Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 171/2007. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA PRIMERA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 9 DE FEBRERO DE 2012. PONENTE: S.V.H.. SECRETARIA: V.A.S..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al nueve de febrero de dos mil doce.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito recibido el veintiocho de diciembre de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se promovió acción de inconstitucionalidad por quienes se ostentaron como diputados integrantes de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave:

1. V.A.V.C.;

2. F.A.G.;

3. E.A.T.J.;

4. Julio C.H.;

5. M.G.R.;

6. J.S.R.V.B.B.;

7. C.R.H.;

8. M.B.R.;

9. Marco A.N.L.;

10. J.A.C.B.;

11. M. de los Ángeles S.M.;

12. A. de J.R.O.;

13. M.d.R.G.A.;

14. Alba L.M.H.;

15. T.D.C.;

16. C.V.P.;

17. F.S.M.; y,

18. J. de J.M.A..

Demandaron la invalidez del decreto que contiene la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado, con número extraordinario trescientos cincuenta y ocho, del veintisiete de noviembre de dos mil siete. Asimismo, señalaron como autoridades que emitieron y promulgaron dicha norma a las siguientes:

a) Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave;

b) Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz de I. de la Llave;

c) S. general de Gobierno del Estado Veracruz de I. de la Llave; y,

d) Director de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que adujeron los promoventes son, en esencia, los siguientes:

Al momento de aprobarse y publicarse el decreto que contiene la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz en la Gaceta Oficial, con número extraordinario 358, de veintisiete de noviembre de dos mil siete, se violaron las formalidades esenciales del procedimiento.

Además, no se encuentra fundada ni motivada la expedición del referido decreto, toda vez que contraviene lo dispuesto por la Constitución Federal, permitiendo, inconstitucionalmente, que se establezca deuda pública, sin considerar las limitaciones de ésta en relación con el "gasto corriente" y sin que deba aplicarse exclusivamente a "inversiones públicas productivas".

Lo anterior, aunado a que se crea un monopolio en la actividad gubernamental, en cuanto a la prestación de servicios, al asignar en una sola ocasión por varios ejercicios fiscales y crear contratos obligatorios multianuales en una sola licitación, además de permitir que el gasto corriente sea financiado y reflejado en la diferencia entre los ingresos y gastos del gobierno en forma de deuda, permitiendo obligaciones financieras por créditos contratados, a través de contratos de prestación de servicios, con lo cual no se respeta la cualidad legal que permite a las autoridades del Estado actuar sólo en los casos en que la ley se los permite, en la forma y términos que ésta determine, vulnerando la Constitución Federal, por ser el decreto mencionado una norma inválida, al contravenir las disposiciones contenidas en los artículos 14, 16, 28, 117, fracción VIII, segundo párrafo, 126 y 133 de la Norma Fundamental.

En lo referente a los artículos 14, 16 y 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, alegan que dichos numerales establecen los principios de legalidad y seguridad jurídica, y que "Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública".

Al respecto, refieren el artículo 5 de la ley de referencia, que dispone que dichos proyectos tienen por objeto que "un inversionista proporcione un conjunto de servicios, incluyendo el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura necesaria para la prestación de los servicios requeridos por la autoridad contratante y que sirvan de apoyo para la prestación de servicios públicos a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal", pues, según los promoventes, en ningún momento se apegan a lo establecido por el precepto constitucional invocado, que se refiere a que el endeudamiento debe ser destinado a inversiones públicas productivas, ya que la ley que mencionamos inválida no refiere una lista de lo que para la misma son inversiones públicas productivas, incluyendo cualquier tipo de prestación de servicios.

Por lo que permitir que rija la ley que se impugna, daría origen a que la tendencia gubernamental sea endeudar al Estado, bajo esquemas de simulación que aparentan no representar deuda pública, y que, por el contrario, prevén falazmente excelentes beneficios y ahorro para las arcas del Estado, siendo que, finalmente, comprometen ingresos futuros para el pago de dichos servicios financieros, que administraciones futuras tendrán que pagar.

Consideran que mencionar que son necesarios más recursos para la construcción de obras y que, por ello, se comprometen recursos futuros, sería pensar que todas las obras necesarias para el Estado se harán en este sexenio y, por lo tanto, ningún dinero alcanzaría para realizarlas en un periodo constitucional; sin embargo, la ley impugnada no sólo permitiría que comprometan gastos previos a la realización de todas las obras, sino también la prestación de servicios y la provisión de bienes, dejando sin posibilidad a las administraciones futuras de organizar las finanzas públicas con plena autonomía, ya que la ley combatida no establece un límite de financiamiento.

Señalan que la construcción de inmuebles o de infraestructura para el desarrollo son una inversión pública productiva y que, tal como se señaló en la acción de inconstitucionalidad 19/2003, éstas pueden o no generar incremento en los ingresos públicos, de acuerdo a su destino, pero sí deben apoyar el crecimiento de la estructura de gobierno en sus planes de desarrollo, sin que con esto se deba financiar el gasto corriente, ya que, de otra forma, perderían su denominación de "productivas"; por ello, se debe entender, en el planteamiento que se realiza en esta acción de inconstitucionalidad, que no se está combatiendo la posibilidad del financiamiento en inversiones públicas productivas, sino en gasto corriente.

En este sentido, el Congreso de la Unión, en el documento denominado "indicadores de finanzas públicas por entidad federativa" (páginas ciento setenta y nueve a ciento ochenta y uno), visibles en la página de Internet www.cefp.gob.mx, refiere que el gasto corriente son las erogaciones que realiza el Gobierno Federal, Estatal o Municipal, y que no tienen como contrapartida la creación de un activo, sino que constituyen un acto de consumo, es decir, los gastos humanos y la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.

Por lo que concluyen que la ley que nos ocupa es inconstitucional, ya que el gasto corriente no tiene como contrapartida "la creación de un activo" y, por tanto, no es una inversión pública productiva.

El artículo 6 de la ley impugnada prevé la asignación de recursos presupuestarios correspondientes a más de un ejercicio fiscal hasta la conclusión del proyecto, y si bien también refiere que debe involucrar el desarrollo de infraestructura pública, lo menciona en segundo término, al no señalar que el tema principal es, precisamente, el desarrollo de infraestructura pública, y no la contratación de prestación de servicios, así como las asignaciones destinadas a cubrir el costo de todo tipo de servicios indispensables para el funcionamiento de la administración pública, y que se contraten a particulares o a instituciones del propio sector público, lo cual incluye servicios básicos tales como: postal, telegráfico, energía eléctrica y agua potable; asesoría, estudios de investigación, alquileres, comercial y bancario; mantenimiento, conservación e instalación; difusión e información, así como otros servicios oficiales y especiales para el desempeño de actividades vinculadas con las funciones públicas, ya que esta ley prevé que el "inversionista prestador" pueda operar e, incluso, subcontratar la prestación de servicios.

Ahora bien, es claro que lo que se trata de financiar sea el gasto de capital, el cual debe entenderse, conforme al mismo documento antes citado, como el monto de las erogaciones destinadas a la construcción de obras públicas, adquisición de bienes muebles e inmuebles, valores financieros y otras inversiones que reflejen un incremento de los activos fijos patrimoniales o de capital. Lo cual no ocurre, pues la ley que se tilda de inconstitucional tiene como objeto primordial la contratación de servicios por mantenimiento e, inclusive, los materiales, suministros y lo relacionado con los servicios generales, bajo el argumento de que se trata de provisión de bienes y/o prestación de servicios relacionados con la prestación del servicio público, ya que se verá al Estado financiando los recursos que corresponden a las asignaciones destinadas a la adquisición de toda clase de materiales requeridos para el desempeño de sus actividades administrativas y productivas, por ejemplo: combustibles, lubricantes, papelería y artículos de escritorio.

Por lo que la ley impugnada no se refiere a "inversión pública productiva", a través de financiamiento, ya que no utiliza las asignaciones sólo con objeto de sufragar el costo de las obras nuevas o en proceso, ampliaciones, instalaciones, remodelaciones y supervisión de construcciones relacionadas con edificios públicos, calles, caminos y carreteras, escuelas, hospitales, introducción de agua potable y otras obras cuando sean realizadas a través de terceros o por la dependencia gubernamental encargada de ello, así como los estudios de preinversión respectivos, sino que incluye cualquier tipo de prestación de servicios que pudieran ser servicios personales, que son asignaciones para sufragar las remuneraciones al personal que presta sus servicios en los Gobiernos Estatales, así como los pagos que, por concepto de seguridad social, cubre el gobierno a las instituciones públicas, inclusive, también los pagos por otras prestaciones sociales.

Es claro, entonces, que ni el Congreso, ni el gobernador del Estado se encuentran en posibilidad de aprobar, promulgar y publicar leyes que se opongan al Texto Constitucional Federal, y toda vez que el decreto citado constituye una norma de carácter general, es inconcuso que la misma violenta la Constitución en los artículos que preceptúan como obligatorio el apego a la legalidad, pues, si bien es cierto que el artículo 117 refiere que "los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos", es precisamente la emisión de la ley que sienta dichas bases la que en este momento se impugna por contravenir la Constitución, aunado a que, conforme a los presupuestos pasados y al de dos mil ocho, los rubros a que se refiere esta ley se encuentran distribuidos en el apartado de gasto corriente.

Así pues, la ley impugnada provoca que no se creen activos, puesto que permite que se hagan con activos propios del inversionista, lo que lleva al arrendamiento o subarrendamiento, sin que conlleve "inversión pública productiva" alguna.

Finalmente, mencionan que deberán aplicarse, de forma supletoria, el Código Financiero, la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento, Administración y Enajenación de Bienes Muebles, la Ley de Bienes, el Código Civil, el Código de Procedimientos Civiles y el Código de Procedimientos Administrativos, todos para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, sin mencionar que éstos se refieren, a su vez, a las "inversiones públicas productivas" en los casos en que se comprometan recursos de ejercicios fiscales presentes y futuros, por lo que no se debe olvidar que existe la supletoriedad que se aplica para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones de forma que se integre con principios generales contenidos en otras leyes. Y debe entenderse que la aplicación de la ley supletoria se hará en los supuestos no contemplados por la ley suplida, para complementar posibles omisiones o para la interpretación de sus disposiciones.

Que las irregularidades explicadas en párrafos anteriores repercuten en el fondo de la norma impugnada, pues es claro que sin ellas no hubiera habido dictamen y, por lógica, tampoco se habría aprobado el decreto, porque está afectado de inconstitucionalidad.

En concreto, el Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave y el gobernador de esta entidad emitieron y promulgaron una norma de carácter general, que modifica de manera fundamental el destino de los recursos que, por medio de financiamiento, deben aplicarse exclusivamente a "inversiones públicas productivas" y, en ese sentido, actuaron en forma contraria a las disposiciones aplicables, avalando una violación constitucional por vía legislativa de magnitud y carácter graves, puesto que da origen a la omisión de las demás formalidades esenciales del procedimiento legislativo. Además, violentan las formalidades jurídicas y de legalidad, al ordenar una publicación en la Gaceta Oficial en un número extraordinario, lo cual constituye una flagrante violación al artículo 6o. constitucional.

TERCERO. Los preceptos que se consideraron violados son los artículos 14, 16, 28, 117, fracción VIII, segundo párrafo, 126 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO. Por acuerdo de dos de enero de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, al cual le correspondió el número 171/2007 y, por razón de turno, designó al M.M.A.G. como instructor del procedimiento.

Por auto de tres de ese mismo mes y año, el Ministro instructor admitió la acción relativa y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma y al ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos informes, así como correr traslado al procurador general de la República para que formulara su pedimento.

QUINTO. El Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, al rendir su informe respectivo, en síntesis, manifestó:

1. Es inexacto que, al emitirse la ley impugnada, se hubieran violado las formalidades esenciales del procedimiento, en razón de que se cumplió rigurosamente con lo establecido en los artículos 33, fracción I y 38 de la Constitución Política Local; 18, fracción I y 47, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, y 75 y 76 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo.

2. En caso de que existiese alguna violación de carácter formal en el procedimiento legislativo, lo cual no aconteció, resulta aplicable la jurisprudencia número P./J. 94/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro siguiente: "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA."

3. La norma impugnada sí está fundada y motivada, ya que, por lo primero, debe entenderse la obligación de la autoridad que la emite de citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos, en que se apoye la determinación adoptada; y por motivación, que la autoridad exprese en la ley una serie de razonamientos lógico-jurídicos sobre por qué consideró que el caso concreto se ajustaba a la hipótesis normativa.

4. La Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz no transgrede el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, en razón de que la contratación de proyectos para la prestación de servicios está encaminada a la realización de un conjunto de servicios, incluyendo financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de ésta, para que la autoridad contratante pueda prestar los servicios públicos que tiene a su cargo, esto, sin necesidad de contratar empréstitos u obligaciones bajo intereses que es deuda pública, para ubicarlo dentro del presupuesto programable como gasto corriente.

Además, la citada ley de proyectos establece la forma de evitar que el pago de la prestación de servicios afecte financieramente el gasto corriente de la autoridad contratante, porque se tiene que ajustar al presupuesto anual que apruebe el Congreso.

Así también, los proyectos de prestación de servicios no son créditos a plazo, en los que se ha diferido el pago, por lo que no se amortizan como deuda; es por ello que el pago de gasto corriente es la contraprestación de un servicio público que, con activos propios de la inversión privada, se realiza a favor de la comunidad. Esta modalidad de inversión público-privada para el desarrollo de infraestructura, provisión de bienes y/o prestación de servicios, es un modo novedoso que permite al Estado contar con los recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones de prestar servicios y construir infraestructura sin endeudarse.

La prestación de los servicios públicos es responsabilidad del Ejecutivo y de sus dependencias, que se llevará a cabo con los activos que constituyan o provea el inversionista privado, por lo que no debe haber confusión al respecto, ya que la inversión la realiza el sector privado, y el contratante irá pagando los servicios realizados, asignándolos al gasto corriente de su presupuesto que previamente ha sido aprobado por el Congreso del Estado, y no solamente el presupuesto es el que aprueba, sino que también autoriza las afectaciones presupuestales requeridas por los ejercicios fiscales que comprenda la ejecución del proyecto de prestación de servicios, para iniciar el procedimiento de contratación y formalización.

5. No se viola el artículo 14 de la Constitución Federal, porque la norma impugnada fue el resultado de un procedimiento legislativo llevado a cabo con estricto apego a las normas que lo rigen.

6. No existe transgresión al artículo 16 constitucional, en razón de que el Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave es competente para aprobar, reformar y abolir leyes o decretos, en términos de los artículos 124 de la Constitución Federal y 33, fracción I, de la Constitución Local.

7. La norma impugnada no transgrede el artículo 28 constitucional, en razón de que, lejos de permitir una concentración de contratos de prestación de servicios, establece medidas para evitar tal circunstancia, como son: a) la existencia de un administrador de proyectos; b) una comisión interinstitucional encargada de revisar, analizar, orientar, autorizar y vigilar los procedimientos establecidos en la ley y demás disposiciones; c) se establece un análisis de costo-beneficio e impacto en las finanzas públicas por las obligaciones de pago a precios de ejercicio fiscal; d) la aprobación de los proyectos de prestación de servicios por la comisión interinstitucional; y, e) la autorización del Congreso del Estado.

8. No existe violación al artículo 126 constitucional, sino, por el contrario, la norma impugnada se ajusta a lo dispuesto en éste, pues obliga a que el proyecto de prestación de servicios esté previsto en el presupuesto del Estado.

9. La ley impugnada no transgrede el artículo 133 constitucional, pues el Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave actuó con base en sus atribuciones para legislar.

SEXTO. Por su parte, el gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en síntesis, manifestó lo siguiente:

1. La Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz no vulnera, en forma alguna, las garantías de retroactividad de la ley en perjuicio de persona alguna, de audiencia o de seguridad jurídica, dado que no produce conflicto de leyes en el tiempo y no priva, ni produce merma o menoscabo a persona alguna, por su expedición, promulgación e, incluso, aplicación.

2. La citada ley no vulnera el artículo 16 constitucional, en razón de que, al establecer las bases para la celebración de un contrato de prestación de servicios, no implica un acto de molestia o un acto arbitrario de la autoridad que pueda afectar la libertad individual, ni la inviolabilidad del domicilio o de las comunicaciones privadas.

3. La ley impugnada no genera consecuencias tendientes a fijar, elevar, concentrar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios; establecer la obligación de no producir, procesar, distribuir, comercializar o adquirir una cantidad restringida o limitada de bienes o prestación, transacción o frecuencia limitada de servicios o cualquier otra práctica considerada como monopólica, de las prohibidas por el artículo 28 de la Constitución Federal.

4. El financiamiento a que hace referencia la ley impugnada está destinado a inversiones públicas productivas, entendiéndose por éstas aquellas que, en forma indirecta o mediata, generan recursos públicos, con lo cual se apega a lo dispuesto en el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal. Además, los proyectos que se otorguen con base en esa ley permiten la modalidad de concesionarse, lo que indudablemente prevé la posibilidad de ser inversiones autofinanciables.

5. La ley impugnada, al publicarse en un número extraordinario de la Gaceta Oficial del Estado, no vulnera el artículo 6o. constitucional, pues la legislación de la materia, referente a las publicaciones en dicha gaceta, permite la publicación de leyes emanadas del Congreso del Estado en números ordinarios y extraordinarios.

SÉPTIMO. El procurador general de la República formuló su pedimento, en cuyos puntos petitorios solicitó a este Alto Tribunal tenerlo por presentado en tiempo y forma, con la personalidad acreditada; determinar que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente y por persona legitimada; declarar la invalidez de las porciones normativas contenidas en los preceptos 1o., párrafo primero, parte final; 2o., inciso i); 5o., párrafo primero, última parte y 6o., fracción I, de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios del Estado de Veracruz y reconocer la validez de los numerales 5o., párrafo primero, parte inicial y 6o. de la citada ley.

OCTAVO. Mediante acuerdo de presidencia de primero de diciembre de dos mil nueve, se designó al M.S.V.H. para sustituir, por cuestión de turno, a la ponencia del M.M.A.G., por lo que se remitió el expediente de la presente acción de inconstitucionalidad a dicha ponencia, para efectos de la tramitación y resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz y la Constitución General de la República.

SEGUNDO. La acción de inconstitucionalidad se presentó oportunamente.

Para concluir lo anterior, se tiene presente el contenido del artículo 60, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

De lo anterior, se desprende que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, en términos del artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, por lo que si, en el caso, la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz se publicó en el número extraordinario trescientos cincuenta y ocho de la Gaceta Oficial del Gobierno de ese Estado el veintisiete de noviembre de dos mil siete, el plazo para su presentación empezó a transcurrir el veintiocho de noviembre de dos mil siete (día siguiente al de la publicación de la norma impugnada) y feneció el veintisiete de diciembre de dos mil siete (treinta días naturales).

Ahora bien, es cierto que el escrito respectivo se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintiocho de diciembre de dos mil siete, es decir, un día después de su vencimiento; sin embargo, debe considerarse oportuna la presentación, en razón de que el día del vencimiento es inhábil y, en términos de la última parte del referido artículo 60, podrá presentarse al día hábil siguiente.

En efecto, los artículos 3o. y 159 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establecen:

"Artículo 3o. La Suprema Corte de Justicia tendrá cada año dos periodos de sesiones; el primero comenzará el primer día hábil del mes de enero y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de julio; el segundo comenzará el primer día hábil del mes de agosto y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de diciembre."

"Artículo 159. Los servidores públicos y empleados de la Suprema Corte de Justicia y del Consejo de la Judicatura Federal, disfrutarán de dos periodos de vacaciones al año entre los periodos de sesiones a que se refieren los artículos 3o. y 70 de esta ley. ..."

Por su parte, los puntos primero, inciso d), y tercero, inciso d), del Acuerdo Plenario Número 2/2006, de este Alto Tribunal, relativo a los días inhábiles y de descanso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, establecen:

"Primero. Para los efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se considerarán como días inhábiles: ...

"d) El primero de enero; ...

"Tercero. Para los servidores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación serán días de descanso: ...

"d) El primero de enero."

De los artículos antes transcritos se advierte que del dieciséis de diciembre de dos mil siete (fecha en que inició el segundo periodo vacacional de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación) al primero de enero de dos mil ocho, fueron días inhábiles, por lo tanto, si la fecha para la presentación de la acción de inconstitucionalidad concluyó el veintisiete de diciembre de dos mil siete (día inhábil), en términos de la última parte del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, el escrito pudo haberse presentado hasta el dos de enero de dos mil ocho (día hábil siguiente al del vencimiento). En consecuencia, si aquélla se presentó el veintiocho de diciembre de dos mil siete, es inconcuso que se hizo oportunamente.

TERCERO. Los signantes de la acción tienen legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, pues la suscriben las siguientes personas: 1. V.A.V.C.; 2. F.A.G.; 3. E.A.T.J.; 4. Julio C.H.; 5. M.G.R.; 6. J.S.R.V.B.B.; 7. C.R.H.; 8. M.B.R.; 9. Marco A.N.L.; 10. J.A.C.B.; 11. M. de los Ángeles S.M.; 12. A. de J.R.O.; 13. M.d.R.G.A.; 14. Alba L.M.H.; 15. T.D.C.; 16. C.V.P.; 17. F.S.M.; y, 18. J. de J.M.A.; quienes se ostentaron como diputados integrantes de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

En relación con este punto, se tiene en cuenta que los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal y 62, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia señalan:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ...

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos."

De los artículos transcritos se advierte que los integrantes de los órganos legislativos estatales están legitimados para impugnar las normas expedidas por el propio órgano, caso en el que la acción de inconstitucionalidad deberá suscribirse, cuando menos, por el treinta y tres por ciento de dichos integrantes.

El carácter de los promoventes se encuentra acreditado en autos, según se advierte de la copia certificada del acta correspondiente a la sesión solemne de instalación de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, celebrada el cinco de noviembre de dos mil siete (fojas doscientos cinco a doscientos ocho), documental pública con valor probatorio pleno, en términos de los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley de la materia, en términos de su artículo 1o., pues fue emitida por el secretario de la mesa directiva de esa legislatura, funcionario público encargado de certificar los documentos emitidos por dicho órgano legislativo, en términos del artículo 26, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el cual establece:

"Artículo 26. El secretario de la Mesa Directiva del Congreso tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"VI. Expedir las certificaciones que disponga el presidente de la mesa directiva."

Por otra parte, el artículo 13, segundo párrafo, del Código Electoral para el Estado de Veracruz de I. de la Llave prevé:

"Artículo 13. El Congreso del Estado se renovará cada tres años.

"El Congreso del Estado se integra por treinta diputados electos por el principio de mayoría relativa, en los distritos electorales uninominales; y por veinte diputados electos por el principio de representación proporcional, conforme a las listas que presenten los partidos políticos en la circunscripción plurinominal que se constituya en el territorio del Estado."

En términos de lo dispuesto por el precepto transcrito, el Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave se integra por cincuenta diputados, por lo que los dieciocho promoventes equivalen al 36% (treinta y seis por ciento) de los integrantes de ese cuerpo legislativo y, por tanto, sobrepasan el porcentaje mínimo requerido para promover esta vía constitucional.

CUARTO. El Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave y el titular del Poder Ejecutivo de esa entidad no invocaron causales de improcedencia y este órgano colegiado no advierte que se actualice alguna.

QUINTO. En su único concepto de invalidez, los promoventes de la acción hicieron valer, por una parte, violaciones al procedimiento legislativo y, por otra, violaciones de fondo, en relación con la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz.

1. Violaciones a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por cuanto hace al procedimiento legislativo

Los accionantes señalan, fundamentalmente, que las autoridades emisora y promulgadora del decreto que contiene la Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz de I. de la Llave:

(i) Violaron las formalidades esenciales del procedimiento legislativo; y,

(ii) No fundaron, ni motivaron la expedición del citado ordenamiento, al emitirse en contravención a lo dispuesto por la Constitución Federal.

Previo al estudio de dicho argumento, cabe precisar que del escrito de acción se advierte que, si bien los promoventes alegaron violaciones al procedimiento, no especificaron cuál o cuáles son aquéllas, además de que tampoco señalaron cuáles son los motivos por los que alegan la transgresión a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal; sin embargo, en atención a lo dispuesto por el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia, se procederá al estudio de dichos planteamientos, en suplencia de la queja deficiente. Ver votación 1

Los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal establecen, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Artículo 14. ...

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

De los preceptos transcritos se advierte, por una parte, que el artículo 14 constitucional consagra la garantía de audiencia, misma que, para considerarse satisfecha, exige el cumplimiento del principio de debido proceso, consistente en la observancia estricta de las normas previamente establecidas para la tramitación de una determinada actuación, toda vez que son ellas las que contienen presupuestos procesales habilitantes para que el proceso, una vez concluido, logre sus últimos objetivos y pueda calificarse como "debido".

Por otra parte, el artículo 16 constitucional establece el principio de legalidad, consistente en que todo acto de molestia debe provenir de autoridad competente, constar por escrito y estar debidamente fundado y motivado, lo que quiere decir que la autoridad sólo puede actuar cuando la ley se lo permita, en la forma y términos que ésta dispone y en los casos para los cuales la misma la faculta, además de que, en su actuar, debe hacer constar las razones en las que se apoyó para llevar a cabo determinada actuación y señalar los preceptos legales en los que apoya dicho actuar.

En ese sentido, tomando en consideración que el Poder Legislativo tiene el carácter de autoridad, se entiende que la observancia del principio de legalidad, previamente aludido, es también aplicable en la actividad legislativa, pues, al estar sujeto a normas de rango tanto constitucional como legal, se entiende que su actuación no es absoluta, sino que se encuentra limitada por dichas disposiciones, mismas que, en caso de ser vulneradas, acarrean la invalidez de sus actos.

En relación con lo anterior, el Pleno de este Alto Tribunal ha emitido la siguiente tesis jurisprudencial:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"181-186, Primera Parte

"Página: 239

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."

Una vez precisado lo anterior, se considera necesario citar los preceptos que rigen el procedimiento legislativo en el Estado de Veracruz de I. de la Llave, los cuales se encuentran previstos en los artículos 33, fracción I, 34, fracción III, 35 y 38 de la Constitución de ese Estado y 38, 39, fracción VI, 48, fracción III, 49 y 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad, mismos que, en la parte que interesa, establecen lo siguiente:

Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave

"Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:

"I. Aprobar, reformar y abolir las leyes o decretos."

"Artículo 34. El derecho de iniciar leyes o decretos compete: ...

"III. Al gobernador del Estado."

"Artículo 35. Las iniciativas de ley o decreto se sujetarán a los trámites siguientes:

"I. Turno a comisiones;

"II. Dictamen de comisiones;

"III. Discusión del dictamen en el Pleno del Congreso, a la cual podrá asistir el gobernador o quien él designe, para hacer las aclaraciones que considere necesarias;

"IV. Votación nominal; y

"V. Aprobación por la mayoría que, según el caso, exijan esta Constitución y la ley.

"Aprobada la ley o decreto, se turnará al titular del Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación en la Gaceta Oficial del Estado.

"En el caso de urgencia u obviedad, calificado por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, o cuando esté por terminar algún periodo de sesiones, el Congreso podrá dispensar los trámites reglamentarios."

"Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de ley, decreto, acuerdo o iniciativa ante el Congreso de la Unión."

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de I. de la Llave

"Artículo 38. Las comisiones son órganos constitutivos por el Pleno, que contribuyen a que el Congreso cumpla sus atribuciones, a través de la elaboración de dictámenes, informes o resoluciones, de conformidad con la competencia que para cada una de ellas dispongan esta ley, la demás normatividad interior del Congreso y las leyes del Estado.

"Las comisiones del Congreso serán permanentes, especiales y de protocolo y cortesía, de conformidad con la integración, organización y funcionamiento que señale el reglamento correspondiente.

"Las Comisiones Permanentes tendrán la competencia que se deriva de su denominación y las especiales, las de los asuntos que motivaron su integración."

"Artículo 39. Serán permanentes las comisiones siguientes: ...

"VI. Desarrollo Económico."

"Artículo 48. El derecho de iniciar leyes o decretos compete: ...

"III. Al gobernador del Estado."

"Artículo 49. Las iniciativas de ley o decreto se sujetarán a los trámites siguientes:

"I. Turno a comisiones;

"II. Dictamen de comisiones;

"III. Discusión del dictamen en el Pleno del Congreso, a la cual podrá asistir el gobernador o quien él designe, para hacer las aclaraciones que considere necesarias;

"IV. Votación nominal; y

"V. Aprobación por la mayoría que, según el caso, exijan la Constitución del Estado y esta ley.

"Aprobada la ley o decreto, se turnará al titular del Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación en la Gaceta Oficial del Estado.

"En el caso de urgencia u obviedad, calificado por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, o cuando esté por terminar algún periodo de sesiones, el Congreso podrá dispensar los trámites reglamentarios."

"Artículo 50. Se considerará aprobado por el Ejecutivo la ley o decreto no devuelto con observaciones al Congreso dentro de diez días hábiles de su recepción, a no ser que, corriendo dicho plazo, éste hubiere cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día en que vuelva a estar reunido.

"La ley o decreto devuelto con observaciones que, en todo o en parte, se le hayan formulado, será discutido de nueva cuenta en el Congreso. En este debate también podrá intervenir el gobernador del Estado o quien él designe, para motivar y fundar las observaciones y responder a las cuestiones que sobre el particular formulen los diputados. Si la ley o el decreto son confirmados por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, será reenviado al Ejecutivo para promulgación y publicación.

"Una vez cumplidos el plazo y las formalidades del proceso legislativo, si el Ejecutivo no ordenare la publicación de la ley o decreto aprobado, el Congreso podrá mandar publicarla directamente en la Gaceta Oficial del Estado."

De los anteriores artículos se advierte que es facultad del gobernador del Estado la de iniciar leyes; así también que el procedimiento legislativo es de observancia obligatoria y comprende las siguientes fases:

1. Iniciativa.

2. Turno de las iniciativas a comisión.

3. Dictamen de la comisión correspondiente.

4. Discusión del dictamen por el Pleno del Congreso y, en su caso, aprobación por parte de éste (en votación nominal y por mayoría).

5. Turno al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el medio de difusión oficial. El titular de este poder podrá hacer observaciones o rechazar el proyecto de ley, el que será devuelto al Congreso del Estado para que sea analizado nuevamente y, en su caso, sea aprobado por las dos terceras partes de los diputados presentes.

Por lo tanto, el legislador del Estado de Veracruz de I. de la Llave debe apegarse a la observancia estricta de dichas fases, para que su actuación se considere apegada al principio de debido proceso.

En el caso concreto, de las constancias que obran en el expediente en que se actúa se desprende que en la emisión y promulgación de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz se llevaron a cabo los pasos siguientes:

a) Mediante oficio número 465/2007, de veintinueve de octubre de dos mil siete, el gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave presentó iniciativa para la emisión de la citada ley (fojas setenta a ochenta y dos).

b) Por medio del oficio número 01/2007, de ocho de noviembre de dos mil siete, se remitió dicha iniciativa a la Comisión Permanente de Desarrollo Económico del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para que emitiera, previo su estudio y análisis, el dictamen correspondiente (foja trescientos dos).

c) La citada Comisión Permanente emitió el dictamen correspondiente el doce de noviembre de dos mil siete (fojas trescientos dieciocho a trescientos veintinueve).

d) En sesión de veinte de noviembre de dos mil siete, el Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave discutió el dictamen antes citado, el cual fue aprobado, en lo general, por treinta y un votos a favor, dieciocho en contra y cero abstenciones. Así también, en lo particular, fue aprobado con la siguiente votación (foja doscientos setenta y seis):

• Artículo 1o., por treinta y un votos a favor, dieciséis en contra y cero abstenciones.

• Artículo 3o., por cuarenta y dos votos a favor, cero en contra y seis abstenciones.

• Artículo 5o., por treinta y tres votos a favor, cero en contra y quince abstenciones.

• Artículo 6o., por treinta votos a favor, doce en contra y cinco abstenciones.

• Artículo 9o., por treinta y tres votos a favor, cero en contra y catorce abstenciones.

• Artículo 18, por cuarenta y dos votos a favor, cero en contra y dos abstenciones.

• Artículo 19, por veintinueve votos a favor, dieciocho en contra y cero abstenciones.

• Artículo 30, por treinta votos a favor, cinco en contra y trece abstenciones.

e) Mediante oficio número SG/65, de veinte de noviembre de dos mil siete, suscrito por la presidenta y el secretario del Congreso del Estado, se remitió al Ejecutivo Local para la promulgación y publicación la ley impugnada (foja trescientos treinta y uno).

f) La citada ley fue publicada en la Gaceta Oficial de ese Estado el veintisiete de noviembre de dos mil siete (foja trescientos treinta y dos).

De lo anterior, se advierte que el Congreso Estatal satisfizo todas y cada una de las etapas del procedimiento legislativo, toda vez que la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz fue iniciativa del gobernador del Estado; después, se turnó a la comisión respectiva del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave (Desarrollo Económico), la cual emitió el dictamen correspondiente, mismo que se discutió y aprobó por el Pleno de ese Congreso por mayoría de votos y, finalmente, se remitió al Ejecutivo, quien el veintisiete de noviembre de dos mil siete la publicó en la Gaceta Oficial de ese Estado.

Por todo lo anterior, es posible concluir, contrario a lo sustentado por los accionantes, que el Legislativo Local sí cumplió con las exigencias establecidas en el artículo 14 constitucional, en lo referente al principio de debido proceso, por lo que resulta infundado el argumento tendiente a invalidar el procedimiento legislativo, por supuestas violaciones en su desarrollo, mismo que dio origen a la ley que ahora se combate.

Además, es inconcuso que la ley impugnada cumple con el requisito de fundamentación, pues el Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave está facultado para aprobar la ley en estudio, lo cual se advierte del artículo 33 de la Constitución Política de ese Estado, transcrito con anterioridad.

Finalmente, por lo que hace al requisito de motivación, de la versión estenográfica de la sesión del Pleno del Congreso de Veracruz, de ocho de noviembre de dos mil siete, que obra agregada a foja doscientos setenta y seis del expediente, se advierte que el Ejecutivo Estatal sometió a consideración de la legislatura de la entidad la iniciativa de la ley, misma que contenía una exposición de motivos que sustentaba la necesidad de expedir la ley en comento, por lo que, como ya se dijo, se turnó a la Comisión Permanente de Desarrollo Económico, la cual analizó las razones vertidas por el Ejecutivo Local y valoró la necesidad, legalidad y constitucionalidad de la norma, para posteriormente hacer del conocimiento del Pleno del Congreso Estatal sus observaciones y someter a la ley a una discusión en la que cada uno de los diputados expresó sus conformidades e inconformidades, para finalmente proceder a la etapa de votación, en la que la mayoría de los diputados integrantes del Congreso expresaron su voto favorable -para lo cual expresaron las razones que sustentaron el sentido de su voto- y remitieron la ley al Ejecutivo Estatal para su correspondiente publicación y promulgación, por lo que no puede alegarse falta de motivación en la ley emitida.

Además, es conveniente recordar que el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal dispone:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. ...

"Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las misma fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

Por lo que se advierte que es potestad de las Legislaturas de los Estados establecer las bases necesarias para que tanto los Estados como los M. puedan contraer obligaciones o empréstitos para destinarlos única y exclusivamente a inversiones públicas productivas.

Por lo tanto, si la ley impugnada fue debidamente motivada por los sujetos que participaron en el procedimiento legislativo y, además, fue emitida con objeto de regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, autorización, asignación y ejecución de proyectos para la prestación de servicios a largo plazo para el desarrollo de infraestructura pública, provisión de bienes o prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios públicos a cargo del Poder Ejecutivo -a través de sus dependencias-, de los organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos, y esta actividad efectivamente les corresponde, es que se concluye que se cumple con el requisito de motivación, por lo que el argumento de indebida fundamentación y motivación hecho valer por los accionantes carece de sustento alguno.

2. Violaciones a los artículos 28, 117, fracción VIII, párrafo segundo, 126 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Los promoventes -diputados integrantes de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave- argumentan, en esencia, lo que a continuación se destaca:

(i) Que la ley impugnada, en particular, en sus artículos 5o. y 6o., transgrede lo dispuesto por la Constitución Federal, al permitir que se establezca deuda pública, sin considerar las limitaciones de ésta en relación con el gasto corriente y sin que deba aplicarse exclusivamente a inversiones públicas productivas.

(ii) Que el artículo 5o. de la ley impugnada transgrede lo dispuesto en el párrafo segundo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal, al referirse éste a que el endeudamiento debe destinarse a inversión pública productiva, sin que dicha norma refiera una lista de lo que debe entenderse por inversión pública productiva, incluyendo como tal cualquier tipo de prestación de servicios.

(iii) Que la ley que se combate compromete la prestación de servicios y la provisión de bienes, dejando a las administraciones futuras sin posibilidad de organizar las finanzas públicas con plena autonomía, ya que no establece un límite de financiamiento.

(iv) Que la ley impugnada crea un monopolio en la actividad gubernamental, al asignar en una sola licitación contratos obligatorios multianuales. Ver votación 2

Señalado lo anterior, resulta de importancia para la resolución del presente asunto, traer a colación lo que este Máximo Tribunal ha sostenido en cuanto al contenido del segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra señala:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

Este precepto, por razones históricas y de técnica normativa que no es el caso abordar, está redactado a modo prohibitivo, como concretándose al establecimiento de meras limitaciones o campos proscritos de la libertad configurativa del legislador local y del margen de acción de los Gobiernos Estatales; sin embargo, pese a su redacción original, a través de sucesivas reformas ha venido albergando contenidos no sólo de orden prohibitivo para los poderes estatales, sino también contenidos de orden facultativo, tanto de ejercicio obligatorio como de ejercicio potestativo. Precisamente, es el caso de la fracción VIII citada, cuya evolución acusa un desarrollo que pasó de contener una norma prohibitiva a ser un espacio normativo que reúne tanto normas prohibitivas como normas facultativas.

La fracción VIII del artículo 117 en comento ahora contiene el marco constitucional más directamente aplicable al tema del financiamiento de los Gobiernos Estatales y Municipales, aunque, es importante anticiparlo, no es el único componente del marco constitucional que rige el tema. Sus contenidos normativos pueden desdoblarse en varios segmentos, a saber:

1. La prohibición de obtener endeudamiento externo. Esta prohibición está prevista en el párrafo primero de la fracción VIII en comentario. Conforme a ésta, se prohíbe a los Estados y a los M. recibir financiamiento de entidades o personas extranjeras (acreedor o acreditante), en moneda extranjera (independiente de quien funja como acreditante), o cuyo lugar de pago sea el extranjero (con independencia de la nacionalidad de la partes o la moneda en que se pacte la operación).

2. La exigencia de destino necesario del financiamiento. El Constituyente, al normar la facultad de los Estados de acceder a financiamiento, si bien expresamente estableció que éstos podrían acceder a financiamiento, fue muy claro en dejar expedita y circunscrita esta posibilidad a aquellos casos en que el financiamiento fuese destinado para inversiones públicas productivas. Así, el acceder a financiamiento sería constitucionalmente válido sólo de darse esa aplicación a los recursos.

3. El principio de unidad o concentración de las finanzas estatales. Quedó establecido constitucionalmente que el régimen atinente a la deuda que adquiera el Estado sería aplicable a la administración descentralizada.

4. Un esquema de coparticipación Legislativo-Ejecutivo en materia de endeudamiento. Se estableció un marco de facultades compartidas en la materia entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo Estatales, conforme al cual se definieron facultades, tanto de ejercicio potestativo como de ejercicio obligatorio para ambos, y procesos de necesaria colaboración y corresponsabilidad, conforme al cual:

a) Al Poder Legislativo Estatal:

• Le fueron atribuidas expresamente facultades legislativas para legislar en la materia de deuda pública local.

• Le fueron atribuidas facultades de orden presupuestal, consistentes en aprobar los conceptos y hasta por los montos de la deuda pública local que se fijen anualmente en los respectivos presupuestos.

b) Al Poder Ejecutivo y, en su caso, a los M., se les impuso, para la obtención y ejercicio del financiamiento:

• El deber constitucional de sujetarse a la normatividad local que fuera expedida.

• El deber constitucional de sujetarse a la autorización del Congreso Estatal, tanto de conceptos como de montos.

• El deber de informar, al rendir la cuenta pública, del ejercicio que se haya hecho de lo anterior al propio Congreso.

Un repaso a los antecedentes de este precepto nos arroja luz acerca de los fines que el Constituyente persiguió con esta normatividad, lo que permite una mejor intelección del mismo. Los antecedentes legislativos de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son los que a continuación se reseñan:

• Constitución de 1917

El dieciocho de diciembre de mil novecientos uno, se realizó una adición al entonces artículo 111 de la Constitución Política de mil ochocientos cincuenta y siete, en donde se estableció la prohibición para los Estados de emitir títulos de deuda pública pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, así como la relativa a contratar préstamos con gobiernos extranjeros y a contraer obligaciones a favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando hayan de expedirse títulos o bonos al portador transmisibles por endoso.

Dichos postulados fueron retomados por el Poder Constituyente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete, ahora en la fracción VIII del artículo 117, al señalar:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Emitir títulos de deuda pública, pagaderos en moneda extranjera, o fuera del territorio nacional; contratar directa o indirectamente préstamos con gobiernos extranjeros, o contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando hayan de expedirse títulos o bonos al portador o transmisibles por endoso."

• Reformas de 1942

Posteriormente, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos, se modificó la redacción de dicha fracción para quedar como sigue (se subraya la porción normativa modificada):

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Emitir títulos de deuda pública, pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional; contratar directa o indirectamente préstamos con gobiernos de otras naciones, o contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando haya de expedirse títulos o bonos al portador o transmisibles por endoso."

Dado el alcance de esta modificación, se obvia mayor comentario acerca de ello.

• Reformas de 1946

En el año de mil novecientos cuarenta y seis, el texto fue otra vez reformado. Destacadamente, se adicionó un segundo párrafo a dicha fracción, en el que, a modo de expresión prohibitiva, se estableció que los Estados sólo podrían celebrar empréstitos para la ejecución de obras destinadas a producir directamente un incremento en sus ingresos. Se estableció:

"Los Estados y los M. no podrán celebrar empréstitos sino para la ejecución de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos."

Adviértase que el establecimiento de esta norma, a modo de prohibición, se traducía así en una limitación importante para la libertad de acción gubernativa de los Estados y M., pues acceder a financiamiento resultaba así una actividad que, en principio, no estaba permitida por el Pacto Federal a los Estados, ni a los M., pero que resultaba exceptuable, es decir, permisible, cuando se diera la condición ahí precisamente señalada: que fuera para obras destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos.

Acerca de esta importante reforma, la exposición de motivos que acompañó la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal decía:

"Ruego a ustedes se sirvan dar cuenta a esta H. Cámara con la iniciativa que formula mediante esta nota el Ejecutivo de mi cargo para que se reformen los artículos 73, fracción VIII, y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de manera que recojan el principio de que el crédito público, lo mismo el federal que el local o el municipal, no pueden comprometerse sino para la ejecución de obras que directamente provoquen un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito. Se exceptúan solamente, por razones obvias, los empréstitos que el Gobierno Federal tenga que colocar durante alguna emergencia nacional declarada así por el presidente de la República conforme al artículo 29 constitucional o las operaciones de conversión, así como las emisiones que tengan que hacerse con propósitos de regulación monetaria interior o de colaboración con organizaciones de estabilización monetaria internacional.

"Este proyecto se funda, principalmente, en la consideración de que una vez que afortunadamente se ha logrado la rehabilitación del crédito público, tanto dentro como fuera del país, después de la explicable caída que padeció durante la época revolucionaria y la inmediatamente posterior, conviene al Estado se imponga un límite tan saludable como el que derivará, necesariamente, de la adopción de los textos que se proponen, pues de ese modo no solamente se evitará que sobre las generaciones futuras se haga caer un peso no compensado con un aumento correlativo de riqueza, sino que además se sentará una base sólida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse.

"No significa lo anterior que el Estado deba abandonar la realización de obras útiles y a veces indispensable para la comunidad por el solo hecho de que su ejecución no provoque un aumento en los ingresos públicos. Esas obras se han hecho y deben seguirse haciendo, pero no con recursos obtenidos mediante crédito, sino con los derivados de los impuestos.

"En realidad la presente iniciativa no hace sino recoger, elevándola a la norma constitucional, una regla de sana política que desde el año de 1934 ha inspirado a los gobiernos nacionales. En efecto, los empréstitos de caminos, de riego, de ferrocarriles, de electricidad, de puertos libres, de obras públicas, han tenido siempre un destino de la naturaleza indicada en párrafos anteriores; en cuanto a los empréstitos locales en su casi totalidad han obedecido a fines semejantes. Por el contrario, varios de los empréstitos contratados durante el siglo pasado no tendían sino a cubrir deficiencias presupuestales y eso explica muchas de las dificultades que de ellos derivaron para el país.

"Como es lógico, el gobierno no piensa que en esta materia sea posible ir más allá que a la determinación de ciertas notas generales. No puede pensarse en una correspondencia exacta ni en cuanto al monto de los ingresos frente a las obligaciones contraídas, ni menos aún en los plazos en que los incrementos de rentas se esperan respecto a los que fijen los compromisos. Mucho quedará confiado en consecuencia a la discreción del gobierno, como debe ser para que la acción pública pueda ajustarse a las diversas situaciones de la economía nacional y el crédito público pueda jugar el papel que todos le reconocen hoy. Naturalmente, también, y así quiere dejarlo dicho el gobierno en forma muy clara, el control del cumplimiento de las normas que se proponen será de orden exclusivamente político y estará por entero confiado al Congreso respectivo. Nunca podrá darse, por ello, el caso de que se discuta la legalidad de títulos de deudas públicas mexicanas invocando el destino dado a los fondos obtenidos por el Estado."

La reforma, pues, buscaba que el rehabilitado crédito público tuviera límites sanos, cuya aplicación permitiera o diera lugar a su propio pago y no se dejara a futuras generaciones cargas sin medios con que afrontarlas. Así, haciendo alusión a indeseables experiencias pasadas, se exigía que el crédito se destinara a la ejecución de obras que directamente provocaran un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito y se distinguió que aquellas obras que no generaran estas rentas debían seguirse realizando, pero con recursos propios del Estado.

En torno a dicha iniciativa, en el dictamen de la Cámara de Origen se dijo lo siguiente:

"Se aduce como fundamento la consideración de que, habiéndose logrado la rehabilitación del crédito público, conviene limitar el uso del mismo por parte del Estado, a fin de que no caiga sobre las generaciones futuras un peso no compensado con el aumento correlativo de riqueza y de sentar una base sólida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse; y se dice igualmente que, como consecuencia de la reforma en proyecto, no se trata de abandonar la realización de obras útiles y a veces indispensables para la comunidad, por el solo hecho de que su ejecución no provoque un aumento de los ingresos públicos, sino que seguirán ejecutándose con los recursos obtenidos de los impuestos.

"Sobre estos particulares la comisión estima conveniente reafirmar, en forma expresa, el criterio que seguramente orienta la iniciativa presidencial que comentamos, en el sentido de que pudiendo el Estado -Federación, Estados y M.- disponer de crédito para la ejecución de aquellas obras que directamente produzcan un incremento en sus ingresos está en aptitud de dedicar un mayor volumen de sus arbitrios a la ejecución de obras útiles e indispensables para la comunidad, como son las escuelas, los centros de higiene, los hospitales, etc., lo que, si directamente no producen un aumento de tales ingresos, indirectamente sí lo originan: la escuela, porque el incremento de la cultura abre a los humanos nuevas posibilidades de desarrollo económico, y los centros de higiene, hospitales, etc., en virtud de que al mejorar la salubridad general se estimula el desarrollo de la riqueza, por mayores aptitudes para el trabajo productivo.

"Por otra parte, la regla de sana política que se trata de elevar a norma constitucional, prácticamente está en uso desde hace varios años y sus resultados han sido enteramente satisfactorios."

Como se ve, la Comisión Dictaminadora estimó conveniente reafirmar, en forma expresa, el criterio relativo a que el Estado -Federación, Estados y M.- podría acceder al crédito cuando la ejecución de obras directamente produjera un incremento en sus ingresos y refirió también que esto permitiría que mayor proporción de los recursos propios del Estado pudieran canalizarse hacia aquellas obras que no generaban directamente ingresos.

Asimismo, en el dictamen de la Cámara Revisora se dijo lo siguiente:

"Claramente se advierte la conveniencia de la adición a los artículos constitucionales citados y la justificación del propósito del Ejecutivo Federal, toda vez que la iniciativa limita en forma expresa tanto a la Federación, como a los Estados y M., la facultad de comprometer su crédito sólo a los casos en que se trate de obras que directamente provoquen un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito, condición ésta que, aparte de ser notoriamente provechosa para la economía de la Federación, de los Estados o de los M., pone término al Estado de abuso, inseguridad y desorden que con sobrada frecuencia se presentaba anteriormente, cuando podía disponerse, y de hecho, se disponía, del crédito público para fines muy distintos, generalmente el de cubrir deficiencias presupuestales.

"...

"La carga que significaba anteriormente en cumplimiento de las obligaciones crediticias de la Federación, Estados o M., se reduce al mínimo o desaparece totalmente, porque, al ser consecuencia de las obras que se realicen con los empréstitos el incremento de los ingresos públicos, esta circunstancia facilitará necesariamente la satisfacción de los compromisos que se contraigan.

"Por otra parte, no se paralizará en forma alguna, en virtud de la reforma la realización de las obras útiles, cada vez más indispensables en la compleja vida de la colectividad, cuando su ejecución no entrañe aumento en los ingresos públicos, puesto que esas obras podrán y deberán realizarse, como se ha venido haciendo, con fondos obtenidos de los impuestos y no de empréstitos para cuyo pago se compromete el crédito público."

• Reformas de 1981

La última reforma a la fracción VIII consta en el decreto publicado el veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y uno, conforme a la cual se estableció: (y a la fecha se establece)

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

En la exposición de motivos que presentó el presidente de la República a la consideración del Congreso de la Unión, se aprecia que la reforma tenía destacadamente como objeto fortalecer las haciendas estatales y atender la problemática que el anterior texto constitucional estaba presentando para poder impulsar el desarrollo regional.

Por eso, se flexibilizaban las condiciones en que era permitido a los Estados acceder a financiamiento, pero, al mismo tiempo, se buscaba que el ahora más accesible crédito público fuese ejercido disciplinada, prudente y responsablemente. La exposición de motivos explicó:

"Cuando en 1917 se promulgó nuestra Constitución, México contaba con 15 millones de habitantes. Hoy somos cinco veces más y en pocos años llegaremos a los 100 millones de mexicanos.

"Debemos, por tanto, continuar fincando las bases para que nuestro país sea propicio al desarrollo de una vida más justa, que ofrezca un mayor bienestar a todos los mexicanos y que la riqueza alcanzada con tanto esfuerzo bajo la dirección e impulso de los gobiernos emanados de la Revolución, se distribuya de manera equilibrada y armónica en todas las regiones del país.

"La política de fortalecimiento del federalismo trazada por el Ejecutivo a mi cargo, toma ese reclamo como soporte y fija como propósito el equilibrio nacional.

"El objetivo de esta política es propiciar, respetando la autonomía de cada uno de los órdenes de gobierno, el desarrollo cabal y libre de los Estados y M., para proveer el cumplimiento eficiente de las tareas que la Constitución les encomienda y para que sean promotores del bienestar de los mexicanos que residen en sus territorios.

"Esta directriz, en su vertiente económica, se ha planteado como el robustecimiento financiero de los Estados y de los M., para asegurar que estos cuerpos esenciales de nuestra organización política cuentan con los recursos suficientes para llevar a cabo con mayor intensidad y rapidez las tareas que les corresponden en el quehacer nacional.

"En ejecución de esta política, se han empleado los procedimientos constitucionales apropiados de colaboración y coordinación entre los tres cuerpos básicos de gobierno.

"El mecanismo más importante es sin duda el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Ha permitido la armonización y articulación de la estructura impositiva nacional y, además, configurar un instrumento moderno y dinámico en el que los Estados y M. participan integralmente de la recaudación federal. Garantiza que las participaciones se incrementen en función de la actividad económica general y de la regional, además de que hace posible complementarlas con recursos adicionales mediante la colaboración administrativa de cada entidad.

"La coordinación fiscal fija mecanismos equitativos de distribución de las participaciones, entre los que destacan el fondo complementario, concebido como un instrumento que permite equilibrar las diferencias de cada uno de los Estados, y la determinación de que los Estados coordinados en impuestos con la Federación entreguen a sus M. cuando menos el 20% de las participaciones que les correspondan.

"La importancia del nuevo régimen se aprecia plenamente con los primeros resultados obtenidos. En menos de un año de aplicación, se han entregado participaciones por 79.165 millones de pesos, que representan un 60% más de las que corresponden a igual periodo conforme al sistema anterior.

"El Ejecutivo a mi cargo, en iniciativa diversa, propone al H. Congreso de la Unión mejorar estas importantes medidas de participación, aumentando el porcentaje que del total de ingresos federales se destinarán a constituir el fondo complementario de participaciones, así como otros modos de colaboración administrativa que permitan, inclusive a los M., aplicar disposiciones federales para coadyuvar en el cobro de ciertos ingresos de la Federación.

"El otorgamiento de créditos a Estados y M. es otra de las acciones que el Gobierno Federal realiza para robustecer sus haciendas públicas. En esta materia, cabe destacar la actuación del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S., que es la institución nacional de crédito especializada para apoyar los programas de inversión pública para el desarrollo regional y urbano.

"Se han venido empleando otras fórmulas de colaboración mediante la celebración de los convenios únicos de coordinación con los que se realizan acciones conjuntas entre la Federación, los Estados y los M. para la ejecución de programas de inversiones públicas de interés general y beneficio regional.

"Adicionalmente se continúan otorgando créditos y apoyos técnicos y se realizan otras formas de colaboración entre Federación, Estados y M. a efecto de coordinar en igual sentido las acciones públicas de los tres órdenes de gobierno.

"En esta estrategia de robustecimiento de las haciendas estatales y municipales se encuentra incorporado el propósito de facilitarles el acceso al crédito público, mismo que hoy está limitado a empréstitos destinados a la ejecución de obras directamente redituables.

"Al respecto, la Constitución establece en sus artículos 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, que los empréstitos que celebre el Estado, Federación, Estados o M., se destinarán a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en sus respectivos ingresos. Solamente se exceptúan los empréstitos que la Federación tenga que realizar con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante una emergencia nacional declarada en los términos del artículo 29 constitucional.

"El propósito de estas disposiciones consiste en que los empréstitos generen directamente riqueza y medios de pago suficientes. En ellas subyace la idea de que el gasto general del Estado se financie con los demás ingresos propios y de que el crédito público, por tratarse de un ingreso complementario, puede ser empleado para la ejecución de obras que por sí mismas generen su capacidad de pago.

"Esta regla, en su conceptuación lógica, ha partido de la premisa de que el Estado se encuentre en aptitud de dedicar porción considerable de sus ingresos propios a la ejecución de aquellas inversiones públicas productivas que, si bien no los producen de manera directa, constituyen los bienes que servirán de soporte a la promoción de actividades socioeconómicas generales, generándose indirectamente impuestos y otros ingresos estatales. Este es el caso de la construcción de obras hidráulicas, de comunicaciones y otras importantes obras públicas.

"La experiencia en la aplicación de este precepto constitucional ha confirmado que esta premisa es válida para la Federación, empero en el caso de Estados y M. ha sido notorio que la insuficiencia de sus ingresos no les ha permitido contar con esta capacidad, por lo que han visto limitadas, en grado considerable, sus posibilidades para financiar el desarrollo local y urbano mediante la realización de otras importantes inversiones productivas tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura urbana, y otras obras y servicios públicos que son demandados de manera inaplazable para satisfacer necesidades comunitarias.

"Es indiscutible la necesidad de abrir nuevos mecanismos para una mejor y más equitativa asignación regional de recursos con el propósito de diversificar la actividad económica y promover el desarrollo local y urbano, pues de este modo se garantiza el crecimiento más autónomo y racional de las entidades federativas y de sus M..

"Se estima que entre estos mecanismos, el papel del crédito público local será cada día más importante como instrumento complementario para financiar el desarrollo estatal y municipal.

"De otra parte, por su importancia y significado la facultad estatal de comprometerse económicamente, debe estar sujeta a una autodisciplina que asegure su ejercicio prudente y responsable.

"El Ejecutivo a mi cargo estima que es factible conciliar ambos imperativos. Con esa convicción, se presenta esta iniciativa para que se reforme el artículo 117, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, replanteando ante la soberanía nacional esta cuestión tan trascendente para el financiamiento del gasto público de Estados y M., en el que resulta menester realizar un esfuerzo no sólo de eficiencia, sino también, y fundamentalmente, de suficiencia de recursos.

"Se propone, en primer lugar, reafirmar el principio constitucional de que a los Estados y M. les está prohibido comprometer su crédito público con gobiernos de otras naciones y con extranjeros, o contraer obligaciones crediticias que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Es un elemento básico en nuestra estructura federal que frente al extranjero sólo actúe el Estado nacional. Este requisito indispensable de unidad y cohesión, trasladado al campo del crédito público, determina que la nación sólo pueda comprometerse fuera de las fronteras, en todo o en parte, a través del Estado federal.

"La iniciativa, por tanto, introduce pequeños cambios en el modo como se expresa este principio con el propósito de darle precisión y claridad ante las diversas formas como en esta época se compromete el crédito público.

"El propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del precepto constitucional que nos ocupa, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y M., con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades.

"En esa virtud, se propone que el destino del crédito público estatal y municipal sea la realización de inversiones públicas productivas, con lo cual se comprenderá la situación actual de efectuar, prioritariamente, obras que generen directamente ingresos, y se abrirá la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generen recursos públicos.

"Cabe hacer notar que la materia a la que ahora podrán destinarse los empréstitos estatales y municipales no admite salvedad alguna, con lo cual se impide que pudieran dedicarse a cubrir obligaciones de gasto corriente o a operaciones de conversión, mismas que, como hasta ahora, quedarán claramente excluidas.

"La ampliación del concepto hará posible que los Estados y M. puedan contraer créditos para la realización de inversiones prioritarias que exijan un desembolso inmediato, con lo que se logrará por consecuencia, la ampliación de su capacidad de realización de los programas de gobierno.

"Las inversiones públicas productivas que se realicen, impulsarán, sin lugar a dudas, la actividad económica regional y urbana; favorecerán el crecimiento de la economía y permitirán la generación de ingresos fiscales con los que se amorticen los créditos en los plazos en que se haya diferido el pago. La creación de nuevos modos de financiamiento del gasto público y el aumento de la recaudación fiscal que se producirá como consecuencia, aumentarán la capacidad de pago de los Estados y M..

"Se propone, complementariamente, precisar las bases de un proceso que correlacione la participación que les corresponde a los poderes de los Estados en este importante campo de determinación de sus programas de financiamiento a través del crédito público.

"Se exige una planeación anual adecuada de los instrumentos de financiamiento presupuestal del gasto público de Estados y M., en la que se determine cuidadosamente el papel que corresponda a su crédito público.

"Las bases de disciplina en el uso del crédito y de vigilancia de la capacidad de pago de Estados y M. consisten en señalar al Poder Legislativo Local la responsabilidad de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de autorización y ejercicio de los préstamos.

"Las autorizaciones que en su caso se otorguen, serán determinadas año con año, por las propias legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos estatal y municipal, mediante el señalamiento de los conceptos de inversión en las obras y los servicios públicos productivos correspondientes y hasta por los importes que se fijen para cuidar de su respectiva capacidad de pago.

"Al Poder Ejecutivo Estatal y a los presidentes municipales les corresponderá el ejercicio de las autorizaciones anuales respectivas, quedando comprometidos ante el pueblo de su cabal cumplimiento al establecerse, como necesaria consecuencia, su obligación de informar y comprobar la correcta aplicación de las autorizaciones y de los empréstitos al rendir la cuenta pública.

"Se precisa también que forman parte de la autorización respectiva y, por tanto, quedarán sujetos a los mismos requisitos y controles, los créditos y empréstitos que contraigan los organismos descentralizados y empresas públicas pertenecientes a los Estados y M.. Esta disposición aclara que dichos financiamientos integran una unidad con el crédito público directo de los propios Estados y M., lo cual es indispensable prever expresamente considerando la importancia creciente de la organización paraestatal y a fin de mantener la cohesión de la estructura financiera local.

"La reforma que se propone, tiene un importante significado para el robustecimiento de las haciendas públicas locales y para el financiamiento del desarrollo regional y urbano, pero no debe perderse de vista que está estrechamente vinculada con el propósito de que los órganos fundamentales de gobierno de los propios Estados y M. dirijan sus finanzas públicas hacia los objetivos nacionales.

"Se tiene el convencimiento de que las medidas que se proponen son un paso más de apoyo al federalismo, que es doctrina, modo de organización y de vida nacional, el cual es indispensable robustecer pues constituye el instrumento más vigoroso de que la nación dispone para trazar el camino que ha elegido y para lograr las metas que se ha fijado."

Por su parte, en el dictamen de la Cámara de Origen, emitido en torno a esta iniciativa, se indicó:

"El imperativo de mejorar la calidad de vida de los mexicanos y el afán de progreso de nuestra población, explican y justifican los intensos esfuerzos que el Gobierno de la República realiza por avanzar en la senda que la nación ha trazado.

"La situación histórica de nuestro pueblo ha exigido que el avance se dé apurando el paso, buscando evitar la acumulación de las cuestiones pendientes.

"Singularmente importantes y valerosos han sido los esfuerzos nacionales por solucionar las grandes demandas y reivindicaciones sociales frente a la escasez e insuficiencia de los recursos económicos para el financiamiento del gasto público.

"En esas significativas y vigorosas tareas, destacan las que han venido efectuando, con digna y encomiable entereza, los Estados y los M. del país para atender con sus propias capacidades económicas las importantes responsabilidades que la Constitución les asigna.

"La historia reciente anota con claridad que las instituciones de la República persiguen romper esa insuficiencia de ingresos públicos mediante la acción concertada entre los tres órdenes fundamentales de gobierno.

"Esta acción coherente y armónica ha venido demostrando una lección viva y cotidiana de la incorporación del federalismo a nuestra esencia nacional.

"Estos acontecimientos comprueban que la forma de organización política que la nación ha adoptado, es el instrumento apropiado para avanzar al ritmo que exige el crecimiento general del país y para romper la tradicional insuficiencia de los ingresos públicos.

"Los mecanismos que el federalismo mexicano ha venido estableciendo para promover en ambos sentidos el avance de la nación, apuntan la necesidad de robustecer las haciendas públicas estatales y municipales para consolidar las acciones que el momento histórico determina como indispensables: promover el crecimiento armónico y equilibrado del país y descongestionar las actividades socioeconómicas en el Valle de México.

"Es por ello, que las comisiones dictaminadoras estiman de gran importancia la iniciativa que el Ejecutivo Federal somete al Congreso Constituyente Permanente Ordinario para modificar la fracción VIII del artículo 117 de nuestra Constitución.

"Esta propuesta recoge el sentir de los Ejecutivos Estatales que ha sido manifestado en diferentes foros nacionales, así como el de importantes sectores que se encuentran representados en este Congreso.

"Ese sentir consiste en complementar los instrumentos de financiamiento de los Estados y M. con recursos económicos provenientes del crédito público a fin de ser destinados a inversiones públicas productivas y lograr la realización de sus respectivos programas generales de gobierno.

"Hasta ahora, la disposición constitucional que nos ocupa, exige que los empréstitos estatales o municipales que se celebren, se destinarán a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en sus respectivos ingresos.

"Este precepto, aun cuando autoriza el endeudamiento interno de los Estados y M., al limitarlo en forma exclusiva a obras directamente productivas, restringe casi hasta sus últimas oportunidades una actividad crediticia que podría ser, en congruencia con las posibilidades actuales de contratación más intensa y floreciente para propiciar el desarrollo regional.

"El propósito de esta disposición ha sido limitar el uso del crédito público para aquellos financiamientos destinados a obras que por sí mismas generen su capacidad de pago.

"Sin embargo, esta comisión estima que este propósito se encuentra incorporado en un principio financiero de mayor amplitud que hace posible un ejercicio razonable de esta importante facultad estatal. Este principio consiste en que el crédito público debe ser compensado con el aumento correlativo de la riqueza, la cual indudablemente genera ingresos públicos propios. Esto se ve confirmado cuando el crédito público se destina a inversiones que inclusive de modo indirecto producen un aumento de tales ingresos.

"Este es el caso de inversiones públicas productivas que constituyen los bienes que servirán de soporte a la promoción de actividades socioeconómicas que producirán riqueza, e indirectamente, impuestos y otros ingresos públicos.

"La finalidad de la reforma que se propone se centra en la cuestión anterior. Se persigue ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y M., esto es, a inversiones públicas productivas.

"De este modo, la reforma permite que el crédito público estatal y municipal se emplee como hasta ahora, para efectuar prioritariamente obras que generen directamente ingresos, pero además se abrirá la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generen ingresos para dichos cuerpos políticos.

"La ampliación del concepto hará posible que se emplee el crédito público para el financiamiento del desarrollo rural y urbano, mediante la realización de inversiones productivas tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura urbana, servicios de transporte público, centrales de abastos para la población, así como otras obras más que se reclaman de manera inaplazable, por los habitantes de las comunidades y de las ciudades del interior del país.

"Señaladamente resalta en la iniciativa, el propósito de establecer las bases de un proceso operativo y eficaz para la aprobación, administración y control de un medio de financiamiento público complementario tan delicado para las finanzas públicas como es el del crédito público estatal y municipal.

"Sin duda, en este sentido y en varios más, la propuesta representa un avance sustancial para la ordenación y autodisciplina en el ejercicio de esta facultad.

"En una clara visión de la participación democrática que corresponde a las Legislaturas y a los Ejecutivos Estatales y Municipales, se amplían las posibilidades de que la representación popular examine y reflexione con cuidado y responsabilidad, el papel complementario que corresponderá al crédito público en el financiamiento de los programas de gobierno.

"El Poder Legislativo Local asumirá con toda claridad la responsabilidad constitucional que le corresponde de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de selección de las inversiones prioritarias y de los tipos de financiamiento que habrán de ser sometidos por los Ejecutivos Estatales y municipales a la autorización del propio Congreso Estatal, así como de las reglas para el ejercicio de los empréstitos.

"Las autorizaciones que en su caso se otorguen, habrán de ser determinadas año por año por las propias legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos estatales y municipales.

"Las bases del sistema local de crédito público aseguran que su ejercicio no estará sujeto exclusivamente al arbitrio de los Ejecutivos estatales o municipales, sino que tendrá como soporte la planeación, aprobación y vigilancia de las legislaturas, quienes, de conformidad con la reforma, podrán aprobar los montos y conceptos de endeudamiento que podrán ser ejercidos anualmente.

"Las Comisiones Unidas estiman de gran importancia la sana regla financiera que incluye la reforma de que las autorizaciones que en su caso otorguen las legislaturas, comprenderían inclusive el endeudamiento de los organismos descentralizados y de las empresas públicas. Esta regla dará mayor cohesión y unidad al proceso de autorización, ejercicio y comprobación de los presupuestos de Estados y M..

"De otra parte, la ampliación de la materia a la que podrán destinarse los empréstitos estatales y municipales, no admite excepción alguna, lo cual excluye claramente a endeudamientos destinados a cubrir obligaciones de gasto corriente o de operaciones de conversión, mismas que, como hasta ahora, no estarán autorizadas.

"Finalmente, la comisión estima apropiado que la reforma propuesta incluya la modificación del primer párrafo del precepto que nos ocupa, pues los pequeños cambios en la redacción que se introducen, permitirán darle precisión y claridad al principio constitucional de que el crédito de los Estados o de los M. no puede comprometerse de ninguna manera ante extranjeros, o para asumir obligaciones pagaderas en el exterior o en moneda extranjera.

"Se reafirma así, la prohibición para que los Estados y M. puedan recurrir al crédito externo en cualesquiera de sus modalidades, ya sea que se le documente con títulos de crédito, con contratos o se celebre cualquier tipo de obligaciones crediticias.

"Se deja en claro, que no es posible la concertación de obligaciones crediticias en el extranjero referidas a cantidades determinadas de efectivo, a servicios o a prestaciones en especie pagaderas a plazo, inclusive en el caso de compromisos indirectos, mediante garantía o bajo cualquier otra forma, pues se busca reafirmar el principio que reserva para el Gobierno Federal la facultad de comprometer el crédito de la nación frente al extranjero."

Como puede apreciarse, la Cámara de Origen expresó, acogió y siguió bordando sobre los motivos expuestos en la exposición de motivos ya aludida.

Por otra parte, en el dictamen de la Cámara Revisora se precisó:

"Ahora bien, la fracción VIII del artículo 117 constitucional prohíbe a los Estados y M. celebrar empréstitos a menos que se destinen a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos.

"Se considera correcto, por la propia iniciativa, que los Estados y M. no puedan comprometer su crédito público con gobiernos de otras naciones y con extranjeros o contraer obligaciones crediticias que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Esta limitación se explica fácilmente porque compete al Estado federal representar al país ante las demás naciones y no sería adecuado que un Estado o Municipio tuviera este tipo de relaciones que podrían comprometer la soberanía nacional; pero, en cambio, tratándose de obligaciones o empréstitos de otro tipo aun por medio de organismos descentralizados y empresas públicas es correcto que se amplíe la esfera de acción de dichas entidades públicas si como se indica en la reforma las Legislaturas de los Estados por medio de una ley establecerán las bases y los montos de tales inversiones, de acuerdo con los presupuestos respectivos. Ya que al existir dicha facultad se amplía la posibilidad de destinar el crédito para el financiamiento del desarrollo rural y urbano al través de la realización de inversiones productivas, tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura, servicios de transporte público, centrales de abasto, así como otras que demanden los habitantes de las comunidades rurales y de las ciudades del interior del país.

"Además se advierte que con esta iniciativa se da un apoyo claro al federalismo, pues obtendrán mayor autonomía los M. a los que el artículo 115 constitucional los reconoce como base de la división territorial de la República y de su organización política y administrativa."

La Cámara Revisora, pues, siguió avanzando bajo las mismas razones.

Así las cosas, queda visto que el objeto destacado de la reforma constitucional en comentario fue fortalecer las haciendas públicas y promover el desarrollo regional, despojando al crédito público local de las limitaciones que hasta ese momento pesaban sobre él, por estar condicionado sólo a obras que "directamente" generaran rentas, ampliándose la posibilidad de acceder al mismo cuando éste fuera para el más amplio concepto de "inversiones públicas productivas", permitiéndose así que los créditos se pudieran destinar no sólo a obras que generaran directamente ingresos, sino también a otras que en forma indirecta generarán ingresos para dichos cuerpos políticos.

A la par de este mayor margen de poder de ejercicio del crédito que la reforma daba a los Gobiernos Locales y con el objeto de hacer de esta facultad una de un ejercicio más razonado y disminuir la posibilidad de ejercicio arbitrario por parte de los Ejecutivos, se introdujo también la previsión de una necesaria intervención y colaboración del Poder Legislativo en el tema del crédito público local y se introdujeron los deberes expresos que pesan sobre los Ejecutivos Estatales y M., a que se hizo alusión al inicio de esta consideración.

El principio de unidad o concentración antes aludido fue también explicado en este procedimiento legislativo bajo el argumento, según se ha visto, de no dejar duda de que la administración paraestatal es parte del Estado y, por ello, está sujeta al mismo marco jurídico, particularmente, en materia crediticia.

Finalmente, la prohibición ya histórica de que los Estados no pueden acceder al financiamiento externo (por la nacionalidad del acreedor, la moneda o el lugar de pago) fue reiterada, y su redacción, corregida y enfatizada.

Es importante advertir que la fracción VIII del artículo 117 en comentario menciona tanto "obligaciones" como "empréstitos" y sujeta a ambos al régimen constitucional allí mismo establecido.

Esta distinción es pertinente, porque si bien, en estricto uso del lenguaje técnico pueden atribuirse significados distintos a "obligación" y a "empréstito", lo cierto es que la Constitución, en este específico contexto temático, da a ambos conceptos el mismo tratamiento constitucional y, según permite también colegir el proceso evolutivo antes narrado, esto no puede sino entenderse como una forma de redacción normativa que tiene por intención ser comprehensiva de las distintas formas civiles, mercantiles, cambiarias o de cualquier otra índole, bajo las cuales el crédito público pueda ser comprometido, directa o indirectamente.

En esta tesitura, resulta inaceptable considerar que, para efectos constitucionales, el crédito público resulta únicamente sujeto a los controles constitucionales que sobre él pesan, sólo cuando el Estado o los M. adquieran ante terceros "obligaciones" o "créditos", en el sentido estrictamente civil o mercantil del término que, generalmente, impone una relación directa e inmediata entre dos sujetos de una relación jurídica, típica o generalmente referidos como acreedor y deudor.

El hecho de que la Constitución haga referencia a que las reglas ahí previstas aplican cuando se trate de "obligaciones o empréstitos", y a cuando se adquieran "directa o indirectamente", y a que imponga el mismo tratamiento a las deudas que contraiga la administración paralela, son formas normativas a través de las cuales se manifiesta que la Constitución Federal ha querido alcanzar con esta normatividad cualquier estructura o figura jurídica que comprometa el crédito público, amén de la forma, complejidad o denominación bajo la cual se materialice.

Y, por eso, los términos "obligación" y "empréstito", en el terreno del crédito público y para efectos constitucionales, no pueden entenderse ni limitarse a la connotación que tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil. En otras palabras, lo trascendente, lo que importa en el terreno constitucional, cuando se habla de deuda pública de los Estados, es que se refiera a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, el tema del financiamiento del Estado adquiere una importancia superlativa en el ejercicio del poder público, porque las deudas que pesan sobre las finanzas del Estado, genéricamente entendido, comprometen el crédito público (como concepto de solvencia moral y económica que del Estado tienen los terceros); comprometen hacia el futuro los recursos públicos que han de destinarse para su pago o garantía, afectándose también las cargas que se dejan a las generaciones futuras; trascienden, por supuesto, al ámbito decisorio de la aplicación o destino de los ingresos del Estado e imprimen un rumbo importante al destino de las cosas públicas.

Por ello, en términos más actuales, las decisiones acerca del endeudamiento del Estado conciernen a todos y deben ser reflejo de un ejercicio democrático del poder. Son los gobernados quienes aportan los recursos con que dichos compromisos financieros habrán de cumplirse de momento a momento, y es en beneficio de esos gobernados como, teóricamente, se justifica la adquisición de tales obligaciones. Las consecuencias del endeudamiento, con todas las ventajas que pueda éste representar, inciden en todos los ámbitos de la vida nacional, como son el rumbo y proyecto de país al que se aspira, la planeación del desarrollo, la economía, el empleo y las políticas sociales, por tan sólo mencionar algunas.

Este legítimo interés de todos en la hacienda pública y más específicamente en el rubro del endeudamiento, se ejerce desde un principio, precisamente, a través de la representación que asiste al Poder Legislativo y, en sistemas bicamerales, generalmente, a través de las Cámaras de Diputados. Así sucede en el ámbito federal, que no es el caso por ahora abordar, y esa misma lógica se impuso en el ámbito estatal cuando, en términos de la última reforma a la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se procuró impulsar el desarrollo regional y fortalecer las haciendas locales, a través de la reforma al marco constitucional del endeudamiento local.

Por ello, es que resulta que, en la relación Ejecutivo-Legislativo que rige en materia de endeudamiento, la división de poderes se hace presente y adquiere matices importantes.

Esta coparticipación que, a la vez, es corresponsabilidad, tiende a garantizar una relación constitucional de equilibrio de pesos y contrapesos, con miras, precisamente, a procurar un ejercicio responsable y cuidadoso del crédito público, en aras de proteger a la población del abuso de poder para contratar empréstitos y sus muy delicadas consecuencias; de ahí que el precepto constitucional en comentario encuentre fuerte conexión con el diverso 116, cuando establece la división horizontal de poderes a nivel estatal, a semejanza de lo que hace el artículo 49 para el orden federal.

Esta relación que, a la vez, es un control mutuo, no se agota simplemente con la distribución constitucional de funciones públicas entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo que ahí mismo se realiza. Es preciso también que, en la normatividad de desarrollo de este marco constitucional y en los actos de aplicación que lo concretizan, este esquema constitucional se haga patente, pues sólo así se actuará de conformidad con la máxima voluntad del Constituyente. De nada serviría que la Constitución así lo consagrara y que las leyes ordinarias o los actos de la autoridad lo desvirtuaran de alguna u otra manera y, para verificar el cumplimiento de lo anterior, estarán expeditos los medios de control constitucional que la propia Constitución establece.

Lo antes dicho permite dimensionar la importancia y trascendencia que tienen las facultades que, en materia de financiamiento público, ha atribuido a las legislaturas la Constitución Federal; sin embargo, aun con lo importante que son estas atribuciones, es necesario advertir que tienen, a su vez, limitaciones.

Por lo que hace a las facultades legislativas que el precepto atribuye a las legislaturas, debe precisarse que, aun cuando la atribución constitucional de la facultad normativa implica y reconoce en el legislador local libertad configurativa, lo cierto es que ésta encuentra límites específicos y límites sistemáticos en la propia Constitución. Los específicos se refieren a aquellos que, valga la redundancia, prevé expresamente la propia Constitución en la específica materia de endeudamiento de la hacienda pública, como son la necesaria participación en estos procesos decisorios del Ejecutivo Estatal y los M.. Mientras que, al hablarse de límites sistemáticos, se hace referencia, en general, a todos aquellos que resultan o que son consecuencia de que esta actividad tenga por objeto, precisamente, el ejercicio y aplicación de recursos públicos, como son los artículos 134 o 6o. constitucionales. Así, sólo a modo de guisa ejemplificativa: no podría la legislatura, so pretexto de estar facultada para normar el endeudamiento público local, despojar al Ejecutivo Estatal o a los M. de facultades que, en materia de sus finanzas, la propia Constitución les atribuye (límite específico); como tampoco podría, bajo el mismo pretexto, eludir las obligaciones de transparencia y fiscalización que pesan, en general, sobre el ejercicio de recursos públicos (límite genérico), independientes de su origen, sea o no crediticio.

El precepto constitucional en comentario atribuye también a las Legislaturas Locales facultades de orden presupuestal. En estrecha relación con lo que se viene expresando, debe advertirse que estas facultades son, a la vez, límites específicos a la atribución de índole legislativa que la Constitución ha dado al legislador local en esta materia. Esto es, la facultad del legislador local para normar el endeudamiento público local tiene como acotamiento constitucional específico el que la normatividad que se produzca deba reflejar y ser consistente con esas funciones presupuestales constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo.

La normatividad que desarrolle la facultad que asiste a los Estados para acceder a financiamiento, no puede soslayar la importante responsabilidad que la Constitución ha atribuido a la representación popular, a través del Poder Legislativo, de aprobar o autorizar "... los conceptos y hasta por los montos que fijen anualmente en los respectivos presupuestos"; antes bien, debe hacerla patente y respetarla, so pena de su invalidez.

Las facultades del Poder Legislativo de esta índole pueden desdoblarse más detalladamente en:

(i) La facultad de aprobar la asunción del crédito.

(ii) La facultad de autorizar los conceptos del crédito.

(iii) La facultad de autorizar el monto o el monto máximo del crédito. Y, al hablar de "crédito", se hace referencia, en general, al crédito público, a los ingresos públicos de naturaleza crediticia, más que a operaciones particulares y específicas, amén de que resultan también comprendidas.

Ahora bien, volviendo a lo antes dicho acerca de las exigencias constitucionales que pesan sobre la facultad normativa de las Legislaturas Estatales en materia de deuda pública, como piso y delimitadores de la configuración normativa del legislador, es preciso tener presente que la actividad crediticia del Estado es un rubro del más grande género de las finanzas públicas, en la que entran en juego otro cúmulo de facultades a favor del Legislativo, también de orden presupuestal que, en consecuencia e ineludiblemente, resultan por igual ser exigencias constitucionales que deben ser respetadas por la legislación de desarrollo, en este caso, por la legislación estatal de deuda pública. Entre estas facultades están:

(i) La facultad de legislar en materia de ingresos públicos, que es en donde se verá reflejado el crédito (como ingreso del Estado) y, además, es de donde provendrán generalmente los fondos para pagarlo.

(ii) La facultad, en el caso de los Congresos Estatales, de aprobar los presupuestos de egresos, que es donde se preverá qué ingresos destinar para los pagos y/o contraprestaciones que resulten a cargo del Estado, con motivo del financiamiento.

Estas últimas facultades, ciertamente, no están en la literalidad del artículo 117, fracción VIII, ni están explicitadas en alguna fracción del artículo 116, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero son parte esencial de la relación de pesos y contrapesos entre Ejecutivo y Legislativo, del principio de la división del ejercicio del poder público bajo el cual está estructurado el orden jurídico estatal, particularmente, en la parte inicial del referido artículo 116, relación que, según se ha explicado, se hace particularmente presente en el tema de las finanzas públicas y, por ende, es insoslayable en materia de crédito público. Siguiendo lo antes diferenciado, se trata, pues, de límites sistemáticos a la facultad legislativa en comentario.

La estrecha relación entre el crédito público y el terreno presupuestal de las finanzas públicas, en opinión de este tribunal, hace que cobre especial importancia en la especie abordar el tema del principio de anualidad que rige en materia presupuestal. Más aún, en la especie, resulte ineludible referirse a él, dado que el segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal -que es la que aquí destacadamente se comenta- señala que los Estados y M. podrán contraer crédito "... por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente (las Legislaturas Locales) en los respectivos presupuestos".

Conforme a este principio, los ingresos y egresos del Estado se ejercen anualmente y de modo coincidente con el año calendario. Esta anualidad rige, en términos generales, para los efectos de presupuestación, de legislación e, incluso, de fiscalización. Así, en cada anualidad, al determinarse los ingresos y al presupuestarse los egresos del año fiscal de que se trate, las legislaturas estarán facultadas para señalar por qué conceptos habrán o podrán captarse ingresos por el Estado, así como a qué conceptos y por qué o hasta qué monto habrán de ser aplicados.

Esto explica que, cuando se trata de normas que se inscriben en temas de esta naturaleza, como la fracción VIII del artículo 117, la Constitución establezca o refiera las facultades, modalizando que sean ejercidas "anualmente". La literalidad del precepto parte de que la presupuestación de los ingresos y egresos en los Estados está organizada de forma anual (de año fiscal, que coincide con el calendario), a semejanza de lo que sucede en el orden federal.

Específicamente, en el terreno del crédito público sobre el que gira la fracción VIII del artículo 117 de la Norma Fundamental, implica que en cada ejercicio y anualidad presupuestal la legislatura es la facultada para, por un lado, señalar qué y cuántos ingresos públicos de ese particular ejercicio autoriza que sean de índole crediticia y, por otro lado, en unión con las facultades que, en general, le asisten en materia presupuestaria estatal, determinar qué y cuántos de los ingresos públicos destina para el cumplimiento de obligaciones de índole crediticia.

Al hablar del principio de anualidad presupuestal y de su presencia en la normatividad constitucional que rige el acceso al financiamiento de los Estados y M., resulta importante puntualizar que lo antes dicho de ninguna manera significa que los Estados o M. no puedan asumir, mediando las correspondientes autorizaciones, créditos cuyo plazo exceda de esta temporalidad. Una interpretación así, incluso, iría en contra de la planeación del desarrollo que impone el artículo 26 constitucional que, imposible entenderlo de otra manera, debe comprender y visualizar el Estado y las finanzas públicas a mediano y largo plazo.

Más bien, el rigor de la anualidad presupuestal a que se refiere el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, al señalar que la deuda podrá ser "... por los conceptos y hasta por los montos que las mismas (las Legislaturas Locales) fijen anualmente en sus respectivos presupuestos ...", lo que establece es que, en cada anualidad presupuestal, la legislatura está en plena aptitud constitucional para decidir cuáles y qué tanto de sus ingresos de un determinado ejercicio presupuestal -que es anual- autoriza captar en vía de crédito y para qué conceptos quedan autorizados esos ingresos. Lo que, como se ve, no es lo mismo que los créditos que lleguen a asumir sean o tengan que ser íntegramente pagaderos en un año.

En abono a lo anterior, es importante también señalar que el principio de anualidad presupuestal, a que se viene haciendo referencia, también se traduce en que las facultades de orden presupuestal que tiene atribuidas el Poder Legislativo deban ser ejercidas con esa periodicidad. En el terreno crediticio, esto significa, como se ha dicho, que en cada anualidad presupuestal el Legislativo podrá decidir por qué y por cuánto o hasta por cuánto puede el Estado acceder a financiamiento, pero también qué debe decidir, por qué conceptos, en general, captará ingresos y en qué los aplicará; rubro, este último, en el que se explica su facultad de decidir qué y/o cuántos de los ingresos captados en esa anualidad autoriza que sean aplicados para el pago de sus obligaciones crediticias, cuidando, por supuesto, que se cumplan las funciones fundamentales del Estado y las necesidades primarias y los servicios básicos a que tiene derecho la población, tanto como el buen nombre y solvencia crediticia y moral del Estado.

Sin embargo, el principio de anualidad antes referido, aun cuando es el eje temporal sobre el que se estructuran las finanzas públicas, no es absoluto. La propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece algunas excepciones, amén de que lo haga para el ámbito federal, lo que, por lo demás, es claramente explicable, en razón de que es el orden jurídico que más detalladamente se regula en este texto normativo.

En efecto, la Constitución (i) permite, en determinados casos, la presupuestación plurianual (artículo 74, fracción IV) y (ii) permite, en determinados casos, la fiscalización, antes de que se cumpla la anualidad o abriendo ejercicios ya cerrados (artículo 79).

Estas excepciones, particularmente la primera mencionada, han sido específicamente establecidas para el ámbito federal y, por ende, no pueden servir para fundar por sí mismas la validez constitucional de normas de un orden jurídico local; sin embargo, sí permiten establecer que una norma local no podría ser inconstitucional, cuando establezca, en un campo en el que la Constitución no lo prohíbe y, más bien, dota de libertad configurativa al legislador, una norma con similar derrotero y características.

Así, puede entenderse que una norma local camine en sentido semejante a la norma constitucional que rige el ámbito federal de las finanzas públicas, al establecer situaciones de excepción al principio de anualidad presupuestal, lo cual, por sí mismo, no sería reprochable al legislador. En ámbitos de libertad de configuración legislativa, no podría reprocharse al legislador estatal hacer algo a semejanza de lo que ha hecho el Constituyente.

En cambio, precisamente, por tratarse de una excepción que conlleva la importancia y trascendencia ya explicada, debe ser normada de tal manera que el esquema de pesos y contrapesos, que procuran cuidado, disciplina y responsabilidad en las finanzas públicas, se haga patente y efectivo. Debe guardar cierta racionalidad con ello, a riesgo de convertirse en vacíos sin límite o nuevas reglas, más que situaciones de excepcionalidad.

Así las cosas, comprometer de antemano (en ejercicios fiscales anteriores) recursos públicos futuros para un destino específico, si bien es viable constitucionalmente, es una facultad que necesariamente debe estar sujeta a controles racionales que se inserten en el marco constitucional del endeudamiento y la presupuestación, de manera que permitan seguir cuidando los aspectos que éste tiende a salvaguardar, pues, de no satisfacerse lo anterior, se traducen en medios elusivos del esquema de coparticipación Ejecutivo-Legislativo que rige en esta materia, si no es que en medios para vaciar de contenido significativo las facultades presupuestarias del Estado, particularmente, de los Congresos Locales.

Todos los argumentos anteriores fueron sustentados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, por mayoría de ocho votos -ausente M.M.A.G.-, el diecisiete de noviembre de dos mil nueve, la acción de inconstitucionalidad 163/2009, promovida por diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.

De igual forma, vale la pena traer a colación lo sustentado por este Máximo Tribunal, al resolver, el veintinueve de enero de dos mil nueve, la controversia constitucional 11/2008, en la cual destacó que la naturaleza y regulación de los contratos de colaboración público-privada debe partir del hecho de que, en ellos, interviene un nivel de gobierno y el sector privado, con el fin de impulsar proyectos de infraestructura.

Que se trata de contratos cuya naturaleza es sui géneris, porque, por una parte, quedan sujetos a los medios de control previstos dentro de la administración pública federal o local y, por otra, caen dentro del ámbito del derecho administrativo, en tanto que, como ya se indicó, se celebran por medio del acuerdo de voluntades entre el nivel de gobierno correspondiente y el sector privado.

Que son contratos administrativos, porque se celebran por la administración pública con algún propósito específico de servicio a la colectividad o para alcanzar los fines públicos que le fueron encomendados, y puede llevarlos a cabo con un particular o con otra entidad de la administración pública (en cualquiera de sus tres niveles de gobierno).

Ahora bien, debe recordarse que los accionantes argumentan, entre otras cosas, que la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz de I. de la Llave transgrede lo dispuesto por el segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal, fundamentalmente, porque permite que se establezca o genere deuda pública, sin considerar las limitaciones de ésta en relación con el gasto corriente y sin que deba aplicarse exclusivamente a inversiones públicas productivas.

Sobre el particular, la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, que se impugna, dispone, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés general y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, autorización, asignación y ejecución de proyectos para la prestación de servicios a largo plazo para el desarrollo de infraestructura pública, provisión de bienes y/o prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios públicos a cargo de:

"I. El Poder Ejecutivo a través de sus dependencias;

"II. Organismos públicos descentralizados y;

"III. Empresas de participación estatal y fideicomisos."

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"l) Largo plazo: Periodo convencional pactado para el desarrollo de un proyecto para la prestación de servicios que compromete recursos públicos de un ejercicio fiscal determinado y subsecuentes y que exceda el plazo de un año para su ejecución; ..."

"Artículo 4o. En los procedimientos de contratación de proyectos de prestación de servicios a largo plazo; las dependencias y entidades descritas en el artículo 1o. de esta ley, deberán apegarse además, a lo previsto en el Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Administración y Enajenación de Bienes Muebles del Estado de Veracruz de I. de la Llave, Ley de Bienes del Estado, Código Civil para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Veracruz y Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, sin perjuicio de los demás ordenamientos legales que les sean aplicables."

"Artículo 5o. Los proyectos para la prestación de servicios a largo plazo tienen por objeto que un inversionista proporcione un conjunto de servicios, incluyendo financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura necesaria para la prestación de los servicios requeridos por la autoridad contratante y que sirvan de apoyo para la prestación de servicios públicos a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal."

"Artículo 6o. Los proyectos de prestación de servicios a largo plazo deberán de reunir las siguientes características:

"I. El monto de la contratación, debe implicar la asignación de recursos presupuestarios correspondientes a más de un ejercicio fiscal, hasta la conclusión del proyecto, y;

"II. El proyecto de prestación de servicios debe de involucrar el desarrollo de infraestructura pública con activos que el inversionista prestador construya o provea sobre inmuebles propios o de un tercero, incluyendo activos del Gobierno del Estado."

Al respecto, la exposición de motivos de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz de I. de la Llave señala lo siguiente:

"El impulso, coordinación y orientación en el desarrollo económico de nuestra entidad, son líneas de acción fundamentales que se han concretado en el curso de la administración que encabezo. Sin lugar a dudas, la prosperidad de los pueblos se basa en el fomento a las distintas áreas productivas, empresariales, comerciales y de servicios. Es mandato constitucional la concurrencia responsable de los sectores públicos, social y privado para establecer un desarrollo social justo, equitativo y con igualdad de oportunidades.

"No obstante, toda acción en el ámbito de la administración pública, sea federal, estatal o municipal, carece de sentido y legitimación, si no se realiza bajo principios de racionalidad y de estricta disciplina en el ejercicio del gasto público.

"Lo anterior significa, hacer más con menos, realizar con eficacia las tareas de gobierno con menores recursos, logrando ahorros sustanciales en el ejercicio presupuestal para poder reorientarlos en otras áreas prioritarias para el bienestar social.

"El adecuado desenvolvimiento de los negocios en la entidad para aprovechar el máximo potencial de Veracruz, no sólo debe de centrarse en la creación de condiciones objetivas sino en el diseño de nuevos instrumentos destinados a financiar proyectos que impulsen las ventajas competitivas y coadyuven a un sano ejercicio de los recursos públicos de Veracruz.

"Los proyectos para la prestación de servicios son una modalidad de participación pública-privada con base en un contrato de largo plazo, en la que el inversionista presta un conjunto de servicios al sector público o bien, financia, diseña, construye y opera infraestructura de apoyo para la prestación de servicios a dependencias y entidades del sector gubernamental para que éste a su vez, preste servicios públicos de calidad.

"Este esquema de participación entre el gobierno y la iniciativa privada busca asociar recursos, experiencia, fortaleza y capacidades para impulsar el desarrollo de infraestructura al tiempo de incentivar la calidad en la provisión de bienes y prestación de servicios públicos a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal.

"De tal suerte, estos proyectos de prestación de servicios, se perfilan como un instrumento novedoso que consolida y amalgama las herramientas de orden constitucional para promover el desarrollo de la entidad, observa las líneas estratégicas planteadas en el Plan Veracruzano de Desarrollo y consolida la cultura empresarial orientada a la calidad y mejoramiento de los servicios públicos de la administración pública estatal. ..."

De lo antes transcrito destaca que la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz tiene como principal objetivo establecer los mecanismos necesarios para que dicho Estado lleve a cabo proyectos de prestación de servicios a largo plazo -más allá de un ejercicio fiscal-, pudiendo estar dirigidos al desarrollo de infraestructura pública, provisión de bienes y prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios públicos a cargo del Poder Ejecutivo, organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos.

Además, que los proyectos para la prestación de servicios a largo plazo pretenden lograr que un inversionista proporcione un conjunto de servicios, incluyendo financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura necesaria para la prestación de servicios requeridos por la autoridad contratante, que sirva de apoyo para la prestación de los servicios públicos a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal.

Cabe destacar que la modalidad de participación público-privada para prestar servicios de apoyo al gobierno, que implementa el Estado de Veracruz, a través de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios, que se impugna, no es la primera en nuestro país, ya que, por ejemplo, el Poder Legislativo del Estado de Durango aprobó una ley similar en el año dos mil seis.

Además, debe señalarse que tal modalidad de participación público-privada nace en los años noventa en el Reino Unido, al desarrollarse una "iniciativa de financiamiento privado", esquema de inversión en el cual se asocian los sectores antes referidos -público y privado-.

Tomando como base el modelo de financiamiento privado desarrollado en Gran Bretaña, a partir del año dos mil dos, nuestro país comenzó a evaluar el potencial del esquema, desarrollando una nueva modalidad de participación público-privada, en la cual un inversionista privado diseña, construye, financia y opera infraestructura de apoyo para prestar diversos servicios a las dependencias y entidades del sector público.

Para efectos de lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conformó un grupo de trabajo especializado, a través de la unidad de inversiones, al que se encargó el desarrollo y emisión de los lineamientos necesarios para poder desarrollar la modalidad de proyectos para la prestación de servicios. Derivado de ello, en el mes de marzo de dos mil tres, la referida secretaría dio a conocer las reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios, las cuales fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación, actualizando dichas reglas y publicándolas en el mismo órgano de difusión el nueve de abril de dos mil cuatro.

De dichas reglas puede destacarse, por su importancia y relación con el presente asunto, la siguiente:

"Acuerdo por el que se establecen las Reglas para la Realización de Proyectos para Prestación de Servicios

"10. Las dependencias y entidades no deberán realizar pago alguno al inversionista proveedor antes de recibir los servicios objeto del contrato de servicios de largo plazo, salvo que la secretaría autorice pagos anticipados conforme a los términos y condiciones establecidos en el contrato respectivo. Los pagos que realicen las dependencias y entidades como contraprestación por los servicios recibidos al amparo de un contrato de servicios de largo plazo se registrarán como gasto corriente, los que incluirán, en su caso, cualquier erogación accesoria derivada de actos jurídicos o de administración que se requieran para el proyecto para prestación de servicios y que puedan considerarse como gasto corriente, identificando la partida presupuestal del clasificador por objeto del gasto para la administración pública federal, conforme a lo establecido en el manual de normas presupuestarias. La secretaría podrá emitir, en el ámbito de su competencia, disposiciones relativas al tratamiento contable y presupuestario del pago por la contraprestación a favor del inversionista proveedor."

La regla antes transcrita establece que los pagos que se realicen por la prestación del servicio constituyen gasto corriente y que tales pagos se llevarán a cabo a partir de que la dependencia o entidad de que se trate comience a recibir el servicio contratado mediante esta nueva modalidad; regla que también resulta aplicable a la ley impugnada, pues, aun cuando se hable de gasto corriente, éste se encuentra sujeto a la normatividad que establece los controles que rigen en relación con la deuda pública, relacionados, principalmente, con las inversiones públicas productivas, como a continuación se demuestra:

Si bien es cierto que el acuerdo por el que se establecen las reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios no resulta aplicable, ni obligatorio, para las entidades federativas; no puede desconocerse que tales reglas, en su conjunto, constituyen la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, así como la base de las leyes de los demás Estados de la República que tienen esa modalidad de inversión público-privada.

Con independencia de lo anterior, la ley que ahora nos ocupa regula las acciones necesarias para lograr la prestación de servicios a largo plazo, entendiendo por largo plazo, según disposición expresa del artículo 2o. de la propia ley, "el periodo convencional pactado para el desarrollo de un proyecto para la prestación de servicios que compromete recursos públicos de un ejercicio fiscal determinado y subsecuentes y que exceda el plazo de un año para su ejecución", esto es, el desarrollo de infraestructura pública, la provisión de bienes o la prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios públicos por más de un año de calendario.

Lo anterior se robustece con el concepto que el mismo dispositivo establece para el contrato, entendido éste como "el contrato de prestación de servicios a largo plazo, en virtud del cual se comprometen recursos fiscales presentes y futuros celebrado entre una dependencia o entidad de la administración pública estatal y un inversionista prestador, por el cual se establece, por una parte, la obligación a cargo del inversionista prestador de ejecutar a largo plazo la prestación de uno o más servicios con activos que éste construya sobre inmuebles propios o de un tercero, incluyendo los activos del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave y, por otra, la obligación de pago a cargo de la dependencia o entidad por los servicios que le sean prestados".

En relación con lo anterior, el artículo 313 del Código Financiero para dicha entidad federativa establece textualmente lo siguiente:

"Artículo 313. La deuda pública, en su conjunto, está constituida por las obligaciones directas o indirectas a cargo del Estado, por sí o por sus entidades paraestatales, derivadas de la celebración de financiamientos, reestructuraciones, adquisición de bienes o contratación de obra o servicios cuyo pago se pacte a plazos, así como la emisión de valores, tales como bonos u obligaciones de deuda, certificados bursátiles y pagarés en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, constituidos en términos de lo dispuesto por este código y la celebración de actos jurídicos análogos que, previa autorización del Congreso, se generen a cargo del Estado, por sí o por sus entidades, obligaciones que podrán tener como garantía o fuente de pago o ambas, los ingresos estatales derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios, así como las participaciones federales derivadas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal."

Del artículo transcrito destaca que la deuda del Estado de Veracruz se conforma, entre otros rubros, por las obligaciones directas o indirectas a cargo del Estado, como consecuencia de la adquisición de bienes o la contratación de obra o de servicios, cuyo pago se pacte a plazos; obligaciones que podrán tener como garantía o fuente de pago o ambas, los ingresos estatales derivados de contribuciones, productos, aprovechamientos y participaciones federales, como es el caso, precisamente, de los financiamientos que la entidad federativa obtendrá con la aplicación de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios.

Así, si en términos del artículo 313 del Código Financiero para el Estado de Veracruz, la contratación de obra o servicios, cuyo pago se pacte a plazos, que podrá tener como garantía o fuente de pago los recursos públicos, constituye deuda para éste, resultará evidente que la aplicación de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios en la referida entidad federativa, cuyo objeto es, precisamente, la regulación de las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, autorización, asignación y ejecución de proyectos para la prestación de servicios a largo plazo para el desarrollo de infraestructura pública, provisión de bienes o prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios a cargo del Poder Ejecutivo Estatal, los organismos públicos descentralizados, las empresas de participación estatal y los fideicomisos, comprometerá recursos públicos de un ejercicio fiscal determinado y subsecuentes, excediendo siempre de un año para su ejecución, lo cual generará al Estado, evidentemente, deuda pública.

Precisado, en la especie, que la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz sí genera deuda pública a cargo de dicha entidad federativa, es menester determinar si dicha deuda cumple o no con el fin establecido en el segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo constitucional en cita dispone:

"Artículo 117. ...

"VIII. ...

"Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

Al hablar de la evolución histórica de la fracción VIII del artículo 117 constitucional, antes citado, se destacó que la reforma llevada a cabo tuvo por objeto que el destino del crédito público estatal y municipal fuera la realización de inversiones públicas productivas, comprendiéndose la realización prioritaria de obras que generen directamente ingresos, abriéndose la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que, en forma indirecta o mediata, se generen recursos públicos, esto es, bajo el concepto de inversión pública productiva.

Esto es, la intención del Constituyente Permanente, al reformar la Constitución Federal, fue establecer con claridad reglas que permitieran a los Estados y a los M. acudir al crédito nacional, con la condición de que los ingresos obtenidos como consecuencia del crédito se destinaran a la generación de inversión pública productiva.

Limitación, fin o control que también encuentra cabida en el artículo 73 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, el cual dispone que el Gobierno Local podrá recurrir al endeudamiento directo como fuente de recursos, con la autorización del Congreso del Estado y sólo para casos excepcionales, ya que dicho endeudamiento sólo podrá utilizarse para inversiones públicas productivas.

Para tales efectos, el artículo 316 del Código Financiero para el Estado de Veracruz establece que por inversiones públicas productivas se entenderán las erogaciones que se destinen a la ejecución de obras, contratos de servicios, adquisición de bienes, así como los asignados para la rehabilitación de bienes que generen un aumento en la capacidad o vida útil de los mismos, siempre que, con la operación de dichos activos, se genere un incremento en los ingresos públicos del Estado.

Esto es, si la erogación efectuada no tiene por objeto generar un aumento en la capacidad o vida útil de los bienes, ni generar un incremento en los ingresos públicos, entonces, no podría hablarse de una inversión pública productiva, tal como se desprende del primer párrafo del artículo 316 del Código Financiero Estatal, que establece:

"Artículo 316. Las operaciones de endeudamiento que, previo cumplimiento de los requisitos detallados por este código, asuma el Estado, por sí o por sus entidades, se destinarán a inversiones públicas productivas, entendiéndose como tales, las erogaciones realizadas con estos recursos destinadas a la ejecución de obra, contratación de servicios, adquisición de bienes y los asignados para rehabilitación de bienes que generen un aumento en la capacidad o vida útil de los mismos, siempre que con la operación de dichos activos se genere, directa o indirectamente, un incremento en los ingresos públicos del Estado."

Por su parte, el artículo 311 del citado Código Financiero establece que sólo se concertarán créditos para las inversiones públicas productivas cuya definición y razonabilidad hayan sido sustentadas por el Ejecutivo y aprobadas por el Congreso del Estado y únicamente para los conceptos y montos autorizados anualmente en el presupuesto estatal.

Se destaca, entonces, que los Estados y los M. únicamente se encuentran facultados para contraer deuda pública cuando ésta se destine directa o indirectamente a inversión pública productiva, para los conceptos y por los montos que se autoricen anualmente en el presupuesto de egresos estatal.

Ahora bien, retomando el contenido del artículo 1o. de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, se advierte que su objeto es regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, autorización, asignación y ejecución de proyectos para la prestación de servicios a largo plazo para el desarrollo de infraestructura pública, provisión de bienes o prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios públicos a cargo del Poder Ejecutivo, organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos.

Por su parte, el artículo 4o. de dicha ley dispone textualmente:

"Artículo 4o. En los procedimientos de contratación de proyectos de prestación de servicios a largo plazo; las dependencias y entidades descritas en el artículo 1o. de esta ley, deberán apegarse además, a lo previsto en el Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Administración y Enajenación de Bienes Muebles del Estado de Veracruz de I. de la Llave, Ley de Bienes del Estado, Código Civil para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Veracruz y Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, sin perjuicio de los demás ordenamientos legales que les sean aplicables."

Lo anterior implica necesariamente que para que se puedan contraer obligaciones o empréstitos -deuda pública-, derivado de la aplicación de la ley impugnada, el Estado de Veracruz deberá observar no sólo lo dispuesto en la ley que instrumenta los proyectos para la prestación de servicios a largo plazo, sino las demás disposiciones que resulten aplicables, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 4o., antes transcrito, como por ejemplo el Código Financiero Local.

Así, si de conformidad con lo señalado por el artículo 5o. de la ley en cuestión, los proyectos para la prestación de servicios a largo plazo tienen por objeto que un inversionista proporcione un conjunto de servicios, incluyendo financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura necesaria para la prestación de los servicios requeridos por la autoridad contratante y que sirvan de apoyo para la prestación de servicios públicos a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal; instrumentación que, como ya se sostuvo, genera deuda pública a cargo de la entidad federativa, ésta sólo podrá entenderse destinada a la satisfacción de inversiones públicas productivas.

Ello, ya que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 316 del Código Financiero para el Estado de Veracruz, antes citado, las operaciones de endeudamiento que, previo cumplimiento de los requisitos detallados por dicho código, asuma el Estado, se destinarán a inversiones públicas productivas, entendiéndose como tales las erogaciones realizadas con estos recursos destinadas a la ejecución de obras, contratación de servicios, adquisición de bienes y los asignados para rehabilitación de bienes que generen un aumento en la capacidad de vida útil de los mismos, siempre que, con la operación de dichos activos, se genere, directa o indirectamente, un incremento en los ingresos públicos del Estado.

Lo cual conlleva necesariamente que no se pueda entender la aplicación de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz de manera aislada, ya que, al constituirse en una ley de carácter instrumental, se encuentra íntimamente relacionada con diversos ordenamientos, no sólo los referidos en el artículo 4o. de dicha ley, como es el caso del Código Financiero de la citada entidad federativa, sino cualquier otro que resulte aplicable, tal como se desprende de tal artículo.

En ese orden de ideas y toda vez que la deuda pública se encuentra constituida, entre otras cosas, por las obligaciones directas o indirectas a cargo del Estado, por sí o por sus entidades paraestatales, derivadas de la celebración de financiamientos, adquisición de bienes o contratación de obra o servicios, cuyo pago se pacte a plazos, que se destinarán a inversiones públicas productivas -artículos 313 y 316 del Código Financiero Local-, supuestos que constituyen el objeto de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios, su aplicación siempre estará destinada al cumplimiento de lo dispuesto por el segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal.

Por todo lo antes expuesto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el concepto de invalidez hecho valer por los promoventes en este sentido resulta infundado.

Por otra parte, los promoventes aducen que el artículo 5o. de la ley impugnada transgrede lo dispuesto por el párrafo segundo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal, al referirse éste a que el endeudamiento debe destinarse a inversión pública productiva, sin que dicha norma refiera una lista de lo que debe entenderse por esta última, incluyendo como tal cualquier tipo de prestación de servicios.

En aras de determinar si, en efecto, existe la violación aducida, es preciso destacar que, en este caso en particular, lo que interesa de lo dispuesto por el artículo 117, fracción VIII, constitucional, son, esencialmente, las tres reglas siguientes:

- Que los Estados y los M. se encuentran impedidos para contraer obligaciones, salvo cuando éstas sean destinadas a inversiones públicas productivas.

- Que las obligaciones contraídas con dichos fines se harán conforme a las bases que establezca la legislatura correspondiente en una ley y sólo por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en sus respectivos presupuestos.

- Finalmente, que los Ejecutivos Estatales o Municipales deberán informar sobre el ejercicio de la obligación contraída al momento de rendir la cuenta pública.

Por su parte, el artículo 5o. de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, lo único que hace es establecer el objeto de los proyectos para la prestación de servicios a largo plazo, consistente en que un inversionista proporcione un conjunto de servicios (los cuales incluyen financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura) necesarios para la prestación de un servicio requerido por la autoridad contratante como un apoyo para la prestación de servicios públicos que se encuentran a su cargo, efectivamente, sin establecer una lista de lo que son las inversiones públicas productivas; sin embargo, tal situación, de ninguna manera, puede traducirse en una omisión del legislador que contravenga el ordenamiento constitucional referido, ya que este último no establece esta exigencia.

Se afirma lo anterior, porque, como puede advertirse de lo señalado en párrafos precedentes, ambas disposiciones regulan situaciones totalmente distintas, pues mientras que el artículo 117, fracción VIII, constitucional dispone que los Estados y M. sólo pueden contraer obligaciones cuando éstas sean destinadas a inversiones públicas productivas, bajo las reglas que el mismo artículo y fracción establecen, y obligando al Ejecutivo a informar del ejercicio de tales obligaciones, al rendir la cuenta pública; el artículo 5o. de la ley impugnada sólo se refiere al objeto de los proyectos para la prestación de servicios a largo plazo, por lo que este Tribunal Pleno no advierte contradicción alguna entre lo dispuesto por uno y otro preceptos.

Además, como ya se dijo, el objeto de la ley que se impugna, de acuerdo con su artículo 1o., es regular todas las acciones encaminadas a la creación de infraestructura pública, provisión de bienes y/o prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios públicos, por lo que de ninguna manera corresponde a la ley impugnada o a su artículo 5o. enlistar lo que debe entenderse por inversión pública productiva, ya que, en todo caso, le correspondería al Código Financiero para el Estado de Veracruz, al ser éste el que regula, entre otros, lo relativo a la deuda y cuenta públicas.

Cabe recordar que, al contestar el argumento anterior, se sostuvo que como la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz de I. de la Llave es una norma de carácter instrumental, ésta se encuentra relacionada con otros cuerpos normativos que -en lo que a su competencia concreta se refiera cada uno de ellos- establecerán las reglas específicas necesarias para la correcta aplicación de la primeramente citada.

En ese sentido, el artículo 316 del referido Código Financiero define las inversiones públicas productivas de la siguiente manera:

"Artículo 316. Las operaciones de endeudamiento que, previo cumplimiento de los requisitos detallados por este código, asuma el Estado, por sí o por sus entidades, se destinarán a inversiones públicas productivas, entendiéndose como tales las erogaciones realizadas con estos recursos destinadas a la ejecución de obras, contratación de servicios, adquisición de bienes y los asignados para rehabilitación de bienes que generen un aumento en la capacidad o vida útil de los mismos, siempre que con la operación de dichos activos se genere, directa o indirectamente, un incremento en los ingresos públicos del Estado.

"Asimismo, los recursos derivados de operaciones de financiamiento podrán destinarse a cubrir un déficit en la hacienda del Estado, generado por situaciones de la economía nacional o estatal, o suscitadas por algún acontecimiento futuro e incierto que altere la planeación financiera original del Estado, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en este código."

Así, si bien la ley impugnada no establece lo que debe entenderse por inversiones públicas productivas, es el Código Financiero el que prevé el concepto respectivo, estableciendo que será todo tipo de erogación destinada a la ejecución de obras, contratación de servicios, adquisición de bienes y rehabilitación de bienes que, en este último caso, genere un aumento en la capacidad o vida útil de los mismos, siempre que con la operación de dichos activos se genere, directa o indirectamente, un incremento en los ingresos públicos del Estado.

En ese orden de ideas, se considera que la deuda pública se destina al desarrollo de inversiones públicas productivas, cuando el fin que se persiga con las erogaciones correspondientes sea la generación, directa o indirecta, de un incremento en los ingresos públicos del Estado.

Por esas razones, contrario a lo manifestado por los accionantes, no resulta inconstitucional la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, por no prever el concepto de inversiones públicas productivas, ya que, como se ha expuesto, dicha ley de carácter instrumental remite a distintos ordenamientos para su correcta aplicación; destacando, entre ellos, el Código Financiero Estatal, ordenamiento que sí contempla con toda precisión los elementos necesarios para considerar cuándo estamos en presencia de una inversión pública productiva, por lo que el argumento hecho valer en este sentido resulta infundado.

Ahora bien, los promoventes también argumentan que la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz de I. de la Llave compromete la prestación de servicios y la provisión de bienes, al dejar a las administraciones futuras sin posibilidad de organizar las finanzas públicas con plena autonomía, ya que dicha ley no establece un límite de financiamiento.

En relación con lo anterior, los accionantes hacen referencia al artículo 126 de la Constitución Federal, sin formular argumento alguno al respecto, por lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal procederá a suplir la deficiencia de la queja.

Tales argumentos, al estar íntimamente relacionados, se contestarán a continuación de manera conjunta:

En principio, conviene subrayar lo que disponen, en la parte que interesa, la Constitución Federal y la Constitución Local, en relación con el tema planteado:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"VIII. ...

"Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente."

"Artículo 79. ...

"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad."

"Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."

Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave

"Artículo 72. ...

"Las finanzas públicas del Estado deberán estar apegadas a un criterio de racionalidad y de estricta disciplina fiscal, de manera que para cada año el nivel de gasto que se establezca en el presupuesto de egresos sea igual o inferior a los ingresos previstos para el mismo ejercicio fiscal."

"Artículo 73. ...

"El Gobierno del Estado podrá recurrir al endeudamiento directo como fuente de recursos, con autorización del Congreso del Estado y para casos excepcionales; dicho endeudamiento sólo podrá utilizarse para inversiones públicas productivas. Para cubrir un déficit imprevisto en la hacienda, podrá hacerse uso del crédito del Estado, en los términos que dispongan esta Constitución y las leyes respectivas."

De lo anterior se desprende, esencialmente, que ambos ordenamientos constitucionales señalan, como límite a los montos de endeudamiento público, el que los mismos:

(i) Se encuentren previstos en los presupuestos de egresos anuales -debidamente aprobados por el Poder Legislativo-; y,

(ii) Se rijan por criterios de racionalidad, estricta disciplina fiscal y transparencia.

Bajo el mismo contexto, el Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en la parte que interesa, prevé los siguientes aspectos en torno a los límites del endeudamiento público estatal:

"Artículo 154. El presupuesto estatal será el que apruebe el Congreso a iniciativa del gobernador del Estado; en él se estimarán los ingresos a obtener por contribuciones estatales, aprovechamientos, productos y transferencias federales, así como el costo de las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas anuales a cargo de quienes ejercen el gasto público."

"Artículo 155. El presupuesto del Estado se compone de las previsiones de ingreso y gasto público comprendidas entre enero y diciembre de cada año, así como los criterios especiales para su ejercicio y control. ..."

"Artículo 156. El gasto público estatal se sustentará en presupuestos que se integrarán con base en los objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaborarán para cada año calendario y se fundarán en costos."

"Artículo 159. Con objeto de lograr un mejor aprovechamiento y eficiencia en el ejercicio de los recursos públicos, la secretaría analizará los proyectos de presupuesto de las unidades presupuestales y, en su caso, hará los ajustes que considere necesarios, para efectos de los (sic) dispuesto en el párrafo siguiente. ..."

"Artículo 160. La secretaría autorizará los proyectos de presupuesto de las dependencias y de las entidades que tengan a su cargo programas que deban quedar comprendidos en la integración del proyecto de presupuesto del Estado. ..."

"Artículo 162. ...

"El gasto público se ejercerá con base en los calendarios financieros y de metas que se establezcan conforme a los criterios, manuales y lineamientos que determine la secretaría."

"Artículo 171. El gasto público estatal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente; gasto de capital y servicio de la deuda pública que realicen los poderes y los organismos autónomos."

"Artículo 172. La administración del gasto público estatal comprende las acciones de presupuestación, ejercicio, control y evaluación a cargo de los poderes y de los organismos autónomos."

"Artículo 176. No se podrá hacer pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto autorizado o determinado por ley ulterior."

"Artículo 317. La planeación de las operaciones de endeudamiento que realice la secretaría se sujetará a:

"...

"III. Los lineamientos establecidos para la presupuestación de la deuda pública, que emita la propia secretaría."

"Artículo 318. El Estado y los M. formularán un programa anual de endeudamiento que considerará:

"...

"II. La calendarización del financiamiento y de las amortizaciones.

"III. El objeto del endeudamiento, los plazos de pago y gracia, así como los montos de las operaciones que se pretendan celebrar.

"IV. Las fuentes de financiamiento y el origen de los recursos para el pago de las amortizaciones. ..."

"Artículo 319. El programa anual de deuda pública servirá de base a la secretaría para planear, programar y, en su caso, suscribir las operaciones de endeudamiento.

"La secretaría considerará en el presupuesto de egresos, los montos de endeudamiento requeridos para el cumplimiento de las metas consideradas en los programas de desarrollo nacional, estatal y municipal e incluirá los conceptos necesarios para satisfacer puntualmente los compromisos derivados de la contratación de cualquier operación de endeudamiento que señala el presente código."

"Artículo 322. Cuando requieran el aval del Gobierno del Estado, los M. y las entidades estatales y municipales sólo podrán celebrar operaciones de endeudamiento, previa autorización del Congreso y con la participación de la secretaría.

"En ningún caso se autorizarán financiamientos que generen obligaciones que excedan la capacidad de pago del Estado, de los M., y de sus entidades."

"Artículo 326. ...

"En el presupuesto anual se señalarán los montos autorizados para las operaciones de endeudamiento que generen deuda pública; así como para efectuar la amortización de los mismos."

Expuesto lo anterior, resulta evidente que el Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en similares términos que la Constitución Federal y que la Constitución Local, establece los siguientes puntos medulares vinculados con el tema que nos ocupa:

(i) El presupuesto estatal estará conformado, entre otros, por el costo de las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas anuales a cargo de quienes ejercen el gasto público;

(ii) Queda prohibido realizar pago alguno que no se encuentre comprendido en el presupuesto autorizado o determinado por ley ulterior; y,

(iii) Los Estados y M. podrán formular los programas anuales de endeudamiento necesarios para el cumplimiento de las metas consideradas en los programas de desarrollo nacional, estatal y municipal, los cuales deberán constar en el presupuesto anual respectivo, considerando, entre otras cuestiones, los montos de las operaciones que se pretendan celebrar, ya que, en ningún caso, se autorizarán financiamientos que generen obligaciones que excedan la capacidad de pago del Estado, los M. y sus entidades.

En abono a lo anterior, el presupuesto de egresos para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, correspondiente al ejercicio fiscal dos mil diez, dispone, sustancialmente, los siguientes puntos en relación con el tópico en estudio:

(i) En la ejecución del gasto público estatal, las dependencias y entidades deberán realizar sus actividades con sujeción a los recursos, objetivos y metas de los programas aprobados por el presupuesto;

(ii) Las dependencias y entidades únicamente podrán efectuar aportaciones de recursos públicos estatales que se encuentren debidamente autorizadas en el presupuesto correspondiente, no pudiendo contraer, por ningún motivo, compromisos que rebasen el monto de tales presupuestos; y,

(iii) La Secretaría de Finanzas y Planeación emitirá los lineamientos a los que se sujetarán las dependencias y entidades para disponer de los recursos de inversión en infraestructura para el desarrollo, obra pública y servicios relacionados con la misma, tomando en consideración la disponibilidad financiera durante el ejercicio presupuestario respectivo.

No debe perderse de vista que la propia Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, impugnada, contempla un capítulo específico relacionado con la regulación de la presupuestación de los proyectos de prestación de servicios de largo plazo, en los siguientes términos:

"Artículo 23. En el proyecto de presupuesto de egresos del Estado de cada ejercicio fiscal se señalarán las obligaciones de pago previstas en los contratos de proyectos de prestación de servicios. La autoridad contratante, deberá sujetarse a las disposiciones específicas del presupuesto de egresos del Estado en el ejercicio fiscal correspondiente y demás disposiciones legales aplicables."

"Artículo 24. El decreto de presupuesto de egresos del ejercicio fiscal correspondiente, establecerá los lineamientos, políticas financieras y de gasto a observar por la autoridad contratante de un proyecto de prestación de servicios."

"Artículo 25. Las erogaciones para cubrir las obligaciones de pago contraídas por la autoridad contratante en los proyectos de servicios a largo plazo serán cubiertos con cargo a sus respectivos presupuestos autorizados por el Congreso del Estado."

"Artículo 26. Las obligaciones de pago a cargo de una autoridad contratante derivadas de un proyecto de prestación de servicios deberán quedar debidamente identificadas en la partida presupuestal correspondiente."

Por lo anteriormente señalado, en torno a los límites de los montos del endeudamiento público en el Estado de Veracruz, es dable concluir que la regulación que se prevé al respecto en la Constitución Federal y en la Constitución Local, así como en el Código Financiero Estatal, el presupuesto de egresos correspondiente al ejercicio fiscal dos mil diez y la propia ley combatida, contempla expresamente diversos límites o topes a tales montos, garantizando así que los recursos públicos sean administrados cumpliendo con los principios de racionalidad, estricta disciplina fiscal, eficiencia, eficacia, honradez y transparencia.

Ello es así, en virtud de que las erogaciones que serán utilizadas para solventar obligaciones contraídas por el ente gubernamental contratante en los proyectos de servicios a largo plazo, serán cubiertas con cargo a la partida presupuestal que corresponda en determinado ejercicio fiscal, sin que, en ningún caso, por prohibición expresa del Código Financiero Local, las obligaciones contraídas puedan exceder la capacidad de pago del Estado, los M. y sus entidades.

Así, es claro que la norma impugnada, en relación con la demás legislación aplicable en materia de deuda y presupuesto, contrario a lo argumentado por los promoventes, sí establece límites al financiamiento, los cuales dependerán de la situación particular del Estado en un ejercicio determinado, además de que tales límites, traducidos en obligaciones de pago (gasto), estarán establecidos en el propio presupuesto, cumpliendo con el principio constitucional que establece que "No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior" (postulado que también recoge el Código Financiero para el Estado de Veracruz).

Por lo anterior, deviene infundado el argumento de los promoventes, en el sentido de que la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz no establece límites al financiamiento.

En otro aspecto, los promoventes alegan que la ley impugnada genera un monopolio en la actividad gubernamental, en cuanto a la prestación de servicios, al asignar en una sola ocasión y por un plazo multianual un contrato de prestación de servicios, violentando con ello el artículo 28 de la Constitución Federal.

A fin de dar respuesta a dicho argumento, se considera necesario definir, desde el punto de vista jurídico y constitucional, lo que se entiende por monopolio. Al respecto, el D.J.R.D., de Ciencias Jurídicas y Sociales, define el monopolio de la siguiente manera:

"... deriva de las palabras griegas ‘monos’ que significa uno y ‘poleo’ que significa vender y designa el tráfico abusivo y generalmente ilícito de quien se hace dueño de todas las mercaderías de un género, con el fin de darles el mayor valor. También es toda liga o convención que hacen a veces los mercaderes o menestrales de no vender sus mercaderías u obras sino a cierto precio."

Por su parte, el artículo 28 de la Constitución Federal, respecto de las prácticas monopólicas, establece, en lo que en el caso interesa, lo siguiente:

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes.

"...

"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tengan por objeto obtener el alza de los precios; ...

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."

Acorde con tales definiciones, puede sostenerse que por monopolio se entiende el acaparamiento, por un solo comerciante, de una actividad económica, con la finalidad de elevar su costo, causando con dicha práctica abusiva un detrimento en la economía social, por lo que la Constitución Federal, en su artículo 28, prohíbe y castiga dichas prácticas, dejando a salvo la potestad del Estado para concesionar la prestación de servicios públicos en casos de interés general, siempre y cuando se apegue a los lineamientos previamente establecidos por una ley que regule dichas acciones.

Ahora bien, el promovente considera que el hecho de que la ley impugnada autorice una contratación multianual para la prestación de un servicio, constituye una práctica monopólica, lo cual es a todas luces infundado, por las siguientes razones:

Como ya se dejó establecido, "monopolio" es toda concentración o acaparamiento, en una o pocas manos, de artículos de consumo necesario que tiene por objeto obtener el alza de los precios.

Por otra parte, del artículo 28 constitucional se desprende que la Federación, el Estado de Veracruz y las demás entidades que integran la República se encuentran constitucionalmente autorizadas para concesionar la prestación de un servicio en casos de interés general, siempre y cuando se apeguen a las leyes previamente establecidas.

En ese sentido, la ley impugnada, en sus artículos 12, 13, 17, 19 y 27, establece lo siguiente:

"Artículo 12. La Comisión Interinstitucional para los Proyectos de Prestación de Servicios será el órgano colegiado encargado de revisar, analizar, orientar, autorizar y vigilar los procedimientos establecidos en la presente ley y las demás disposiciones aplicables. ..."

"Artículo 13. La comisión tendrá las siguientes atribuciones y facultades:

"I. Vigilar que los proyectos para la prestación de servicios se ajusten a lo dispuesto por esta ley y los demás ordenamientos aplicables;

"II. Aprobar, en su caso, la presentación ante el Congreso del Estado, de la solicitud de autorización de un proyecto de prestación de servicios a largo plazo;

"III. Rechazar cualquier proyecto de prestación de servicios que no cumpla con los requisitos establecidos en esta ley o se considere que afecta negativamente las finanzas públicas del Estado;

"IV. Evaluar el análisis costo-beneficio así como el impacto financiero del proyecto de prestación de servicios en el gasto corriente de la autoridad contratante y, consecuentemente, en el presupuesto del Poder Ejecutivo;

"V. Autorizar en caso de rescisión administrativa la cesión de derechos y obligaciones a favor de los acreedores del inversionista prestador;

"VI. Llevar un registro de los servidores públicos designados como administradores de proyectos."

"Artículo 19. En caso de ser aprobado el proyecto por la comisión, la autoridad contratante integrará la documentación necesaria, a fin de que el titular del Poder Ejecutivo remita la solicitud de autorización al H. Congreso del Estado, para:

"I. Realizar las afectaciones presupuestales requeridas para cubrir las obligaciones de pago por parte de la autoridad contratante por los ejercicios fiscales que comprenda la ejecución del proyecto de prestación de servicios.

"II. Iniciar el procedimiento de contratación;

"III. Formalizar el contrato de prestación de servicios a largo plazo."

"Artículo 27. Los procedimientos de contratación de servicios a largo plazo que realicen las autoridades señaladas en el artículo 1o. de esta ley, se sujetarán a las disposiciones y modalidades establecidas en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Administración y Enajenación de Bienes Muebles y demás disposiciones aplicables.

"Para estos efectos, en las bases de licitación se designará una comisión de licitación que presidirá el administrador del proyecto y será responsable del desarrollo del procedimiento de contratación.

"La integración de la comisión de licitación estará determinada por el reglamento de esta ley."

De lo anterior se advierte que la ley impugnada dispone que la autorización del contrato de prestación de servicios a largo plazo sea otorgada por el Congreso del Estado, previo procedimiento que lleven a cabo las autoridades administrativas y la Comisión Interinstitucional para los Proyectos de Prestación de Servicios, estableciendo una comisión que se encargará de llevar a cabo licitaciones públicas, las cuales tienen como finalidad celebrar el contrato de prestación de servicios con el particular que ofrezca el mejor estándar de costo-beneficio para el Gobierno Estatal y otro comité que vigile que dicha contratación se lleve a cabo con apego a lo dispuesto por las leyes aplicables en la materia, sin que en dicha ley se establezca disposición alguna tendiente a limitar la temporalidad de las contrataciones de prestación de servicios que se lleguen a realizar.

De igual forma, la ley impugnada señala que la contratación de servicios a largo plazo que se realice se sujetará a las disposiciones y modalidades que se establezcan en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Administración y Enajenación de Bienes Muebles y demás disposiciones aplicables. Al respecto, este último ordenamiento, en sus artículos 15 y 16, establece lo siguiente:

"Artículo 15. El programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios de cada institución enunciará:

"I. Las acciones previas, simultáneas y posteriores a la realización de dichas operaciones, así como los objetivos y metas, a corto y mediano plazo, y las unidades administrativas encargadas de su instrumentación;

"II. La calendarización física y financiera de los recursos necesarios;

"III. Los bienes necesarios para atender sus programas; ...

"IV. En su caso, los planos, proyectos, especificaciones y programas de ejecución, cuando se trate de adquisiciones de bienes muebles de fabricación especial o para obras públicas;

"V. Preferir la utilización de los bienes o servicios que se produzcan en el Estado y en el país, sobre los extranjeros, con especial atención a los sectores económicos cuya promoción, fomento y desarrollo estén comprendidos en los objetivos y prioridades de los planes estatal y municipales de desarrollo y en los programas específicos;

"VI. Los requerimientos de conservación, mantenimiento preventivo y restauración de los bienes muebles a su cargo; y

"VII. Las demás previsiones que deban tomarse en cuenta, según la naturaleza y características de las adquisiciones, arrendamientos o servicios."

"Artículo 16. A fin de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad y oportunidad y de apoyar en condiciones de competencia a las áreas prioritarias del desarrollo en el Estado, los programas anuales referidos en el artículo anterior, servirán de base al área encargada de la función financiera y administrativa en cada institución para planear, programar y licitar públicamente las compras y la contratación de servicios en forma consolidada."

En este sentido, de la lectura integral de los numerales transcritos se advierte que en el Estado de Veracruz existe un sistema por medio del cual, cuando exista la necesidad de contratar a un tercero para la prestación de un servicio, se hará mediante una licitación pública -lo que significa que todos los particulares que se consideren aptos y que reúnan los requisitos necesarios para prestar dicho servicio, podrán concursar con la finalidad de ser electos por la autoridad contratante para la firma del contrato de prestación de servicios, sin perjuicio de que dicha contratación tenga la característica de multianualidad-, situación que, contrario a lo manifestado por los accionantes, no encuadra en una práctica monopólica.

Se afirma lo anterior, porque el contrato de licitación de carácter multianual, lejos de violentar el artículo 28 de la Constitución Federal, es un sistema que beneficia las finanzas de la administración pública estatal, pues, como la propia ley lo establece, los particulares participantes en la licitación son sometidos a un análisis de costo-beneficio y, con base en ello, es que finalmente el Estado contrata con el mejor postor, permitiendo una mejor planeación presupuestaria, al tener un conocimiento cierto de los recursos que habrán de destinarse a determinado servicio en un periodo prolongado, lo cual, además de ser acorde con las disposiciones constitucionales y legales aplicables, al no existir limitante alguna respecto de la temporalidad de las contrataciones, hace prevalecer el principio de interés general de la sociedad.

Además de que, en ningún momento, la contratación multianual tiene como objetivo o consecuencia el alza en los precios, ya que, se recordará, al final del camino, lo que se va a obtener es la prestación de un servicio público en el que se aplican reglas específicas para determinar su costo.

En tales condiciones, resulta infundado el argumento planteado por los promoventes, en el sentido de que la ley impugnada viola el artículo 28 de la Constitución Federal, al autorizar licitaciones de carácter multianual.

Finalmente, la supuesta transgresión del artículo 133 constitucional resulta, de igual forma, infundada, pues tal como se advierte del estudio integral del único concepto de invalidez planteado por los promoventes, la actuación del Poder Legislativo Estatal se encuentra apegada a los principios y directrices establecidos en la Constitución Federal, por lo que es evidente que se respeta el principio de supremacía constitucional consagrado en dicho artículo.

En consecuencia, procede reconocer la validez de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial de la entidad el veintisiete de noviembre de dos mil siete.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial de la entidad el veintisiete de noviembre de dos mil siete.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que es procedente la presente acción de inconstitucionalidad.

Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H. y O.M., se aprobó la determinación consistente en que es infundada la presente acción de inconstitucionalidad. El señor Ministro presidente S.M. votó en contra (ausente la señora M.S.C. de G.V..

En relación con el punto resolutivo segundo:

Por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que, en la emisión y promulgación de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, se cumplieron todas y cada una de las etapas del proceso legislativo. Los señores Ministros L.R., Z.L. de L., P.R. y A.M. votaron a favor de que la emisión de la ley impugnada cumplió con los requisitos de fundamentación y motivación, y por la supresión del estudio.

Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H. y O.M., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial de la entidad el veintisiete de noviembre de dos mil siete. El señor Ministro presidente S.M. votó en contra (ausente la señora M.S.C. de G.V..

Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H. y O.M., se aprobaron las consideraciones que sustentan el reconocimiento de validez de la Ley Número 4 de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial de la entidad el veintisiete de noviembre de dos mil siete. Los señores Ministros L.R. y presidente S.M. votaron en contra (ausente la señora M.S.C. de G.V..

El señor M.A.M. reservó su derecho para formular voto aclaratorio.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., O.M. y presidente S.M.(.ausente la señora M.S.C. de G.V..

El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

La señora M.O.S.C. de G.V. no asistió a la sesión celebrada el jueves nueve de febrero de dos mil doce.