Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Número de resolución2a./J. 150/2012 (10a.)
Fecha de publicación31 Diciembre 2012
Fecha31 Diciembre 2012
Número de registro24122
LocalizadorDécima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 1, página 587.
EmisorSegunda Sala


CONTRADICCIÓN DE TESIS 250/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO Y EL ENTONCES PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO, ACTUALMENTE PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL OCTAVO CIRCUITO. 5 DE SEPTIEMBRE DE 2012. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS. PONENTE: S.A.V.H.; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO L.M.A.M.. SECRETARIO: A.R.G..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la posible contradicción de tesis denunciada, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la C.itución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario N.ero 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios en materia de trabajo, cuya especialidad corresponde a esta Sala.


No pasa inadvertido que a partir del cuatro de octubre de dos mil once, entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de ese año, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la C.itución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido dispone:


"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta C.itución, con excepción de aquéllas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:


"...


"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que los motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.


"Cuando los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la Sala respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.


"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los Ministros, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, el procurador general de la República o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.


"Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción; ..."


De lo anterior deriva que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito, con diferente especialización.


Sin embargo, esta Segunda Sala considera que mientras no se promulgue la ley reglamentaria respectiva y no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de Circuito, debe asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis, a efecto de resolver de manera pronta y expedita la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos, competencia de los tribunales contendientes; de lo contrario, se prolongaría la solución del presente asunto, en claro perjuicio del orden público y del interés social.


SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.


En efecto, el artículo 197-A de la Ley R.lamentaria de los Artículos 103 y 107 de la C.itución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que, podrán denunciar contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, los tribunales mencionados o sus Magistrados, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis se hayan sustentado. En este caso, la denuncia de contradicción la formuló el delegado del Ayuntamiento, del presidente y del tesorero, todos del Municipio de C., autoridades responsables en el juicio de amparo ********** del índice del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de C. y recurrentes en el amparo en revisión administrativa ********** del índice del Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito; asimismo, en su carácter de delegado del Ayuntamiento, del tesorero, del subdirector de Catastro y del jefe de departamento técnico, todos del Municipio de C., autoridades responsables en el juicio de amparo ********** del índice del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de C. y recurrentes en el amparo en revisión administrativa ********** del índice del Segundo Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.


Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que esta Segunda Sala comparte, cuyos datos de localización, rubro y texto son los siguientes:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. LA AUTORIDAD SEÑALADA COMO RESPONSABLE EN EL JUICIO DE AMPARO EN QUE SE SUSTENTÓ UNA DE LAS TESIS, TIENE LEGITIMACIÓN PARA DENUNCIARLA. Los artículos 107, fracción XIII, de la C.itución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo establecen, en esencia, que cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual decidirá la tesis que debe prevalecer. En consecuencia, la autoridad responsable que intervino en el juicio de amparo de donde derivó una de las tesis sustentadas está legitimada para hacer la denuncia respectiva." (Novena Época. Primera Sala. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2010, materia: común, tesis 1a./J. 77/2010, página 5. N.. registro IUS 163384)


TERCERO. En primer lugar, es conveniente tener en cuenta lo que los Tribunales Colegiados que intervienen en esta contradicción, expusieron en las ejecutorias y los criterios que el denunciante estima divergentes.


I. Así, el Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito al resolver el amparo en revisión administrativo **********, el once de marzo de dos mil once, sostuvo en la parte que interesa, lo que a continuación se transcribe:


"No existe la violación al procedimiento de amparo, que se refiere el delegado de las autoridades recurrentes ejecutoras.


"En efecto, si bien es cierto que las reformas constitucionales al artículo 115, fracción IV, de la C.itución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y artículo quinto transitorio del decreto correspondiente, que otorga a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, entre otras contribuciones, sobre la propiedad inmobiliaria de su respectiva circunscripción territorial, es una facultad concomitante con la obligación del Congreso de hacerse cargo de esa proposición para decidir motivadamente; y, que sólo haya concurrido a juicio el presidente municipal; no, el Ayuntamiento a pesar de que éste es el órgano supremo del Municipio.


"Empero, la interpretación literal, sistemática y teleológica de las indicadas reformas, permite considerar que esa facultad de proponer es discrecional y se estableció en beneficio de los Ayuntamientos; asimismo, que mediante ella, el Poder Reformador no otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino que ésta sigue correspondiendo a los Congresos Locales en los términos de los artículos 31, fracción IV, 116 y 124 constitucionales.


"Por tanto, la circunstancia de que se hubiese omitido llamar al juicio de amparo indirecto al Ayuntamiento del Municipio de C., como integrante del proceso legislativo que culminó con el decreto tildado de inconstitucional, no genera la violación al proceso constitucional que alegan los inconformes, puesto que su intervención constituye una mera sugerencia que puede o no ser aceptada por la legislatura de la entidad federativa.


"Por las razones que la informan y en lo conducente, es de citarse el criterio visible en el disco óptico IUS 2009, editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable con los siguientes datos de localización:


"R.istro: 179505. Jurisprudencia. M.eria(s): constitucional, administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXI, enero de 2005, tesis P./J. 1/2005, página 6:


"‘PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL, POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES. Las reformas constitucionales mencionadas otorgan a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, entre otras contribuciones, sobre la propiedad inmobiliaria de su respectiva circunscripción territorial; dicha facultad municipal es concomitante con la obligación del Congreso de hacerse cargo de esa proposición para decidir motivadamente. La interpretación literal, sistemática y teleológica de las indicadas reformas permite considerar que esa facultad de proponer es discrecional y se estableció en beneficio de los Ayuntamientos; asimismo, que mediante ella, el Poder Reformador no otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino que ésta sigue correspondiendo, esencialmente, a los Congresos Locales en los términos de los artículos 31, fracción IV, 116 y 124 constitucionales. Por tanto, la circunstancia de que un Ayuntamiento omita proponer al Poder Legislativo Estatal la base o las tasas del impuesto predial que regirá en su Municipio, o bien, que haciéndolo, la legislatura los desestime, no genera a los contribuyentes una violación al proceso legislativo que les depare perjuicio, de manera similar a lo que acontece cuando el Congreso, sea Federal o Local, no causa perjuicio a los gobernados si al expedir una ley no acoge las proposiciones que se le formularon en una iniciativa, de modo que los conceptos de violación formulados al respecto serán inoperantes. Lo anterior no es obstáculo para que si el estudio del proceso legislativo o de la ley en sí misma considerada, esto es como producto terminado, revelen vicios constitucionales que afecten al contribuyente quejoso, se conceda el amparo, el que, como es propio del amparo contra leyes, no tendría efectos generales, pues no obligaría al Congreso a legislar, sino que sólo protegería al quejoso y obligaría a las autoridades aplicadoras.’." (fojas 383 a 387 del amparo en revisión **********)


II. Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito al resolver el veintinueve de marzo de dos mil doce el amparo en revisión ********** consideró, en lo que interesa, lo siguiente:


"CUARTO. Debe quedar firme el sobreseimiento decretado en el considerando tercero de la sentencia recurrida, por el Juez de Distrito, respecto del Ayuntamiento del Municipio de C., por inexistencia de los actos, con fundamento en el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo, ya que esa porción de la sentencia de primera instancia no fue impugnada, por lo que la misma debe quedar intocado (sic), pues no obstante que la citada autoridad promovió recurso de revisión, no formuló agravios al respecto.


"QUINTO. Debe desecharse el recurso de revisión interpuesto por el tesorero municipal, el subdirector de Catastro del Municipio de C. y jefe del departamento técnico, señalado (sic) al segundo de los mencionados en la demanda como director, y al tercero como jefe del departamento de evaluación, según la corrección efectuada por dichas autoridades en su informe justificado, recurso de revisión que interponen por conducto de su delegado.


"Ello es así, toda vez que el artículo 87 de la Ley de Amparo, establece que las autoridades responsables sólo podrán interponer recurso de revisión, contra las sentencias que afecten directamente al acto que de cada una se reclame pero tratándose de amparo contra leyes, los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su promulgación o quienes los representen en los términos de dicha ley, podrán interponer el recurso de mérito.


"Partiendo de lo anterior, las autoridades responsables que tienen legitimación para interponer el recurso de revisión, cuando el fallo del Juez de Distrito afecta los actos de ellas reclamados, son las autoridades que ordenaron dicho acto y no las ejecutoras del mismo, pues al estar éstas subordinadas a las primeras, sus actuaciones son tendentes a cumplimentar lo que aquéllas les ordenan; de ahí, que se concluye que las ejecutoras carecen de legitimación para interponer el recurso de revisión.


"Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis emitida por el entonces Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que este tribunal comparte, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, T.V., segunda parte-2, julio a diciembre de 1990, página 468, que es del tenor siguiente:


"‘AUTORIDADES EJECUTORAS, REVISIÓN INTERPUESTA POR. Las autoridades responsables que en términos del artículo 87 de la Ley de Amparo, tienen legitimación para interponer el recurso de revisión, cuando el fallo del Juez de Distrito afecta los actos de ellas reclamados, son las autoridades que ordenaron dicho acto y no las ejecutoras del mismo, pues al estar éstas subordinadas a las primeras, sus actuaciones son tendientes a cumplimentar lo que aquéllas les ordenan, de modo que si las ordenadoras se conforman con el fallo en que se concede al quejoso el amparo, es evidente que éste debe quedar firme, respecto de ellas, y desde el momento, ya que no hay nada que ejecutar, y por lo mismo resultaría aberrante revocar las órdenes dictadas por una autoridad a través de la inconformidad de una autoridad que ya no tiene nada que cumplimentar.’." (fojas 155 a 158 del amparo en revisión administrativo **********)


III. Por otro lado, el entonces Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, ahora Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, al resolver el dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho los recursos de reclamación ********** y ********** consideró, respectivamente, lo siguiente:


"Ahora bien, señalado lo anterior, cabe decir que el agravio que se formula sólo es fundado respecto a la autoridad recurrente síndico municipal como representante del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, pues de acuerdo con los antecedentes últimos precisados, si bien debe entenderse que al reclamar la inconstitucionalidad de un precepto legal, las autoridades ordenadoras son en estricto rigor aquellas que expiden y promulgan la ley, también haya que precisar que el proceso legislativo es un acto complejo que comienza con una iniciativa y concluye con la publicación del ordenamiento legal.


"En este sentido, los artículos 59, fracción IV, de la C.itución del Estado Libre y Soberano de Coahuila y 36, fracción III, del Código Municipal, disponen respectivamente:


"‘59. El derecho de iniciar leyes compete:


"‘...


"‘IV. A los Ayuntamientos del Estado, en los ramos que les corresponda y por conducto del presidente respectivo. ...’


"‘36. Los Ayuntamientos tienen las facultades y obligaciones siguientes:


"‘...


"‘III. Discutir, analizar y someter a la aprobación del Congreso del Estado, a más tardar el 30 de noviembre de cada año, la iniciativa de ley de Ingresos correspondiente a cada ejercicio fiscal. ...’


"De los preceptos legales transcritos se puede concluir que el Ayuntamiento señalado como autoridad responsable, tiene la facultad y obligación de discutir, analizar y someter a la aprobación del Congreso del Estado el proyecto de la iniciativa de la Ley de Ingresos.


"Por lo tanto, el mencionado Ayuntamiento tiene participación en el proceso de formación de la ley, misma que comienza con el ejercicio de la facultad de iniciarla y concluye con el dictado y publicación de la Ley de Ingresos para el Municipio de Torreón, Coahuila, para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho; ya que la iniciativa es indiscutiblemente un acto integral del proceso de formación de leyes, sin que sea óbice que ésta puede corresponder a órganos materialmente legislativos aunque formalmente ejecutivos o incluso judiciales, como en el caso acontece en la C.itución Local del Estado, que en su artículo 59 que contempla el principio de la temperancia de funciones y la coordinación o colaboración de autoridades de diversos poderes (formalmente conceptualizados) como una modalidad del denominado principio de separación de poderes.


"En este orden de ideas, es evidente que el Ayuntamiento tiene el carácter de autoridad ordenadora y por ello, su representante legal síndico municipal, se encuentra legitimado para interponer el recurso de revisión contra la sentencia que concedió el amparo respecto de la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Ingresos del Municipio de Torreón, Coahuila. (fojas 29 y 30 del recurso de reclamación **********)


"Ahora bien señalado lo anterior, cabe decir que el agravio que se formula sólo es fundado respecto a la autoridad recurrente síndico municipal como representante del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, pues de acuerdo con los antecedentes últimos precisados, si bien debe entenderse que al reclamarse la inconstitucionalidad de un precepto legal, las autoridades ordenadoras son en estricto rigor aquellas que expiden y promulgan la ley, también hay que precisar que el proceso legislativo es un acto complejo que comienza con una iniciativa y concluye con la publicación del ordenamiento legal.


"En este sentido los artículos 59, fracción IV, de la C.itución del Estado Libre y Soberano de Coahuila y 36, fracción III, del Código Municipal, disponen respectivamente:


"‘59. El derecho de iniciar leyes compete:


"‘...


"‘IV. A los Ayuntamientos del Estado, en los ramos que les corresponda y por conducto del Presidente respectivo. ...’


"‘36. Los Ayuntamientos tienen las facultades y obligaciones siguientes:


"‘...


"‘III. Discutir, analizar y someter a la Aprobación del Congreso del Estado, a más tardar el 30 de noviembre de cada año, la iniciativa de Ley de Ingresos correspondiente a cada ejercicio fiscal. ...’


"De los preceptos legales transcritos, se puede concluir que el Ayuntamiento señalado como autoridad responsable, tiene la facultad y obligación de discutir, analizar y someter a la aprobación del Congreso del Estado el proyecto de la iniciativa de la Ley de Ingresos.


"Por lo tanto, el mencionado Ayuntamiento tiene participación en el proceso de formación de la ley, misma que comienza con el ejercicio de la facultad de iniciarla y concluye con el dictado y publicación de la Ley de Ingresos para el Municipio de Torreón, Coahuila, para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho; ya que la iniciativa es indiscutiblemente un acto integral del proceso de formación de leyes, sin que sea óbice que ésta puede corresponder a órganos materialmente legislativos aunque formalmente ejecutivos o incluso judiciales, como en el caso acontece en la C.itución Local del Estado, que en su artículo 59 que contempla el principio de la temperancia de funciones y la coordinación o colaboración de autoridades de diversos poderes (formalmente conceptualizados) como una modalidad del denominado principio de separación de poderes.


"En este orden de ideas, es evidente que el Ayuntamiento tiene el carácter de autoridad ordenadora y por ello, su representante legal síndico municipal, se encuentra legitimado para interponer el recurso de revisión contra la sentencia que concedió el amparo respecto de la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Ingresos del Municipio de Torreón, Coahuila." (fojas 27, 28 y 29 del recurso de reclamación **********)


De las ejecutorias cuyas consideraciones se transcribieron derivó la tesis aislada VIII.1o.20 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., noviembre de 1998, página 569, de rubro: "REVISIÓN. EL SÍNDICO MUNICIPAL, REPRESENTANTE LEGAL DEL AYUNTAMIENTO DE LA CIUDAD DE TORREÓN, COAHUILA, ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONERLO, CUANDO SE RECLAMA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN PRECEPTO LEGAL DE LA LEY DE INGRESOS MUNICIPAL."


CUARTO. Procede analizar ahora, si existe la contradicción de tesis denunciada, con fundamento en los artículos 107, fracción XIII, de la C.itución Federal y 197-A de la Ley de Amparo.


De igual forma, procede dicho análisis en los términos establecidos en la jurisprudencia P./J. 72/2010, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, materia común, página 7. N.. R.istro 164120, cuyos rubro y texto indican:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la C.itución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la C.itución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."


Para estar en posibilidad de determinar si existe o no la contradicción de criterios denunciada y, en su caso, pronunciarse sobre el que habrá de prevalecer como jurisprudencia es menester tomar en consideración los antecedentes y la conclusión a la que cada órgano colegiado arribó, como se expone a continuación:


Antecedentes del amparo en revisión administrativo ********** resuelto en sesión de once de marzo de dos mil once, por el Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.


1. Por escrito presentado el dieciocho de febrero de dos mil diez ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de C., la parte quejosa demandó del Congreso, del gobernador, del secretario general de Gobierno, todos del Estado de C., del presidente municipal, del secretario del Ayuntamiento, del tesorero municipal y del director general de Catastro, todos del Municipio de C., C., el Decreto Legislativo N.ero ********** por el que se aprueba la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones propuestas por el Ayuntamiento del Municipio de C., publicado en el Periódico Oficial del Estado de C., el diecinueve de diciembre de dos mil nueve.


2. Correspondió conocer de dicho asunto al Juez Segundo de Distrito en el Estado de C., quien lo registró con el número **********, y seguidos los trámites de ley, el veintiocho de mayo de dos mil diez dictó sentencia en la que, entre otras cosas, declaró inexistente la violación al procedimiento alegada por el representante del Ayuntamiento de C., consistente en la negativa de haber sido llamado y oído en juicio, por ser considerada como una autoridad ejecutora.


3. Inconformes con la sentencia, la parte actora, el Congreso del Estado, el presidente municipal, el tesorero y el director general de Catastro, por escritos presentados el diecisiete de junio y uno de julio, ambos de dos mil diez, interpusieron recurso de revisión.


4. Seguidos los trámites de ley, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia el once de marzo de dos mil once, en la que determinó modificar la sentencia impugnada, sobreseer en el juicio de amparo contra actos del Gobernador C.itucional del Estado de C. y del secretario del Ayuntamiento del Municipio de C., y se declara improcedente la revisión adhesiva interpuesta por las autoridades ejecutoras y otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal a la quejosa. En lo que respecta al tema de la presente contradicción, el Tribunal Colegiado se sustentó en las siguientes consideraciones:


• Que si bien es cierto que el artículo 115, fracción IV, de la C.itución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, entre otras contribuciones, es una facultad concomitante con la obligación del Congreso de legislar al respecto y decidir motivadamente.


• Que la facultad de los Ayuntamientos es discrecional y en su beneficio, por lo que la facultad de legislar sigue siendo de los Congresos Locales y no de los Ayuntamientos.


• Que no existe violación por parte del Juez de Distrito debido a que la intervención de los Ayuntamientos en el proceso legislativo es una mera sugerencia que puede o no ser aceptada por la Legislatura de la entidad federativa.


Antecedentes del amparo en revisión administrativo ********** resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, en sesión de veintinueve de marzo de dos mil doce.


1. Por escrito presentado ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de C. el veintisiete de enero de dos mil once, la parte quejosa demandó del Congreso del Estado Libre y Soberano de C., del Gobernador C.itucional de C., del jefe del departamento de Talleres Gráficos de C., del Ayuntamiento del Municipio de C., del tesorero, del director de Catastro de C. y del jefe de departamento de Valuación adscrito a la Dirección de Catastro, el Decreto ********** publicado en el Periódico Oficial del Estado el veinte de diciembre de dos mil ocho, mediante el cual se reformaron el artículo 3, fracciones V, XIV y XXIII, así como el 21, ambos de la Ley de Catastro del Estado de C.; el Decreto ********** publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintinueve de diciembre de dos mil diez, por el que se aprobó la Ley de Ingresos para el Municipio de C., C., para el ejercicio fiscal de dos mil once, en específico lo referente al impuesto predial; la aprobación y expedición del Decreto ********** publicado en el Periódico Oficial del Estado el veinticinco de diciembre de dos mil diez, por el que se aprobaron las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones propuesta por el Municipio de C.; y por último, se reclamó la totalidad del régimen fiscal relativo al impuesto predial previsto en los artículos 1 de la Ley de Ingresos del Municipio de C., para el ejercicio fiscal de dos mil once.


2. Correspondió conocer de dicho asunto al Juez Segundo de Distrito en el Estado de C., el que lo registró con el número **********, y seguidos los trámites de ley, el treinta de agosto de dos mil once dictó sentencia.


3. Inconforme con la referida sentencia, el Ayuntamiento del Municipio de C., tesorero, subdirector de Catastro de la Tesorería y jefe del departamento Técnico de Catastro, todas del mismo Municipio, por escrito presentado el diecinueve de septiembre de dos mil seis interpusieron recurso de revisión.


4. Por razón de turno correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.


5. Seguidos los trámites de ley, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia el veintinueve de marzo de dos mil doce, en la que resolvió modificar la sentencia recurrida, sobreseer en el juicio de amparo respecto de los actos reclamados al Ayuntamiento del Municipio de C. y del artículo 28, fracción II, de la Ley de Catastro para el Estado de C. y respecto de los artículos 1 y 2 transitorios de la Ley de Ingresos para el Municipio de C., para el ejercicio fiscal de dos mil once; y por último, negar el amparo respecto de los artículos 148 y 149 del Código Municipal para el Estado de C. y el artículo 3, fracciones XIX, XXIII, XXIV, XXV, así como los diversos 21, 23, 25, 27 y 28 de la Ley de Catastro del Estado de C., y el Decreto **********, por el que se aprobó la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones. Respecto a lo que atañe a la presente controversia, el Tribunal Colegiado se sustentó en las siguientes consideraciones:


• Que debe quedar firme el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito respecto al Ayuntamiento del Municipio de C. por inexistencia de los actos reclamados, ya que esa porción de la sentencia de primera instancia no fue impugnada, por lo que debe quedar intocada.


Antecedentes del recurso de reclamación ********** resuelto por el entonces Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, ahora Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, en sesión de dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho.


1. Por escrito presentado ante la Oficialía de Partes Común de los Juzgados Primero y Segundo de Distrito en La Laguna el dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y ocho, el quejoso, demandó del Congreso del Estado Libre y Soberano de Coahuila, del Gobernador C.itucional de Coahuila, del secretario de Gobierno del Estado, del secretario de Finanzas del Estado, director General de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Estado, del director de Recaudación de la Secretaría de Finanzas y del jefe de la Oficina R.ional de Recaudación de Rentas de la Secretaría de Finanzas del Estado, el artículo 105 de la Ley de Hacienda para el Estado de Coahuila que fue reformado a través del Decreto N.ero **********, debidamente publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y siete.


2. Correspondió conocer de dicho asunto al Juez Segundo de Distrito en La Laguna, quien lo registró con el número **********, y seguidos los trámites de ley, el seis de abril de mil novecientos noventa y ocho dictó sentencia en la que concedió el amparo y la protección de la Justicia Federal.


3. Inconformes con la referida sentencia, el Ayuntamiento y el tesorero, ambos del Municipio de C., interpusieron recurso de revisión, el cual fue enviado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


4. Por acuerdo de veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó la remisión del recurso de revisión al Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, en turno, para su sustanciación, debido a que ya existía un criterio emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, referente al tema planteado.


5. Por razón de turno correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito.


6. Por acuerdo de presidencia del once de junio de mil novecientos noventa y ocho se desechó el recurso de revisión mencionado.


7. Inconformes las autoridades responsables, interpusieron recurso de reclamación en contra del acuerdo previamente mencionado.


8. Mediante acuerdo de seis de julio de mil novecientos noventa y ocho, el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito admitió el recurso y dictó sentencia el dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho, en la que resolvió que el recurso interpuesto por el síndico municipal, en representación del Ayuntamiento del Municipio de Torreón, Coahuila, era procedente y parcialmente fundado, sustentándose en las siguientes consideraciones:


• Que el proceso legislativo es muy complejo, por lo que debe ser interpretado en su conjunto y sus etapas no deben ser entendidas de manera separada.


• Que si bien debe entenderse que al reclamarse la inconstitucionalidad de un precepto legal las autoridades ordenadoras son en estricto sentido aquellas que expiden y promulgan la ley, también hay que precisar que el proceso legislativo, por ser tan complejo, inicia con la iniciativa y concluye con la publicación del ordenamiento.


• Que la C.itución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza y el Código Municipal de ese Estado disponen que es facultad de los Ayuntamientos de los Estados iniciar leyes y que una vez propuesta la iniciativa será obligación del Congreso Local discutir y aprobar dichas leyes. Por tanto, el Ayuntamiento sí tiene participación en el proceso legislativo.


• Que lo anterior le otorga a los Ayuntamientos el carácter de autoridades ordenadoras y por tanto, legitimación para interponer el recurso de revisión contra la sentencia que concedió el amparo respecto de la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Ingresos del Municipio de Torreón, Coahuila.


Antecedentes del recurso de reclamación ********** resuelto por el propio Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, ahora Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, en sesión de dos de octubre de dos mil doce.


1. Por escrito presentado ante la Oficialía de Partes Común de los Juzgados de Distrito en La Laguna el dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y ocho, la quejosa a través de su representante legal demandó del Congreso del Estado Libre y Soberano de Coahuila, del Gobernador C.itucional de Coahuila, y de otras autoridades, el Decreto ********** que reformó diversas disposiciones de la Ley de Ingresos del Municipio de Torreón, Coahuila, para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y siete.


2. Correspondió conocer de dicho asunto al Juez Segundo de Distrito en La Laguna, quien lo registró con el número **********, y seguidos los trámites de ley, el seis de abril de mil novecientos noventa y ocho dictó sentencia en la que concedió el amparo y la protección de la Justicia Federal.


3. Inconformes con la referida sentencia, el Ayuntamiento y el tesorero, ambos del Municipio de Torreón, Coahuila, interpusieron recurso de revisión, el cual fue enviado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


4. Por acuerdo de veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó la remisión del recurso de revisión al Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, en turno, para su sustanciación, debido a que ya existía un criterio emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, referente al tema planteado.


5. Por razón de turno correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito.


6. Por acuerdo de presidencia del veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y ocho se desechó el recurso de revisión mencionado.


7. Inconformes las autoridades responsables, interpusieron recurso de reclamación, en contra del acuerdo previamente mencionado.


8. Mediante acuerdo de siete de julio de mil novecientos noventa y ocho, el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito admitió el recurso y dictó sentencia el dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho, en la que resolvió que el recurso interpuesto por el síndico municipal en representación del Ayuntamiento del Municipio de Torreón, Coahuila, era procedente y parcialmente fundado, sustentándose en las siguientes consideraciones:


• Que el agravio que se formula es fundado respecto al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, debido a que éste fue considerado como autoridad ejecutora y no ordenadora.


• Que la C.itución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza y el Código Municipal de ese Estado disponen que es facultad de los Ayuntamientos de los Estados iniciar leyes y que una vez propuesta la iniciativa será obligación del Congreso Local discutir y aprobar dichas leyes. Por tanto, el Ayuntamiento sí tiene participación en el proceso legislativo.


• Que lo anterior les otorga a los Ayuntamientos el carácter de autoridades ordenadoras y por tanto, legitimación para interponer el recurso de revisión contra la sentencia que concedió el amparo respecto de la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Ingresos del Municipio de Torreón, Coahuila.


Bien, de los hechos y particularidades descritos, se evidencia que en el caso existe contradicción de tesis, únicamente entre los criterios sustentados por el Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito y el entonces Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, ahora Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, pues ambos analizaron cuestiones similares y adoptaron criterios divergentes, partiendo del examen de los mismos elementos.


En efecto, los Tribunales Colegiados de que se trata se pronunciaron en relación con el mismo problema jurídico, consistente en determinar si los Ayuntamientos de los Estados tienen legitimación para defenderse y ser oídos en juicio, así como interponer recurso de revisión en los juicios de amparo en contra de las leyes locales, por ser consideradas como autoridades ordenadoras o ejecutoras.


Sobre el problema jurídico expresado, el (A) Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito consideró que la facultad de los Ayuntamientos de presentar iniciativas de ley a los Congresos Locales es discrecional y en su beneficio, por lo que la facultad de legislar sigue siendo de los últimos y que por tanto, no existe violación por parte del Juez de Distrito debido a que la intervención de los Ayuntamientos en el proceso legislativo es una mera sugerencia que puede o no ser aceptada por la legislatura de la entidad federativa.


En cambio, respecto del mismo problema jurídico, el entonces (B) Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, ahora Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, sostuvo que el proceso legislativo es muy complejo, por lo que debe ser interpretado en su conjunto y sus etapas no deben ser entendidas de manera separada; que por ello, si bien debe entenderse que al reclamarse la inconstitucionalidad de un precepto legal, las autoridades ordenadoras son en estricto sentido aquellas que expiden y promulgan la ley, también hay que precisar que el proceso legislativo, por ser tan complejo, comienza con la iniciativa y concluye con la publicación del ordenamiento.


Asimismo, sostuvo que los Ayuntamientos al presentar la iniciativa de ley forman parte del proceso legislativo, y deben ser considerados como autoridades ordenadoras.


De lo anteriormente expuesto, se desprende que la litis sometida a la consideración de dichos órganos colegiados es similar, de tal suerte que las posturas evidencian que los Tribunales Colegiados de que se trata, al resolver los asuntos que participan en la presente contradicción, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales, no obstante que los hechos y el recurso en que fueron planteados hayan sido distintos, pues al final de cuentas analizaron el mismo punto de derecho, consistente en si los Ayuntamientos se encuentran legitimados para impugnar una sentencia en la que se analizó la inconstitucionalidad de una Ley de Ingresos Municipal, determinando en un caso que no, al no tener el carácter de autoridad ordenadora puesto que únicamente se le toma participación pero la facultad de emitir la ley es exclusivamente del Congreso Local, mientras que en la otra se decidió que al participar en el proceso de creación de la ley, adquiere el carácter de ordenadora y por tanto está legitimada para interponer el recurso de que se trata.


De tal suerte que a partir del mismo punto de derecho, adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes; máxime que dicha disparidad se dio en las consideraciones de las sentencias respectivas, lo cual conduce a concluir que existe la oposición de criterios denunciada.


Por otra parte, debe precisarse que en la especie no se actualiza la contradicción de criterios con respecto al Segundo Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, ya que tal como se desprende de los antecedentes narrados, al resolver el amparo en revisión ********** interpuesto por el Ayuntamiento del Municipio de C., C., precisó que debía quedar firme el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, ya que esa porción de la sentencia de primera instancia, no había sido impugnada, dado que no se hicieron valer agravios al respecto.


No obsta a lo anterior que en el considerando quinto haya precisado que el recurso resultaba improcedente respecto de diversas autoridades quienes tenían el carácter de ejecutoras, puesto que dentro de ellas no se encontraba el Ayuntamiento, que es precisamente respecto del cual existe la disyuntiva en torno a si debe tener el carácter de ordenadora o ejecutora, al participar con la propuesta de presupuesto de ingresos formulada al Congreso del Estado; de ahí que dicha ejecutoria no participe de la presente contradicción.


De manera que el punto concreto de contradicción, que corresponde resolver a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consiste en determinar si los Ayuntamientos están legitimados para interponer el recurso de revisión, cuando se impugne la inconstitucionalidad de una Ley de Ingresos Municipal.


QUINTO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dispone que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que se sustenta en esta resolución.


En la especie, el tema a dilucidar consiste en establecer si los Ayuntamientos están legitimados para interponer el recurso de revisión a que se refiere el artículo 87 de la Ley de Amparo, cuyo contenido es el siguiente:


"Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer recurso de revisión contra las sentencias que afecten directamente el acto que de cada una de ellas se haya reclamado; pero tratándose de amparos contra leyes, los titulares de los órganos de Estado a los que se encomiende su promulgación, o quienes los representen en los términos de esta ley, podrán interponer, en todo caso, tal recurso.


"Se observará lo dispuesto en el párrafo anterior, en cuanto fuere aplicable, respecto de las demás resoluciones que admitan el recurso de revisión.


"Las autoridades responsables podrán interponer el recurso de revisión a través de sus representantes, en los términos de las disposiciones aplicables."


De la lectura del artículo transcrito, se desprende que las autoridades responsables estarán en aptitud de interponer el recurso de revisión, tratándose de los actos que a cada una de ellas se haya reclamado, y en amparo contra leyes, podrán interponerlos los titulares de los órganos del Estado a quienes se encomiende su promulgación.


Lo anterior implica que existe una diferencia entre las autoridades que estarán en aptitud de interponer el recurso de revisión cuando se afecte el acto a ellas reclamado, entre las cuales podrán acudir tanto las expedidoras como las aplicadoras; sin embargo, tratándose de amparo contra leyes, dicha facultad se encuentra reservada únicamente a los titulares de los órganos del Estado que hayan participado dentro del proceso de creación de la ley, de tal suerte que las autoridades que no tengan tal carácter no estarán legitimadas para ello.


Ahora, en el tema que nos ocupa, la litis se centra en determinar si los Ayuntamientos están legitimados para interponer el recurso de revisión contra una sentencia en la que se declaró la inconstitucionalidad de una ley de ingresos municipal, atendiendo a si efectivamente tuvieron participación o no en el proceso de creación de la ley.


A efecto de dar respuesta al planteamiento anterior, se debe tomar en cuenta lo que el Tribunal en Pleno, en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco, determinó al resolver la contradicción de tesis 45/2004, entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Primero y Tercero, ambos en M.eria Administrativa del Cuarto Circuito, la cual dio origen a la jurisprudencia P./J. 1/2005, cuyos datos de localización, rubro y texto son los siguientes:


"PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL, POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES. Las reformas constitucionales mencionadas otorgan a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, entre otras contribuciones, sobre la propiedad inmobiliaria de su respectiva circunscripción territorial; dicha facultad municipal es concomitante con la obligación del Congreso de hacerse cargo de esa proposición para decidir motivadamente. La interpretación literal, sistemática y teleológica de las indicadas reformas permite considerar que esa facultad de proponer es discrecional y se estableció en beneficio de los Ayuntamientos; asimismo, que mediante ella, el Poder Reformador no otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino que ésta sigue correspondiendo, esencialmente, a los Congresos Locales en los términos de los artículos 31, fracción IV, 116 y 124 constitucionales. Por tanto, la circunstancia de que un Ayuntamiento omita proponer al Poder Legislativo Estatal la base o las tasas del impuesto predial que regirá en su Municipio, o bien, que haciéndolo, la legislatura los desestime, no genera a los contribuyentes una violación al proceso legislativo que les depare perjuicio, de manera similar a lo que acontece cuando el Congreso, sea Federal o Local, no causa perjuicio a los gobernados si al expedir una ley no acoge las proposiciones que se le formularon en una iniciativa, de modo que los conceptos de violación formulados al respecto serán inoperantes. Lo anterior no es obstáculo para que si el estudio del proceso legislativo o de la ley en sí misma considerada, esto es como producto terminado, revelen vicios constitucionales que afecten al contribuyente quejoso, se conceda el amparo, el que, como es propio del amparo contra leyes, no tendría efectos generales, pues no obligaría al Congreso a legislar, sino que sólo protegería al quejoso y obligaría a las autoridades aplicadoras". (Novena Época. N.. R.istro IUS: 179505. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, enero de 2005, materia(s): constitucional y administrativa, tesis P./J. 1/2005, página 6)


Las consideraciones que sustentaron la jurisprudencia anterior fueron, en la parte que interesa, las siguientes:


"De la reforma constitucional en estudio, en la porción normativa que interesa, destaca el empleo de la palabra ‘propondrán’ en el texto del artículo 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo, en tanto alude a que los Ayuntamientos municipales propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, entre ellos, el referido a la propiedad inmobiliaria, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de esa contribución. Asimismo, en el artículo quinto transitorio se usa la palabra ‘adoptarán’ en cuanto refiere que las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios, adoptarán medidas para que los valores unitarios de los inmuebles, base para el cobro del impuesto predial, se ajusten al valor de mercado; y finalmente, para ligar ese primer enunciado con el segundo, sobre cuotas y tarifas, se utiliza la frase ‘procederán en su caso’, por lo que este Alto Tribunal procede a desentrañar su significado gramatical, para lo cual enseguida se copia el concepto que de tales términos proporciona el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua Española. (Vigésima segunda edición 2001)


"‘Proponer. (Del lat. proponere). Tr. Manifestar con razones algo para conocimiento de alguien, o para inducirlo a adoptarlo. //. 2. Determinar o hacer propósito de ejecutar o no algo. U.m.c. prnl. //. 3. Hacer una propuesta. //. 4. Recomendar o presentar a alguien para desempeñar un empleo, cargo, etcétera //. 5. En las escuelas, presentar los argumentos en pro y en contra de una cuestión. //.6. En el juego del ecarte, invitar a tomar nuevas cartas. //. 7. M.. Hacer una proposición. Proponer un problema. //. M.. C.. o ponen; part. R.. Propuesto.’


"‘Adoptar. (Del lat. adoptare). Tr. Recibir como hijo, con los requisitos y solemnidades que establecen las leyes, al que no lo es naturalmente. // 2. Recibir, haciéndolos propios, pareceres, métodos, doctrinas, ideologías, modos, etc., que han sido creados por otras personas o comunidades. // 3. Tomar resoluciones o acuerdos con previo examen o deliberación. // 4. Adquirir, recibir una configuración determinada.’


"‘Proceder 1. (Del lat. procedere). Intr. Dicho de una cosa: O., nacer u originarse de otra, física o moralmente. //. 2. Dicho de una persona o de una cosa: Tener su origen en un determinado lugar, o descender de cierta persona, familia a o cosa. //. 3. Dicho de una persona o cosa: Ir en realidad o figuradamente tras otra u otros guardando cierto orden. //. 4. Venir, haber salido de cierto lugar. El vuelo procede de La Habana. II. 5. Dicho de una persona: P. y gobernar sus acciones bien o mal. //. 6. Pasar a poner en ejecución algo a lo cual procedieron algunas diligencias. Proceder a la elección del P.. //. 7. Continuar en la ejecución de algunas cosas que piden tracto sucesivo. //. 8. Hacer algo conforme a razón, derecho, mandato, práctica o conveniencia. Ya ha empezado la función y procede guardar silencio. //. 9. Der. Iniciar o seguir procedimiento criminal contra alguien. Procedieron CONTRA él. //. 10. R.. U., hablando de la Santísima Trinidad, para significar que el Eterno P. produce al Verbo Divino, engendrándolo con su entendimiento del cual procede; y que, amándose el P. y el Hijo, producen al Espíritu Santo, que procede de los dos. // en infinito. fr. U. para ponderar lo dilatado o interminable de algo. Querer referir todas mis desventuras sería proceder en infinito.’


"De lo anterior deriva que si proponer es manifestar con razones una cosa para conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla, y determinar o hacer propósito de ejecutar o no una cosa, y presentar argumentos en pro y en contra de una cuestión, ello quiere decir que la proposición a que alude el artículo 115, fracción IV, de la C.itución Federal, a cargo de los Ayuntamientos hacia las Legislaturas Estatales, de presentar las cuotas y tarifas aplicables al impuesto predial y las tablas de valores unitarios de los inmuebles para actualizarlos a valor de mercado, constituyen una sugerencia que puede, o no, ser aceptada por la Legislatura del Estado al aprobar la Ley de Hacienda correspondiente; precisamente la palabra ‘sugerir’ significa ‘proponer o aconsejar algo’, en el caso, sugerir la ‘adopción’ de los elementos de ese tributo; de modo que esta ‘adopción’ lleva a entender, en concordancia con la proposición o sugerencia del Municipio, que la Legislatura puede hacer propias dichas recomendaciones, pero no necesariamente, sino conforme a la ponderación, buen juicio y respeto a los principios constitucionales. ..."


De las reproducciones precedentes deriva lo siguiente:


• "Que algunas de las iniciativas de reforma constitucional que se aprobó el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en materia municipal, entre ellas la del Partido Acción Nacional de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho, pretendían otorgar a los Ayuntamientos municipales una función legislativa en materia tributaria, esto es, que emitieran normas de observancia general en las que entre otros aspectos, debían establecer las tarifas y tasas para el cobro del impuesto predial.


• "Que este punto de iniciativa no se aprobó, sino que hubo modificaciones en el sentido de que fueran los Ayuntamientos quienes en el ámbito de su competencia, propusieran a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvieran de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria."


Ahora bien, de los trabajos del Poder Reformador se infiere que tal propuesta tiene las siguientes características principales:


"a) Que la proposición a la Legislatura sobre la modificación de los valores unitarios de los inmuebles para igualarse a los de mercado corresponde a los Ayuntamientos municipales, porque ellos están más cerca de la población y tienen mejores elementos para determinar el valor de los inmuebles sujetos a su circunscripción territorial.


"b) Que igualmente, conocedores de las condiciones económicas de la población, a dichos Ayuntamientos compete proponer al Poder Legislativo de su Estado las tasas aplicables al impuesto predial.


"c) Si de acuerdo con la reforma constitucional y su proceso deliberativo, a los Municipios toca proponer las bases y tasas de los tributos sobre inmuebles en la forma antes dicha, precisamente por la cercanía e inmediatez que los Ayuntamientos tienen con la problemática inmobiliaria de su circunscripción territorial y el conocimiento que tienen de la situación económica de su población, ha de considerarse que la proposición relativa al Congreso Estatal descansa en su apreciación discrecional tanto en un elemento impositivo como en el otro, de modo que queda a su ponderación hacer la propuesta para actualizar los valores unitarios o las tasas, de ambos elementos o de ninguno, según su consideración y estima.


"Por tanto, pensar que la reforma constitucional ordena que las propuestas de actualización sean hechas por el Municipio aunque no haya necesidad de ello, implicaría tergiversar la recta intención del Poder Reformador, porque si el Legislador Local no advirtiera esa incorrección, propiciaría una ley impositiva injusta.


"d) Como consecuencia lógica de lo ya mencionado, de que pese a lo pretendido en algunas iniciativas, la reforma constitucional no acogió el proyecto de que el Ayuntamiento expidiera las leyes de los tributos que corresponden a su recaudación y control, deriva que en este aspecto, el poder legislativo conforme al artículo 116 de la Ley Suprema, sigue estando en el Congreso Local, pues la única facultad que se otorgó al Municipio fue la de ‘proponer’ las bases y las tasas de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria.


"e) Al hacer la interpretación gramatical de la palabra ‘proponer’, se llegó a la conclusión de que significa, básicamente, manifestar con razones una cosa a alguien para inducirlo a adoptarla, a hacerla suya; de aquí que trasladado ese concepto a la interpretación sistemática, deba entenderse que al hacer la proposición de actualización de valores unitarios y tasas al Congreso Local, el Ayuntamiento debe explicitar las razones y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a demostrar su intención, debiendo advertirse que como más adelante habrá de considerarse, la propuesta de mérito puede ser acogida, o no, por el Congreso.


"Desde el punto de vista teleológico se observa que en el proceso reformatorio del artículo 115 constitucional, se dijo que la proposición a cargo de los Ayuntamientos de modificar valores unitarios y tasas tributarias sobre la propiedad inmobiliaria, sin desdoro de los principios de proporcionalidad y equidad previstos en el artículo 31, fracción IV, de la propia Carta Fundamental, tuvo la finalidad básica de incrementar la recaudación del Municipio, lo que implica que la reforma se hizo en su beneficio, para actualizar valores de la propiedad raíz conforme al valor de mercado que generalmente es más alto que el que aparece registrado catastralmente, como se observa de la intervención reproducida del diputado **********.


"La interpretación sistemática que deriva del reformado artículo 115, fracción IV, en relación con el quinto transitorio que reguló su reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, permiten concluir que no fue intención del Poder Reformador otorgar a los Ayuntamientos la facultad de legislar en materia tributaria sobre propiedad inmobiliaria; esta facultad, que es propia de los Congresos Locales de acuerdo con el artículo 116 constitucional, sigue incólume porque no fue tocada por la reforma de mil novecientos noventa y nueve. Por otra parte, como ya se asentó con anterioridad, la facultad otorgada a los Ayuntamientos por dicha reforma fue, no cabe duda, en beneficio de los Municipios, siendo lógico deducir que dicha facultad originó, correlativamente, una obligación del Congreso Local.


"Esta obligación debe ser justipreciada partiendo de la base de que el Congreso Local tiene la responsabilidad de legislar sobre todas las materias de su competencia, no sólo sobre la tributaria, y ya dentro de ésta, no solamente del impuesto predial; asimismo, su función legisladora debe tomar en cuenta la repercusión de todas las contribuciones sobre la economía del Estado y guardar el equilibrio impositivo respecto de todos los Municipios, de lo cual se infiere que si éstos tienen la facultad de proponer la base y las tasas del impuesto predial, el Congreso no tiene, concomitantemente, la obligación de, simplemente, aceptar las propuestas, sino decidir con prudencia y sensatez, con una visión global, lo que procede admitir de la proposición y lo que no, máxime si se toma en consideración, por otra parte, que la ley impositiva que habrá de expedir debe respetar las garantías de los contribuyentes, que están protegidos por los principios de legalidad, equidad, proporcionalidad y destino al gasto público que establece la fracción IV del artículo 31 constitucional.


"Pero si la reforma constitucional no obliga a la Legislatura a consentir, sin más, las pretensiones del Municipio, sino únicamente a ponderarlas dentro del ejercicio de la facultad normativa que le compete, resulta conveniente discernir las consecuencias que derivan de que el Congreso Local no haya acogido las propuestas del Ayuntamiento, consecuencias que por ser distintas para el Municipio y para los contribuyentes, se examinarán por separado.


"En lo que atañe a los Municipios cabe considerar, como ya se informó con anterioridad, que si la reforma constitucional de que se viene hablando les otorgó la facultad de proponer la base y las tasas del impuesto predial aplicable en su circunscripción territorial, y a los Congresos Locales les señaló la obligación de ponderar, estudiar y tomar en consideración esas propuestas, resulta lógico estimar que si una de dichas Legislaturas no acoge esas proposiciones en el ordenamiento legal que expide, el Municipio tiene a su alcance deducir la acción de controversia constitucional que establece el artículo 105 de la C.itución Federal, juicio en el cual el Congreso Local debe acreditar y demostrar las razones que tuvo en cuenta para rechazar lo que propuso el Ayuntamiento, siendo claro que el interés de éste deriva de que la reforma constitucional, según ya se adelantó, se hizo con la intención de favorecer a los Municipios para incrementar su recaudación tributaria, equiparando los valores unitarios a los de mercado, ya que generalmente, aquéllos son más bajos que éstos.


"...


"Son aplicables, por analogía, los criterios aislados del Tribunal Pleno que son del tenor literal siguiente:


"‘INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL. SU PRESENTACIÓN CONJUNTA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y MIEMBROS DE AMBAS CÁMARAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN NO VINCULA EL RESULTADO DE SU DISCUSIÓN Y VOTACIÓN NI, POR ENDE, CONSTITUYE TRANSGRESIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. El artículo 49 de la C.itución consagra el principio de división de poderes, conforme al cual las funciones de producción de normas legales, ejecución de actos políticos y administrativos y resolución de controversias, se atribuyen, respectivamente, a órganos de poder específicos y distintos entre sí, destacando que por lo que toca a la función legislativa, por regla general debe ejercerse por un órgano colegiado, admite como únicas excepciones de carácter extraordinario los casos de suspensión de garantías individuales y regulación del comercio exterior, las cuales pueden ser ejercidas por el presidente de la República. Ahora bien, si la posibilidad de deliberar y aprobar normas constituye la esencia del ejercicio de las facultades legislativas, por cuanto a que en aquéllas se centra la creación, modificación y derogación de los preceptos jurídicos que forman los ordenamientos generales de observancia obligatoria, siendo que su iniciativa por los sujetos autorizados por el artículo 71 constitucional solamente tiene un carácter propositivo, sin vinculación alguna con el resultado del debate y votación que al efecto lleven a cabo los legisladores pertenecientes a las Cámaras del Congreso de la Unión, resulta claro que el ejercicio de la facultad de iniciativa, de manera conjunta, por el presidente de la República y miembros de dicho Congreso, no constituye intromisión alguna en el ámbito de atribuciones legislativas del mencionado Congreso ni, en consecuencia, constituye violación al principio de división de poderes.’ (Novena Época. Pleno. Apéndice 2000, T.I., C.. P.R. SCJN, tesis 1448, página 1020)


"‘INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El examen sistemático del contenido de los artículos 71 y 72 de la C.itución, en relación con las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y del R.lamento para su gobierno interior, que se vinculan con el trabajo legislativo de dicho órgano, lleva a concluir que si bien es cierto que la iniciativa de leyes o decretos representa la causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general, para satisfacer y atender las necesidades que requieren cierta forma de regulación, también se observa que su presentación no vincula jurídicamente de ninguna forma el dictamen que al efecto llegue a presentar la comisión encargada de analizarla, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que realicen los miembros de las Cámaras de origen y revisora donde se delibere sobre el proyecto de que se trate, dado que los diputados y senadores válidamente pueden resolver en sentido negativo a la proposición legislativa, mediante un dictamen adverso, o bien, una vez discutido éste y escuchadas las opiniones en favor y en contra de la iniciativa, a través de la votación que produzca el desechamiento o modificación del proyecto de ley o decreto sujeto a su consideración, pues es en estos momentos cuando se ejerce propiamente la facultad legislativa por los representantes populares, con independencia del órgano político que hubiese presentado la iniciativa que dio origen al proceso.’ (Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P. LXIX/99, página 8)


"Las anteriores consideraciones permiten concluir, en relación con el punto de contradicción, que la falta de propuesta municipal de los valores unitarios de la propiedad inmobiliaria, de las tasas o de ambos, para fijar el impuesto predial, no provoca per se la inconstitucionalidad de la ley por violación al principio de legalidad derivado de la inobservancia a las previsiones del artículo (sic) 115, fracción IV, y quinto transitorio constitucional examinados, toda vez que como ya se anticipó, la propuesta en cuestión a cargo del Ayuntamiento municipal no forma parte esencial del proceso legislativo de creación o modificación de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, donde se contempla ese impuesto, sino que constituye una potestad equiparable a la iniciativa de ley que dependiendo de las situaciones fácticas pueden o no realizar los Ayuntamientos municipales, con la particularidad de que la falta de propuesta de referencia no necesariamente ocasiona la inconstitucionalidad de la ley, en tanto la omisión cuestionada no contraviene un imperativo constitucional, ya que las propuestas de dichos elementos del tributo, se harán sólo ‘en caso de estimarlo necesario’ los Ayuntamientos municipales, lo que ocurrirá sólo en el evento de que adviertan que los valores catastrales de los inmuebles no coinciden con su valor comercial; de ahí que su omisión no incida en la procedencia de la acción de amparo sino sólo a considerar inoperantes los conceptos de violación que sobre el particular se haga valer, porque es inexacto que tenga como efecto jurídico el obligar a legislar, toda vez que la ley como producto del proceso legislativo ya existe, sólo que con motivo de la reforma constitucional referida tal vez sea necesario hacerle modificaciones, en cuyo proceso legislativo es posible, más no obligatoria, la intervención de los Ayuntamientos municipales para efectuar las propuestas de los valores unitarios y tasas aplicables al impuesto predial, las que incluso pueden ser o no atendidas por la Legislatura Local. ..."


De la lectura de la transcripción anterior se advierte que el Tribunal Pleno determinó de manera categórica, que la participación de los Municipios en el proceso de creación de las leyes de ingresos municipales, es con el objeto de hacer una propuesta, la cual será de carácter optativo, y de ninguna manera obliga ni vincula a los Congresos Locales a acatarlas.


Ello es así, pues la facultad que se ha otorgado a los Ayuntamientos de tener una iniciativa legislativa en relación con la determinación del impuesto predial, tiene por objeto brindar una mayor participación en el proceso de creación de la ley de ingresos, pero ello no implica que el Ayuntamiento tenga facultad de decisión respecto de la expedición de la ley.


Así, es de concluir que los Ayuntamientos no tienen realmente una participación activa dentro del proceso de creación de la ley de ingresos local, sino que únicamente se les dio la oportunidad de manera opcional de formular propuestas ya que la facultad para legislar es una tarea estrictamente reservada a los Congresos Locales.


En efecto, las autoridades que tienen legitimación para defender la constitucionalidad de las leyes cuando hayan sido combatidas en un juicio de amparo, son las autoridades que participan en el proceso de creación de la ley, tal como se desprende de los siguientes criterios emitidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


"AMPARO CONTRA NORMAS GENERALES. LOS ÓRGANOS RESPONSABLES DE SU EXPEDICIÓN ESTÁN LEGITIMADOS PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN CONTRA DE LAS SENTENCIAS QUE DECLAREN SU INCONSTITUCIONALIDAD. Tomando en cuenta lo establecido en el artículo 87 de la Ley de Amparo así como los motivos que tuvo el legislador para incorporar, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1949 en el diverso artículo 86 de ese ordenamiento -precepto que mediante reforma publicada en el indicado medio de difusión el 19 de febrero de 1951 pasó a ser el referido 87 de la propia ley-, la regla especial de legitimación que expresamente permite a los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende la promulgación de leyes o de cualquier otra disposición general interponer el recurso de revisión contra las sentencias de amparo indirecto que declaren su inconstitucionalidad, se concluye que esta disposición no afecta la legitimación que en términos de la primera parte del primer párrafo del citado artículo 87 corresponde a los órganos dotados de la respectiva potestad normativa para interponer ese medio de defensa contra fallos de esa naturaleza, los que indudablemente afectan directamente a la norma que expidieron." (Novena Época. Segunda Sala. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2008, materia administrativa, tesis 2a./J. 80/2008, página 14. N.. R.istro IUS 169751)


"AUTORIDADES EJECUTORAS, AMPARO CONTRA ACTOS DE LAS. LA IMPROCEDENCIA CONTRA LA DETERMINACIÓN DE LA ORDENADORA ACARREA LA DE LA EJECUCIÓN CUANDO NO SE RECLAMA ÉSTA POR VICIOS PROPIOS. El amparo que es improcedente en relación con los actos de las autoridades ordenadoras resulta improcedente, también, por lo que hace a los actos de su ejecución y debe sobreseerse en el mismo, a menos que los actos de las autoridades ejecutoras, se impugnen por vicios propios." (Séptima Época. Segunda Sala. Tesis aislada. Semanario Judicial de la Federación, Volumen 16, Tercera parte, materia común, página 51. R.istro IUS 239123)


"AUTORIDADES EJECUTORAS. SÓLO PUEDEN INTERPONER REVISIÓN EN CUANTO LA SENTENCIA AFECTE DE MODO DIRECTO LOS ACTOS QUE DE LAS MISMAS SE RECLAMARON. Cuando a las autoridades responsables se les atribuye el carácter de ejecutoras, en virtud de estar encargadas de la aplicación de una ley o de un reglamento, puede acontecer que sus actos se consideren violatorios de garantías constitucionales, únicamente porque tienen ese vicio los de las autoridades ordenadoras (es decir, los actos consistentes en la expedición y la promulgación de la ley o del reglamento); o que aquellos sean ilegales por vicios propios, con independencia de que tengan la calidad de constitucionales o inconstitucionales los actos de las ordenadoras; o bien, finalmente, que los actos reclamados de las ejecutoras sean ilegales por ambos motivos. La sentencia que otorga la protección constitucional atañe de modo directo a los actos imputados a la autoridad ejecutora, únicamente en el supuesto de que los estime inconstitucionales por si mismos. Ahora bien, de conformidad con el artículo 87 de la Ley de Amparo, si se impugnó un reglamento, emplazándose al funcionario que lo expidió, y se concedió la protección federal, por considerarse que tal reglamento es inconstitucional, sin que hayan interpuesto el recurso de revisión los órganos legitimados para el caso (el presidente de la República o el jefe del Departamento del Distrito Federal), no pueden hacer valer el recurso las autoridades que han aplicado el reglamento, aduciendo argumentaciones respecto de la constitucionalidad del propio reglamento; en otras palabras, argumentaciones que pudieron y debieron proponer los únicos órganos que, de acuerdo con el invocado artículo 87, están facultados para interponer revisión en defensa del mismo reglamento." (Sexta Época. Segunda Sala. Tesis aislada. Semanario Judicial de la Federación, Tercera Parte, Tomo CXVIII, materia administrativa, página 14. N.. R.istro IUS 265400)


Por tanto, toda vez que en la jurisprudencia P./J. 1/2005 el Tribunal en Pleno de este Máximo Tribunal ya definió el punto central al establecer que la participación de los Ayuntamientos en el proceso de creación de las leyes de ingresos municipales, es de carácter optativo mas no obligatorio, con el único objeto de formular propuestas de los valores unitarios y tasas aplicables al impuesto predial, y que además la facultad de proponer es de carácter discrecional, no implica que se le hayan otorgado facultades a los Ayuntamientos para legislar, lo que se traduce en que no tienen una participación formalmente legislativa dentro del proceso de creación de la ley.


La determinación de la naturaleza de la participación de los Ayuntamientos en el proceso de creación de la ley tiene una gran relevancia, y tiene un efecto directo respecto de la legitimación de éstos para interponer el recurso, pues tal como se establece en el artículo 87 de la Ley de Amparo, tratándose de amparo contra leyes, la facultad de interponer el recurso de revisión, se encuentra reservada únicamente a los titulares de los órganos del Estado que hayan participado en el proceso de creación de la ley, de tal suerte que las autoridades que no gocen de tal carácter no estarán legitimadas para ello.


En consecuencia, al no estar los Ayuntamientos en ese supuesto, tal y como se estableció por el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, no tienen legitimación para defender la constitucionalidad de una ley en la que su actividad se limitó a la presentación de una iniciativa, sin que lo anterior limite la posibilidad de que en caso de no estar de acuerdo con el propio procedimiento legislativo, puedan interponer los medios de defensa conducentes, pues en la especie, nos encontramos en los supuestos de tramitación de juicios de amparo contra leyes.


Es por ello que, al quedar de manifiesto que los Ayuntamientos no tienen facultades legislativas ni participan de forma directa en tratándose de la emisión de las leyes de ingresos locales, resulta evidente que carecen de legitimación para impugnar la sentencia en la que se declaró la inconstitucionalidad de una norma local.


En atención a las anteriores consideraciones, el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo, es el siguiente:


Conforme al artículo 87 de la Ley de Amparo, las autoridades responsables pueden interponer el recurso de revisión contra las sentencias que afecten directamente los actos que de cada una de ellas se haya reclamado; pero tratándose del amparo contra leyes, sólo podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado que participaron en el proceso de creación de la ley; de ahí que las autoridades no ubicadas en ese supuesto no están legitimadas para promover dicho recurso. Ahora bien, el hecho de que en la jurisprudencia P./J. 1/2005, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya establecido que la participación de los Ayuntamientos en el proceso de creación de las leyes de ingresos municipales es de carácter optativo, mas no obligatorio, con el único objeto de formular propuestas de los valores unitarios y tasas aplicables al impuesto predial, y que además la facultad de proponer es de carácter discrecional, no implica que se les hayan otorgado facultades para legislar; en consecuencia, los Ayuntamientos carecen de legitimación para interponer el recurso de revisión contra la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de una ley de ingresos municipal.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-No existe la contradicción de tesis por cuanto hace al criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.


SEGUNDO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.


TERCERO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del último considerando de esta resolución.


CUARTO.-Dése publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente ejecutoria conforme a lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo.


N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros L.M.A.M., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente en funciones S.S.A.A.. Hizo suyo el presente asunto el señor M.L.M.A.M.. Ausente el Ministro presidente S.A.V.H..


En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del R.lamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


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