me parece importante hacer notar que la equiparación de los ingresos del Estado únicamente con el concepto de impuestos y contribuciones es una consideración incongruente; toda vez que, además de no encontrar soporte en la teoría de las finanzas públicas, es inconsistente con el diseño constitucional de las finanzas públicas del Estado Mexicano.


En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


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