Voto num. 65/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 746340349

Voto num. 65/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:65/2012
Fecha de Publicación:23 de Noviembre de 2018
RESUMEN

Controversia constitucional 65/2012. Municipo de Tequisquiapan, Estado de Querétaro.

 
CONTENIDO

Voto particular y concurrente que formula el Ministro J.M.P.R., en la controversia constitucional 65/2012.

En la sesión de nueve de junio de dos mil dieciséis el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada, en la que no comparto la determinación relativa a la cesación de efectos de los artículos 156, cuarto párrafo, 242 y 184 del Código Urbano del Estado de Querétaro; asimismo, me separo de algunas consideraciones por lo que hace a los apartados I.1.) y I.9.) de la sentencia. Conforme a lo siguiente:

  1. Voto particular, por lo que hace al tema relativo a la cesación de efectos de los artículos 156, cuarto párrafo, 242 y 184 del Código Urbano del Estado de Querétaro:

    En la resolución relativa, como cuarto punto se abordó el punto relativo a qué debe entenderse por nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en las acciones de inconstitucionalidad y, por mayoría de votos, se determinó que para que se actualice el supuesto de nuevo acto legislativo deben reunirse los siguientes requisitos:

    1. Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y,

    2. Que la modificación normativa sea sustancial o material.

    La mayoría consideró que para que una norma sea impugnable a través de dicho medio de control constitucional es necesario que la reforma a ésta sea "sustantiva o material"; es decir, que se modifique el sentido normativo del precepto impugnado. En consecuencia, se resolvió que no basta con la reforma "formal" de la norma para que se actualice el supuesto de impugnación.

    No comparto tales consideraciones, pues como lo he sostenido en diversos precedentes, por certeza jurídica debe considerarse que para que se actualice la causa de improcedencia derivada de la cesación de efectos de la norma impugnada, basta que la norma haya pasado por un procedimiento legislativo y que se haya publicado, para que se considere que estamos frente a un nuevo acto legislativo.

    Lo anterior, como lo había sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis jurisprudenciales P./J. 8/2004 y P./J. 24/2005, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.",(1) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA.",(2) respectivamente, así como la tesis 1a. XLVIII/2006, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA."(3)

    En efecto, la reforma o adición a una disposición general constituye un nuevo acto legislativo al observarse el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a la norma anterior; por lo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, puede ser impugnado en un medio de control constitucional sin que sea obstáculo que se reproduzca íntegramente lo dispuesto en el artículo previo a la reforma, pues dicha reproducción hace evidente, incluso que la voluntad del legislador fue reiterar dicha disposición y darle nueva fuerza.

    Una postura contraria limita el campo de actuación de este Alto Tribunal para proteger, de la manera más efectiva, la supremacía constitucional.

    Por lo que, la modificación de cualquier aspecto de un artículo (formal o material) actualiza un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, pues independientemente del contenido de la reforma o modificación, la actuación del órgano legislativo posibilita que este Alto Tribunal analice la regularidad del ordenamiento jurídico salvaguardando la supremacía de la Constitución, por lo que, en su contra –en todo caso– procede una nueva controversia constitucional y, por ende, debe sobreseerse respecto de la ya intentada, en tanto se impugnó otro contexto normativo.(4)

    Así, con el objetivo de otorgar mayor seguridad jurídica a los criterios en torno a la procedencia de estos medios de control, considero que para que se actualice un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación es suficiente que la norma sufra una modificación de cualquier tipo y se publique.

  2. Voto concurrente respecto del punto I.1.) posibilidad de otorgar diversas facultades al Poder Ejecutivo Estatal a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, previo convenio celebrado con el Municipio.

    En este punto se analiza el segundo concepto del actor, en el que, plantea la invalidez de los artículos 14, 17, fracción IV y 163, porque en ellos se prevé la posibilidad de celebrar convenios entre la entidad federativa y los Municipios, lo que tendrá por único objeto que los segundos subroguen al primero facultades del artículo 115, fracción V, incisos d) y f), de la Constitución Federal como también algunas facultades previstas por la Ley General de Asentamientos Humanos en sus artículos 8, fracción IX y 9, fracción VII.

    Dicho planteamiento se consideró infundado y, en consecuencia, se reconoció la validez de los artículos 14, 17, fracción IV y 163 del Código Urbano del Estado de Querétaro.

    Al respecto debo señalar que si bien comparto la determinación relativa a reconocer la validez de tales preceptos, lo cierto es, que desde mi óptica la razón de ello es que no existe ninguna afectación a la esfera de competencia del Municipio actor, porque se establece que deberá ser previo convenio cuando la autoridad estatal pueda ejercer esas facultades; y, por ello, debe contarse con su anuencia y, en esa virtud, no puede generarse una invasión a su esfera competencial.

    En efecto, la posibilidad constitucional de celebrar los convenios está prevista, en el artículo 115, fracción II, constitucional,(5) que dispone que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley; que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    Asimismo, el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, que establece que el Congreso tiene la facultad de expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir la finalidad prevista en el artículo 27 constitucional.

    Destacando que en la Ley General de Asentamientos Humanos, el artículo 8o. establece cuáles son las atribuciones a cargo de las entidades federativas y se establece en su fracción IV la posibilidad de coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, en la fracción IX, se faculta para: "Convenir con los respectivos Municipios la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales;" y en la fracción X: "Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano;".

    Y en el caso de los Municipios, cuyas facultades están reguladas en el artículo 9o. de la propia ley general, también la fracción VII, establece que tiene facultades para: "Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;" y, desde luego, la fracción X, que es la que se refiere a las licencias de uso de suelo o construcción.

    Por lo que, considero que es innecesario hacer la interpretación respecto de lo que establece la fracción VII del artículo 116,(6) que en su primer párrafo, establece que la Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Además, el segundo párrafo de la referida fracción VII, indica que los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que el ámbito estatal asuma la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo primero de la fracción VII aludido.

    En ese sentido, me aparto de tal consideración que se contiene en la sentencia que ahora se analiza.

  3. Voto concurrente respecto del punto I.9.) facultad del Ejecutivo Estatal para adoptar medidas administrativas que faciliten y estimulen la construcción de condominios, previo convenio celebrado con el Municipio.

    En este punto se analiza la constitucionalidad del artículo 211 porque, a decir del actor, faculta al Estado para adoptar medidas administrativas que faciliten y estimulen la construcción de condominios, cuando las atribuciones administrativas resultan ser exclusivas del Municipio, trasgrediendo la esfera jurídica de este último.

    Al respecto se consideró que la posibilidad de que la autoridad estatal pueda celebrar un convenio con el Municipio a fin de que dicha autoridad local esté en condiciones de adoptar medidas administrativas que faciliten y estimulen la construcción de condominios, no es inconstitucional, por el contrario, por regla general, esa posibilidad encuentra su fundamento en la propia Constitución Federal, de ahí que resulte infundado el concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor.

    Se precisó que, si bien en el artículo impugnado no existe la previsión expresa, previo convenio, respecto de la facultad del Ejecutivo Estatal para adoptar las medidas administrativas que faciliten y estimulen la construcción de condominios, lo cierto es, que en el artículo 243 en relación con el artículo 242 se faculta al Poder Ejecutivo Estatal a emitir la autorización para la construcción de un condominio, en los casos que exista convenio celebrado con los Municipios. En este sentido, si cuenta con la facultad para autorizar la construcción de un condominio, por mayoría de razón puede adoptar medidas administrativas que faciliten y estimulen la construcción de condominios, siempre y cuando exista el convenio respectivo celebrado con los Municipios.

    Lo anterior –se dijo– debido a que con el convenio no se vulnera disposición alguna de la Constitución Federal, puesto que dicha facultad únicamente se ejercerá en los casos que exista convenio celebrado con el Municipio.

    Me separo del análisis señalado, pues el texto del artículo combatido del Código Urbano del Estado de Querétaro, es el siguiente:

    "Artículo 211. Se considera de interés público la constitución del régimen de propiedad en condominio.

    "El titular del Poder Ejecutivo del Estado y los Municipios, en el ámbito de su competencia, podrán adoptar las medidas administrativas que faciliten y estimulen la construcción de condominios."

    Lo que desde mi óptica es claro que el adoptar las medidas administrativas que faciliten y estimulen la construcción de condominios, se trata de una facultad que no está reservada al ámbito municipal y que, incluso, el Estado podría ejercerla de manera independiente.

    En ese sentido, coincido con el reconocimiento de validez de dicho precepto, pero por la razón ya expresada.

    Por lo anterior, me aparto de diversas consideraciones precisadas en el cuerpo de este voto, de la resolución emitida en la controversia constitucional 65/2012.

    ______________

  4. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.—Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., marzo de 2004, tesis P./J. 8/2004, página 958.

  5. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA.—La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 24/2005, página 782.

  6. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA.—La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.". Tesis 1a. XLVIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, página 1412.

  7. Décima Época. Registro digital: 2003950. Instancia: Pleno. Tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, materia constitucional, tesis P./J. 18/2013 (10a.), página 45: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio."

  8. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

    "Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    "El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

    "a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

    "b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

    "c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

    "d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

    "e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

    "Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."

  9. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

    "...

    "VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

    "Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."


    Este voto se publicó el viernes 23 de noviembre de 2018 a las 10:34 horas en el Semanario Judicial de la Federación.