Ejecutoria num. P./J. 7/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 742631397

Ejecutoria num. P./J. 7/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 7/2018 (10a.)
Localizacion:Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 58, Septiembre de 2018, Tomo I, página 35.
Fecha de Publicación:30 de Septiembre de 2018
RESUMEN

CONTRADICCIÓN DE TESIS 192/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. A LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS RESPECTIVOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, REGULADA EN EL ARTÍCULO 54 BIS DE LA LEY RELATIVA, NO LE SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. DIFERENCIAS ENTRE LA RESCISIÓN ADMINISTRATIVA Y LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS REGULADOS POR LA LEY RELATIVA. ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. EL ARTÍCULO 54 BIS DE LA LEY RELATIVA, QUE PREVÉ LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, NO VIOLA EL DERECHO DE AUDIENCIA PREVIA.

 
CONTENIDO

ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. A LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS RESPECTIVOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, REGULADA EN EL ARTÍCULO 54 BIS DE LA LEY RELATIVA, NO LE SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. DIFERENCIAS ENTRE LA RESCISIÓN ADMINISTRATIVA Y LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS REGULADOS POR LA LEY RELATIVA.
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. EL ARTÍCULO 54 BIS DE LA LEY RELATIVA, QUE PREVÉ LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, NO VIOLA EL DERECHO DE AUDIENCIA PREVIA.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 192/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. 15 DE FEBRERO DE 2018. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: G.P.L.A..
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente a la sesión del día quince de febrero de dos mil dieciocho.
VISTOS, para resolver los autos del expediente de la contradicción de tesis 192/2016; y,
RESULTANDO:
1. PRIMERO.—Denuncia de la contradicción de criterios. Mediante oficio 116/2016, presentado en la oficina de la presidencia de este Alto Tribunal el veintiséis de mayo de dos mil dieciséis,(1) el M.J.F.F.G.S., denunció la posible contradicción de criterios entre el sustentado por la Primera Sala al resolver el amparo en revisión 976/2015 y, el que sostuvo la Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 1139/2015.
2. SEGUNDO.—Admisión y trámite. Por acuerdo de seis de junio de dos mil dieciséis,(2) el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación formó y registró la presente contradicción de tesis bajo el número 192/2016, admitió a trámite la denuncia y, en razón de turno virtual, ordenó, previa integración de las constancias respectivas, remitir el asunto para su estudio al Ministro J.M.P.R..
3. TERCERO.—Integración y turno. Mediante proveído de veintidós de agosto de dos mil dieciséis,(3) el presidente de este Alto Tribunal tuvo por integrada la contradicción de tesis, por lo que ordenó remitir el asunto al Ministro J.M.P.R., el cual fue designado como ponente, a fin de que formulara el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
4. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafos tercero y cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(4) 225,(5) y 226, fracción I,(6) de la Ley de Amparo; y 10, fracción VIII,(7) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción VII, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013,(8) publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se trata de una contradicción de tesis, sustentada entre las dos Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
5. SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en el párrafo primero de la fracción I del artículo 227 de la Ley de Amparo,(9) toda vez que fue formulada por el M.J.F.F.G.S..
6. TERCERO.—Antecedentes. A fin de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada, es pertinente tener en cuenta los antecedentes y los aspectos más relevantes de las ejecutorias denunciadas como contradictorias, que, en síntesis, son los siguientes:
7. 3.1. Primera Sala. -Amparo en revisión 976/2015.
8. 3.1.1. Cuestiones fácticas:
9. [A] El Instituto Nacional de Pesca, órgano público descentralizado, sectorizado a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), celebró, el diecisiete de febrero de dos mil catorce, un contrato plurianual de prestación de servicios con **********, derivado de la Convocatoria para la Licitación Pública de carácter Nacional Mixta LA-008RJL001-N1-2014, para la contratación de "Servicios Especializados para la Administración, Operación y Mantenimiento de un Buque de Investigación Pesquera y Oceanográfica del Instituto Nacional de Pesca (BlPO I)".
10. [B] En contra del fallo en el que se determinó como vencedora de la licitación en comento a dicha sociedad; un consorcio de empresas que participó en la misma, promovió recurso de inconformidad ante la Dirección General de Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública, mediante la cual se demostró que las pólizas de fianzas otorgadas por **********, dentro del proceso licitatorio de referencia, no eran auténticas. A dicho recurso se asignó el número **********.
11. [C] Por lo anterior, el director general adjunto del Instituto Nacional de Pesca, determinó iniciar en contra de dicha sociedad el "procedimiento administrativo de rescisión",(10) con fundamento, entre otros, en el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.(11)
12. [D] El tres de septiembre de dos mil catorce, se emitió la resolución correspondiente al recurso de inconformidad de mérito, en el que la Dirección General de Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública determinó declarar la nulidad del fallo emitido por el Instituto Nacional de Pesca, a través del cual se le adjudicó el contrato de prestación de servicios ya mencionado a **********, motivo por el que se repuso el procedimiento de licitación, se emitió un nuevo fallo y, con base en lo anterior, la convocante declaró que la convocatoria se encontraba desierta.
13. [E] Como consecuencia de la determinación anterior, el tres de octubre de dos mil catorce, el Instituto Nacional de Pesca notificó la "terminación anticipada" del contrato de prestación de servicios, celebrado el diecisiete de febrero del mismo año, a **********.
14. [F] En contra de esa determinación, dicha sociedad promovió juicio de amparo, en el que adujo, en esencia, que el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, era violatorio de la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional, al facultar a las autoridades de la administración pública federal a dar por terminados los contratos celebrados entre ésta y los gobernados de manera anticipada, sin establecer que, previo a ello, se les otorgue la oportunidad de alegar lo que a su derecho convenga, ofrecer pruebas y ejercer su defensa legal.
15. [G] Correspondió conocer de la demanda al Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, cuya titular dictó sentencia el diecisiete de febrero de dos mil quince, en la que resolvió sobreseer en el juicio y negar el amparo solicitado.
16. La Juez de Distrito determinó, medularmente, que el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al conferir la facultad discrecional a las dependencias o entidades de terminar anticipadamente los contratos, no viola la garantía de audiencia, ya que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la prerrogativa consagrada en el artículo 14 constitucional no es de carácter absoluto, sino que existen supuestos en los que, por la naturaleza de la actividad administrativa y su impacto en la esfera jurídica de los particulares, el derecho fundamental de ser oído y vencido en juicio puede otorgarse con posterioridad a la emisión del acto de autoridad correspondiente.
17. Asimismo, refirió que lo anterior encuentra justificación en la medida de que, cuando imperan razones vinculadas con el interés general, como la relativa a la facultad de rescindir un contrato público o dar por terminada anticipadamente una relación contractual, la autoridad administrativa debe perseguir una actuación más eficiente y oportuna de la administración pública con la finalidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento.
18. En apoyo a dichas consideraciones, la Juez de Distrito hizo referencia a la tesis aislada 2a. IV/2001, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "OBRAS PÚBLICAS. LOS ARTÍCULOS 40 DE LA LEY DE ADQUISICIONES Y OBRAS PÚBLICAS Y 52, FRACCIÓN II, DE SU REGLAMENTO, QUE FACULTAN A LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL PARA DECLARAR LA RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS RELATIVOS, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 14 Y 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA."
19. [H] Inconforme con la resolución anterior, la sociedad quejosa interpuso recurso de revisión, mientras que la subdirectora de Consulta y Contratos del Instituto Nacional de Pesca interpuso revisión adhesiva; medios de impugnación que fueron remitidos para su conocimiento al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; sin embargo, por resolución de quince de julio de dos mil quince, dicho tribunal determinó reservar jurisdicción a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del tema de constitucionalidad, respecto del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
20. En sus agravios, la sociedad recurrente refirió que la tesis aislada 2a. IV/2001 no era aplicable al caso en concreto, ya que en ella se analizó la posibilidad de dar por rescindido un contrato administrativo cuando existe incumplimiento por parte del particular, mientras que en la especie, lo que impugnaba se trataba de una terminación anticipada del contrato.
21. Aunado a lo anterior, reiteró que el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, permitió a la autoridad dar por terminado el contrato, sin que tuviera la oportunidad de ser oída y vencida en juicio, tal como lo ordena el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal.
22. 3.1.2. Consideraciones de la Primera Sala: En sesión de tres de febrero de dos mil dieciséis, la Primera Sala resolvió, por unanimidad de cinco votos, el amparo en revisión 976/2015, con base en las siguientes consideraciones que se destacan:
23. [A] De inicio, señaló que la cuestión a resolver en el citado recurso consistiría en determinar si el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público es violatorio del artículo 14 de la Constitución Federal, por lo que planteó la siguiente interrogante: "¿Los argumentos de la quejosa recurrente son suficientes para demostrar que, contrario a lo afirmado por la Juez de Distrito, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público es violatorio de la garantía de audiencia previa a que se refiere el artículo 14 constitucional?".
24. [B] Enseguida, la Primera Sala calificó como infundados los agravios propuestos por la sociedad recurrente, ya que, por una parte, estimó que la tesis aislada 2a. IV/2001 sí era aplicable en la especie, debido a que la facultad de las entidades de la administración pública para declarar por sí mismas la rescisión de los contratos administrativos, en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor o contratista, no es violatoria de los artículos 14 y 17 constitucionales.
25. [C] Al respecto, argumentó que la potestad rescisoria constituye un privilegio de los órganos de dicha administración que, por su naturaleza, los coloca en una situación de ventaja respecto de los particulares que con ella contratan, aunado a que en la Constitución Federal no se advierte precepto alguno que señale que la rescisión de un contrato administrativo sólo pueda decretarse por un tribunal judicial o administrativo.
26. [D] De esta manera, mencionó que la tesis en comento sí resulta aplicable al caso, a pesar de que ella se refiere a la facultad que tiene la autoridad para rescindir un contrato por motivo de incumplimiento, y no a la de dar por terminado anticipadamente un contrato, toda vez que los razonamientos que se utilizan para fundamentar dicha potestad rescisoria, en el sentido de que en estas situaciones imperan razones vinculadas con el interés general, y la autoridad administrativa persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento, son igualmente aplicables al supuesto de terminación anticipada, ya que ambas facultades persiguen el mismo objetivo.
27. [E] Añadió que la potestad de rescisión no priva ni restringe al particular del derecho de acceso a la justicia, puesto que ese acto administrativo de autoridad puede ser impugnable dentro de la jurisdicción ordinaria administrativa del orden federal que compete a los Jueces de Distrito y, por tal motivo, refirió que tampoco se infringía la garantía de audiencia.
28. [F] Destacó que, en el caso, el contrato se dio por terminado anticipadamente, dado que se materializó la hipótesis consistente en que "con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública", debido a que la Secretaría de la Función Pública, al resolver el recurso de inconformidad **********, presentado por una de las licitantes que no resultó ganadora, declaró nulo el fallo de adjudicación, y en la reposición del procedimiento licitatorio se declaró desierta la licitación, de donde derivó la terminación anticipada del contrato.
29. [G] En otro aspecto, señaló que era infundado el agravio en el que la recurrente especificó que le era aplicable la jurisprudencia 2a./J. 124/2006, de rubro: "EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO."; dado que consideró que esa jurisprudencia hacía referencia exclusivamente a decretos expropiatorios por ser actos privativos de la propiedad, y no a actos de autoridades administrativas, consistentes en el ejercicio de la facultad que se les confiere para dar por terminado, anticipadamente los contratos celebrados con proveedores o prestadores de servicios.
30. [H] Finalmente, calificó de inoperantes los restantes agravios de la recurrente, al considerar que partía de premisas falsas y, dado el sentido de la resolución, declaró que quedaba sin materia la revisión adhesiva.
31. 3.1.3. Transcripción relevante: A mayor abundamiento, a continuación se insertan, tal cual, las consideraciones relevantes de la Primera Sala al resolver el amparo en revisión 976/2015:
"Problemática jurídica a resolver. ... Así, la cuestión a resolver en este recurso consiste en determinar si, como lo aduce la empresa quejosa en los argumentos planteados, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público es violatorio del artículo 14 constitucional. De ahí que la pregunta a responder es la siguiente:
"¿Los argumentos de la quejosa recurrente son suficientes para demostrar que, contrario a lo afirmado por la Juez de Distrito, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, es violatorio de la garantía de audiencia previa a que se refiere el artículo 14 constitucional?
"La respuesta es negativa como a continuación se pasa a demostrar:
"El segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, establece que los actos de autoridad en los que se prive a los individuos de propiedades, posesiones o derechos, sólo pueden ser llevados a cabo mediante juicio ante los tribunales competentes, y siguiendo las formalidades del proceso. Mientras tanto, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público establece:
"´Artículo 54 Bis. La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general, o bien, cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, o se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública. En estos supuestos la dependencia o entidad reembolsará al proveedor los gastos no recuperables en que haya incurrido, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato correspondiente.’
"Ahora, en el segundo agravio, la recurrente sostiene medularmente que es incorrecta la determinación de la Juez de Distrito al afirmar que el artículo controvertido no es violatorio de la garantía, ya que se sustenta en supuestas excepciones y criterios que no son aplicables y que ya fueron superados por esta Suprema Corte. Que el referido artículo permitió a la autoridad dar por terminado el contrato celebrado entre el Instituto Nacional de Pesca y la recurrente, sin la oportunidad de ser oída y vencida en juicio, tal como lo ordena el artículo 14 constitucional en su segundo párrafo; además de que la Juez de Distrito sustentó sus consideraciones en la tesis aislada IV/2001, de la Segunda Sala de esta Suprema Corte, la cual la recurrente estima no era aplicable a su caso particular.
"Dichos argumentos son infundados toda vez que la tesis citada por la Juez de Distrito de rubro: ‘OBRAS PÚBLICAS. LOS ARTÍCULOS 40 DE LA LEY DE ADQUISICIONES Y OBRAS PÚBLICAS Y 52, FRACCIÓN II, DE SU REGLAMENTO, QUE FACULTAN A LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL PARA DECLARAR LA RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS RELATIVOS, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 14 Y 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA.’, que ya quedó transcrita con antelación, sí es aplicable en el caso concreto.
"En efecto, dicha tesis establece que la facultad de las dependencias o entidades de la administración pública para declarar por sí mismas la rescisión de los contratos administrativos que hayan celebrado con particulares, en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor o contratista, no es violatoria de los artículos 14 y 17 constitucionales. Esto, porque la potestad rescisoria ha sido reconocida como un privilegio de los órganos de dicha administración que, dada su naturaleza, los coloca en una situación de ventaja respecto de los particulares que con ella contratan, y en la medida que ni en las normas supremas citadas ni en alguna otra de la propia Constitución Federal se dispone que la rescisión de un contrato administrativo sólo pueda decretarse por un tribunal judicial o administrativo.
"Dicha tesis, también establece que es lógico que, en la esfera administrativa en la que imperan razones vinculadas con el interés general, esta facultad la pueda ejercer la autoridad administrativa cuando persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública, ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento. Aunado a que la potestad de rescisión referida no priva ni restringe al particular del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia impartida por los tribunales, pues, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 de la ley citada y 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ese acto administrativo de autoridad es impugnable dentro de la jurisdicción ordinaria administrativa del orden federal que compete a los Jueces de Distrito y, por tal motivo, tampoco se infringe la garantía de audiencia, en tanto que en el juicio ordinario correspondiente el particular puede hacer uso del cúmulo dederechos procesales fundamentales o secundarios que se prevén para defender sus derechos; asimismo, el artículo 92 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas prevé un procedimiento previo a la rescisión administrativa de contratos, en el que se cumplen las formalidades esenciales del mismo.
"La recurrente estima que la tesis mencionada no es aplicable, ya que en ella se habla de la posibilidad de dar por rescindido un contrato administrativo cuando existe incumplimiento por parte del particular, y, en el caso particular, ella no incurrió en incumplimiento dentro de la licitación. Sin embargo, la Juez utilizó el criterio de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para fundamentar la facultad que tiene la autoridad administrativa de rescindir un contrato cuando exista la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento. De igual forma, la tesis fue utilizada como sustento para fundamentar que la facultad de recisión, por parte de una autoridad administrativa, en ningún momento es violatoria de la garantía de audiencia, en tanto que el particular puede hacer uso del cúmulo de derechos procesales fundamentales o secundarios que se prevén para defender sus derechos.
"Se afirma que la referida tesis sí resulta aplicable al caso, toda vez que, a pesar de en dicha tesis se analizó la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas que fue abrogada con motivo de la publicación de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, esta última prevé los mismos supuestos para que los particulares puedan ejercer el derecho a la garantía de audiencia e impugnar una determinación indebida, tal como lo establecen los artículos 15 y 85 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, apreciación realizada por la Juez de Distrito. Por lo anterior, a pesar de que la ley analizada por la tesis fue abrogada, la última mencionada contempla los mismos supuestos, por lo que las consideraciones esgrimidas por la Segunda Sala continúan siendo vigentes, al ser criterios orientadores.
"De igual forma, a pesar de que la tesis citada se refiere a la facultad que tiene la autoridad para rescindir un contrato por motivo de incumplimiento, y no, a la facultad de la autoridad para dar por terminado anticipadamente un contrato, como correctamente lo establece la recurrente, los razonamientos que se utilizan para fundamentar dicha potestad rescisoria, es decir, el hecho de que en estas situaciones imperan razones vinculadas con el interés general, y la autoridad administrativa persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento, son igualmente aplicables al supuesto de terminación anticipada, ya que esta facultad persigue los mismos fines mencionados anteriormente.
"El artículo 54 Bis reclamado establece que se podrá dar por terminado anticipadamente un contrato cuando (i) concurran razones de interés general; (ii) cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que, de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado; o, (iii) se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública. Por lo tanto, imperan razones vinculadas con el interés general, y la autoridad administrativa persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública, ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento. Cabe recordar que, en el presente caso, el contrato se dio por terminado anticipadamente dado que se materializó la hipótesis contemplada en el numeral (iii). La hipótesis normativa se materializó, ya que la Secretaría de la Función Pública, al resolver el recurso de inconformidad **********, presentado por una de las licitantes que no resultó ganadora, declaró nulo el fallo de adjudicación, y en la reposición del procedimiento licitatorio se declaró desierta la licitación, y de ahí derivó la terminación anticipada del contrato.
"Por lo anterior, es claro que, por analogía, el criterio que rige la tesis citada es aplicable al presente caso, ya que el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público establece la posibilidad de terminación anticipada de un contrato por parte la autoridad administrativa, previendo las mismas razones que justifican la facultad rescisoria mencionada en el criterio emitido por Segunda Sala de esta Suprema Corte; e imperan las mismas motivaciones que determinan que no existe una violación a la garantía de audiencia de los proveedores o contratistas. Por lo tanto, contrario a lo afirmado por la recurrente, la tesis aislada IV/2001 es aplicable por analogía.
"Lo anterior se sustenta en la tesis pronunciada por el Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "ANALOGÍA, APLICACIÓN POR, DE TESIS DEL TRIBUNAL EN PLENO."(12)
"La recurrente argumenta, en parte de su segundo agravio, que la Juez de Distrito determinó erróneamente que existe una excepción a la garantía de audiencia previa a los actos de molestia de la autoridad administrativa, cuando existen razones relacionadas con el interés general. Sin embargo –a su juicio–, la Segunda Sala de esta Suprema Corte, en la jurisprudencia 124/2006,(13) se manifestó en contra la ‘expropiación’ como un acto de molestia, donde la autoridad tenía la facultad de aprovechar el ‘bien’, de manera discrecional con el argumento de la utilidad pública e interés general, acto de molestia que era la excepción, y se otorgó el derecho de previa audiencia. Dicho argumento es infundado.
"Lo anterior, ya que la recurrente establece que el acto privativo, denominado como expropiación, es un acto de molestia, en el cual se velaba por el interés general, y donde la autoridad podía hacer uso de sus facultades discrecionales para emitir un acto de molestia en contra de los gobernados, sin necesidad de acudir previamente a un procedimiento judicial para llevarlo a cabo. Por lo tanto, si en este supuesto, el cual era la excepción, se le otorga al gobernado la garantía de previa audiencia, en el supuesto donde se encuentra la recurrente no se debería de dar por terminado el contrato, dejándola en estado de indefensión y sin la posibilidad de realizar una debida defensa con anterioridad a la ejecución del acto.
"La recurrente sustenta sus argumentos en la jurisprudencia mencionada para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 54 Bis reclamado, al no conceder al gobernado la garantía de audiencia previa. Sin embargo, el criterio mencionado deriva de la solicitud de modificación de jurisprudencia 2/2006-SS,(14) en la cual el Ministro presidente, en ese entonces, M.A.G. solicitó la modificación de jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’,(15) por la que actualmente se menciona. Sin embargo, en la ejecutoria de dicha solicitud se precisó que la modificación de criterios pretendida versa exclusivamente sobre el tema debatido en los amparos en revisión, que dieron origen a la solicitud de modificación de jurisprudencia, esto es, que debe otorgarse la garantía de audiencia previa a favor de los afectados por el despliegue de la potestad administrativa expropiatoria, ya que, del artículo 27 constitucional, no se advertía razón alguna por la cual dicha garantía no fuera aplicable.
"Por lo anterior, es claro que la jurisprudencia en la cual el recurrente pretende sustentar la inconstitucionalidad el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no es aplicable para los actos de autoridad administrativa, consistentes en el ejercicio de la facultad que se les confiere para dar por terminados anticipadamente los contratos celebrados con proveedores o prestadores de servicios. Esto, ya que la misma ejecutoria que dio lugar a la jurisprudencia en mención establece que la modificación de criterio versa únicamente sobre el tema debatido, esto es, sobre decretos expropiatorios por ser un acto privativo de la propiedad. Por lo tanto, el argumento de la recurrente resulta infundado.
"Por último, el argumento de la recurrente consistente en que el juicio de amparo sí era procedente, ya que no tenía obligación de acudir a los recursos establecidos en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en contra de su primer acto de aplicación, ya que, de lo contrario, se entendería que consintió el acto de molestia y con ello, la rescisión del contrato, y que por ello, la Juez de Distrito debió entrar al estudio del referido artículo, para determinar si era o no inconstitucional, es inoperante.
"Lo anterior, en virtud de que la recurrente parte de una premisa falsa, toda vez que, como ya se estableció en el párrafo 36 de esta ejecutoria, en el considerando quinto de su sentencia, la Juez de Distrito desestimó la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, consistente en el cumplimiento del principio de definitividad, al establecer que existen ciertas excepciones a este principio en el juicio de amparo indirecto, ya que es posible que, con independencia de que contra el primer acto de aplicación eventualmente procedan recursos o incidentes previos al juicio de amparo, la quejosa no se encontraba obligada a agotarlos debido a que optó por impugnar la norma general en que se fundó el acto concreto de aplicación, con lo que se ubicó en uno de los supuestos de excepción previstos para el principio de definitividad, desestimación que confirmó el Tribunal Colegiado.
"Aunado a lo anterior, precisamente la desestimación de dicha causal de improcedencia fue lo que le permitió a la Juez de Distrito, en el considerando sexto, entrar al estudio del artículo 54 Bis y determinó que el mismo no es inconstitucional. Por esto, la recurrente parte de una premisa falsa, siendo inoperante el argumento vertido por ésta última.
"Ello, de conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 108/2012 (10a.), pronunciada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal y que esta Primera Sala comparte, de rubro: ‘AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUÉLLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS.’(16)
"Revisión adhesiva. Esta Primera Sala considera que, dado que los agravios de la quejosa recurrente resultaron infundados e inoperantes, la revisión adhesiva debe quedar sin materia.
"Lo anterior, porque, de conformidad con lo establecido en la última parte del artículo 82 de la Ley de Amparo, la adhesión al recurso de revisión sigue la suerte procesal de éste y, dado que en el presente caso no prosperó la revisión principal, ha desaparecido la condición a la que se sujeta el interés del adherente.
"Sostiene la anterior determinación, por identidad de razón, la jurisprudencia 1a./J. 71/2006, sustentada por esta Primera Sala, cuyo rubro establece: ‘REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE.’(17)
"VI. Decisión
"Dadas las conclusiones alcanzadas y lo infundado e inoperancia de los argumentos vertidos, procede negar el amparo a la quejosa en contra del precepto reclamado, declarar sin materia la revisión adhesiva y confirmar la resolución recurrida."
32. 3.2. Segunda Sala. –A. en revisión 1139/2015.
33. 3.2.1. Cuestiones fácticas:
34. [A] El seis de diciembre de dos mil trece, ********** celebró, con el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, (BANSEFI), un contrato abierto de prestación de servicios DJ-SCC-2C.19-06-2013-247, consistentes en la "implantación de un servicio de outsourcing global para llevar a cabo la gestión integral de todos los sistemas de información de Bansefi", el cual tendría una duración de treinta y seis meses (del uno de diciembre de dos mil trece al treinta de noviembre de dos mil dieciséis).
35. [B] El diecinueve de septiembre de dos mil catorce, el director general adjunto de Tecnología y Operación y el director general adjunto de Administración Corporativa, ambos de B., emitieron un dictamen con base en los artículos 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y 102 de su reglamento, para proponer la terminación anticipada del contrato abierto de prestación de servicios DJ- SCC-2C.19-06-2013-247.
36. [C] Mediante oficios DGAAC/265/2014 y DGATyO/007/2014, de veintidós de septiembre de dos mil catorce, emitidos de manera conjunta por el director general adjunto de Tecnología y Operación y por el director general adjunto de Administración Corporativa, ambos de B., se notificó a ********** la determinación procedente de dar por terminado, de manera anticipada, el contrato de mérito, por lo que le solicitaron realizara las acciones de finiquito y entrega-recepción correspondientes.
37. [D] En desacuerdo con lo anterior, mediante escrito recibido el tres de noviembre de dos mil catorce, en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, ********** promovió juicio de amparo.
38. [E] Entre sus conceptos de violación, la sociedad quejosa impugnó la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, ya que estimó que era violatorio del derecho de audiencia y del principio de seguridad jurídica, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
39. [F] Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda al Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, cuyo titular, seguida la secuela procesal correspondiente, celebró la audiencia constitucional el dieciséis de febrero de dos mil quince y dictó sentencia autorizada el quince de mayo siguiente, en la que resolvió sobreseer en el juicio, negar el amparo respecto del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y concederlo por cuestiones de legalidad.
40. [G] Inconformes con la resolución anterior, la directora de Administración y el director general adjunto de Tecnología y Operación, ambos de B., así como el autorizado de la parte quejosa, interpusieron sendos recursos de revisión, que fueron remitidos para su conocimiento al Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual dictó sentencia el diecisiete de septiembre de dos mil quince, en la que resolvió dejar firme el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo de origen, y ordenó la remisión de los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para que resolviera el planteamiento de constitucionalidad respecto del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
41. 3.2.2. Consideraciones de la Segunda Sala:
42. En sesión del veinte de abril de dos mil dieciséis, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos, determinó en el amparo en revisión de mérito resolver conforme a los razonamientos que a continuación se sintetizan:
43. [A] En primer lugar, indicó que la materia del citado recurso se circunscribía en analizar la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en la porción normativa en la que se establece que "La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general", a la luz de la garantía de audiencia previa, contenida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
44. [B] Lo anterior, pues, aunque, en sus conceptos de violación, la sociedad quejosa también expuso que dicho precepto era violatorio del artículo 16 de la Constitución Federal, lo cierto era que aquélla no controvirtió en sus agravios las razones bajo las cuales el Juez del conocimiento desestimó sus argumentaciones en ese sentido.
45. [C] En cuanto al tema de constitucionalidad, la Segunda Sala especificó que la terminación anticipada de contratos, prevista en el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, constituía un acto de privación definitivo, toda vez que el objeto principal del mismo consistía en desincorporar definitivamente, de la esfera jurídica del particular, los derechos y obligaciones derivados del contrato celebrado con algún organismo o entidad de la administración pública federal, ante la presencia de razones de interés general.
46. [D] Con base en la afirmación anterior, mencionó que tal facultad debía regirse por la garantía de audiencia previa a la que se refiere el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que el gobernado pueda controvertir y desvirtuar las probables irregularidades o razones que le dieron origen al acto que pretende privarlo definitivamente de sus derechos, debido a que la terminación anticipada del contrato no tiende únicamente a restringir provisionalmente los derechos y obligaciones pactados en el contrato respectivo, ni es una figura que se constituya como una medida cautelar o provisional, ni como alerta o aviso, sino, más bien, con ella se pretende terminar definitivamente una relación contractual pactada entre la administración pública federal y un particular.
47. [E] En este sentido, mencionó que, si bien es cierto que la terminación anticipada de contratos es una facultad que la ley le otorgó a las entidades de la administración pública federal para cumplir cabalmente con principios a los que se refiere el artículo 134 de la Constitución Federal, también lo era que el establecimiento de formalidades esenciales, previas a la resolución que da por terminado un contrato de manera anticipada, en nada limita o afecta las finalidades establecidas en el referido precepto constitucional.
48. [F] Bajo este contexto, señaló que, en todo caso, debía estimarse que, al preverse la garantía de audiencia en favor de los gobernados, ello era resultado de complementar lo dispuesto tanto por el artículo 14 y el 134, ambos de la Constitución Federal, para que, de esta manera, la autoridad pueda ejercer su facultad de terminar anticipadamente este tipo de contratos, siempre y cuando no soslaye las formalidades esenciales del procedimiento, dado que se está frente a un acto privativo definitivo.
49. [G] Enseguida indicó que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no establece expresamente procedimiento alguno, conforme al cual, las entidades de la administración pública federal puedan dar por terminado un contrato de manera anticipada, en el que se garantice el derecho de audiencia previa en favor de los gobernados.
50. [H] No obstante lo anterior, sostuvo que, en términos del artículo 11 de dicha ley, y conforme a la jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: "SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.", era de aplicación supletoria lo establecido en los artículos 17, 39, 50, 51, 52 y 56 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en su conjunto, establecen el procedimiento previo que debe seguirse para que los particulares estén en aptitud de defenderse frente a la terminación anticipada del contrato, motivo por el que concluyó que el precepto impugnado era constitucional.
51. [I] Consecuentemente, refirió que lo procedente era conceder el amparo solicitado, en atención a que de las constancias respectivas, seadvertía que la autoridad administrativa no siguió el procedimiento administrativo previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, con la finalidad de otorgarle la garantía de audiencia previa a la sociedad recurrente antes de que se resolviera sobre la terminación anticipada del contrato, al constituir éste un acto privativo definitivo.
52. 3.2.3. Transcripción relevante: A mayor abundamiento, a continuación se insertan, tal cual, las consideraciones relevantes de la Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 1139/2015:
"SÉPTIMO.—Previo a resolver el tema de constitucionalidad que subsiste en esta instancia, resulta conveniente aclarar que la sociedad recurrente no impugna la totalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, sino sólo la porción normativa en la que se establece que ‘La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general’.
"Lo anterior es así, ya que, como se advierte de los conceptos de violación que hizo valer en el juicio de origen, su intención es sólo controvertir ese apartado, ya que literalmente hizo esa afirmación en los siguientes términos:
"‘...
"‘En estas condiciones, se tilda de inconstitucional el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, concretamente en su porción normativa que establece que «La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general», en la medida en que dicha norma no respeta la garantía de audiencia previa al dictado del acto privativo, derecho humano consagrado por el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución ...’
"En adición a lo anterior, es trascendente destacar que la persona moral quejosa, ahora recurrente, señaló que la previsión que hace el artículo impugnado, respecto de la terminación anticipada de contratos cuando se determine la nulidad de los actos que le dieron origen, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública, ello ‘es congruente y respetuoso de la garantía de audiencia del titular del contrato que se pretende extinguir’.
"Por ende, es inconcuso que la sociedad quejosa no impugnó la totalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, sino únicamente la porción en la que se establece que ‘La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general’, pues, incluso, de nueva cuenta en su escrito de agravios, manifiesta literalmente lo siguiente:
"‘... dicho dispositivo resulta violatorio de las garantías consagradas en el artículo 14 constitucional, segundo párrafo, ante la existencia de un procedimiento, mediante el cual, el proveedor pudiera ejercer adecuadamente su garantía de audiencia previa a la determinación del Estado de dar por terminado anticipadamente la relación contractual existente, cuando concurran razones de interés general.’
"Con base en lo anterior, y aunado a que del análisis integral de los conceptos de violación y agravios propuestos por la sociedad recurrente, no se observa que aquélla impugnara un aspecto diverso a ‘las razones de interés general’, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que, en atención al principio de estricto derecho que rige en este juicio de amparo, la materia de este recurso se circunscribe a analizar la constitucionalidad de la porción normativa indicada expresamente por la recurrente.
"Asimismo, es preciso delimitar que el artículo impugnado únicamente se analizará a la luz de la garantía de audiencia previa, contenida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, ya que, si bien en el juicio de amparo de origen la parte quejosa adujo que dicho precepto también es contrario al principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 16 constitucional, al no especificar con claridad cuándo se considerará que se está frente a ‘razones de interés general’, lo cierto es que, en vía de agravios, no controvierte las razones bajo las cuales el Juez del conocimiento desestimó sus conceptos de violación en ese sentido, motivo por el que no es posible analizar tales manifestaciones en esta instancia.
"Consecuentemente, se determina que la materia de este recurso se circunscribe a analizar la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en la porción normativa en la que se establece que ‘La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general’, a la luz de la garantía de audiencia previa, contenida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Una vez precisado lo anterior, corresponde analizar los agravios en los que la sociedad recurrente alega, en primer lugar, que el J. del conocimiento fue incongruente al dictar la sentencia impugnada, ya que no le dio contestación frontal a sus conceptos de violación en los que impugnó la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
"En este sentido, manifiesta que el J. del conocimiento justificó que el precepto impugnado es acorde a lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Federal, bajo el argumento de que los particulares tienen a su alcance diversos medios de defensa que pueden hacer valer con posterioridad a la resolución que da por terminado anticipadamente un contrato; sin embargo, advierte que el planteamiento de inconstitucionalidad que hizo valer en su demanda de amparo consistió en que el referido artículo no establece un procedimiento previo a la emisión de dicho acto privativo.
"El agravio referido resulta infundado, ya que, como se advierte del análisis integral realizado a la ejecutoria recurrida, el Juez de Distrito sí analizó los argumentos efectivamente planteados por la sociedad quejosa, toda vez que concluyó que, aunque el artículo impugnado no establece un procedimiento previo en el que el particular esté en aptitud de controvertir la terminación anticipada de un contrato, ello no constituye una violación a la garantía de audiencia, dado que tal circunstancia se justifica en la medida de que dicha figura es una facultad exclusiva de la administración pública federal, que tiene como finalidad procurar los principios a los que hace referencia el artículo 134 de la Constitución Federal.
"Lo anterior se corrobora con la siguiente transcripción, extraída de la sentencia de mérito, en la que el J. del conocimiento manifestó:
"‘... si bien el artículo reclamado no establece un juicio o resolución de autoridad judicial, previa a dar por terminado anticipadamente los contratos, se reitera que se debe a que esa facultad es una atribución exclusiva otorgada a la administración pública, con la finalidad de que ésta cumpla con el artículo 134 constitucional ...’
"Como se advierte de lo recientemente transcrito, el Juez de Distrito sí analizó el planteamiento aducido por la sociedad quejosa en sus conceptos de violación, ya que determinó que, la ausencia del derecho de audiencia previa en el artículo impugnado, encontraba justificación al ser la terminación anticipada de contratos, una facultad exclusiva de la administración pública federal.
"En adición a lo anterior, el Juez de Distrito, en la ejecutoria de referencia, mencionó literalmente lo siguiente:
"‘...
"‘En mérito de lo anterior, se arriba a la conclusión de que el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público respeta el derecho de audiencia que consagra el artículo 14 constitucional, debido a que, si bien no contempla la posibilidad de que los actos que den por terminado un contrato puedan ser analizados a través de un juicio, lo cierto es que tal situación no impide que la parte quejosa pueda interponer las acciones judiciales que estime pertinentes contra esas determinaciones, toda vez que lo único que hace el precepto reclamado es prever una de las formas en que el contrato se da por terminado.
"‘Es decir, el ejercicio del derecho de audiencia para controvertir la terminación anticipada de un contrato no está supeditada al texto del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, sino que está regulada en las demás leyes secundarias, como lo es la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.’
"Así, el argumento de que los particulares aún tendrían a su alcance medios judiciales para recurrir con posterioridad el acto que dio por terminado un contrato de manera anticipada, se estima que fue hecho a mayor abundamiento, lo cual de ninguna manera significa que el J. del conocimiento hubiere omitido analizar lo efectivamente planteado por la quejosa, pues, se insiste, justificó la falta de garantía de audiencia previa en la terminación anticipada de contratos, con base en que ello se trata de una facultad exclusiva de la administración pública federal, de ahí lo infundado del agravio planteado por la sociedad recurrente.
"Ahora, respecto de la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, cabe recordar que la recurrente aduce en sus agravios que el referido precepto es contrario al artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, ya que faculta a la autoridad administrativa para que termine anticipadamente un contrato, con base en la invocación de supuestas razones de interés general, sin que se le otorgue al proveedor la posibilidad de ejercer su garantía de audiencia previa, mediante un procedimiento que cumpla con las formalidades esenciales y que le garantice una debida defensa antes de que se determine el acto privativo.
"En ese orden de ideas, a efecto de verificar si el referido precepto es contrario o no a la garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14 de la Constitución Federal, conviene mencionar el alcance de este precepto, el cual, en su segundo párrafo, establece que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
"Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que la garantía de audiencia constituye el principal instrumento de defensa que tienen los gobernados frente a cualquier acto de autoridad que pretenda privarlos de sus derechos, ya que constituye un derecho humano de gran relevancia, pues, incluso, el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce que toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías, y dentro de un plazo razonable, por un J. o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
"En este sentido, conviene precisar que ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que la garantía de audiencia previa, establecida en el segundo párrafo, del artículo 14 constitucional, únicamente rige en cuanto a actos privativos, es decir, respecto de aquellos actos que en sí mismos tienen como finalidad privar al gobernado de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, con carácter definitivo y no de manera provisional o accesoria, pues, de lo contrario, se estaría frente a un acto de molestia, el cual se regiría conforme a lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, en el que no se reconoce el derecho de audiencia previa en favor de los gobernados.
"Lo anterior encuentra cabida en la distinción que el Constituyente realizó en el texto de los artículos constitucionales mencionados, pues, como se precisó con anterioridad, el segundo párrafo, del artículo 14 de la Constitución Federal, establece que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; mientras que el primer párrafo del artículo 16 del mismo ordenamiento determina que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
"En ese tenor, resulta claro que el Constituyente pretendió que se distinguieran y regularan de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, ya que los primeros son aquéllos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, y su comisión se autoriza bajo el cumplimiento de los requisitos precisados en el artículo 14 constitucional, como lo son la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento, y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado.
"En cambio, los actos de molestia, aunque pueden constituir una afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, debido a que únicamente restringen preventivamente un derecho, con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, cuya comisión se autoriza en tanto se cumplan con las condiciones a las que se refiere el artículo 16 constitucional, a saber, la existencia de un mandamiento escrito proveniente de una autoridad competente, en el que funde y motive la causa legal del procedimiento.
"Entonces, los actos regidos conforme a lo dispuesto en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, tienen como finalidad privar al gobernado de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, con carácter definitivo, por lo que constituyen un fin por sí mismo con existencia independiente y, en cambio, en el acto de molestia, la privación no constituye la intención teleológica del acto, sino una medida de tipo provisional y accesoria para el logro de un objetivo diverso.
"Luego, aunque tanto los actos privativos como los de molestia pueden producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, una ‘privación’ en la esfera jurídica del gobernado, sólo aquél, cuyo sentido es definitivo se encuentra regido por el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, pues, de acuerdo a su naturaleza, se garantiza que el gobernado tenga la oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses, por la evidente gravedad que el acto definitivo reviste; por el contrario, cuando el acto privativo es provisional, esto es, cuando la privación no es la razón de ser del acto, resulta innecesario otorgar previamente al afectado la oportunidad de defensa, dado la accesoriedad de la medida.
"Consecuentemente, se colige que la distinción establecida en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal deriva de la naturaleza del acto y no, en primera instancia, de los efectos que puede producir, pues lógicamente primero debe apreciarse la finalidad perseguida por el acto de autoridad y luego la entidad de los efectos, para determinar si un acto se encuentra o no regido por el artículo 14 constitucional y, por ende, la causación de perjuicios no es el criterio determinante para sujetar un acto al cumplimiento de la garantía de previa audiencia, pues esos efectos también pueden presentarse en un acto regido por el diverso artículo 16 constitucional.
"Por tanto, como quedó plasmado en párrafos precedentes, para verificar si un acto se rige por lo dispuesto en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe atenderse a su finalidad.
"Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 40/96, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‘ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION.’
"Bajo esta línea de interpretación, para dilucidar sobre la constitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, si requiere del cumplimiento de las formalidades a las que se refiere el artículo 14 de la Constitución Federal o, por el contrario, si constituye un acto de molestia, respecto del cual es suficiente el cumplimiento de los requisitos a los que alude el artículo 16 del mismo ordenamiento.
"En el caso en concreto, respecto de la terminación anticipada de contratos, debe recordarse que el artículo 54 Bis de Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en la porción normativa que se impugnó, establece lo siguiente:
"‘Artículo 54 Bis. La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general ...’
"Del precepto recientemente transcrito, se advierte que el legislador facultó a las autoridades de la administración pública federal a terminar anticipadamente un contrato, bajo la condicionante de que concurran razones de interés general que lo justifiquen.
"En ese tenor, esta Segunda Sala arriba a la convicción de que la terminación anticipada de contratos, prevista por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, constituye un acto de privación definitivo, toda vez que el objeto principal del mismo consiste en desincorporar definitivamente, de la esfera jurídica del particular, los derechos y obligaciones derivados del contrato celebrado con algún organismo o entidad de la administración pública federal, ante la presencia de razones de interés general.
"Por lo tanto, si la terminación anticipada del contrato no tiende únicamente a restringir provisionalmente los derechos y obligaciones pactados en el contrato respectivo, ni es una figura que se constituya como una medida cautelar o provisional, ni como alerta o aviso, sino, más bien, con ella se pretende terminar definitivamente una relación contractual pactada entre la administración pública federal y un particular, dado que se presentaron razones de interés general, entonces, esa facultad debe regirse por la garantía de audiencia previa a la que se refiere el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que el gobernado pueda controvertir y desvirtuar las probables irregularidades o razones que le dieron origen al acto que pretende privarlo definitivamente de sus derechos.
"Si bien esta Segunda Sala reconoce que la terminación anticipada de contratos es una facultad que la ley le otorgó a las entidades de la administración pública federal, para cumplir cabalmente con principios a los que se refiere el artículo 134 de la Constitución Federal, lo cierto es que el establecimiento de formalidades esenciales previas a la resolución que da por terminado un contrato de manera anticipada, contrario a lo sostenido por el Juez del conocimiento, en nada limita o afecta las finalidades establecidas en el referido precepto constitucional, pues en todo caso, debe estimarse que al preverse la garantía de audiencia en favor de los gobernados es resultado de complementar lo dispuesto tanto por el artículo 14 y el 134, ambos de la Constitución Federal, para que de esta manera, la autoridad pueda ejercer su facultad de terminaranticipadamente este tipo de contratos, siempre y cuando no soslaye las formalidades esenciales del procedimiento, dado que se está frente a un acto privativo definitivo.
"Así, para poder determinar si el artículo 54 Bis de Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público es contrario a esta garantía, debe destacarse, en primer lugar, que esta Segunda Sala advierte que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no establece expresamente procedimiento alguno, conforme al cual, las entidades de la administración pública federal puedan dar por terminado un contrato de manera anticipada, en el que se garantice el derecho de audiencia previa en favor de los gobernados.
"No obstante lo anterior, se arriba a la conclusión de que el artículo impugnado es constitucional, con base en las siguientes consideraciones.
"Resulta conveniente traer a contexto el contenido del artículo 11 de Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, el cual establece que serán supletorias a esa ley, y de las demás disposiciones que de ella se deriven, en lo que corresponda, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Federal de Procedimientos Civiles.
"Con base en lo anterior, es posible concluir que, si la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no prevé un procedimiento al que deba apegarse la autoridad competente para dar por terminado un contrato de manera anticipada, debe entonces analizarse si esa irregularidad se subsana con una de las leyes que el propio ordenamiento legal establece como supletorias, en aras de respetar la garantía de seguridad jurídica en beneficio de los gobernados.
"En caso de verificarse lo contrario, es decir, que no existiera procedimiento alguno que regulara la forma en la que la autoridad administrativa puede dar por terminado un contrato de manera anticipada, se dejaría a su arbitrio el establecimiento de las reglas procedimentales respectivas, lo cual podría tornar en inconstitucional el artículo impugnado, pues como se dijo en párrafos precedentes, esta figura constituye un acto privativo definitivo y, en ese tenor, debe otorgársele al particular audiencia previa para que esté en aptitud de ser oído y alegar lo que a su derecho convenga, ante la evidente gravedad que el acto definitivo reviste.
"Bajo esta línea de argumentación, es importante tener en consideración que la figura jurídica de supletoriedad de las leyes sí puede subsanar la omisión de las legislaciones en regular un procedimiento en específico, tal y como lo sostuvo esta Segunda Sala en la jurisprudencia de rubro: ‘SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.’
"En dicha jurisprudencia, se determinó que la aplicación supletoria de una ley respecto de otra, procede para incorporar una omisión o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en diversas legislaciones.
"En este sentido, para la aplicación de la figura de supletoriedad de leyes, se establecieron los siguientes requisitos:
"a) El ordenamiento legal a suplir disponga expresamente esa posibilidad, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos.
"b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente.
"c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir.
"d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
"El primero de los requisitos se considera cumplido, toda vez que el artículo 11 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, establece que serán supletorias de esa ley, y de las demás disposiciones que de ella deriven, en lo que corresponda, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Federal de Procedimientos Civiles.
"Asimismo, se estima que el segundo de los requisitos precisados se encuentra satisfecho, ya que, en el caso en concreto, se observa que la ley impugnada no prevé en ningún apartado el procedimiento al que debe apegarse la autoridad competente para dar por terminado un contrato de manera anticipada, motivo por el que resulta necesario acudir a las disposiciones supletorias establecidas por la propia ley.
"De la misma manera, se considera que el tercer requisito referido está cumplido, debido a que, con base en las consideraciones vertidas en esta ejecutoria, se estima que hay un vacío respecto del procedimiento que se debe seguir para dar por terminado un contrato de manera anticipada, razón por la cual, en caso de existir, las autoridades correspondientes deberán apegarse al procedimiento general previsto por una de las leyes supletorias.
"Finalmente, también se encuentra satisfecho el último requisito especificado, ya que, en la especie, se considera que el ordenamiento al que debe acudirse es a la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, la cual, conforme a su artículo 2o., resulta aplicable supletoriamente respecto de las diversas leyes administrativas.
"Luego, si la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público constituye una ley de carácter administrativo que tiene por objeto reglamentar la aplicación del artículo 134 de la Constitución Federal, en materia de adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza, que realicen las entidades o dependencias de la administración pública federal, entonces es claro que la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, en este aspecto, no podría contravenir lo dispuesto por la propia ley impugnada.
"En consecuencia, es necesario verificar si con la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, ordenamiento supletorio de la ley impugnada en términos de su artículo 11, se da cabal cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, que prevé la garantía de audiencia previa respecto de actos privativos de autoridad.
"Bajo este contexto, y conforme lo ha dispuesto el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, las formalidades esenciales del procedimiento se traducen en los siguientes requisitos:
"1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias.
"2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa.
"3) La oportunidad de alegar.
"4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
"Lo anterior encuentra sustento en la jurisprudencia emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’
"Con base en lo anterior, se determina que la Ley Federal del Procedimiento Administrativo sí prevé las formalidades esenciales que deben ser tomadas en cuenta en el procedimiento que pretende dar por terminado un contrato de manera anticipada, por lo que, contrario a lo sostenido por la recurrente, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no vulnera la garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"En efecto, las disposiciones que supletoriamente deben aplicarse al caso en concreto son las que precisa la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, pues en primer lugar, respecto de la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, debe tomarse en cuenta la regla general prevista en el artículo 39 de la referida ley, el cual señala textualmente:
"‘Artículo 39. Toda notificación deberá efectuarse en el plazo máximo de diez días, a partir de la emisión de la resolución o acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye con la indicación si es o no definitivo en la vía administrativa, y en su caso, la expresión del recurso administrativo que contra la misma proceda, órgano ante el cual hubiera de presentarse y plazo para su interposición.’
"En cuanto al ofrecimiento de pruebas, la ley supletoria, en este caso, prevé en los artículos 50 a 52, lo siguiente:
"‘Artículo 50. En los procedimientos administrativos se admitirán toda clase de pruebas, excepto la confesional de las autoridades. No se considerará comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades administrativas, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos.
"‘La autoridad podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley.
"‘El órgano o autoridad de la administración pública federal ante quien se tramite un procedimiento administrativo, acordará sobre la admisibilidad de las pruebas ofrecidas. Sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto, sean improcedentes e innecesarias o contrarias a la moral y al derecho. Tal resolución deberá estar debidamente fundada y motivada.’
"‘Artículo 51. El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contado a partir de su admisión.
"‘Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor de ocho ni mayor de quince días para tal efecto.
"‘Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.’
"‘Artículo 52. El órgano administrativo notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan sido admitidas.’
"Respecto del ofrecimiento de alegatos, se estima que resulta aplicable, al caso en concreto, lo dispuesto por el artículo 56 de la supletoria mencionada, el cual es del tenor literal siguiente:
"‘Artículo 56. Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los que serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución.
"‘Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus alegatos.
"‘Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá por concluido el trámite.’
"Finalmente, por lo que hace al dictado de una resolución, encuentra aplicación el artículo 17 de la ley supletoria, el cual establece:
"‘Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.’
"De acuerdo con los preceptos anteriormente transcritos, se observa que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria en este caso, establece en su artículo 39 que las notificaciones de las resoluciones, o actos que emita la autoridad administrativa respectiva, deberán efectuarse en un plazo no mayor a diez días, contados a partir de la fecha en que fue emitido el mismo, las cuales deberán contener el texto íntegro del acto, los fundamentos legales en que se apoye, la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso, precisar cuál es el recurso procedente, ante que órgano debe presentarse y el plazo para su interposición.
"Asimismo, se advierte que, respecto del ofrecimiento de pruebas, el artículo 50 de la ley supletoria de referencia dispone que en los procedimientos administrativos se admitirán las de toda clase, con excepción de la confesional de las autoridades.
"Adicionalmente, este precepto faculta a la entidad u organismo correspondiente para que se allegue de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitaciones que las establecidas en la propia ley.
"Aunado a lo anterior, se precisa que las pruebas de las partes podrán rechazarse en el caso de que no cumplan con los requisitos legales, no tengan relación con el fondo del asunto, sean improcedentes e innecesarias o contrarias a la moral y al derecho.
"Respecto del desahogo de las pruebas, el artículo 51 de la ley supletoria establece un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contados a partir de su admisión, y especifica que las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.
"Por su parte, el artículo 52 del mismo ordenamiento legal dispone que la autoridad administrativa correspondiente notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan sido admitidas.
"Por otro lado, el artículo 56 de este cuerpo normativo legal establece que, al concluir la tramitación del procedimiento administrativo, y antes de que se dicte resolución, las actuaciones correspondientes deberán ponerse a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen los alegatos que estimen convenientes, dentro de un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez, los cuales –se destaca– serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar resolución.
"Finalmente, el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que salvo que, en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la autoridad correspondiente emita su resolución, ya que, en caso contrario, se entenderá la misma en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario.
"Con base en lo anterior, válidamente se concluye que, para la terminación anticipada de contratos a la que se refiere el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, sí existe, vía suplencia de ley, un procedimiento previo para que los particulares estén en aptitud de defenderse frente al referido acto privativo.
"En efecto, si bien el precepto tildado de inconstitucional no alude expresamente a un procedimiento conforme al cual las autoridades de la administración pública federal deban apegarse para resolver la terminación anticipada de un contrato, lo cierto es que, del análisis integral de los preceptos que regulan el procedimiento administrativo conforme a las bases de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, se infiere la obligación que tienen las autoridades administrativas, en estos casos, de llevar a cabo un procedimiento previo en el que se respeten las formalidades esenciales en términos de lo previsto por el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal.
"Por lo tanto, contrario a lo que sustenta la sociedad recurrente, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no vulnera la garantía de audiencia previa prevista, en el artículo 14 de la Constitución Federal.
"En consecuencia de lo anterior, si de las constancias de autos se advierte que el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo (Bansefi), no siguió el procedimiento administrativo previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en términos del artículo 11 de este mismo ordenamiento legal, lo procedente será conceder el amparo solicitado.
"Lo anterior, para el efecto de que las autoridades responsables dejen insubsistentes los oficios DGAAC/265/2014 y DGATyO/007/2014, de veintidós de septiembre de dos mil catorce, así como el dictamen que contiene la terminación anticipada del contrato DJ-SCC-2C.19-06-2013-247 y, previo a resolver sobre su terminación anticipada, otorguen garantía de audiencia previa a la sociedad quejosa, mediante el procedimiento establecido por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, conforme a los lineamientos precisados en esta ejecutoria y, una vez concluido, determinen lo que en su caso corresponda."
53. CUARTO.—Existencia de la contradicción de tesis.
54. 4.1. Criterios generales aplicables a la determinación de existencia de una contradicción de tesis:
55. [A] En principio, debe señalarse que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que existe contradicción de tesis cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales.(18)
56. Como se advierte, la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no incida o sea determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por los órganos jurisdiccionales contendientes, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.
57. [B] En tal virtud, si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas, influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único, ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría una revisión de los juicios o recursos fallados por los órganos jurisdiccionales contendientes, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.
58. Así, si la disparidad de criterios proviene de temas, elementos jurídicos y razonamientos diferentes, que no convergen en el mismo punto de derecho, la contradicción de tesis debe declararse inexistente.
59. [C] Por otro lado, el Tribunal Pleno también ha sostenido que la contradicción de tesis puede configurarse implícitamente, siempre y cuando el criterio respectivo pueda deducirse de manera clara e indubitable de las circunstancias particulares de cada caso, esto es, deben existir los elementos suficientes –lo cuales no pueden ser accidentales o meramente secundarios– para establecer que, en relación con el tema a dilucidar, un órgano jurisdiccional fijó un criterio contrario al otro, concerniente a lasustancia de un mismo problema jurídico.
60. Es decir, aun cuando los órganos jurisdiccionales contendientes no hayan sustentado un criterio expreso sino uno implícito, pero indubitable, entendiéndose como tal el que pueda deducirse de manera clara e inobjetable de las circunstancias particulares del caso, a fin de impedir la inseguridad jurídica que provoca la divergencia de criterios de los órganos jurisdiccionales terminales al resolver un mismo tema jurídico, resulta necesaria la sustentación de una tesis jurisprudencial que decida o supere la discrepancia de las tesis relativas, uniformando el criterio conforme al cual habrán de resolverse asuntos jurídicos iguales o semejantes, pues de estimarse que en ese supuesto no puede configurarse la contradicción de criterios, se seguirían resolviendo de forma diferente, sin justificación legal alguna, negocios jurídicos en los que se examinen cuestiones esencialmente iguales.
61. Tal criterio quedó plasmado en la tesis P./J. 93/2006, cuyo rubro es el siguiente: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO."(19)
62. 4.2. Existencia de la contradicción de tesis:
63. Con base en lo anterior, resulta ahora procedente determinar si, en el caso, existen elementos que permitan arribar a la conclusión de que se presenta un supuesto de contradicción de tesis.
64. Para ello, conviene partir de las argumentaciones que el M.J.F.F.G.S., denunciante de la presente contradicción, expresó en su escrito de fecha veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis, tras referir los antecedentes del caso ya incorporados previamente a esta resolución:
"Con base en lo relatado en párrafos precedentes, es que considero que en la especie se actualiza una contradicción entre los criterios en comento, puesto que, como se observa de las ejecutorias contendientes, ambas Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación analizaron la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, a la luz de la garantía de audiencia previa contenida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, arribaron a posiciones completamente distintas.
"En primer lugar, es menester destacar que la Primera Sala sostuvo, en la resolución que recayó el amparo en revisión 976/2015, expresamente lo siguiente:
"‘Así, la cuestión a resolver en este recurso consiste en determinar si, como lo aduce la empresa quejosa en los argumentos planteados, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público es violatorio del artículo 14 constitucional. De ahí que la pregunta a responder es la siguiente:
"‘¿Los argumentos de la quejosa recurrente son suficientes para demostrar que, contrario a lo afirmado por la Juez de Distrito, el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, es violatorio de la garantía de audiencia previa a que se refiere el artículo 14 constitucional?’
"Mientras que la Segunda Sala de este Tribunal Supremo señaló, al circunscribir la materia del amparo en revisión 1139/2015, literalmente, lo que a continuación se trascribe:
"‘Consecuentemente, se determina que la materia de este recurso se circunscribe en analizar la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en la porción normativa en la que se establece que «La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general», a la luz de la garantía de audiencia previa contenida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’
"Como se advierte de las transcripciones anteriores, la materia de los citados medios de impugnación se circunscribió a analizar la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público a la luz de la garantía de audiencia previa contenida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal.
"No obstante lo anterior, ambas S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvieron de manera distinta, ya que por una parte, la Primera Sala determinó, con base en la tesis aislada 2a. IV/2001 (que consideró aplicable analógicamente, aunque se refería a la recisión y no a la terminación anticipada de contratos prevista en la ley impugnada), que la facultad que tienen las autoridades administrativas, para terminar anticipadamente un contrato, constituye un privilegio que, dada su naturaleza, las coloca en una situación de ventaja respecto de los particulares que con ella contratan, aunado a que no existe precepto constitucional alguno que prevea que la rescisión de un contrato administrativo sólo pueda decretarse por un tribunal judicial o administrativo.
"Por lo tanto, consideró lógico que, en la esfera administrativa, en la que imperan razones vinculadas con el interés general, esta facultad la pueda ejercer la autoridad administrativa cuando persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública, ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento.
"Finalmente, precisó que lo anterior no violaba el derecho de acceso a la justicia, ya que, conforme al artículo 15 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la terminación anticipada de contratos es impugnable dentro de la jurisdicción ordinaria administrativa del orden federal que compete a los Jueces de Distrito y, por tal motivo, señaló que tampoco se infringía la garantía de audiencia, en tanto que, en el juicio ordinario correspondiente, el particular puede hacer uso del cúmulo de derechos procesales fundamentales o secundarios que se prevén para defender sus derechos.
"Por otra parte, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la terminación anticipada del contrato, prevista en el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, constituía un acto privativo definitivo en términos de lo dispuesto por la jurisprudencia P./J. 40/96, de rubro: ‘ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN.’, toda vez que el objeto principal del mismo consistía en desincorporar definitivamente, de la esfera jurídica del particular, los derechos y obligaciones derivados del contrato celebrado con algún organismo o entidad de la administración pública federal, ante la presencia de razones de interés general.
"Con base en lo anterior, y contrariamente a lo sustentado por la Primera Sala, señaló que sí procedía otorgar al particular la garantía de audiencia prevista en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, previo a resolver sobre la terminación anticipada del contrato.
"Asimismo, destacó que, aunque la terminación anticipada de contratos es una facultad que la ley le otorgó a las entidades de la administración pública federal para cumplir cabalmente con principios a los que se refiere el artículo 134 de la Constitución Federal, lo cierto era que el establecimiento de formalidades esenciales, previas a la resolución que da por terminado un contrato de manera anticipada, en nada limita o afecta las finalidades establecidas en el referido precepto constitucional
"En este contexto, adujo que el establecimiento de formalidades esenciales, previas a la resolución que da por terminado un contrato de manera anticipada, en nada limita o afecta las finalidades establecidas en el referido precepto constitucional, pues en todo caso, debe estimarse que al preverse la garantía de audiencia, en favor de los gobernados, es resultado de complementar lo dispuesto tanto por el artículo 14 y el 134, ambos de la Constitución Federal, para que de esta manera, la autoridad pueda ejercer su facultad de terminar anticipadamente este tipo de contratos, siempre y cuando no soslaye las formalidades esenciales del procedimiento, dado que se está frente a un acto privativo definitivo.
"Finalmente, advirtió la Segunda Sala que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no establecía expresamente procedimiento alguno, conforme al cual, las entidades de la administración pública federal puedan dar por terminado un contrato de manera anticipada, en el que se garantice el derecho de audiencia previa en favor de los gobernados; sin embargo, mencionó que, en términos del artículo 11 de dicha ley y conforme a la jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: ‘SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.’, era de aplicación supletoria lo establecido en los artículos 17, 39, 50, 51, 52 y 56 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en su conjunto establecen el procedimiento previo que debe seguirse para que los particulares estén en aptitud de defenderse frente a la terminación anticipada del contrato, motivo por el que concluyó que el precepto impugnado era constitucional.
"En consecuencia, resolvió conceder el amparo solicitado, en atención a que, de las constancias respectivas, se advertía que la autoridad administrativa no había seguido el procedimiento previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, con la finalidad de otorgarle la garantía de audiencia previa a la sociedad recurrente antes de que se resolviera sobre la terminación anticipada del contrato, al constituir este un acto privativo definitivo.
"Como se observa de las consideraciones detalladas en esta denuncia de contradicción de tesis, la Primera y la Segunda Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación arribaron a conclusiones diametralmente opuestas, puesto que, mientras la Primera Sala considera que no debe concederse la garantía de audiencia previa para el caso de la terminación anticipada, puesto que ello constituye una facultad discrecional o privilegio, mediante el cual se persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento.
"Por otro lado, la Segunda Sala determinó que, para la terminación anticipada de los contratos en términos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, era necesario otorgar audiencia previa al gobernado, dado que se estaba frente a un acto privativo definitivo, pues no obstante que dicha facultad se otorgó a las entidades de la administración pública federal para cumplir cabalmente con principios a los que se refiere el artículo 134 de la Constitución Federal, lo cierto era que dicha disposición podía complementarse con el contenido del artículo 14 constitucional, pues de esta manera, la autoridad ejercería su facultad de terminar anticipadamente este tipo de contratos, sin soslayar las formalidades esenciales del procedimiento.
"Con base en lo detallado en esta denuncia de contradicción de criterios, considero que, en la especie, se actualizan los supuestos normativos previstos en los artículos 107, fracción XIII, constitucional, y 225 y 227 de la Ley de Amparo, al existir criterios contradictorios sustentados por la Primera y Segunda Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto a si debe otorgarse o no la garantía de audiencia previa frente a la terminación anticipada de contratos, en términos de lo establecido por el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público".
65. Este Tribunal Pleno comparte las consideraciones que, sobre la existencia de la contradicción de tesis, planteó el Ministro denunciante, pues en efecto, del contenido de las ejecutorias transcritas en apartados precedentes se puede concluir que:
4.2.1. Existe la discrepancia de criterios denunciada, en virtud de que las dos Salas de este Alto Tribunal se pronunciaron sobre un mismo tema jurídico, esto es, el referido a la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, a la luz de la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional, concluyendo cada una, lo siguiente:

Ver discrepancia


67. Esto es, si bien ambas S., partiendo del análisis de la garantía de audiencia, declararon constitucional el precepto impugnado, lo cierto es que:
68. [A] La Primera Sala estimó constitucional el precepto, sin tener que recurrir a la aplicación supletoria de preceptos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Así, haciendo implícitamente propias las consideraciones de la tesis 2a. IV/2001, aceptó que:
69. • Si en el ámbito civil, donde prevalece como regla general el interés privado, existe la previsión legal de que los contratantes sujetos a este régimen pueden, bajo determinadas condiciones, rescindir motu proprio los contratos bilaterales en que intervengan, sin necesidad de acudir a los tribunales, es lógico que en la esfera administrativa, en la que imperan razones vinculadas con el interés general, esa misma facultad la pueda ejercer la autoridad administrativa cuando persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública, ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento.
70. • La potestad de rescisión referida no priva ni restringe al particular del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia impartida por los tribunales, pues ese acto administrativo de autoridad es impugnable dentro de la jurisdicción ordinaria administrativa del orden federal que compete a los Jueces de Distrito y, por tal motivo, tampoco se infringe la garantía de audiencia, en tanto que, en el juicio ordinario correspondiente, el particular puede hacer uso del cúmulo de derechos procesales fundamentales o secundarios que se prevén para defender sus derechos.
71. En suma, la Primera Sala validó la constitucionalidad del precepto impugnado, no solamente descansando en una razón vinculada con el interés general, sino validando que no se violaba la garantía de audiencia, pues los gobernados de cualquier forma podrían defenderse contra la terminación anticipada en los tribunales.
72. Esto es, se aceptó implícitamente lo asentado por la Juez de Distrito en el juicio respectivo que antecedió el respectivo amparo en revisión, en el sentido de que la garantía de audiencia previa no es absuelta y que, en casos en que pueda afectarse el interés general, dicha garantía puede respetarse de forma posterior.
73. [B] Por su parte, la Segunda Sala destacó la importancia de respetar la garantía de audiencia previa en actos relacionados con la terminación anticipada de contratos administrativos, pues consideró a los mismos privativos; después, advirtió que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no contenía un procedimiento que respetara tal garantía, pero atendiendo a que la aplicación supletoria de distintos artículos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo permitía salvar dicha omisión, podía concluirse que la porción normativa del precepto impugnado resultaba constitucional.
74. La Segunda Sala reconoció que la facultad otorgada a las entidades de la administración pública para la terminación anticipada de contratos, buscaba cumplir cabalmente con los principios referidos en el artículo 134 constitucional, por lo que puede afirmarse que, en cierta forma, compartió la idea de que en estos casos existen cuestiones relevantes necesarias para proteger el interés general; sin embargo, para dicha Sala, el establecimiento de formalidades esenciales, previas a la resolución que da por terminado un contrato de manera anticipada, en nada limita o afecta las finalidades de dicho precepto, y al contrario, ello se construye complementando entre sí el contenido de los artículos 14 y 134 constitucionales.
75. Ante lo anterior, es evidente que sí existen discrepancias entre los criterios sostenidos por la Primera y la Segunda Salas, en los términos arriba anotados.
76. 4.2.2. Las cuestiones fácticas que llevaron a cada Sala a construir su criterio, en los términos arriba señalados, no impactan negativamente la existencia de la contradicción de tesis.
77. Lo anterior, pues en efecto, si bien existen diferencias entre los asuntos que dieron lugar a cada uno de los pronunciamientos contendientes, lo cierto es que la focalización de los criterios establecidos, en cuanto al respeto a la garantía de audiencia previa prevista en el artículo 14 constitucional, en los casos de terminación anticipada de contratos prevista en el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, resulta común y suficiente para validar la existencia de la contradicción de tesis que se resuelve.
78. A mayor abundamiento, se presentan a continuación las cuestiones fácticas que destacan de cada asunto generador de los criterios contendientes:

Ver cuestión fáctica 1


79. Como se observa de lo arriba transcrito y de los aspectos referidos en los resultandos del presente fallo, si bien en un asunto la impugnación fue total con respecto al artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y en diverso asunto, sólo se impugnó una porción normativa del precepto, lo cierto es que, en ambos casos, el núcleo del estudio común, lo fue la facultad de las dependencias y entidades de la administración pública federal para dar por terminados anticipadamente contratos suscritos al amparo de dicha legislación, en contraste al otorgamiento o no de la garantía de audiencia previa contemplada en el artículo 14 constitucional.

Ver cuestión fáctica 2


80. Con respecto a la citada cuestión fáctica, debe decirse que, en ambos casos, se citó como sustento de la terminación anticipada el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; y que, en su caso, si bien la causa de la terminación anticipada actualizó un supuesto distinto de los contemplados en dicho precepto, en ambos casos la queja radicó en cuanto a la falta de respeto a la garantía de audiencia previa.
81. A mayor abundamiento, el precepto que nos ocupa contempla, cuando menos, tres supuestos de origen de la terminación anticipada: (a) cuando concurran razones de interés general, o bien, (b) cuando, por causas justificadas, se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y en ambos casos, se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, o (c) cuando se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública.
82. Lo anterior, sin perjuicio de que la ley en cuestión, en diverso artículo (55 Bis), contempla al menos dos causas adicionales o complementarias de terminación anticipada, consistentes en (d) caso fortuito o de fuerza mayor en que deba suspenderse la prestación del servicio y (e) cuando la suspensión obedezca a causas imputables a la dependencia o entidad; y es que, en ambos supuestos de suspensión, la norma contempla que las partes pactarán el plazo de la misma, a cuyo término podrá iniciarse la terminación anticipada del contrato.
83. Conviene también referir que la propia ley, en el título sexto "De la solución de controversias", capítulos segundo "Del procedimiento de conciliación" y tercero "Del arbitraje,otros mecanismos de solución de controversias y competencia judicial", prevé las siguientes cuestiones relevantes para el presente asunto:
84. –Los artículos 77 a 79,(35) contemplan reglas aplicables a un procedimiento de conciliación, al que pueden acudir las partes por desavenencias derivadas del cumplimiento de los contratos o pedidos, lo que, si bien no actualiza un espacio de audiencia previa a la determinación de terminar un contrato anticipadamente, sirve de alternativa para que, con posterioridad a dicha decisión, las partes, a instancia de una de ellas o de ambas, se sujeten a un esquema orientado a buscar acuerdos o arreglos que pueden plasmarse en un convenio, cuyo cumplimiento podría exigirse por la vía judicial.
85. –El artículo 80,(36) en su segundo párrafo, es expreso en cuanto a que no pueden ser materia de arbitraje la rescisión administrativa, ni la terminación anticipada de contratos.
86. Por otro lado, aunque no es el supuesto exactamente aplicable a la litis que nos ocupa, es importante considerar que el artículo 54(37) de la ley referida sí contempla un procedimiento específico que respeta la garantía de audiencia en el caso de la rescisión administrativa de contratos, lo que es relevante, pues ello evidencia la clara intención del legislador de respetar expresamente la garantía de audiencia previa en los supuestos de rescisión administrativa, mas no en los de terminación anticipada.
87. Lo anterior puede explicarse con que la rescisión administrativa, prevista en el citado precepto, se actualiza en aquellos casos en que el proveedor incurra en incumplimiento de sus obligaciones, en tanto que, como puede advertirse de los supuestos que pueden llevar a la terminación anticipada, los mismos no necesariamente derivan de un incumplimiento del proveedor.
88. Aquí, cabe hacer la diferencia en lo referente al supuesto de terminación anticipada, derivado de la determinación de la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública, pues en esos casos, no se puede descartar que la nulidad derive de un comportamiento negativo del adjudicado, como ocurrió en el caso que llevó al criterio sostenido por la Primera Sala.
89. De igual forma, conviene apuntar que, en su caso, la determinación de nulidad podría ser impugnada por el afectado, y que, por otro lado, en el caso de que la nulidad derive de un recurso de inconformidad, existe la posibilidad de que el propio proveedor, que resulte afectado de una terminación anticipada originada en ese recurso, pudo haber tenido en la misma el carácter de tercero interesado, y de haber sido escuchado de forma previa a la emisión de la resolución correspondiente, con el derecho incluso de ofrecer pruebas, como se desprende de los artículos 65 a 76(38) de la propia ley, y que regulan dicho recurso otorgando distintas garantías a las partes.
90. Incluso, el artículo 74, en su último párrafo, prevé que la resolución que ponga fin a la instancia de inconformidad o, en su caso, a la intervención de oficio, podrá impugnarse por el inconforme o tercero interesado mediante el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o bien, cuando proceda, ante las instancias jurisdiccionales competentes.
91. Existe entonces cuando menos un elemento fáctico, que podría hacer pensar que debe existir un tratamiento distinto con respecto a aquellos casos en los que la terminación anticipada deriva de lo resuelto de una inconformidad o intervención de oficio, que, respecto a otros casos diversos en los que ello no sea el origen de la terminación del contrato; sin embargo, la litis que dio origen a cada criterio de los contendientes no abordó tal planteamiento y, en todo caso, ambos fallos fueron concretos en evaluar el respeto a la garantía de audiencia previa ante las determinaciones de terminación anticipada de los contratos objeto de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, sin prejuzgar sobre el origen de cada decisión específica para terminarlos.
92. Finalmente, sólo para ilustrar el supuesto diverso de rescisión administrativa de contratos, conviene ilustrar el procedimiento que la ley en comento prevé para tales supuestos y que sí respeta la garantía de audiencia previa, lo que es relevante, pues no debe olvidarse que el criterio adoptado por la Primera Sala partió de validar la aplicación analógica que la Juez de Distrito, que le precedió en el conocimiento del asunto, hizo de la tesis aislada 2a. IV/2001, referida a supuestos de rescisión, y que incluso se emitió en el marco de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, y de su reglamento, ambos ya derogados, aunque con supuestos similares a los de la ley vigente.
93. Así, el artículo 54 de la ley en vigor, dispone lo siguiente:
"Artículo 54. Las dependencias y entidades podrán en cualquier momento rescindir administrativamente los contratos cuando el proveedor incurra en incumplimiento de sus obligaciones, conforme al procedimiento siguiente:
"I. Se iniciará a partir de que al proveedor le sea comunicado por escrito el incumplimiento en que haya incurrido, para que en un término de cinco días hábiles exponga lo que a su derecho convenga y aporte, en su caso, las pruebas que estime pertinentes;
"II. Transcurrido el término a que se refiere la fracción anterior, la dependencia o entidad contará con un plazo de quince días para resolver, considerando los argumentos y pruebas que hubiere hecho valer el proveedor. La determinación de dar o no por rescindido el contrato deberá ser debidamente fundada, motivada y comunicada al proveedor dentro dicho plazo, y
"III. Cuando se rescinda el contrato se formulará el finiquito correspondiente, a efecto de hacer constar los pagos que deba efectuar la dependencia o entidad por concepto de los bienes recibidos o los servicios prestados hasta el momento de rescisión.
"Iniciado un procedimiento de conciliación las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán suspender el trámite del procedimiento de rescisión.
"Si previamente a la determinación de dar por rescindido el contrato, se hiciere entrega de los bienes o se prestaren los servicios, el procedimiento iniciado quedará sin efecto, previa aceptación y verificación de la dependencia o entidad de que continúa vigente la necesidad de los mismos, aplicando, en su caso, las penas convencionales correspondientes.
"La dependencia o entidad podrá determinar no dar por rescindido el contrato, cuando durante el procedimiento advierta que la rescisión del contrato pudiera ocasionar algún daño o afectación a las funciones que tiene encomendadas. En este supuesto, deberá elaborar un dictamen en el cual justifique que los impactos económicos o de operación que se ocasionarían con la rescisión del contrato resultarían más inconvenientes.
"Al no dar por rescindido el contrato, la dependencia o entidad establecerá con el proveedor otro plazo, que le permita subsanar el incumplimiento que hubiere motivado el inicio del procedimiento. El convenio modificatorio que al efecto se celebre deberá atender a las condiciones previstas por los dos últimos párrafos del artículo 52 de esta ley.
"Cuando por motivo del atraso en la entrega de los bienes o la prestación de los servicios, o el procedimiento de rescisión se ubique en un ejercicio fiscal diferente a aquél en que hubiere sido adjudicado el contrato, la dependencia o entidad convocante podrá recibir los bienes o servicios, previa verificación de que continúa vigente la necesidad de los mismos y se cuenta con partida y disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal vigente, debiendo modificarse la vigencia del contrato con los precios originalmente pactados. Cualquier pacto en contrario a lo dispuesto en este artículo se considerará nulo."

Ver cuestión fáctica 3


94. [A] En este rubro, es importante destacar que, si bien la Primera Sala valida la aplicación por analogía de una tesis aislada referida a la rescisión administrativa, en realidad, su principal argumento para concluir la constitucionalidad del precepto impugnado en cuanto a la terminación anticipada de contratos, descansa en el hecho de que, en casos de interés general, se justifica que no se respete la garantía de audiencia previa, y en el que ésta se respete de manera posterior a través de las instancias de impugnación pertinentes. Así, se refiere que dicha garantía no es absoluta y admite excepciones como la citada.
95. [B] Por su parte, la Segunda Sala no hace mayor pronunciamiento sobre la tesis en cuestión, ni sobre la posible o no analogía de la rescisión con la terminación anticipada, aunque debe apuntarse que, en la resolución ahí impugnada, el Juzgado de Distrito sí realizó dicha analogía, e incluso, estableció una analogía por mayoría de razón sustentada en el interés social, con respecto a los contratos civiles, lo cual se relató en la resolución dictada en el amparo en revisión 1139/2015, en los siguientes términos:
"Al respecto, adujo que, si en el ámbito civil, donde prevalece el interés privado, existe la previsión legal de que los contratantes pueden, bajo determinadas condiciones, rescindir voluntariamente los contratos en que intervengan, sin necesidad de acudir a los tribunales, estimó por ende que, en materia administrativa, en la cual imperan razones vinculadas al interés general, esa misma facultad puede ser ejercida por los órganos de autoridad cuando celebren contratos con particulares, pues con ello se persigue la finalidad de actuar con mayor oportunidad y eficiencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución Federal."
96. Aquí, la diferencia de aproximaciones entre las Salas contendientes no sólo no representa una cuestión que impida decretar la existencia de la contradicción de tesis, sino que incluso, obliga a estudiar como posible aspecto previo a la solución que se brinde en la contradicción planteada, los siguientes aspectos:
97. (A) ¿Existe analogía entre la rescisión y la terminación anticipada?
98. (B) ¿La garantía de audiencia previa es absoluta, o admite excepciones ante actos de orden privativo?
99. (C) ¿El interés general sirve de justificación suficiente para respaldar una excepción a la garantía de audiencia previa?
100. (D) ¿Es posible conceder que en determinados casos, la garantía de audiencia se otorgue de manera posterior y no previamente al acto privativo?
101. Es importante aclarar que los aspectos anteriores, no son necesariamente en todos los casos puntos de toque entre los criterios contendientes, pero cuando menos, sí resultan temas relevantes que se estima pertinente estudiar como cuestiones previas a la definición de la solución que se brinde en el presente asunto.

Ver cuestión fáctica 4


102. Lo antes mencionado, tampoco impacta la determinación de la existencia de la contradicción de tesis que nos ocupa, pues se trata de cuestiones fácticas que no alteran la litis y sobre las cuales, no existe en realidad en los fallos contendientes un pronunciamiento expreso y definido sobre la vía de impugnación respectiva, sino sólo meras referencias o citas tangenciales a la cuestión planteada en esta contradicción.
103. En todo caso, aunque también resultaría desde luego relevante para este Tribunal Pleno definir con claridad cuál es, o cuáles son las vías de impugnación que tienen los proveedores o prestadores de servicios ante la terminación anticipada de un contrato impuesta por la dependencia o entidad contratante, ello no es materia de la presente contradicción, y en los fallos contendientes, sólo casuísticamente se refieren cuestiones afines sin un pronunciamiento concreto de las S. al respecto, que permitiera identificar un posible punto de toque en este rubro.
104. Por otro lado, igualmente sería relevante, por ejemplo, definir si los proveedores o prestadores de servicios, en caso de incumplimiento de la dependencia o entidad contratante, con respecto a las obligaciones a su cargo, deben o pueden acudir a la justicia ordinaria civil o administrativa para solicitar la rescisión de un contrato, o si lo procedente es acudir para ello al juicio contencioso administrativo, o incluso, estudiar si éstos tienen o no derecho a la rescisión o si sólo pueden optar por la terminación anticipada en los términos que señala la ley que nos ocupa.
105. Tales cuestiones, resultan relevantes pues, siendo que los particulares no pueden hacer uso de una facultad como la de la rescisión administrativa que, exclusivamente corresponde a las autoridades, luego entonces, de optar dichos particulares por rescindir civilmente el contrato firmado, sería útil conocer si pueden hacerlo o no sin declaración judicial y sin garantía de audiencia previa a la entidad o dependencia contratante, o si deben para ello acudir a un órgano jurisdiccional que así lo determine; sin embargo, igualmente son aspectos que no son estudiados en los fallos contendientes, y que se citan aquí sólo como punto de contraste al escenario inverso que enfrentan los particulares ante el Estado contratante cuando éste es el que rescinde o termina un contrato anticipadamente, pero que de cualquier forma, no constituyen de forma alguna punto de toque en los criterios motivo de estudio en esta contradicción de tesis, por lo que se descarta su estudio.

Ver cuestión fáctica 5


106. En este caso, podría decirse que la Primera Sala, ni siquiera se ocupó de resolver si era o no pertinente aplicar de manera supletoria a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, aquéllos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, para colmar la omisión que en la primera existe para prever la garantía de audiencia previa ante la terminación anticipada de un contrato.
107. Así, pudiera pensarse que ni siquiera existe posibilidad de determinar la existencia de la contradicción de tesis, pues no existe pronunciamiento expreso de la Primera Sala sobre la posibilidad de supletoriedad en el caso que nos ocupa, sin embargo, lo cierto es que implícitamente sí existe dicho pronunciamiento en lo que se refiere a entender que la norma impugnada es auto-contenida y no requiere de supletoriedad para ser declarada constitucional, pues basta que exista una razón de interés general como las mencionadas en el precepto impugnado, para que se active una excepción a la garantía de audiencia previa.
108. Por tanto, nuevamente esta diferencia detectada, más que una cuestión fáctica que impida declarar la existencia de la contradicción de tesis, constituye una evidencia de que la misma sí existe y debe aquí resolverse para generar la certeza jurídica que este tipo de expedientes tiene como objeto alcanzar.
109. No existiendo otra cuestión fáctica, consideración o aspecto destacable que deba mencionarse para descartar la posibilidad de que la contradicción sea inexistente, se arriba a la conclusión de que los hechos y consideraciones jurídicas que rodean cada criterio contendiente, a pesar de sus diferencias, no afectan de forma alguna la posibilidad de arribar a una solución jurídica común a problemas similares que puedan presentarse en futuros casos.
110. De hecho, más bien, tales diferencias son útiles para dirigir el estudio que respalde la resolución a la presente contradicción de tesis.
111. 4.3. Punto jurídico a debate. Definida la existencia de la contradicción de tesis que nos ocupa, es pertinente identificar con claridad el punto o puntos jurídicos que deben marcar el estudio del presente asunto.
112. Así, se considera que el punto de fricción o toque entre los dos criterios contendientes, se constriñe al siguiente:
113. - La declaración de constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, en cuanto al respeto a la garantía de audiencia previa, ante un acto privativo como lo es la terminación anticipada de un contrato administrativo, requiere partir de la aplicación supletoria de preceptos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o en su caso, la norma resulta constitucional en sí misma, partiendo del hecho de que dicha garantía no es absoluta, y tratándose del interés general, se justifica que la garantía de audiencia se otorgue con posterioridad al acto privativo, a partir de los medios de impugnación disponibles.
114. Lo anterior, sin perjuicio de que, en el estudio respectivo, se desarrollen respuestas a algunas de las interrogantes previamente esbozadas y a otras que se estimen pertinentes para resolver en la presente contradicción de tesis el punto jurídico a debate que ha sido aquí identificado, y que no sólo requiere del estudio de los alcances del precepto impugnado, sino ante todo, del análisis de los alcances de los artículos 14 y 134 de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a si los mismos se complementan, o a si el segundo sirve de excepción a la aplicación del primer precepto constitucional nombrado.
115. Sirven de apoyo a las conclusiones del presente considerando, en cuanto a la existencia de la contradicción de tesis y la definición del punto jurídico a debate, las tesis que a continuación se identifican en rubro, texto y datos de localización:
"Novena Época
"Registro: 161666
"Pleno
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo XXXIV, julio de 2011
"Materia común
"Tesis P. V/2011
"Página 7
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE AUN CUANDO LOS CRITERIOS DERIVEN DE PROBLEMAS JURÍDICOS SUSCITADOS EN PROCEDIMIENTOS O JUICIOS DISTINTOS, SIEMPRE Y CUANDO SE TRATE DEL MISMO PROBLEMA JURÍDICO.—Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 72/2010, determinó que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho; sin que para determinar su existencia el esfuerzo judicial deba centrarse en detectar las diferencias entre los asuntos, sino en solucionar la discrepancia. Asimismo, en la tesis P. XLVII/2009, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.’, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que ante situaciones en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a dar certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. En esa medida, puede determinarse válidamente la existencia de una contradicción de tesis no obstante que los criterios sostenidos por los tribunales participantes deriven de problemas jurídicos suscitados en procedimientos o juicios de naturaleza distinta, siempre y cuando se trate, precisamente, del mismo problema jurídico.
"Contradicción de tesis 268/2010. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Noveno y Décimo Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito. 3 de mayo de 2011. Unanimidad de diez votos. Impedido: A.Z.L. de L.. Ponente: J.F.F.G.S.. Encargado del engrose: L.M.A.M.. Secretaria: T.M.H.R..
"El Tribunal Pleno, el trece de junio en curso, aprobó, con el número V/2011, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a trece de junio de dos mil once.
"Notas: Esta tesis no constituye jurisprudencia, porque no resuelve el tema de la contradicción planteada.
"Las tesis P./J. 72/2010 y P. XLVII/2009 citadas, la primera con el rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMOPUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.’, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7 y XXX, julio de 2009, página 67, respectivamente.
"Novena Época
"Registro: 189998
"Pleno
"Jurisprudencia
"Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo XIII, abril de 2001
"Materia común
"Tesis P./J. 27/2001
"Página 77
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES.—Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia.
"Contradicción de tesis 9/95. Entre las sustentadas por el Cuarto y Séptimo Tribunales Colegiados en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 5 de junio de 1995. Once votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: J.D.G.G..
"Contradicción de tesis 32/96. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito. 6 de julio de 1998. Once votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: I.M.P..
"Contradicción de tesis 37/98. Entre las sustentadas por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Segundo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito. 8 de junio de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: H.R.P.. Secretario: U.M.H..
"Contradicción de tesis 55/97. Entre las sustentadas por el Sexto y Noveno Tribunales Colegiados en Materia Civil del Primer Circuito. 7 de diciembre de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.C. y C.. Ponente: J.V.A.A.. Secretario: B.A.Z..
"Contradicción de tesis 44/2000-PL. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Segundo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. 18 de enero de 2001. Mayoría de diez votos. Disidente: H.R.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: J.L.V.C..
"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintinueve de marzo en curso, aprobó, con el número 27/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintinueve de marzo de dos mil uno."
"Novena Época
"Registro: 166996
"Pleno
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo XXX, julio de 2009
"Materia común
"Tesis P. XLVII/2009
"Página 67
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan.
"Contradicción de tesis 36/2007-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 30 de abril de 2009. Unanimidad de diez votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: M.B.L.R.. Secretario: A.V.A..
"El Tribunal Pleno, el diecinueve de junio en curso, aprobó, con el número XLVII/2009, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a diecinueve de junio de dos mil nueve.
"Notas: Esta tesis no constituye jurisprudencia, porque no resuelve el tema de la contradicción planteada.
"La tesis P./J. 26/2001 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76."
116. QUINTO.—Estudio. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
117. 5.1. La rescisión administrativa y la terminación anticipada de contratos. Para resolver el problema jurídico suscitado en la presente contradicción de tesis, es necesario destacar, en principio, que si bien tanto la rescisión administrativa, como la terminación anticipada de contratos administrativos, constituyen facultades que, en aras de proteger el interés general, el legislador otorgó a las dependencias y entidades de la administración pública federal, en lo que se refiere a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, lo cierto es que ambas instituciones jurídicas, tienen naturaleza distinta, y es difícil homologarlas para efectos de responder de manera común, si la garantía de audiencia previa, debe en ambos casos, ser tratada de manera similar.
118. Esto es así, puesto que, como se advierte del artículo 54 de la referida ley, la rescisión administrativa sólo se actualiza por incumplimiento del proveedor en sus obligaciones adquiridas en el contrato respectivo, y, por tanto, en ese caso, sí resulta indispensable otorgar a dicho proveedor la garantía de audiencia, de forma previa a la determinación de que en efecto se ha dado tal incumplimiento, pues de confirmarse el mismo después de otorgada dicha garantía, la rescisión administrativa vendrá como sanción.
119. Por ello, en este caso es necesario no sólo escuchar al proveedor, sino también, permitirle ofrecer pruebas y, en general, concederle las demás formalidades del procedimiento que permitan respaldar la determinación administrativa de rescisión, y que se insiste, se actualiza en el caso como una sanción administrativa ante un incumplimiento comprobado, al menos, se insiste, ello es así en la regulación que nos ocupa.
120. Ello puede corroborarse de la lectura del artículo 54 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que dispone, en lo conducente, lo siguiente:
"Artículo 54. Las dependencias y entidades podrán en cualquier momento rescindir administrativamente los contratos cuando el proveedor incurra en incumplimiento de sus obligaciones, conforme al procedimiento siguiente:
"I. Se iniciará a partir de que al proveedor le sea comunicado por escrito el incumplimiento en que haya incurrido, para que en un término de cinco días hábiles exponga lo que a su derecho convenga y aporte, en su caso, las pruebas que estime pertinentes;
"II. Transcurrido el término a que se refiere la fracción anterior, la dependencia o entidad contará con un plazo de quince días para resolver, considerando los argumentos y pruebas que hubiere hecho valer el proveedor. La determinación de dar o no por rescindido el contrato deberá ser debidamente fundada, motivada y comunicada al proveedor dentro dicho plazo, y
"III. Cuando se rescinda el contrato se formulará el finiquito correspondiente, a efecto de hacer constar los pagos que deba efectuar la dependencia o entidad por concepto de los bienes recibidos o los servicios prestados hasta el momento de rescisión.
"Iniciado un procedimiento de conciliación las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán suspender el trámite del procedimiento de rescisión.
"Si previamente a la determinación de dar por rescindido el contrato, se hiciere entrega de los bienes o se prestaren los servicios, el procedimiento iniciado quedará sin efecto, previa aceptación y verificación de la dependencia o entidad de que continúa vigente la necesidad de los mismos, aplicando, en su caso, las penas convencionales correspondientes.
"La dependencia o entidad podrá determinar no dar por rescindido el contrato, cuando durante el procedimiento advierta que la rescisión del contrato pudiera ocasionar algún daño o afectación a las funciones que tiene encomendadas. En este supuesto, deberá elaborar un dictamen en el cual justifique que los impactos económicos o de operación que se ocasionarían con la rescisión del contrato resultarían más inconvenientes.
"Al no dar por rescindido el contrato, la dependencia o entidad establecerá con el proveedor otro plazo, que le permita subsanar el incumplimiento que hubiere motivado el inicio del procedimiento. El convenio modificatorio que al efecto se celebre deberá atender a las condiciones previstas por los dos últimos párrafos del artículo 52 de esta ley.
"Cuando por motivo del atraso en la entrega de los bienes o la prestación de los servicios, o el procedimiento de rescisión se ubique en un ejercicio fiscal diferente a aquel en que hubiere sido adjudicado el contrato, la dependencia o entidad convocante podrá recibir los bienes o servicios, previa verificación de que continúa vigente la necesidad de los mismos y se cuenta con partida y disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal vigente, debiendo modificarse la vigencia del contrato con los precios originalmente pactados. Cualquier pacto en contrario a lo dispuesto en este artículo se considerará nulo."
121. Es precisamente por ello que, como se observa, en el caso de la rescisión administrativa, el legislador sí previo un respeto absoluto a la garantía de audiencia previa, y distintas reglas que permiten incluso evitar dicha medida, pero sin duda, la rescisión administrativa, está en principio concebida como una sanción.
122. En cambio, la terminación anticipada de un contrato, tiene un origen distinto, y no está vinculada directamente con el incumplimiento del proveedor de alguna de las obligaciones comprometidas en el contrato respectivo.
123. De hecho, en el caso, el artículo 54 Bis que fue reclamado en ambos casos (parcial o totalmente), establece que se podrá dar por terminado anticipadamente un contrato cuando: (i) concurran razones de interés general; (ii) cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado o; (iii) se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública.
124. Así, es evidente que, en principio, los motivos que, en términos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, pueden llevar a la terminación anticipada de un contrato, no están directamente relacionados con el comportamiento irregular de un proveedor con respecto al contrato firmado, sino con causas externas a dicho contrato, y que, incluso, pueden ser ajenas a la propia dependencia o entidad contratante.
125. De hecho, en estos casos, al no tener la terminación contractual anticipada el carácter de sanción, se prevé en el artículo 54 Bis que fue impugnado en los asuntos que dieron origen a la presente contradicción, la obligación para la dependencia o entidad de reembolsar al proveedor los gastos no recuperables en que haya incurrido, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato correspondiente.
126. Esto es, en realidad, ante la terminación anticipada de un contrato administrativo, el Estado se autoimpone desde la norma impugnada la obligación de pagar al proveedor una especie de indemnización, derivada de la necesidad de haber tenido que dar por concluida previamente a su vigencia, una relación de orden contractual.
127. Lo anterior, pues sólo así puede entenderse el imperativo de reembolsar al proveedor los gastos no recuperables en que haya incurrido, situación que si bien se condiciona a la razonabilidad, prueba y vinculación de dichos gastos, no exime el hecho de que esta institución jurídica, deriva más bien en una especie de sanción para el Estado, mas no para el proveedor, y desde luego, ello no descarta la posibilidad de que, en su caso, dicho proveedor, pueda acudir a otras instancias para impugnar el acto de terminación o para exigir otro tipo de pago por los daños y perjuicios que pudo ocasionar dicha terminación, por ejemplo, en el marco de la responsabilidad objetiva del Estado, si éste hubiese actuado irregularmente para proceder a la terminación del contrato con abuso y sin razón justificada.
128. Así, en el caso de la terminación anticipada de un contrato, carecería de sentido otorgar al proveedor la garantía de audiencia previa, pues ante una razón de Estado para terminar adelantadamente una relación contractual, el proveedor afectado poco podría decir y menos probar, pues en realidad, no es él quien actuaría en su defensa, sino más bien el Estado por conducto de la dependencia o entidad correspondiente de la administración pública federal, el obligado por ley a sólo terminar anticipadamente un contrato bajo los supuestos expresamente previstos en la ley, y con la inmediata consecuencia de cubrir al proveedor los gastos no recuperables en que hubiese incurrido.
129. Se cita a continuación el texto del artículo 54 Bis referido:
"Artículo 54 Bis. La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general, o bien, cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, o se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública. En estos supuestos la dependencia o entidad reembolsará al proveedor los gastos no recuperables en que haya incurrido, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato correspondiente."
130. Ante la redacción del precepto transcrito, queda en duda si incluso, la terminación anticipada de un contrato constituye un verdadero acto de privación, pues en los términos ya anotados, el proveedor de cualquier forma está destinado a ser reembolsado de los gastos no recuperables en que hubiese incurrido.
131. En ese sentido, la terminación anticipada de un contrato, no implica que el proveedor vaya a ser privado de algo que ya está en su patrimonio, máxime que dicha medida, de ninguna forma implica que no se vaya a pagar al mismo el producto ya entregado o el servicio ya realizado, sino que dichas cuestiones serán pagadas y que además, si existieran gastos no recuperables incurridos por el proveedor previendo que el contrato no sería terminado, como por ejemplo, el traslado de bienes, de personal o el pago de costos asociados a una importación en trámite, entre otros tantos supuestos imprevisibles, la norma prevé a priori, un esquema de posible recuperación o reparación a favor del proveedor afectado.
132. Incluso, el artículo 55 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, contempla un posible escenario de suspensión previo a la medida de terminación anticipada de un contrato, instada ésta por el Estado o incluso, por el propio proveedor, para lo cual, conviene transcribir la norma citada:
"Artículo 55 Bis. Cuando en la prestación del servicio se presente caso fortuito o de fuerza mayor, la dependencia o entidad, bajo su responsabilidad podrá suspender la prestación del servicio, en cuyo caso únicamente se pagarán aquellos que hubiesen sido efectivamente prestados y en su caso, se reintegrarán los anticipos no amortizados.
"Cuando la suspensión obedezca a causas imputables a la dependencia o entidad, previa petición y justificación del proveedor, ésta reembolsará al proveedor los gastos no recuperables que se originen durante el tiempo que dure esta suspensión, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato.
"En cualquiera de los casos previstos en este artículo, se pactará por las partes el plazo de suspensión, a cuyo término podrá iniciarse la terminación anticipada del contrato."
133. De hecho, la terminación anticipada de un contrato, derivada de la nulidad de los actos que dieron origen al mismo, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública, pudiese no derivar necesariamente de una conducta irregular del proveedor, sino de una conducta de otros licitantes, de la autoridad convocante o de cualquier cuestión formal o de fondo que impidiera mantener la vigencia del contrato dados los vicios del proceso que llevó a su firma.
134. Y aquí, nos encontramos ante un esquema diferenciado, pues si bien no sería necesariamente escuchado previamente el proveedor como contratista afectado por una terminación anticipada, ello no implica desconocer que, como inconformeo tercero interesado, sí tuvo la oportunidad de ser oído en el recurso de inconformidad correspondiente y de ofrecer pruebas en el mismo, como se constata de la lectura de los artículos 65 a 76 de la propia ley analizada y que regulan dicho recurso, contemplado expresamente el artículo 75 en su último párrafo, el que "en los casos en que existan contratos derivados de los actos declarados nulos, dichos acuerdos serán válidos y exigibles hasta en tanto se da cumplimiento a la resolución, pero será necesario terminarlos anticipadamente cuando la reposición de actos implique que debe adjudicarse a un licitante diverso, deba declararse desierto el procedimiento o se haya decretado su nulidad total."
135. En todo, es difícil aceptar que, en un supuesto de terminación anticipada de un contrato, el proveedor actúa sólo como sujeto pasivo y como el único afectado, pues en última instancia, fue dicho proveedor el que, desde el proceso de adjudicación, aceptó las condiciones del contrato a suscribir, de tal forma que las normas legales que regulan este tipo de acuerdos contractuales, deben entenderse como parte del clausulado respectivo, e incluso, en la práctica, generalmente los contratos administrativos de esta naturaleza, incluyen expresamente una cláusula de terminación anticipada que remite a los preceptos señalados o que, cuando menos, retoma su sentido.
136. Ante ello, para el proveedor, los ingresos a recibir por servicios aún no prestados o bienes aún no entregados, constituyen una mera expectativa de derecho, sujeta a que no se actualice algún supuesto de rescisión o de terminación anticipada del contrato respectivo.
137. Estamos hablando entonces de actos relacionados con contratos administrativos que, si bien tienen una naturaleza especial dadas las ventajas que en aras de proteger el interés general tiene el Estado frente a los proveedores, no dejan de ser acuerdos entre partes que se comprometen desde un inicio a cumplir determinadas reglas y condiciones.
138. Pero sin duda, lo más relevante de lo hasta aquí dicho, es que aún dentro de los aspectos comunes que pueden identificarse entre la rescisión administrativa y la terminación anticipada de un contrato, ambas instituciones presentan una importante diferenciación en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público que justifica que, en la primera, sí sea necesario respetar la garantía constitucional de audiencia previa, pero no en la segunda.
139. 5.2. La naturaleza de los contratos administrativos y el interés general que protegen. No puede pasar desapercibido que, en un origen, los contratos que suscribía el Estado para proveerse de bienes y servicios, no eran necesariamente considerados administrativos, y muchos de ellos podrían haber estado vinculados al derecho civil.
140. Sin embargo, desde la Quinta Época, se observa que ya existía la necesidad de distinguir los convenios propiamente administrativos de aquellos que no lo eran, lo cual, puede ilustrarse en las siguientes tesis aisladas de la entonces Segunda Sala de este Alto Tribunal:
"Quinta Época
"Registro: 319344
"Segunda Sala
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación
"Tomo CVIII
"Materia administrativa
"Página 17
"CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CON EL GOBIERNO, NATURALEZA DE LOS.—Para determinar la naturaleza de los contratos que el poder público celebra con los particulares, debe atenderse a la finalidad que se persiguió al celebrarlos. Cuando el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones del Estado, se está en presencia de un contrato administrativo; en cambio, cuando el Estado contrata sin compromiso para el cumplimiento a sus atribuciones, el contrato que celebre será de naturaleza civil, y por ende, el derecho común regirá la situación jurídica particular creada por la voluntad de los contratantes, y si en el contrato celebrado entre un particular y el Gobierno, basándose en su derecho, concurren la voluntad de traspasar y recibir el uso y el goce de un bien raíz por tiempo determinado, por un precio, y se estipula que se abone una cantidad mensual compensatoria, es incuestionable que se trata de un contrato de arrendamiento de cosa inmueble, que es de derecho civil, y que por tanto, es regido por la ley civil común, por haber sido celebrado entre un particular y el Gobierno, en representación de los derechos patrimoniales de éste, concurriendo la expresada voluntad de los contratantes que creó el vínculo jurídico contractual, así como una contraprestación consistente en el precio del arrendamiento. Por tanto dicho contrato no puede ser de carácter administrativo (contrato concesión), porque no existe materia concesionable, sino lisa, llana y sencillamente, la transmisión del uso o goce de un bien raíz a base de arrendamiento, celebrado por el Estado como arrendador, en uso de la facultad de administrar los bienes particulares de éste.
"Amparo administrativo en revisión 1689/50. **********. 2 de abril de 1951. Unanimidad de cinco votos. Ponente: A.F.R..
"Tomo LX, pág. 2562. Amparo administrativo en revisión 6800/38. **********. 29 de junio de 1939. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente."
"Quinta Época
"Registro: 338114
"Segunda Sala
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación
"Tomo XXVIII
"Materia administrativa
"Página 1187
"CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.—Aunque un conocido principio de derecho civil establece que las obligaciones que emanan de un contrato no pueden quedar, en cuanto a su validez y cumplimiento, al arbitrio de una de las partes, si se trata de contratos administrativos, el principio no es aplicable en lo absoluto, porque el Estado, en determinados casos, se ve en la imposibilidad de atender a los servicios públicos y para evitar su abandono, deja su cumplimiento a empresas particulares, pero como está vivamente interesado en que tales servicios se cumplan por razones de interés público, tiene capacidad de poder exigir el cumplimiento del contrato, de una manera rápida y expedita, sin tener que sujetarse a un largo procedimiento judicial, y de ahí que pueda declarar la caducidad del contrato, cuando el concesionario no cumpla con las obligaciones contraídas, sin perjuicio de que éste, de sentirse lesionado, pueda ocurrir a los tribunales a demandar al Poder Público, el cumplimiento del convenio. Es verdad que la jurisprudencia de la Corte ha establecido que el Estado no puede por sí solo, declarar la caducidad de un contrato administrativo, pero tales ejecutorias se refieren al caso en que las autoridades contratantes no se han arrogado la facultad de declarar la caducidad del contrato, y han querido sujetarse a las condiciones propias de todo individuo en sus relaciones civiles; pero cuando no ha sido así, es evidente que el contratante no puede invocar lesión de sus derechos, porque la autoridad rescinda el contrato, sin forma de juicio, y deje de observar el principio del derecho civil de que antes se habló.
"Amparo administrativo en revisión 2200/29. **********. 28 de febrero de 1930. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.U.. R.: J.G.V.."
141. Desde luego, lo anteriormente transcrito es meramente ilustrativo, pues gran evolución ha tenido la teoría de los contratos administrativos, pero lo relevante es que, desde el tiempo en que fueron emitidos los criterios arriba citados, ya se identificaba la importancia del fin de los contratos como medio para catalogar a un acuerdo contractual de dicha naturaleza como administrativo, destacándose, sobre todo, su íntima vinculación al cumplimiento de las atribuciones del Estado.
142. En la Novena Época, la importancia de los contratos administrativos sigue justificándose en su finalidad de interés general, y precisamente, en ello destacan las condiciones desproporcionadas que, para las partes ajenas al Estado, pueden imponerse en los mismos, como se ilustra en la siguiente tesis emitida en su momento por el Pleno de este Alto Tribunal:
"Novena Época
"Registro: 189995
"Pleno
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo XIII, abril de 2001
"Materias administrativa y civil
"Tesis P. IX/2001
"Página 324
"CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. SE DISTINGUEN POR SU FINALIDAD DE ORDEN PÚBLICO Y POR EL RÉGIMEN EXORBITANTE DEL DERECHO CIVIL A QUE ESTÁN SUJETOS.—La naturaleza administrativa de un contrato celebrado entre un órgano estatal y un particular puede válidamente deducirse de la finalidad de orden público que persigue, identificada también como utilidad pública o utilidad social, así como del régimen exorbitante del derecho civil a que está sujeto. De ello se infiere que los contratos celebrados por un órgano estatal con los particulares están regidos por el derecho privado cuando su objeto no esté vinculado estrecha y necesariamente con el cumplimiento de las atribuciones públicas del Estado y, por lo mismo, la satisfacción de las necesidades colectivas no se perjudique porque en aquellos actos el Estado no haga uso de los medios que le autoriza su régimen especial. Por el contrario, cuando el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones estatales, de tal manera que la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, entonces se estará en presencia de un contrato administrativo, siendo válido estipular cláusulas exorbitantes que, desde la óptica del derecho privado, pudieran resultar nulas, pero que en el campo administrativo no lo son, en atención a la necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público.
"Juicio ordinario civil federal 1/2000. **********. 20 de febrero de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: J.D.R.. Secretario: S.R.C..
"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintinueve de marzo en curso, aprobó, con el número IX/2001, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintinueve de marzo de dos mil uno."
143. En el caso particular que nos ocupa, los contratos que se suscriben en el marco de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, están sujetos a estándares básicos que tienen un origen directo en el artículo 134 de la Constitución Federal, y es que más allá de la importancia del objeto o finalidad de cada contrato administrativo, lo que hoy también protege el pacto federal, lo es el buen uso de los recursos públicos.
144. El texto del precepto fundamental señalado dispone lo siguiente:
"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.
"Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
"Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.
"El manejo de recursos económicos federales por parte de los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.
"Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del título cuarto de esta Constitución.
"Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
"La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
"Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar."
145. Como puede observarse, son los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, los que deben prevalecer en el manejo de recursos públicos y por tanto, los que imperan en materia de contratos de orden administrativo, especialmente de aquellos sujetos al régimen de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, pues excepcionalmente las compras que se realicen en ese marco, no tendrán una finalidad de orden público y relacionada con las funciones del Estado.
146. Así, por ejemplo, la eficiencia, la eficacia y la economía en el uso de recursos públicos, imponen la necesidad de que ante fondos limitados para atender los distintos requerimientos que el Estado necesita para poder realizar sus propias funciones, las dependencias y entidades de la administración pública, estén habilitadas para reaccionar ante necesidades excepcionales que se presenten y por ejemplo, reorientar el gasto público o incluso, restringirlo.
147. Situaciones como las derivadas de contingencias sociales o provocadas por desastres naturales, pueden obligar al Estado a cancelar proyectos y las compras relacionadas, de tal forma que, por ejemplo, el desarrollo de un sistema informático, la adquisición de una nueva flotilla de patrullas o el arrendamiento de un inmueble nuevo para una dependencia, puedan ser cancelados con suma urgencia para incrementar la capacidad del gobierno para atender una catástrofe particular, como la derivada de un sismo de grandes dimensiones, para afrontar presiones financieras internacionales que afectan el valor de la moneda nacional, o incluso, para enfrentar una epidemia que cobra rápidamente vidas humanas.
148. Así, este tipo de razones justifican que el Estado pueda intervenir en contratos ya firmados o en curso, a efecto de terminarlos de manera anticipada por las referidas causas de interés general, o simplemente, por economía si se detecta que una adquisición programada y concretada, ya no resulta necesaria o debe sustituirse por una de distintas características, pues de otra forma, se generarían daños graves al Estado.
149. Ello podría ocurrir, por ejemplo, en el caso de que se hubiese ordenado la adquisición masiva de equipos de cómputo para respaldar la operación de un programa social, y de que, en el curso de la operación del contrato respectivo, el Estado recibiera una importante donación de dichos equipos, que duplicaría innecesariamente los necesarios para tal programa. O en otro ejemplo similar, si el software bajo el cual operarán los citados equipos, no se logra concluir a tiempo o resulta defectuoso, o incluso, se concluye que se requieren para el mismo tabletas digitales y no computadoras de escritorio, lo que haría innecesaria la adquisición de los equipos originalmente contratados.
150. Cuestiones las anteriores, que ilustran cómo puede extinguirse una necesidad de adquirir determinados bienes y servicios, y que, a la vez, muestran cómo el Estado, de seguir avanzando en el proceso de adquisición, generaría un daño importante a su erario, pues estaría adquiriendo bienes innecesarios.
151. Igual ello ocurriría si resultando una empresa ganadora de una licitación pública, se detecta más adelante que la misma presentó información falsa o alterada, o que el fallo respectivo se dictó con error e irregularidades, siendo que la empresa que debió ser adjudicada era otra.
152. En esos casos, obviamente el Estado, ante sus recursos limitados, no puede enfrentar la necesidad de tener que mantener el contrato a quien indebidamente, por su propia responsabilidad o incluso por responsabilidad ajena, llevó a dejar sin efectos el proceso de licitación respectivo, y a la vez, tener que contratar también a quien debió resultar ganador, pues en ese caso, estaría duplicando la erogación del gasto, si es que cuenta con los recursos respectivos, pues en principio, la asignación para este tipo de procesos es única y limitada, y no permite mantener una adjudicación a quien por error firmó el contrato derivado de un proceso viciado, y a quien estaría por firmar una vez regularizado el procedimiento de adjudicación o concluido un nuevo procedimiento que sustituya al irregular.
153. Así, es evidente que la terminación anticipada de contratos tiene una naturaleza y razón justificadas, que están estrechamente relacionadas con el fin constitucional de que los recursos públicos, se utilicen de manera eficiente, eficaz, así como con economía, transparencia y honradez.
154. Es en ese contexto, que se estima justificada constitucionalmente la norma impugnada, al no prever una garantía de audiencia previa en este tipo de actos que llevan a la terminación anticipada de un contrato, pues si así fuere, simplemente se desnaturalizaría esta institución jurídica y se le haría totalmente equiparable con la rescisión contractual que responde a otro tipo de razones.
155. Desde luego, de establecerse en los supuestos de terminación anticipada de un contrato, un esquema de protección absoluto de la garantía de audiencia previa, simplemente, lo más probable es que cualquier contratista exigirá que se cumpla con el contrato firmado y tratará de desnaturalizar las razones que tenga el Estado para proceder a dicha determinación, lo que resultaría complejo e incluso inútil, pues se insiste, en el caso, la terminación del contrato no deriva de un incumplimiento por parte del proveedor, sino de una situación de necesidad estatal o razón de Estado, que le obliga a dicha acción, en el ánimo de atender a un interés general determinado o indeterminado, pues muchas veces, por ejemplo, los recortes presupuestales no vienen acompañados de las evidencias específicas que los respaldan ni de los nuevos destinos de los recursos derivados de una contratación cancelada, pues simplemente, el Estado podría decidir de un día al siguiente reducir en un momento dado al cincuenta por ciento sus compras en curso, para afrontar una crisisfinanciera o una grave devaluación de la moneda mexicana.
156. Lo relevante, es que todo ello se entiende pactado en los contratos administrativos, pues independientemente de lo en ellos escrito, la ley resulta el principal apéndice o fuente de distintas obligaciones y derechos relacionados con los contratos que se formalizan en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público.
157. Se insiste, en estos casos, la terminación anticipada no es una sanción para el proveedor y, al contrario, la excepción que el interés general impone para restringir en estas decisiones la garantía de audiencia previa, se compensa con el reembolso de gastos no recuperables al proveedor afectado con una decisión de esa naturaleza.
158. Pero más allá de ello, es relevante reiterar que incluso, no puede considerarse que lo pactado en un contrato de la naturaleza de los suscritos en el marco de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios constituye un derecho adquirido que ineludiblemente deberá cumplirse, pues como se ha dicho, en realidad, todo contrato administrativo de los referidos está sujeto a las cláusulas escritas y legales aplicables, entre ellas, la de terminación anticipada.
159. Así, en realidad, aunque un proveedor resulte adjudicado en una licitación pública determinada, el mismo sólo tiene una expectativa de derecho en el sentido de que el contrato que suscriba se llevará a cabo completamente, sólo de no presentarse una causa de terminación anticipada, un supuesto de rescisión o incluso, una suspensión por caso fortuito o fuerza mayor.
160. Es válido entonces el argumento de que, si en contratos de orden civil que están sujetos a un esquema de igualdad entre las partes, la terminación anticipada de un contrato, derivada de un pacto comisorio, se puede dar legalmente sin pronunciamiento judicial previo,(39) luego entonces, con mayor razón, es correcto que, si la ley es fuente directa de dicha terminación anticipada, la misma pueda darse sin respaldo a la garantía de audiencia previa, lo que no impide en ambos casos que se pueda acudir con posterioridad a las instancias jurisdiccionales competentes para impugnar la medida o exigir otros derechos.
161. 5.3. Naturaleza no privativa de la terminación anticipada de contratos administrativos. Si en un proceso de terminación anticipada de un contrato administrativo, estuviera en juego el pago de servicios ya prestados o de bienes ya entregados, no existe duda alguna de que nos encontraríamos frente a un acto privativo, pues se estaría impidiendo al proveedor disfrutar de un derecho que ya se ha incorporado a su esfera jurídica y que no le puede ser negado de forma ilícita y sin previo respeto a su garantía de audiencia.
162. Sin embargo, cuando lo que está en juego es el pago de servicios aún no prestados o de bienes aún no entregados, es difícil considerar que el sujeto se encuentra frente a un acto privativo, sobre todo, si como en el caso, quien es proveedor, se sujetó previamente a un proceso de adjudicación que si bien le otorgó derechos para formalizar un contrato, no le eximió de sujetarse a lo previsto en la ley o en el propio contrato.
163. Conviene insistir en que la previsión de terminación anticipada en los contratos administrativos, no sólo deriva de la ley, sino que forma parte de las cláusulas del contrato mismo, por lo que quien acepta firmarlo, asume necesariamente el hecho de que lo ahí pactado, constituye una mera expectativa de derecho, y que la prestación de los servicios consignados o la entrega de los bienes acordados, se dará íntegramente si en el tiempo, se reúnen las condiciones para ello en los términos acordados en el propio contrato.
164. De ahí que, si el referido contrato administrativo incluye una cláusula de terminación anticipada, que, además, tiene respaldo en la ley misma, ello es suficiente para entender que el proveedor sólo podrá ejercer los derechos consignados en el acuerdo contractual, si no se actualiza alguna causa de dicha posible terminación. Así, sólo ingresarán a la esfera jurídica del proveedor, los pagos que correspondan a bienes entregados o servicios efectivamente prestados, pero contrario a ello, la entrega futura de bienes o la prestación futura de servicios, estará condicionada a lo pactado en el propio contrato (mínimos y máximos, disponibilidad presupuestal, terminación anticipada, rescisión, etcétera).
165. Por tanto, no es necesario que, cuando el Estado deba por causas de interés general u otras justificadas, determinar la terminación anticipada de un contrato conforme a lo previsto en la ley aplicable, sea necesario agotar la garantía de audiencia previa a favor del proveedor que pueda resultar afectado, pues finalmente, no se le está privando del derecho de acceder al producto derivado de cuestiones que ya ingresaron a su esfera jurídica, sino sólo de meras expectativas de haber accedido a otros beneficios, de haberse satisfecho la totalidad de los escenarios previstos en la ley aplicable y en el propio contrato.
166. Lo anterior, desde luego, no impide que el Estado cubra al proveedor gastos que hubiere erogado en previsión al cumplimiento total del contrato, y que no fuesen recuperables, como la ley lo señala, ni impide acceder posteriormente a las instancias jurisdiccionales que resulten idóneas para combatir ex post la referida determinación o para exigir otros derechos que pudieren derivar de la citada terminación anticipada del contrato correspondiente.
167. Siendo así, un escenario que vulnera sólo expectativas de derecho, sólo puede considerarse como un acto de molestia, y no como un acto privativo.
168. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 2a. CXLVII/2002, emitida por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, de rubro, texto y datos de localización siguientes:
"Novena Época
"Registro: 185592
"Segunda Sala
"Tesis: aislada
"Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo XVI, noviembre de 2002
"Materia común
"Tesis 2a. CXLVII/2002
"Página 444
"AUDIENCIA PREVIA. NO ES EXIGIBLE RESPECTO DE LOS ACTOS DE AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS O JURISDICCIONALES CUYO EJERCICIO TRASCIENDE A UNA EXPECTATIVA DE DERECHO QUE AÚN NO SE INCORPORA EN LA ESFERA JURÍDICA DE LOS GOBERNADOS.—Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que conforme a lo dispuesto en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la emisión de los actos materialmente administrativos o jurisdiccionales que tienen como finalidad desincorporar, en forma definitiva, algún derecho de la esfera jurídica de los gobernados debe estar precedida, de un procedimiento en el que se les permita desarrollar plenamente sus defensas. En congruencia con lo anterior, se concluye que para determinar si una disposición de observancia general respeta la referida garantía de audiencia previa, resulta necesario, en principio, precisar si el ejercicio de la potestad conferida en aquélla conlleva la definitiva disminución, menoscabo o supresión de un derecho que se encuentra incorporado en la esfera jurídica de los gobernados, ya que si el acto de autoridad trasciende a la expectativa que tienen en cuanto a que, de cumplir determinadas condiciones, podrán gozar de una específica prerrogativa, debe estimarse que aquel acto no tiene efectos privativos y, por ende, constituye un acto de molestia regido por lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Federal, cuyo válido ejercicio se encuentra condicionado a que se emita por escrito, por autoridad competente y con la debida fundamentación y motivación, sin necesidad de que antes de su emisión se escuche al sujeto afectado.
"A. en revisión 358/2001. **********. 14 de noviembre de 2001. Cinco votos. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: R.C.C..
"A. en revisión 201/2002. **********. 25 de septiembre de 2002. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretario: C. de J.M.S.."
169. 5.4. Dificultades de la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público en materia de determinaciones de terminación anticipada. Si bien es evidente que la intención del legislador, contemplada en los artículos 11 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público(40) y 2(41) de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, fue que la segunda legislación mencionada, aplicaría supletoriamente a la primera, de igual forma es necesario considerar que el referido artículo 11, también prevé la supletoriedad del Código Civil, mismo que debe preferirse para la interpretación de cuestiones de orden sustantivo.
170. En el caso, no debe omitirse considerar que lo previsto en el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, está definido como una cuestión sustantiva y no como una cuestión procesal, pues lo referido en dicho precepto, implica la existencia en los contratos administrativos regulados por dicha ley, de una cláusula comisoria expresa, que sujeta la terminación de los contratos, a que no se presente alguna de las condiciones resolutorias que puedan ocurrir por uno o más motivos.
171. Así, en el caso, la preferencia de la aplicación supletoria a la ley que nos ocupa, y concretamente, al precepto impugnado, recaería en las disposiciones del Código Civil, entre las que destacan las siguientes:
"Artículo 1938. La obligación es condicional cuando su existencia o su resolución dependen de un acontecimiento futuro e incierto."
"Artículo 1940. La condición es resolutoria cuando cumplida resuelve la obligación, volviendo las cosas al estado que tenían, como si esa obligación no hubiere existido."
172. Lo anterior, obliga a entender que los derechos que adquiere el proveedor con respecto a un contrato administrativo, están sujetos a una obligación condicional del Estado, pues el mismo, de acuerdo a lo pactado en el acto contractual y en lo señalado en la ley, puede llegar a encontrarse en una situación que le obligue o permita sólo cumplir algunas obligaciones si se satisfacen otras de naturaleza futura.
173. Por ejemplo, una adjudicación que lleve a un contrato para la compra pública de cinco mil a siete mil computadoras, incluye la base mínima de compra de cinco mil equipos, que podrá ampliarse hasta siete mil, sólo si se actualiza la obligación condicional, que en el caso, derivaría de que, en efecto, el Estado llegare a necesitar más de los cinco mil equipos y cuente con presupuesto para cubrir la diferencia.
174. Por otro lado, concretamente en el caso que nos ocupa, la terminación anticipada de un contrato administrativo se actualiza como una cláusula resolutoria, que implica que, de actualizarse determinadas cuestiones, una obligación quedaría resuelta sin cumplimiento, volviendo las cosas al estado que tenían inicialmente, como si dicha obligación no hubiese existido.
175. Tal es en realidad la naturaleza de la institución jurídica que contempla el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, por lo que si tal condición, se hiciere depender del respeto a la garantía de audiencia previa, simplemente se estaría desnaturalizando la terminación anticipada de los contratos administrativos.
176. Así, debe ser contundente la afirmación de que el precepto señalado, regula una condición resolutoria y no un procedimiento, por lo que es contradictorio aplicar supletoriamente disposiciones de "orden procesal" de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, para entender una institución de "orden sustantivo" y que se enmarca más bien en la esfera del derecho de las obligaciones.
177. A la vez, si bien prevista primariamente en la ley, la institución de la terminación anticipada, forma parte de los contratos administrativos como una cláusula o pacto comisorio que debe irremediablemente respetarse.
178. Para ilustrar lo anterior, y en especial, el impacto de las condiciones resolutorias y de las cláusulas o pactos comisorios en la verdadera naturaleza de instituciones como la "terminación anticipada" o la "rescisión de contratos", se citan los siguientes criterios, que, si bien son de orden histórico, auxilian a comprender de mejor forma los alcances de las condiciones resolutorias:
"Quinta Época
"Registro: 813993
"Tercera Sala
"Tesis aislada
"Informe 1955
"Materia civil
"Página 40
"PACTO COMISORIO. RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS.—El pacto comisorio expreso es legítimo y en virtud de él el contrato se resuelva automáticamente, por el solo efecto del incumplimiento, y sin intervención de los tribunales. El artículo 1949 del Código Civil consagra el principio de que los contratos sinalagmáticos son rescindibles si una de las partes no cumple su obligación. Nada más justo que esta regla; cuando dos personas se comprometen recíprocamente, cada una de ellas en cierta forma sólo consiente el acto de una manera condicional, se compromete porque la otra a su vez también se obliga a ello. La reciprocidad de las obligaciones, y en virtud de esta idea se llega, por una parte, al sistema de la ejecución simultánea o de la exceptio nom adimpleti contractus; y por la otra, al derecho de demandar la resolución, cuando ya es tarde para oponer dicha excepción. La resolución de los contratos por incumplimiento de una de las partes no es un hecho primitivo, en el desarrollo de las instituciones. El antiguo derecho romano no la conocía. Apareció en el contrato de venta, en el que fue objeto de un pacto especial llamado lex comisoria. El vendedor y el comprador convienen que la venta se tendrá por no celebrada, si el precio no se paga en el plazo fijado: tu res inepta sit, si ad diem pecunia soluta non sit (Digesto Lib. XVIII, tit. 3. Fr. 2). El uso de este pacto, tan ventajoso para el vendedor, se extendió de tal manera, que se terminó por sobreentenderlo, y más tarde se generalizó la aplicación del pacto comisorio, a todos los contratos sinalagmáticos. En el caso del pacto comisorio sobreentendido o tácito, el contrato no se resuelve de pleno derecho; la parte en cuyo favor no se ha cumplido la obligación tiene que demandar ante los tribunales la resolución del contrato. Pero si el acreedor desea un procedimiento de resolución más expedito, cuenta para ello con un medio: le basta hacer del incumplimiento, en el plazo convenido, una condición resolutoria ordinaria; escoge este hecho, como tomaría cualquier acontecimiento, para hacer de él una condición. De esta manera el contrato se resuelve automáticamente, por el solo efecto del incumplimiento, sin que deban intervenir los tribunales, y sin que haya medio de retardar o impedir la resolución concediendo un nuevo plazo al deudor. Si las partes declaran en un contrato sinalagmático que la resolución se verificará de pleno derecho, en caso de incumplimiento, el Juez únicamente intervendrá para interpretar el contrato.
"Amparo directo 5061/52. **********. 27 de enero de 1955. Unanimidad de cuatro votos. La publicación no menciona el nombre del ponente."
"Quinta Época
"Registro: 356874
"Tercera Sala
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación
"Tomo LVI, Número 10
"Materia civil
"Página 2378
"CONTRATOS, CONDICIÓN RESOLUTORIA EN LOS (LEGISLACIÓN DE GUANAJUATO).—El artículo 1349 del Código Civil del Estado de Guanajuato, estatuye que la condición resolutoria va siempre implícita en los contratos bilaterales, para el caso de que uno de los contrayentes no cumpliere su obligación, y debe tenerse en cuenta que la palabra siempre, quiere decir en todo tiempo, cualesquiera que sean las circunstancias del caso, con tal de que se demuestre que uno de los contratantes no cumplió con las obligaciones que el contrato le impuso, y la circunstancia de que éste haya estado en vigor durante tal o cual término, no implica que el contratante no tenga el derecho que la ley reconoce siempre y sin excepción alguna, para pedir su rescisión y exigir del que no cumplió el pago de daños y perjuicios.
"Amparo civil directo 5038/37. **********. 29 de junio de 1938. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente."
"Quinta Época
"Registro: 355188
"Tercera Sala
"Tesis: aislada
"Semanario Judicial de la Federación
"Tomo LXII
"Materia civil
"Página 235
"CONTRATOS, RESOLUCIÓN DE LOS Y PACTO COMISORIO.—Cuando en un contrato bilateral, una de las partes deja de cumplir con sus obligaciones, es natural y jurídico que la otra la constriñe a su cumplimiento; entonces la discusión entre las partes versa tanto sobre si existe o no el incumplimiento, cuanto para fijar la manera de efectuarse la resolución y las responsabilidades pecuniarias que trajo consigo el incumplimiento; ahora bien, cuando se realiza la condición resolutoria, extingue la obligación y desvincula a las partes; entre estas puede haber discusión o diferencias respecto a los efectos supervenientes de su obligación y aun respecto a si la condición se realizó o no, y entonces no se lleva ante la autoridad judicial cuestión alguna de responsabilidad, sino las diferencias naturales que puedan surgir en el cumplimiento de cualquiera clase de obligaciones y condiciones.
"Amparo civil en revisión 7187/37. **********. 5 de octubre de 1939. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente."
"Quinta Época
"Registro: 340227
"Tercera Sala
"Tesis: aislada
"Semanario Judicial de la Federación
"Tomo CXXIII, Número 3
"Materia civil
"Página 538
"PACTO COMISORIO EXPRESO.—La doctrina admite la posibilidad del pacto comisorio expreso, que encierra una condición resolutoria como otra cualquiera, y cuyo efecto es producir la resolución del contrato automáticamente, de pleno derecho, en caso de incumplimiento. Nuestro derecho no repugna ese pacto expreso, que no se encuentra en oposición con los artículos 6o., 7o. y 8o. del Código Civil, puesto que la voluntad de los particulares no exime de la observancia de ninguna ley ni contraviene leyes prohibitivas. Las partes indudablemente que tienen libertad para fijar expresamente los casos de extinción del contrato o, en otras palabras, de establecer condiciones resolutorias, y el pacto comisorio expreso, como se ha dicho, no es otra cosa que una condición resolutoria. Tampoco es contrario al artículo 1947 del Código Civil, ya que la validez y el cumplimiento del contrato no se deja al arbitrio de uno de los contratantes, sino que éstos pactan libremente la manera de resolverlo. (NOTA. Se recomienda leer la parte respectiva del considerando, por los conceptos doctrinarios que expresa).
"Amparo civil directo. 5061/52. **********. 27 de enero de 1955. Unanimidad de cuatro votos. R.: J.C.E.."
"Quinta Época
"Registro: 339107
"Tercera Sala
"Tesis: aislada
"Semanario Judicial de la Federación
"Tomo CXXX, Número 15
"Materia civil
"Página 613
"RESCISIÓN PRIVADA DE LOS CONTRATOS.—El artículo 1949 del Código Civil del Distrito y Territorios Federales dispone: ‘La facultad de resolver las obligaciones se entiende implícita en la recíprocas, para el caso de uno de los obligados no cumpliere lo que incumbe. El perjudicado podrá escoger entre exigir el cumplimiento o la resolución de la obligación, con el resarcimiento de daños y perjuicios en ambos casos. También podrá pedir la resolución aun después de haber optado por el cumplimiento, cuando éste resultare imposible’. Ahora bien, de la redacción de este artículo se desprende que, cuando hay pacto expreso, no es necesario que la resolución se dicte por el Juez, sino que puede hacerla la parte perjudicada y, si la contraparte no está conforme y no acepta las consecuencias de la rescisión, éstas son las únicas que deben demandarse judicialmente. Es necesariodistinguir en los contratos bilaterales entre la condición resolutoria tácita y la condición resolutoria expresa. La primera existe implícitamente, según el mencionado artículo 1949 del Código Civil, en todas las obligaciones para el caso de que uno de los obligados no cumpliere lo que le incumbe, pero su eficacia se traduce en que la parte perjudicada tiene la facultad de demandar la resolución al Juez. La condición resolutoria expresa, por el contrario, resuelve el contrato de manera privada, ipso iure, sin necesidad de declaración del Juez. Por lo tanto, cuando en el contrato bilateral expresamente se dispone la facultad de una de las partes de declarar la rescisión en caso de incumplimiento de la contraparte, la intervención del Juez es necesaria pues en realidad el incumplimiento equivale a una condición resolutoria. La interpretación anterior no pugna contra los artículos 6o., 7o. y 8o. del Código Civil ni contra el artículo 17 de la Constitución, pues no entraña el que un particular se haga justicia por sí mismo, ni se ejerce violencia para reclamar un derecho. Es una condición resolutoria que depende de la voluntad de los particulares y, si se hace en términos claros y precisos, entraña una renuncia a derechos privados que no afectan directamente el interés público.
"Amparo directo 6945/55. **********. 30 de noviembre de 1956. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: H.M.."
179. De igual forma, para retomar y resaltar la idea de que la supletoriedad a normas sustantivas se debe realizar precisamente con disposiciones de ese orden, al igual que, en el caso de disposiciones procesales se privilegiará la supletoriedad de normas de ese orden, se estima pertinente citar los siguientes criterios, en el entendido de que, si bien en el rubro se refieren a normas procesales, en su contenido citan también al Código Civil como eje de supletoriedad de normas sustantivas:
"Sexta Época
"Registro: 265440
"Segunda Sala
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación
"Volumen CXVII, Tercera Parte, marzo de 1967
"Materia administrativa
"Página 87
"PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.—El Código Federal de Procedimientos Civiles debe estimarse supletoriamente aplicable (salvo disposición expresa de la ley respectiva), a todos los procedimientos administrativos que se tramiten ante autoridades federales, teniendo como fundamento este aserto, el hecho de que si en derecho sustantivo es el Código Civil el que contiene los principios generales que rigen en las diversas ramas del derecho, en materia procesal, dentro de cada jurisdicción, es el código respectivo el que señala la normas que deben regir los procedimientos que se sigan ante las autoridades administrativas, salvo disposición expresa en contrario; consecuentemente, la aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles por el sentenciador, en ausencia de alguna disposición de la ley del acto, no puede agraviar al sentenciador.
"A. en revisión 7538/63. **********. 9 de marzo de 1967. Cinco votos. Ponente: F.T.R..
"Sexta Época, Tercera Parte:
"Volumen XLI, página 90. Amparo en revisión 1260/60. **********. 23 de noviembre de 1960. Cinco votos. Ponente: R.M.E.."
"Novena Época
"Registro: 198717
"Pleno
"Tesis aislada
"Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo V, mayo de 1997
"Materia común
"Tesis P. LXX/97
"Página 172
"REVISIÓN ADMINISTRATIVA. EN SU TRAMITACIÓN DEBE APLICARSE SUPLETORIAMENTE EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.—Como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación es la que prevé el recurso de revisión administrativa y no establece las reglas de sustanciación, debe estimarse supletoriamente aplicable el Código Federal de Procedimientos Civiles. Lo anterior, con fundamento en el hecho de que si en derecho sustantivo es el Código Civil el que contiene los principios generales que rigen en las diversas ramas del derecho, en materia procesal, a falta de disposición expresa de la ley del acto, debe también acudirse a la legislación civil, en todo lo que no contraríe los principios en que se sustenta la ley en que se va a efectuar la suplencia. Ahora bien, dado que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación es una ley federal, entonces habrá que aplicar supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles.
"Revisión administrativa (reclamación) 1/97. 17 de febrero de 1997. Once votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: M.Á.R.G..
"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiocho de abril en curso, aprobó, con el número LXX/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiocho de abril de mil novecientos noventa y siete."
180. En suma, si la institución de la terminación anticipada de un contrato, como condición resolutoria, es de naturaleza sustantiva y no procesal, por pertenecer al mundo de las obligaciones y no de los procedimientos, lo correcto en último caso, sería aplicar supletoriamente a la ley impugnada si existiese necesidad de ello, el Código Civil, pero no la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
181. Además, no debe perderse de vista que entre los requisitos para que opere la supletoriedad de las leyes, destaca el referido a que no es válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención en la ley a suplir.
182. Se dice lo anterior, porque el artículo 54 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, referido a la rescisión, sí prevé por las causas que actualizan esta institución, esto es, el incumplimiento de obligaciones del proveedor, reglas específicas que respetan íntegramente la garantía de audiencia previa, destacando que el precepto, fue actualizado en la misma reforma publicada el veintiocho de mayo de dos mil nueve, que adicionó el artículo 54 Bis referido a la terminación anticipada, pero sin previsión de dicha garantía dada la naturaleza y posibles causas de esta condición resolutoria.
183. Así, no cabe duda que no fue intención del legislador el incluir en la figura de la terminación anticipada de contratos, un procedimiento especial en el que se escuchare al proveedor antes de que se adoptare la medida, pues se insiste, la misma no tiene como origen un incumplimiento del proveedor, sino una cuestión de interés general que como razón de Estado, obliga a la dependencia o entidad contratante, a terminar adelantadamente un contrato administrativo por razones que pueden exceder su propia voluntad y que tienen sustento en el respeto a los principios que para este tipo de contrataciones, impone el artículo 134 de la Constitución Federal.
184. Precisamente, es en esa máxima de justificación que descansa en la protección del interés general, el que, en materia de terminación anticipada de contratos, no se contempló un procedimiento que respete la garantía de audiencia previa. Ello, sin perjuicio de que como se ha dicho previamente, este tipo de contratos administrativos, tienen un sustento especial en la Constitución y en la ley, que en sujeción a las condiciones resolutorias que les son impuestas, sólo pueden generar en ciertos casos expectativas de derechos cuya afectación no actualiza necesariamente un acto privativo, sino uno de molestia, salvo por lo que corresponda a servicios ya prestados o bienes efectivamente entregados.
185. Como sustento de la imposibilidad de aplicar a la institución sustantiva de la terminación anticipada, reglas de orden procesal que alteran su naturaleza y la verdadera intención del legislador, se cita como apoyo el siguiente criterio jurisprudencial:
"Décima Época
"Registro: 2003161
"Segunda Sala
"Tesis: jurisprudencia
"Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Libro XVIII, Tomo 2, marzo de 2013
"Materia constitucional
"Tesis 2a./J. 34/2013 (10a.)
"Página 1065
"SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.—La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
"Contradicción de tesis 389/2009. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Administrativa del Segundo Circuito y Segundo en la misma materia del Séptimo Circuito. 20 de enero de 2010. Mayoría de cuatro votos; votó con salvedades M.B.L.R.. Disidente: S.S.A.A.. Ponente: J.F.F.G.S.. Secretaria: I.M.R..
"Contradicción de tesis 406/2010. Entre las sustentadas por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito y el Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito. 13 de abril de 2011. Cinco votos; votó con salvedades M.B.L.R.. Ponente: L.M.A.M.. Secretario: F.G.M.G..
"A. en revisión 712/2011. **********. 30 de noviembre de 2011. Cinco votos; votó con salvedades M.B.L.R.. Ponente: J.F.F.G.S.. Secretario: J.B.H..
"Contradicción de tesis 437/2012. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito y el Tribunal Colegiado del Vigésimo Quinto Circuito. 14 de noviembre de 2012. Cinco votos; votó con salvedades M.B.L.R.. Ponente: S.A.V.H.. Secretario: M.Á.A.C..
"Amparo directo 40/2012. **********. 21 de noviembre de 2012. Unanimidad de cuatro votos; votaron con salvedades J.F.F.G.S. y M.B.L.R.. Ausente: S.A.V.H.. Ponente: J.F.F.G.S.. Secretaria: I.M.R..
"Tesis de jurisprudencia 34/2013 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del trece de febrero de dos mil trece."
186. Por último, se considera relevante destacar que la intención de introducir en mil novecientos noventa y cinco la institución de la terminación anticipada a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, se dio en un contexto de grave crisis nacional, como puede advertirse de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente, que si bien, explicó la necesidad de flexibilizar los procesos de contratación para incentivar el mercado, no es descartable que precisamente ante ese escenario de contingencia, fuese necesario prever mecanismos para concluir resolutoriamente obligaciones establecidas en contratos administrativos, ante escenarios de posibles recortes presupuestales, problemáticas sociales y demás situaciones que obligaban a introducir tal cláusula en la ley, e incluso, a buscar con ello simplemente introducir medidas que aseguraren en cualquier caso las mejores condiciones al Estado y a favor del interés general, en respeto a los principios que para este tipo de contrataciones prevé el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
187. El texto de la iniciativa, en lo relevante, es el siguiente:
"Cámara 1
Origen: Diputados
"Exposición de motivos
"México, D.F., a 26 de marzo de 2009.
"... 2. Iniciativa del Ejecutivo
"...
"En ejercicio de la facultad conferida al Ejecutivo federal, en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a consideración del honorable Congreso de la Unión iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y del Código Penal Federal, a la luz de la siguiente:
"Exposición de motivos
"Contexto de crisis
"La crisis económica global que está impactando a México requiere de respuestas y cambios coyunturales y de fondo no sólo para mitigar sus efectos, sino para corregir problemas añejos y fortalecer la economía. Las respuestas que han dado los gobiernos de las principales economías, en particular el de los Estados Unidos de América, es la de utilizar todos los instrumentos y recursos del sector público para reordenar el sector financiero y la economía en su conjunto. En México, en el último trimestre de 2008, el gobierno federal y el Congreso de la Unión acordamos impulsar reformas que permitieran hacer frente a los primeros síntomas de crisis en el sector financiero, principalmente en el marco de la aprobación de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos para 2009.
"...
"Importancia de las contrataciones públicas como palanca de desarrollo
"Es innegable que nuestro sistema de contrataciones públicas se encuentra en una encrucijada en la que puede ser un apoyo vital a la economía o convertirse un gran inhibidor de la buena marcha de los proyectos que necesita el país.
"En las épocas de crecimiento económico las contrataciones públicas constituyen un factor relevante para los países; un sistema de contrataciones eficiente y eficaz apoya el desarrollo y permite beneficios sociales mayores. Pero en una época de crisis económica, las contrataciones públicas son un factor clave y estratégico para detonar y expandir el crecimiento económico. En este contexto, los cambios y modernización de las normas que rigen el sistema de contratación de nuestro país constituyen uno de los ejes axiales para hacer frente a los efectos de la crisis y eficientar las compras y contratación de infraestructura que requerimos.
"Un estudio del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo concluye que el sistema de contrataciones del gobierno federal ‘requiere modernización, simplificación y más flexibilidad para responder a las condiciones de rápido cambio que presenta el mercado. El sistema debe ser más abierto y competitivo, y concentrarse menos en el cumplimiento y control’'. Por ello requiere reformas ‘para alinear los sistemas de contrataciones con los objetivos del gobierno y generar ahorros sustanciales mediante menores costos transaccionales y precios de mercado más bajos, así como a mejorar la transparencia, certeza y confianza del público en el sistema’ ...
"Principales problemas del sistema de contrataciones.
"Uno de los principales problemas que plantean las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Públicos, y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas es que fueron diseñadas bajo la directriz dominante del control administrativo, entendido como el cumplimiento puntilloso de normas y formalidades, en vez de orientarse principalmente a la obtención de resultados a través de las mejores condiciones de contratación en favor del Estado, como lo señala el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"... La problemática señalada hasta aquí muestra la imperiosa necesidad de diseñar cambios que, además de atender la urgencia y gravedad de la crisis actual, permitan dar paso a soluciones de corto, mediano y largo plazo.
"La experiencia diaria, aunada a las reflexiones producto de foros, seminarios y publicaciones, así como la creciente diversidad y complejidad en materia de adquisiciones, arrendamientos, obras públicas y servicios que realizan las dependencias y entidades de la administración pública federal, hacen necesario contar con procedimientos simplificados, ágiles, con reglas claras y de manejo práctico para servidores públicos, proveedores y contratistas, que permitan incrementar la oportunidad y la igualdad de condiciones para los participantes.
"Es en este tenor que se presenta esta iniciativa de reforma a varias leyes secundarias, seguro de que la discusión plural, responsable y libre de éstas y otras ideas que se vayan sumando en comisiones de las Cámaras que integran el honorable Congreso de la Unión podrá derivar en un marco jurídico más sólido y acorde con los tiempos de crisis e incertidumbre por los que atraviesa México.
"Por ello, la orientación de esta reforma considera como indispensable basar nuestra propuesta en los principios contemplados en el artículo 134 constitucional: eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. Con base en estos principios la orientación de las reformas de esta iniciativa se sustenta en cuatro ejes interrelacionados entre sí:
"...
"Los cambios en el segundo eje están dedicados a que los procedimientos de contratación se desarrollen de forma estandarizada, apoyados en el uso intensivo de tecnologías de la información, además de la simplificación y clarificación de disposiciones, la posibilidad de utilizar de medios de comunicación electrónica desde el proceso de planeación, programación y presupuestación hasta la finalización de los contratos, así como la capacitación y acreditación de los servidores públicos que están a cargo de las contrataciones.
"El tercer eje de la reforma es la orientación a resultados, con el que se realizan ajustes estructurales a las leyes para alinearlas a los principios constitucionales con el fin de eliminar la confusión sobre las materias que regulan, mejorar la redacción y alcance de diversos aspectos de las mismas a la luz de la doctrina jurídica y la jurisprudencia, así como precisar las responsabilidades de los servidores públicos que intervienen en los distintos procedimientos.
"Por último, el cuarto eje de la reforma, es el de la innovación, por medio del cual se introducen y regulan nuevos esquemas y modalidades de contratación, como los contratos marco, la contratación de obras públicas y servicios de características complejas, así como los denominados genéricamente proyectos de prestación de servicios, entre otros; de igual manera se definen los efectos y alcances en materia de inconformidades tendientes a agilizar la contratación y dotar de mayor certeza jurídica y control efectivo de la legalidad, así como el establecimiento de una regulación general sobre el arbitraje como mecanismo de solución de controversias y el fortalecimiento del procedimiento de conciliación.
"...
"Cambios comunes en las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
"Certeza jurídica
"Resulta innegable que uno de los fines esenciales que debe de perseguir todo instrumento jurídico es dotar de certeza a los destinatarios de la norma, ya sea en su papel de autoridades o de ciudadanos. Para ello se propone fortalecer y clarificar aquellos casos en los cuales la vaguedad o ambigüedad de las normas jurídicas vigentes han dado lugar a innumerables litigios, ya sea en el ámbito del poder judicial o aquellos marcados por lasnormas del derecho administrativo, en detrimento de un pulcro ejercicio del gasto público y del combate a la corrupción.
"...
"Mecanismos de solución de controversias
"Se incorporan importantes innovaciones para perfeccionar a la inconformidad como instancia que los particulares tienen a su alcance para impugnar los actos que estiman irregulares en las licitaciones públicas. Se dota a la figura de normas procesales particulares con el fin de reducir la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Federal de Procedimientos Civiles, cuya naturaleza no siempre resulta compatible con los fines de la contratación pública, lo que se ha traducido en la práctica actual en dilaciones y disparidad de criterios para tramitar y resolver los asuntos.
"La regulación procesal propuesta tiende a procurar una mayor celeridad en la ventilación de las impugnaciones para que el gasto público fluya con los menores contratiempos posibles y se eviten paralizaciones injustificadas.
"Con esta visión, se introduce una importante reducción de los diversos plazos procesales: de diez a seis días para la interposición de la inconformidad; las prevenciones pasan de cinco a tres días; la posibilidad de ampliar la inconformidad (figura no expresamente prevista en la actual ley pero que se ha venido aplicando por tesis del Poder Judicial Federal) se reduce de diez a tres días después de rendido el informe de la convocante y la respuesta de ésta y del tercero a dicha ampliación será también en tres días, en lugar de seis; los alegatos pasan de cinco a tres días y la autoridad tendrá ya solo quince días para resolver, en lugar de los veinte días actuales.
"La iniciativa incluye una regulación particular respecto de la suspensión de los actos de la licitación pública como medida cautelar durante la sustanciación de las inconformidades, la cual tiende a asegurar, por una parte, el que no se ejecuten actos posiblemente viciados, y por la otra, que se otorguen garantías suficientes al Estado para resarcirle en los daños que implica detener los actos contractuales, cuando las inconformidades no resultan fundadas.
"En la misma línea, se precisan los elementos que deben contener las directrices que se dicten en las resoluciones. De manera especial, destaca la consecuencia que tendrán las nulidades cuando se desecharon injustificadamente las ofertas de los inconformes, lo que abonará a la seguridad jurídica del sistema y evitará el indebido proceder de los servidores públicos.
"De igual manera, a la vez que se crea a favor de los particulares una instancia de control de legalidad más clara y eficaz, también se establecen los incentivos para el responsable ejercicio del legítimo derecho a la impugnación. Para ello, se regula de mejor manera la facultad de sancionar a los licitantes que ejercen abusivamente su derecho a inconformarse."
188. De la iniciativa arriba transcrita en lo conducente, destaca que incluso, se introdujeron ajustes procesales a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, para reducir el ámbito de aplicación supletoria de disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuya naturaleza no siempre resulta compatible con los fines de la contratación pública, lo que se ha traducido en la práctica actual en dilaciones y disparidad de criterios para tramitar y resolver los asuntos.
189. En suma, se estima que existen sólidas razones para sustentar la constitucionalidad del artículo 54 Bis de la Ley Federal de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, sin que sea necesario recurrir a la supletoriedad de otras disposiciones legales, pues el contenido de la propia norma es basto por sí mismo para arribar a la conclusión de que:
190. [1] La terminación anticipada es una condición resolutoria de naturaleza sustantiva y no procesal, que por tanto, no permite la aplicación supletoria de disposiciones adjetivas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
191. [2] La terminación anticipada no afecta derechos ya adquiridos de los proveedores ni les priva de derechos que ya hubiesen ingresado a su esfera jurídica, sino que sólo se afecta y causa molestia con respecto a la expectativa de ejercer derechos asociados a un contrato administrativo que está sujeto a una condición resolutoria.
192. [3] La terminación anticipada no implica sanción alguna a los proveedores, garantiza que les sean reembolsados los gastos no recuperables en que hubieran incurrido antes de dicha determinación, y no les priva del derecho de cobrar por servicios ya prestados o bienes ya entregados.
193. [4] A diferencia de la rescisión, que es en sí una sanción al incumplimiento de los proveedores, y que puede tener como consecuencia otras sanciones, como la suspensión del padrón de proveedores por un año, la aplicación de penas convencionales y otras consecuencias que sí afectan intensamente al proveedor sujeto a dicha medida, la terminación anticipada responde a razones de interés general que incluso, pueden exceder a la voluntad de la dependencia o entidad contratante, lo que justifica que tratándose de dicha terminación, no sea exigible la necesidad de respetar la garantía de audiencia, pues en último caso, los proveedores, pueden hacer exigibles los derechos que puedan corresponderles ante las instancias jurisdiccionales correspondientes, con posterioridad a la determinación respectiva.
194. [5] No fue intención del legislador prever para la terminación anticipada de contratos el respeto a la garantía de audiencia previa, como sí fue ello previsto para la rescisión administrativa, lo que también impide aplicar supletoriamente disposiciones procesales de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, a efecto de conceder una garantía de audiencia que es innecesaria constitucionalmente e incompatible con la naturaleza de una terminación anticipada de contratos administrativos sujeta a razones de interés general, que son suficientes para exceptuar a este tipo de determinaciones, de la garantía al derecho de audiencia previa.
195. SEXTO.—Criterio que debe prevalecer. En atención a los anteriores razonamientos, deben prevalecer con el carácter de jurisprudencia, las siguientes tesis:
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. EL ARTÍCULO 54 BIS DE LA LEY RELATIVA, QUE PREVÉ LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, NO VIOLA EL DERECHO DE AUDIENCIA PREVIA. El precepto citado, al regular la condición resolutoria de los contratos administrativos, identificada como "terminación anticipada", no viola el derecho de audiencia previa reconocido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, porque la facultad de dar por terminado un contrato se justifica en el hecho de que si en el ámbito del derecho civil, donde por regla general prevalece el interés privado, existe previsión legal en el sentido de que los contratantes pueden, bajo determinadas condiciones, dar por concluidos los contratos sin necesidad de acudir a los tribunales, es lógico y jurídico sostener que en la esfera administrativa, donde imperan razones de interés general, la autoridad puede ejercer esa misma facultad ante circunstancias que hagan patente la necesidad de salvaguardar el interés público y dar cumplimiento a los principios que, para este tipo de contrataciones públicas, impone el artículo 134 de la Constitución Federal.
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. DIFERENCIAS ENTRE LA RESCISIÓN ADMINISTRATIVA Y LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS REGULADOS POR LA LEY RELATIVA. Si bien tanto la rescisión administrativa como la terminación anticipada de los contratos administrativos, reguladas por los artículos 54 y 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, persiguen una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento, y se actualizan en la conclusión de las obligaciones previstas en un contrato, de manera previa a la fecha convenida para el término de su vigencia, lo cierto es que la rescisión administrativa del contrato en los términos ahí establecidos sí actualiza un acto privativo que exige el pleno respeto al derecho de audiencia previa reconocido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se activa ante el incumplimiento de obligaciones del proveedor, a quien se impone esa medida como sanción, lo que a su vez puede derivar en otro tipo de sanciones, como la aplicación de penas convencionales, la prohibición de suscribir contratos con el Estado por un tiempo determinado y otras más previstas en la ley o en el contrato respectivo. Por su parte, la terminación anticipada de un contrato administrativo ocurre ante razones de interés general, o bien, cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, o se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública. De ahí que la terminación anticipada de un contrato no deriva, en principio, del incumplimiento a una obligación adquirida por el proveedor, sino de razones externas que incluso pueden ser ajenas a la voluntad de la dependencia o entidad contratante. Dicha terminación implica, básicamente, que el proveedor sólo será afectado con la molestia de ya no poder ejercer los derechos sobre los que, en términos del contrato suscrito, tenía mera expectativa de llevar a cabo de no presentarse una condición resolutoria, por lo que en realidad no se le priva de algún derecho adquirido o que hubiese ingresado a su esfera jurídica, máxime que la terminación anticipada conlleva la obligación del Estado de reembolsarle los gastos no recuperables en que pudo haber incurrido antes de la terminación, y no le impide cobrar por los servicios ya prestados o por los bienes entregados o arrendados durante la vigencia del contrato respectivo, ni menos aún, acudir posteriormente a las instancias jurisdiccionales respectivas para combatir la medida o exigir previa audiencia sobre otros derechos que estimara procedentes. Así, mientras en la rescisión administrativa es indispensable prever el derecho de audiencia previa a favor del proveedor, lo que incluso hace el artículo 54 referido, ello no puede extenderse al caso de la terminación anticipada de un contrato, supuesto en el que no es constitucionalmente necesario hacerlo.
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. A LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS RESPECTIVOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, REGULADA EN EL ARTÍCULO 54 BIS DE LA LEY RELATIVA, NO LE SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Como condición resolutoria, la terminación anticipada de los contratos administrativos representa una institución sustantiva que no puede ser reconstruida con la aplicación supletoria de disposiciones de orden procesal derivadas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo pues, en su caso, primero sería aplicable como norma sustantiva compatible el artículo 1940 del Código Civil Federal. Así, es evidente que fue intención del legislador no otorgar audiencia previa a la emisión del acto de molestia consistente en la terminación anticipada de los contratos administrativos regulada en el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, como sí lo fue en el supuesto de su rescisión administrativa; de ahí que sea innecesaria la aplicación supletoria de las normas adjetivas referidas, pues no es válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo la intención de establecer en la ley a suplir.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.
SEGUNDO.—Deben prevalecer, con carácter de jurisprudencia, los criterios sustentados por este Tribunal Pleno, en términos de las tesis redactadas en el último considerando del presente fallo.
TERCERO.—Publíquense las jurisprudencias que se sustentan en la presente resolución, en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece.
N.; envíese testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la legitimación, a los antecedentes y a la existencia de la contradicción de tesis.
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., C.D., Z.L. de L. en contra de las consideraciones, P.R., P.H., L.P. y presidente A.M. en contra de algunas consideraciones, respecto de los considerandos quinto y sexto relativos, respectivamente, al estudio y al criterio que debe prevalecer. Los Ministros Luna Ramos, F.G.S., M.M.I. y P.D. votaron en contra. Los Ministros Z.L. de L. y presidente A.M. anunciaron sendos votos concurrentes.
El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.
En términos de lo previsto en los artículos 110, 113 y 118 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como el Acuerdo General 11/2017 emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cinco de septiembre de dos mil diecisiete, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 47/95, P./J. 40/96 y 2a./J. 4/2010 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., diciembre de 1995, página 133, IV, julio de 1996, página 5 y XXXI, enero de 2010, página 312, respectivamente.



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1. Cuaderno de la contradicción de tesis 192/2016. Fojas 2-16. La denuncia fue ingresada el treinta y uno de mayo de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia.
2. I.. Fojas 19-21.
3. I.. Foja 70.
4. "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: ...
"XIII. ...
"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los Ministros, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, el fiscal general de la República, en asuntos en materia penal y procesal penal, así como los relacionados con el ámbito de sus funciones, el Ejecutivo Federal, por conducto del consejero jurídico del Gobierno, o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.
"Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."
5. "Artículo 225. La jurisprudencia por contradicción se establece al dilucidar los criterios discrepantes sostenidos entre las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre los Plenos de Circuito o entre los Tribunales Colegiados de Circuito, en los asuntos de su competencia."
6. "Artículo 226. Las contradicciones de tesis serán resueltas por:
"I. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando deban dilucidarse las tesis contradictorias sostenidas entre sus salas; ..."
7. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: ...
"VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis sustentadas por las Salas de la Suprema Corte de Justicia, por el Tribunal Electoral en los términos de los artículos 236 y 237 de esta ley, o por los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, por los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo Circuito y por los Tribunales Colegiados de Circuito con diferente especialización, cuando se trate de asuntos que por razón de la materia no sean de la competencia exclusiva de alguna de las Salas."
8. "Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:
"...
"VII. Las contradicciones entre tesis sustentadas por las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como las diversas que se susciten entre el Pleno o las Salas de este Alto Tribunal y alguna de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos del párrafo séptimo del artículo 99 constitucional, así como las suscitadas entre los Plenos de Circuito y/o los Tribunales Colegiados de un diverso Circuito, cuando así lo acuerde la S. en la que esté radicada y el Pleno lo estime justificado."
9. "Artículo 227. La legitimación para denunciar las contradicciones de tesis se ajustará a las siguientes reglas:
"I. Las contradicciones a que se refiere la fracción I del artículo anterior podrán ser denunciadas ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por los Ministros, los Plenos de Circuito, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Magistrados de los Tribunales Unitarios de Circuito, los Jueces de Distrito, el procurador general de la República, o las partes en los asuntos que las motivaron ..."
10. Acorde al precepto señalado, en realidad, lo que procedió fue la terminación anticipada del contrato, no necesariamente la rescisión del mismo.
11. "Artículo 54 Bis. La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general, o bien, cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, o se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública. En estos supuestos la dependencia o entidad reembolsará al proveedor los gastos no recuperables en que haya incurrido, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato correspondiente."
12. Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 39, marzo 1972, Primera Parte, página 14. De texto: "La aplicación de tesis del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por analogía, es correcta si examinados los elementos comunes entre los dos supuestos, los de las ejecutorias yel caso a estudio; encontrados los elementos diversos entre los dos supuestos; delimitados de entre los elementos comunes, aquellos que la Suprema Corte de Justicia tomo en cuenta decisivamente para dictar sus ejecutorias, se advierte, por último, que los elementos diversos, por su número, por su naturaleza y por su contenido, no pueden modificar las disposiciones de las tesis que se aplican por analogía."
13. 2a./J. 124/2006, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, septiembre de 2006, página 278. De rubro y texto: "EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO.—Conforme al artículo 197 de la Ley de Amparo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia 834, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, página 1389, con el rubro: ‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’, porque de una nueva reflexión se concluye que de la interpretación del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que son las señaladas en la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’, las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo."
14. Resolución votada el dieciocho de agosto de dos mil seis.
15. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, con el número 834, Segunda Parte, página 1389, Quinta Época. De texto: "En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental."
16. 2a./J. 108/2012 (10a.); Décima Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIII, Tomo 3, octubre de 2012, página 1326. De texto: "Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida."
17. 1a./J. 71/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 266.
18. Así lo estableció en la jurisprudencia P./J. 72/2010, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.—De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil diez, materia común, página 7, registro digital: 164120.
19. Cuyo texto es el siguiente: "De lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 192, 197 y 197-A de la Ley de A., se desprende que con la resolución de las contradicciones de tesis se busca acabar con la inseguridad jurídica que provoca la divergencia de criterios entre órganos jurisdiccionales terminales al resolver sobre un mismo tema jurídico, mediante el establecimiento de una jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que unifique el criterio que debe observarse en lo subsecuente para la solución de asuntos similares a los que motivaron la denuncia respectiva, para lo cual es indispensable que supere las discrepancias existentes no sólo entre criterios expresos, sino también cuando alguno de ellos sea implícito, siempre que pueda deducirse de manera clara e indubitable de las circunstancias particulares del caso, pues de estimarse que en este último supuesto no puede configurarse la contradicción de criterios, seguirían resolviéndose de forma diferente y sin justificación alguna, negocios jurídicos en los que se examinen cuestiones esencialmente iguales, que es precisamente lo que el Órgano Reformador de la Constitución pretendió remediar con la instauración del citado procedimiento, sin que obste el desconocimiento de las consideraciones que sirvieron de sustento al órgano jurisdiccional contendiente para adoptar el criterio tácito, ya que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximo intérprete de la Constitución Federal, fijar la jurisprudencia que debe prevalecer con base en las consideraciones que estime pertinentes, las cuales pueden o no coincidir con las expresadas en las ejecutorias a las que se atribuye la contraposición." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, jurisprudencia, T.X., julio de 2008, materia común, pagina, número de registro digital: 169334).
20. "Artículo 54 Bis. La dependencia o entidad podrá dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general, o bien, cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, o se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública. En estos supuestos la dependencia o entidad reembolsará al proveedor los gastos no recuperables en que haya incurrido, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato correspondiente."
21. En la resolución dictada por la Juez de Distrito, y que fue confirmada en la revisión, se explicó que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la prerrogativa consagrada en el artículo 14 constitucional, no es de carácter absoluto, sino que existen supuestos, como los citados, en los que por la naturaleza de la actividad administrativa y su impacto en la esfera jurídica de los particulares, el derecho fundamental de ser oído y vencido en juicio, puede otorgarse con posterioridad a la emisión del acto de autoridad correspondiente; lo cual se justifica cuando imperan razones vinculadas con el interés general, como la relativa a la facultad de rescindir un contrato público o dar por terminada anticipadamente una relación contractual que puede ejercer la autoridad administrativa cuando persigue una actuación más eficiente y oportuna de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento, o existan causas justificadas que ameriten ese ejercicio ante un posible daño o perjuicio que sufriría el Estado de continuarse la ejecución del acuerdo de voluntades que se trate.
22. "Novena Época. Registro digital: 190295. Segunda Sala, tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2001, materias constitucional y administrativa, tesis 2a. IV/2001, página 292. "OBRAS PÚBLICAS. LOS ARTÍCULOS 40 DE LA LEY DE ADQUISICIONES Y OBRAS PÚBLICAS Y 52, FRACCIÓN II, DE SU REGLAMENTO, QUE FACULTAN A LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL PARA DECLARAR LA RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS RELATIVOS, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 14 Y 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA.—Los artículos 40 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, y 52, fracción II, del Reglamento de la Ley de Obras Públicas no violan los artículos 14 y 17 constitucionales por facultar a las dependencias o entidades de la administración pública para declarar por sí mismas la rescisión de los contratos administrativos que hayan celebrado con particulares, en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor o contratista, ya que la potestad rescisoria ha sido reconocida como un privilegio de los órganos de dicha administración que, dada su naturaleza, los coloca en una situación de ventaja respecto de los particulares que con ella contratan y en la medida que ni en las normas supremas citadas ni en alguna otra de la propia Constitución Federal dispone que la rescisión de un contrato administrativo sólo pueda decretarse por un tribunal judicial o administrativo. Ahora bien, la facultad rescisoria aludida se justifica, en virtud de que si en el ámbito civil, donde prevalece como regla general el interés privado, existe la previsión legal de que los contratantes sujetos a este régimen pueden, bajo determinadas condiciones, rescindir motu proprio los contratos bilaterales en que intervengan, sin necesidad de acudir a los tribunales, es lógico que en la esfera administrativa, en la que imperan razones vinculadas con el interés general, esa misma facultad la pueda ejercer la autoridad administrativa cuando persigue una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento. Además, la potestad de rescisión referida no priva ni restringe al particular del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia impartida por los tribunales, pues de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 de la ley citada y 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ese acto administrativo de autoridad es impugnable dentro de la jurisdicción ordinaria administrativa del orden federal que compete a los Jueces de Distrito y, por tal motivo, tampoco se infringe la garantía de audiencia, en tanto que en el juicio ordinario correspondiente el particular puede hacer uso del cúmulo de derechos procesales fundamentales o secundarios que se prevén para defender sus derechos y, asimismo, el artículo 92 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas prevé un procedimiento previo a la rescisión administrativa de contratos, en el que se cumplen las formalidades esenciales del mismo.—A. en revisión 225/99. Constructora Real del Centro, S.A. de C.V. 17 de noviembre del año 2000. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P.."
23. "Artículo 40. Las dependencias y entidades podrán rescindir administrativamente los contratos en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor o contratista. Asimismo, las dependencias y entidades podrán dar por terminados anticipadamente los contratos cuando concurran razones de interés general. Nota: Legislación derogada."
24. "Artículo 52. Para los efectos de los artículos 42 y 43 de la ley, las dependencias y entidades podrán suspender o rescindir los contratos de obras o de servicios ajustándose a lo siguiente:
"I. Cuando se determine la suspensión de la obra o rescisión del contrato, por causa no imputable al contratista, la dependencia o entidad pagará, a solicitud del contratista los trabajos ejecutados, así como los gastos no recuperables. El contratista dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha de la notificación escrita de la contratante sobre la suspensión o rescisión deberá presentar estudio que justifique su solicitud; dentro de igual plazo la dependencia o entidad deberá resolver sobre la procedencia de la petición para lo cual se deberá celebrar convenio entre las partes, y
"II. En caso de rescisión del contrato por causa imputables al contratista la dependencia o entidad procederá a hacer efectivas las garantías y se abstendrá de cubrir los importes resultantes de trabajo ejecutados aun no liquidados hasta que se otorgue el finiquito correspondiente lo que deberá efectuarse dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la rescisión. En dicho finiquito deberá preverse el sobrecosto de los trabajos aun no ejecutados o como lo relativo a la recuperación de los materiales y equipos que en su caso le hayan sido entregados.
"Lo anterior es sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran existir.
"La dependencia o entidad procederá a la rescisión del contrato cuando el contratista no inicie los trabajos en la fecha pactada suspenda injustificadamente los trabajos o incumpla con el programa de ejecución por falta de materiales trabajadores o equipo de construcción y no repare o reponga alguna parte de la obra rechazada que no cumpla con las especificaciones de construcción o normas de calidad, así como cualquier otra causa que implique contravención a los términos del contrato.
"No implicará retraso en el programa de ejecución de la obra y por tanto no se considerará como incumplimiento del contrato y causa de su rescisión cuando el atraso tenga lugar por la falta de pago de estimaciones y del ajuste de costos dentro de los plazos establecidos en el artículo 43 de este reglamento de información referente a planos especificaciones o normas de calidad de entrega física de las áreas de trabajo y de entrega oportuna de materiales y equipos que deba suministrar la contratante, así como cuando la dependencia o entidad hubiere ordenado por escrito la suspensión de los trabajos.
"Las propias dependencias y las entidades cuyos presupuestos se encuentren incluidos en el presupuesto de egresos de la Federación o del Departamento del Distrito Federal o reciban transferencias con cargo a dichos presupuestos darán cuenta a la Secretaría y a la Contraloría dentro de los diez días hábiles siguientes a la suspensión o rescisión sobre las causas que la motivaron.
"En los contratos se deberá estipular que las partes convienen que cuando la dependencia o entidad determine justificadamente la rescisión administrativa del contrato la decisión correspondiente se comunicará por escrito al contratista exponiendo las razones que al efecto se tuvieren para que éste dentro del término de veinte días hábiles contados a partir de la fecha en que reciba la notificación de rescisión, manifieste lo que a su derecho convenga en cuyo caso la dependencia o entidad resolverá lo procedente dentro del plazo de veinte días hábiles siguientes a la fecha en que hubiere recibido el escrito de contestación del contratista.
"Lo previsto en este artículo es sin perjuicio de que los contratistas se inconformen por escrito ante la autoridad correspondiente dentro de los diez días hábiles siguientes al del acto motivo de dicha inconformidad para lo cual deberán acompañar a su inconformidad las pruebas documentales necesarias."
25. Conviene mencionar, que la Segunda Sala, hizo referencia en su fallo, a lo asentado por el Juez de Distrito en la ejecutoria entonces impugnada, quien mencionó literalmente lo siguiente: "... En mérito de lo anterior, se arriba a la conclusión de que el artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, respeta el derecho de audiencia que consagra el artículo 14 constitucional, debido a que si bien no contempla la posibilidad de que los actos que den porterminado un contrato puedan ser analizados a través de un juicio, lo cierto es que tal situación no impide que la parte quejosa pueda interponer las acciones judiciales que estime pertinentes contra esas determinaciones, toda vez que lo único que hace el precepto reclamado es prever una de las formas en que el contrato se da por terminado. Es decir, el ejercicio del derecho de audiencia para controvertir la terminación anticipada de un contrato no está supeditada al texto del artículo 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, sino que está regulada en las demás leyes secundarias, como lo es la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Así, el argumento de que los particulares aun tendrían a su alcance medios judiciales para recurrir con posterioridad el acto que dio por terminado un contrato de manera anticipada, se estima que fue hecho a mayor abundamiento, lo cual de ninguna manera significa que el J. del conocimiento hubiere omitido analizar lo efectivamente planteado por la quejosa, pues se insiste, justificó la falta de garantía de audiencia previa en la terminación anticipada de contratos, con base en que ello se trata de una facultad exclusiva de la Administración Pública Federal, de ahí lo infundado del agravio planteado por la sociedad recurrente."
26. "Artículo 11. Serán supletorias de esta ley y de las demás disposiciones que de ella se deriven, en lo que corresponda, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Federal de Procedimientos Civiles. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 61 de la presente ley."
27. "Artículo 2. Esta ley, salvo por lo que toca al título tercero A, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta ley, en lo conducente."
28. "Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.
"En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."
29. "Artículo 39. Toda notificación deberá efectuarse en el plazo máximo de diez días, a partir de la emisión de la resolución o acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye con la indicación si es o no definitivo en la vía administrativa, y en su caso, la expresión del recurso administrativo que contra la misma proceda, órgano ante el cual hubiera de presentarse y plazo para su interposición."
30. "Artículo 50. En los procedimientos administrativos se admitirán toda clase de pruebas, excepto la confesional de las autoridades. No se considerará comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades administrativas, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos.
"La autoridad podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley.
"El órgano o autoridad de la administración pública federal ante quien se tramite un procedimiento administrativo, acordará sobre la admisibilidad de las pruebas ofrecidas. Sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto, sean improcedentes e innecesarias o contrarias a la moral y al derecho. Tal resolución deberá estar debidamente fundada y motivada."
31. "Artículo 51. El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contado a partir de su admisión.
"Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor de ocho ni mayor de quince días para tal efecto.
"Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva".
32. "Artículo 52. El órgano administrativo notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan sido admitidas."
33. "Artículo 56. Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los que serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución.
"Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus alegatos.
"Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá por concluido el trámite."
34. "Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."
35. "Artículo 77. En cualquier momento los proveedores o las dependencias y entidades podrán presentar ante la Secretaría de la Función Pública solicitud de conciliación, por desavenencias derivadas del cumplimiento de los contratos o pedidos. Una vez recibida la solicitud respectiva, la Secretaría de la Función Pública señalará día y hora para que tenga verificativo la audiencia de conciliación y citará a las partes. Dicha audiencia se deberá iniciar dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de recepción de la solicitud. La asistencia a la audiencia de conciliación será obligatoria para ambas partes, por lo que la inasistencia por parte del proveedor traerá como consecuencia tener por no presentada su solicitud."
"Artículo 78. En la audiencia de conciliación, la Secretaría de la Función Pública, tomando en cuenta los hechos manifestados en la solicitud y los argumentos que hiciere valer la dependencia o entidad respectiva, determinará los elementos comunes y los puntos de controversia y exhortará a las partes para conciliar sus intereses, conforme a las disposiciones de esta ley, sin prejuzgar sobre el conflicto planteado."
"Artículo 79. En el supuesto de que las partes lleguen a un acuerdo durante la conciliación, el convenio respectivo obligará a las mismas, y su cumplimiento podrá ser demandado por la vía judicial correspondiente. La Secretaría de la Función Pública dará seguimiento a los acuerdos de voluntades, para lo cual las dependencias y entidades deberán remitir un informe sobre el avance de cumplimiento del mismo, en términos del reglamento de esta ley. En caso de no existir acuerdo de voluntades, las partes podrán optar por cualquier vía de solución a su controversia."
36. "Artículo 80. Podrá convenirse compromiso arbitral respecto de aquellas controversias que surjan entre las partes por interpretación a las cláusulas de los contratos o por cuestiones derivadas de su ejecución, en términos de lo dispuesto en el título cuarto del libro quinto del Código de Comercio.
"No será materia de arbitraje la rescisión administrativa, la terminación anticipada de los contratos, así como aquellos casos que disponga el reglamento de esta ley."
37. "Artículo 54. Las dependencias y entidades podrán en cualquier momento rescindir administrativamente los contratos cuando el proveedor incurra en incumplimiento de sus obligaciones, conforme al procedimiento siguiente: I. Se iniciará a partir de que al proveedor le sea comunicado por escrito el incumplimiento en que haya incurrido, para que en un término de cinco días hábiles exponga lo que a su derecho convenga y aporte, en su caso, las pruebas que estime pertinentes; II. Transcurrido el término a que se refiere la fracción anterior, la dependencia o entidad contará con un plazo de quince días para resolver, considerando los argumentos y pruebas que hubiere hecho valer el proveedor. La determinación de dar o no por rescindido el contrato deberá ser debidamente fundada, motivada y comunicada al proveedor dentro dicho plazo, y III. Cuando se rescinda el contrato se formulará el finiquito correspondiente, a efecto de hacer constar los pagos que deba efectuar la dependencia o entidad por concepto de los bienes recibidos o los servicios prestados hasta el momento de rescisión. Iniciado un procedimiento de conciliación las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán suspender el trámite del procedimiento de rescisión. Si previamente a la determinación de dar por rescindido el contrato, se hiciere entrega de los bienes o se prestaren los servicios, el procedimiento iniciado quedará sin efecto, previa aceptación y verificación de la dependencia o entidad de que continúa vigente la necesidad de los mismos, aplicando, en su caso, las penas convencionales correspondientes. La dependencia o entidad podrá determinar no dar por rescindido el contrato, cuando durante el procedimiento advierta que la rescisión del contrato pudiera ocasionar algún daño o afectación a las funciones que tiene encomendadas. En este supuesto, deberá elaborar un dictamen en el cual justifique que los impactos económicos o de operación que se ocasionarían con la rescisión del contrato resultarían más inconvenientes. Al no dar por rescindido el contrato, la dependencia o entidad establecerá con el proveedor otro plazo, que le permita subsanar el incumplimiento que hubiere motivado el inicio del procedimiento. El convenio modificatorio que al efecto se celebre deberá atender a las condiciones previstas por los dos últimos párrafos del artículo 52 de esta ley. Cuando por motivo del atraso en la entrega de los bienes o la prestación de los servicios, o el procedimiento de rescisión se ubique en un ejercicio fiscal diferente a aquél en que hubiere sido adjudicado el contrato, la dependencia o entidad convocante podrá recibir los bienes o servicios, previa verificación de que continúa vigente la necesidad de los mismos y se cuenta con partida y disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal vigente, debiendo modificarse la vigencia del contrato con los precios originalmente pactados. Cualquier pacto en contrario a lo dispuesto en este artículo se considerará nulo."
38. "Artículo 65. La Secretaría de la Función Pública conocerá de las inconformidades que se promuevan contra los actos de los procedimientos de licitación pública o invitación a cuando menos tres personas que se indican a continuación:
"I. La convocatoria a la licitación, y las juntas de aclaraciones.
"En este supuesto, la inconformidad sólo podrá presentarse por el interesado que haya manifestado su interés por participar en el procedimiento según lo establecido en el artículo 33 Bis de esta ley, dentro de los seis días hábiles siguientes a la celebración de la última junta de aclaraciones;
"II. La invitación a cuando menos tres personas.
"Sólo estará legitimado para inconformarse quien haya recibido invitación, dentro de los seis días hábiles siguientes;
"III. El acto de presentación y apertura de proposiciones, y el fallo.
"En este caso, la inconformidad sólo podrá presentarse por quien hubiere presentado proposición, dentro de los seis días hábiles siguientes a la celebración de la junta pública en la que se dé a conocer el fallo, o de que se le haya notificado al licitante en los casos en que no se celebre junta pública;
"IV. La cancelación de la licitación.
"En este supuesto, la inconformidad sólo podrá presentarse por el licitante que hubiere presentado proposición, dentro de los seis días hábiles siguientes a su notificación, y
"V. Los actos y omisiones por parte de la convocante que impidan la formalización del contrato en los términos establecidos en la convocatoria a la licitación o en esta ley.
"En esta hipótesis, la inconformidad sólo podrá presentarse por quien haya resultado adjudicado, dentro de los seis días hábiles posteriores a aquél en que hubiere vencido el plazo establecido en el fallo para la formalización del contrato o, en su defecto, el plazo legal.
"En todos los casos en que se trate de licitantes que hayan presentado proposición conjunta, la inconformidad sólo será procedente si se promueve conjuntamente por todos los integrantes de la misma."
"Artículo 66. La inconformidad deberá presentarse por escrito, directamente en las oficinas de la Secretaría de la Función Pública o a través de CompraNet.
"La Secretaría de la Función Pública podrá celebrar convenios de coordinación con las entidades federativas, a fin de que éstas conozcan y resuelvan, en los términos previstos por la presente Ley, de las inconformidades que se deriven de los procedimientos de contratación que se convoquen en los términos previstos por el artículo 1 fracción VI de esta ley. En este supuesto, la convocatoria a la licitación indicará las oficinas en que deberán presentarse las inconformidades, haciendo referencia a la disposición del convenio que en cada caso se tenga celebrado; de lo contrario, se estará a lo previsto en el párrafo anterior.
"La interposición de la inconformidad en forma o ante autoridad diversa a las señaladas en los párrafos anteriores, según cada caso, no interrumpirá el plazo para su oportuna presentación.
"El escrito inicial contendrá:
"I. El nombre del inconforme y del que promueve en su nombre, quien deberá acreditar su representación mediante instrumento público.
"Cuando se trate de licitantes que hayan presentado propuesta conjunta, en el escrito inicial deberán designar un representante común, de lo contrario, se entenderá que fungirá como tal la persona nombrada en primer término;
"II. Domicilio para recibir notificaciones personales, que deberá estar ubicado en el lugar en que resida la autoridad que conoce de la inconformidad. Para el caso de que no se señale domicilio procesal en estos términos, se le practicarán las notificaciones por rotulón;
"III. El acto que se impugna, fecha de su emisión o notificación o, en su defecto, en que tuvo conocimiento del mismo;
"IV. Las pruebas que ofrece y que guarden relación directa e inmediata con los actos que impugna. Tratándose de documentales que formen parte del procedimiento de contratación que obren en poder de la convocante, bastará que se ofrezcan para que ésta deba remitirlas en copia autorizada al momento de rendir su informe circunstanciado, y
"V. Los hechos o abstenciones que constituyan los antecedentes del acto impugnado y los motivos de inconformidad. La manifestación de hechos falsos se sancionará conforme a las disposiciones de esta ley y a las demás que resulten aplicables.
"Al escrito de inconformidad deberá acompañarse el documento que acredite la personalidad del promovente y las pruebas que ofrezca, así como sendas copias del escrito inicial y anexos para la convocante y el tercero interesado, teniendo tal carácter el licitante a quien se haya adjudicado el contrato.
"En las inconformidades que se presenten a través de CompraNet, deberán utilizarse medios de identificación electrónica en sustitución de la firma autógrafa.
"En las inconformidades, la documentación que las acompañe y la manera de acreditar la personalidad del promovente, se sujetarán a las disposiciones técnicas que para tales efectos expida la Secretaría de la Función Pública, en cuyo caso producirán los mismos efectos que las leyes otorgan a los medios de identificación y documentos correspondientes.
"La autoridad que conozca de la inconformidad prevendrá al promovente cuando hubiere omitido alguno de los requisitos señalados en las fracciones I, III, IV y V de este artículo, a fin de que subsane dichas omisiones, apercibiéndole que en caso de no hacerlo en el plazo de tres días hábiles se desechará su inconformidad, salvo el caso de las pruebas, cuya omisión tendrá como consecuencia que se tengan por no ofrecidas.
"En tratándose de la fracción I de este artículo, no será necesario formular prevención alguna respecto de la omisión de designar representante común. De igual manera, no será necesario prevenir cuando se omita señalar domicilio para recibir notificaciones personales, en términos de la fracción II."
"Artículo 67. La instancia de inconformidad es improcedente:
"I. Contra actos diversos a los establecidos en el artículo 65 de esta ley;
"II. Contra actos consentidos expresa o tácitamente;
"III. Cuando el acto impugnado no pueda surtir efecto legal o material alguno por haber dejado de existir el objeto o la materia del procedimiento de contratación del cual deriva, y
"IV. Cuando se promueva por un licitante en forma individual y su participación en el procedimiento de contratación se hubiera realizado en forma conjunta."
"Artículo 68. El sobreseimiento en la instancia de inconformidad procede cuando:
"I. El inconforme desista expresamente;
"II. La convocante firme el contrato, en el caso de que el acto impugnado sea de aquéllos a los que se refiere la fracción V del artículo 65 de esta ley, y
"III. Durante la sustanciación de la instancia se advierta o sobrevenga alguna de las causas de improcedencia que establece el artículo anterior."
"Artículo 69. Las notificaciones se harán:
"I. En forma personal, para el inconforme y el tercero interesado:
"a) La primera notificación y las prevenciones;
"b) Las resoluciones relativas a la suspensión del acto impugnado;
"c) La que admita la ampliación de la inconformidad;
"d) La resolución definitiva, y
"e) Los demás acuerdos o resoluciones que lo ameriten, a juicio de la autoridad instructora de la inconformidad;
"II. Por rotulón, que se fijará en lugar visible y de fácil acceso al público en general, en los casos no previstos en la fracción anterior, o bien, cuando no se haya señalado por el inconforme o tercero interesado domicilio ubicado en el lugar donde resida la autoridad que conoce de la inconformidad, y
"III. Por oficio, aquéllas dirigidas a la convocante.
"Las notificaciones a que se refiere este artículo podrán realizarse a través de CompraNet, conforme a las reglas que al efecto establezca la Secretaría de la Función Pública. Adicionalmente, para el caso de las notificaciones personales se dará aviso por correo electrónico."
"Artículo 70. Se decretará la suspensión de los actos del procedimiento de contratación y los que de éste deriven, siempre que lo solicite el inconforme en su escrito inicial y se advierta que existan o pudieren existir actos contrarios a las disposiciones de esta ley o a las que de ella deriven y, además, no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.
"En su solicitud el inconforme deberá expresar las razones por las cuales estima procedente la suspensión, así como la afectación que resentiría en caso de que continúen los actos delprocedimiento de contratación.
"Solicitada la suspensión correspondiente, la autoridad que conozca de la inconformidad deberá acordar lo siguiente:
"I.C. o negará provisionalmente la suspensión; en el primer caso, fijará las condiciones y efectos de la medida, y
"II. Dentro de los tres días hábiles siguientes a que se haya recibido el informe previo de la convocante, se pronunciará respecto de la suspensión definitiva.
"El acuerdo relativo a la suspensión contendrá las consideraciones y fundamentos legales en que se apoye para concederla o negarla.
"En caso de resultar procedente la suspensión definitiva, se deberá precisar la situación en que habrán de quedar las cosas y se tomarán las medidas pertinentes para conservar la materia del asunto hasta el dictado de la resolución que ponga fin a la inconformidad.
"En todo caso, la suspensión definitiva quedará sujeta a que el solicitante, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación del acuerdo relativo, garantice los daños y perjuicios que pudiera ocasionar, según los términos que se señalen en el reglamento.
"La garantía no deberá ser menor al diez ni mayor al treinta por ciento del monto de la propuesta económica del inconforme, y cuando no sea posible determinar dicho monto, del presupuesto autorizado para la contratación de que se trate, según las partidas que, en su caso, correspondan. De no exhibirse en sus términos la garantía requerida, dejará de surtir efectos dicha medida cautelar.
"La suspensión decretada quedará sin efectos si el tercero interesado otorga una contragarantía equivalente a la exhibida por el inconforme, en los términos que señale el reglamento.
"A partir de que haya causado estado la resolución que ponga fin a la instancia de inconformidad, podrá iniciarse incidente de ejecución de garantía, que se tramitará por escrito en el que se señalará el daño o perjuicio que produjo la suspensión de los actos, así como las pruebas que estime pertinentes.
"Con el escrito incidental se dará vista al interesado que hubiere otorgado la garantía de que se trate, para efecto de que, dentro del plazo de diez días, manifieste lo que a su derecho convenga.
"Una vez desahogadas las pruebas, en el término de diez días, la autoridad resolverá el incidente planteado, en el que se decretará la procedencia de cancelar, o bien, de hacer efectiva la garantía o contragarantía de que se trate según se hubiere acreditado el daño o perjuicio causado por la suspensión de los actos, o por la continuación de los mismos, según corresponda.
"Si la autoridad que conoce de la inconformidad advierte manifiestas irregularidades en el procedimiento de contratación impugnado, podrá decretar de oficio la suspensión sin necesidad de solicitud ni garantía del inconforme, siempre que con ello no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. El acuerdo relativo contendrá las consideraciones y fundamentos legales en que se apoye para decretarla."
"Artículo 71. La autoridad que conozca de la inconformidad la examinará y si encontrare motivo manifiesto de improcedencia, la desechará de plano.
"Recibida la inconformidad, se requerirá a la convocante que rinda en el plazo de dos días hábiles un informe previo en el que manifieste los datos generales del procedimiento de contratación y del tercero interesado, y pronuncie las razones por las que estime que la suspensión resulta o no procedente.
"Se requerirá también a la convocante que rinda en el plazo de seis días hábiles un informe circunstanciado, en el que se expondrán las razones y fundamentos para sostener la improcedencia de la inconformidad así como la validez o legalidad del acto impugnado y se acompañará, en su caso, copia autorizada de las constancias necesarias para apoyarlo, así como aquéllas a que se refiere la fracción IV del artículo 66.
"Se considerarán rendidos los informes aún recibidos en forma extemporánea, sin perjuicio de las posibles responsabilidades en que incurran los servidores públicos por dicha dilación.
"Una vez conocidos los datos del tercero interesado, se le correrá traslado con copia del escrito inicial y sus anexos, a efecto de que, dentro de los seis días hábiles siguientes, comparezca al procedimiento a manifestar lo que a su interés convenga, resultándole aplicable, en lo conducente, lo dispuesto por el artículo 66.
"El inconforme, dentro de los tres días hábiles siguientes a aquel en que se tenga por recibido el informe circunstanciado, tendrá derecho de ampliar sus motivos de impugnación, cuando del mismo aparezcan elementos que no conocía.
"La autoridad que conozca de la inconformidad, en caso de estimar procedente la ampliación, requerirá a la convocante para que en el plazo de tres días hábiles rinda el informe circunstanciado correspondiente, y dará vista al tercero interesado para que en el mismo plazo manifieste lo que a su interés convenga".
"Artículo 72. Desahogadas las pruebas, se pondrán las actuaciones a disposición del inconforme y tercero interesado a efecto de que dentro del plazo de tres días hábiles formulen sus alegatos por escrito. Cerrada la instrucción, la autoridad que conozca de la inconformidad dictará la resolución en un término de quince días hábiles."
"Artículo 73. La resolución contendrá:
"I. Los preceptos legales en que funde su competencia para resolver el asunto;
"II. La fijación clara y precisa del acto impugnado;
"III. El análisis de los motivos de inconformidad, para lo cual podrá corregir errores u omisiones del inconforme en la cita de los preceptos que estime violados, así como examinar en su conjunto los motivos de impugnación y demás razonamientos expresados por la convocante y el tercero interesado, a fin de resolver la controversia efectivamente planteada, pero no podrá pronunciarse sobre cuestiones que no hayan sido expuestas por el promovente;
"IV. La valoración de las pruebas admitidas y desahogadas en el procedimiento;
"V. Las consideraciones y fundamentos legales en que se apoye, y
"VI. Los puntos resolutivos que expresen claramente sus alcances y efectos, en congruencia con la parte considerativa, fijando cuando proceda las directrices para la reposición de actos decretados nulos o para la firma del contrato.
"Una vez que cause estado la resolución que ponga fin a la inconformidad, ésta será publicada en CompraNet."
"Artículo 74. La resolución que emita la autoridad podrá:
"I.S. en la instancia;
"II. Declarar infundada la inconformidad;
"III. Declarar que los motivos de inconformidad resultan inoperantes para decretar la nulidad del acto impugnado, cuando las violaciones alegadas no resulten suficientes para afectar su contenido;
"IV. Decretar la nulidad total del procedimiento de contratación;
"V. Decretar la nulidad del acto impugnado, para efectos de su reposición, subsistiendo la validez del procedimiento o acto en la parte que no fue materia de la declaratoria de nulidad, y
"VI. Ordenar la firma del contrato, cuando haya resultado fundada la inconformidad promovida en términos del artículo 65, fracción V de esta ley.
"En los casos de las fracciones I y II, cuando se determine que la inconformidad se promovió con el propósito de retrasar o entorpecer la contratación, se sancionará al inconforme, previo procedimiento, con multa en términos del artículo 59 de la presente ley. Para ese efecto, podrá tomarse en consideración la conducta de los licitantes en anteriores procedimientos de contratación o de inconformidad.
"La resolución que ponga fin a la instancia de inconformidad o, en su caso, a la intervención de oficio podrá impugnarse por el inconforme o tercero interesado mediante el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o bien, cuando proceda, ante las instancias jurisdiccionales competentes."
"Artículo 75. La convocante acatará la resolución que ponga fin a la inconformidad en un plazo no mayor de seis días hábiles. Sólo podrá suspenderse la ejecución de las resoluciones mediante determinación de autoridad administrativa o judicial competente.
"El inconforme y el tercero interesado, dentro de los tres días hábiles posteriores a que tengan conocimiento del cumplimiento que haya dado la convocante a la resolución, o bien que haya transcurrido el plazo legal para tal efecto y no se haya acatado, podrán hacer del conocimiento de la autoridad resolutora, en vía incidental, la repetición, defectos, excesos u omisiones en que haya incurrido la convocante.
"Con el escrito que se presente en los términos del párrafo anterior, se requerirá a la convocante para que rinda un informe en el plazo de tres días hábiles y dará vista al tercero interesado o al inconforme, según corresponda, para que en el mismo plazo manifieste lo que a su interés convenga.
"Si se acredita que la resolución no fue cumplimentada según las directrices fijadas, la autoridad resolutora dejará insubsistente el acto respectivo, y ordenará a la convocante su reposición en un plazo de tres días hábiles, de acuerdo a lo ordenado en la resolución que puso fin a la inconformidad. Si resultare que hubo una omisión total, requerirá a la convocante el acatamiento inmediato.
"La resolución que ponga fin al incidente previsto en este artículo podrá impugnarse por el inconforme o tercero interesado mediante el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o bien, cuando proceda, ante las instancias jurisdiccionales competentes.
"El desacato de las convocantes a las resoluciones y acuerdos que emita la Secretaría de la Función Pública en los procedimientos de inconformidad será sancionado de acuerdo a lo previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
"En los casos en que existan contratos derivados de los actos declarados nulos, dichos acuerdos serán válidos y exigibles hasta en tanto se da cumplimiento a la resolución, pero será necesario terminarlos anticipadamente cuando la reposición de actos implique que debe adjudicarse a un licitante diverso, deba declararse desierto el procedimiento o se haya decretado su nulidad total."
"Artículo 76. A partir de la información que conozca la Secretaría de la Función Pública derivada del ejercicio de sus facultades de verificación podrá realizar intervenciones de oficio a fin de revisar la legalidad de los actos a que se refiere el artículo 65 de esta ley.
"El inicio del procedimiento de intervención de oficio será mediante el pliego de observaciones, en el que la Secretaría de la Función Pública señalará con precisión las posibles irregularidades que se adviertan en el acto motivo de intervención.
"De estimarlo procedente, podrá decretarse la suspensión de los actos del procedimiento de contratación y los que de éste deriven, en términos de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 70 de esta ley.
"Resulta aplicable al procedimiento de intervención de oficio, en lo conducente, las disposiciones previstas en esta ley para el trámite y resolución de inconformidades."
39. Resulta ilustrativo al efecto, el siguiente criterio: Novena Época. Registro digital: 189425, Primera Sala, jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2001, materia civil, tesis 1a./J. 23/2001. página 165. "PACTO COMISORIO EXPRESO. OPERA DE PLENO DERECHO, SIN QUE SEA NECESARIO QUE LA AUTORIDAD JUDICIAL DETERMINE LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DE LA RESCISIÓN DEL CONTRATO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO).—La interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 1284, 1327, 1348, 1350, 1427 y 1437 del Código Civil para el Estado de Guanajuato, conllevan a establecer la procedencia del pacto comisorio en los contratos bilaterales como una manifestación de la voluntad negocial de las partes que tiene por objeto la adquisición, por ellas, de una facultad potestativa de rescindir total o parcialmente el contrato en virtud del incumplimiento injusto de las obligaciones consignadas en el pacto, cuyo ejercicio produce, de pleno derecho, la rescisión del contrato, lo que no es contrario al principio que establece que la validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes, puesto que al ser las partes las que pactan libremente la manera de resolverlo, no es preciso que la autoridad judicial determine la procedencia o improcedencia de la rescisión del contrato, en la inteligencia de que la oposición de la parte que incumple al reconocimiento del ilícito, podrá determinar la intervención judicial para el solo efecto de declarar la existencia o inexistencia del mismo.—Contradicción de tesis 61/99-PS. Entre las sustentadas por el Primer y Cuarto Tribunales Colegiados del Décimo Sexto Circuito. 7 de febrero de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: T.Á.E.. Tesis de jurisprudencia 23/2001. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de diecisiete de abril de dos mil uno, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: presidente J. de J.G.P., J.V.C. y C., H.R.P., J.N.S.M. y O.S.C. de G.V.."
40. "Artículo 11. Serán supletorias de esta ley y de las demás disposiciones que de ella se deriven, en lo que corresponda, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Federal de Procedimientos Civiles.
"Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 61 de la presente ley."
41. "Artículo 2. Esta ley, salvo por lo que toca al título tercero A, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta ley, en lo conducente."