Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S., en la acción de inconstitucionalidad 41/2016, fallada por el Tribunal Pleno, el día veinticuatro de abril de dos mil dieciocho.

En la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por la procuradora general de la República, se cuestionó la validez constitucional de dos artículos de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos: el artículo 129 Ter, en la porción normativa que indica "de manera enunciativa y no limitativa", el cual señala los actos o conductas que se consideraran violentas o que incitan a la violencia en el deporte para efectos de la legislación mencionada; y el artículo 132, fracción I, incisos b), c) y d), fracción II, incisos b) y d), fracción III, incisos b) y d), y fracción IV, incisos b) y c), que señalan las sanciones que serán aplicadas a los infractores de dicha legislación.

En la demanda, se propusieron dos conceptos de invalidez. En el primero se adujo que el artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, en la porción normativa que dice: "de manera enunciativa y no limitativa"; es violatoria de los principios de legalidad, seguridad jurídica y tipicidad, ante la falta de descripción de la conducta considerada antijurídica.

En el segundo concepto de invalidez se hizo hincapié en que el artículo 132, fracción I, incisos b), c) y d); fracción II, incisos b) y d); fracción III, incisos b), c) y d) y fracción IV, incisos b) y c), de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad de las sanciones administrativas, al no establecer un límite temporal para individualizar las sanciones entre un mínimo y un máximo.

En la resolución de la mayoría, se determinó declarar la invalidez de las porciones normativas impugnadas analizadas a la luz del principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad. De esta manera, se determinó que la expresión contenida en el artículo 129 Ter, consistente en "de manera enunciativa y no limitativa", es contraria al referido principio, aplicable al derecho administrativo sancionador, porque genera un catálogo abierto de conductas infractoras indeterminadas. Asimismo, se estableció que el artículo 132, en las distintas fracciones e incisos impugnados también resulta contrario a dicho principio, al establecer un grado de indeterminación que provoca –en los destinatarios de la norma– incertidumbre en cuanto al límite de la sanción, ya que no contempla elementos objetivos al momento de determinar las sanciones correspondientes.

La propuesta original fue aprobada y el que suscribe emitió voto a favor, reservándome el derecho para abundar en algunas consideraciones que en mi opinión, fortalecen el sentido del proyecto.

Argumento del voto. Aunque coincido con el sentido de la resolución mayoritaria, considero que el análisis de constitucionalidad de los artículos 129 Ter, en la porción normativa que prevé: "de manera enunciativa y no limitativa" y 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; incisos b) y d) de la fracción II; incisos b), c) y d) de la fracción III; e incisos c) y d) de la fracción IV, de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos;(1) debió partir del marco constitucional que configura el alcance de las facultades concurrentes.

Lo anterior, para dilucidar en primer término, si las atribuciones desplegadas por el legislador del Estado de Morelos, corresponden o no, a ese marco normativo, el cual debe ser apreciado, precisamente como un sistema de distribución de competencias, a partir de lo previsto en el artículo 73, fracción XXIX-J, de la CPEUM.(2)

Tratándose de regímenes de atribuciones, el Tribunal Pleno – atendiendo a las materias que han sido materia de deliberación y análisis–, ha ido delineando los matices propios del régimen constitucional de distribución que emana de nuestro texto fundamental. Así, se ha reconocido por una parte, la división funcional de atribuciones entre poderes y órdenes de gobierno que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado y eficaz funcionamiento de los órganos del poder público –del mismo o de distinto orden de gobierno–, mediante esquemas de coincidencia, cooperación, coordinación(3) y concurrencia(4) tendientes a garantizar la unidad y eficacia en el ejercicio de las funciones públicas.

A partir del desarrollo de la doctrina jurisdiccional constitucional se ha hecho énfasis en que la concurrencia de facultades implica en nuestro Texto Constitucional, distintas posibilidades bajo un denominador común que consiste en que ellas corresponden simultáneamente a los distintos niveles de gobierno, por lo que se requiere, para su ejercicio, de la intervención del Poder Legislativo a fin de que asigne las competencias de cada orden de gobierno, a través de una ley general.

Asimismo se ha sustentado que la concurrencia y la coordinación de facultades no deben considerarse, necesariamente, excluyentes entre sí.(5) Esta afirmación no desconoce el hecho de que en nuestro régimen constitucional, aunque la concurrencia supone la coordinación, ésta no siempre trae consigo la necesidad de una concurrencia formal.(6) De tal manera que la conclusión a la que se arriba debe entenderse referida al caso concreto que se analiza.

Conforme a ello, el postulado contenido en la fracción XXIX-J, del artículo 73 constitucional, en cuanto se faculta al Congreso para expedir leyes en materia de deporte, debe entenderse como la atribución de dicho órgano legislativo para que a través de ellas se regule la materia de turismo, estableciendo bases generales de coordinación bajo un esquema de facultades concurrentes(7) con la finalidad de que participen los diversos niveles de gobierno y al mismo tiempo para sentar las bases de coordinación de esas atribuciones para todos los niveles de gobierno.

Así se encuentra plasmado en la ley general de la materia en la que se prevé que la aplicación del derecho a la cultura física y el deporte corresponde en forma concurrente al Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, las autoridades de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como los sectores social y privado, en los términos de las leyes respectivas y de sus respectivos reglamentos.

En el caso de la inconstitucionalidad que se plantea respecto de los artículos 129 Ter y 132 de la Ley de Cultura Física y Deporte del Estado de Morelos, se observa que el legislador local no hizo sino reproducir en dichos numerales, el contenido de lo previsto en la ley general. Así se observa de la siguiente comparación:

Ver comparación

Como lo comenté previamente, el texto local reproduce casi en forma literal, lo previsto en la ley general de la materia, lo que aunque en principio podría llevar a asumir que si el texto local se ajusta a la ley que distribuye competencias entonces, en mi opinión, respeta el marco de concurrencia previsto en la CPEUM y, que por ende, es constitucional; sin embargo, no es así, en tanto que la invalidez decretada por el Tribunal Pleno deriva del hecho de que en los preceptos analizados, se deja margen a las autoridades administrativas en materia de infracciones y sanciones, lo que desde luego, implica una violación al principio de taxatividad, aplicado con sus propias características, al derecho administrativo sancionador.

No subsana esta irregularidad constitucional, el que la Ley de Morelos remita a lo previsto en el reglamento respectivo,(8) en virtud de que éste no contiene parámetros objetivos para establecer en forma expresa, las conductas que dan origen a la infracción ni los diversos para imponer límites temporales ni montos de las sanciones,(9) lo que evidentemente constituye una transgresión a la exacta aplicación de la ley que exige el artículo 14 de la CPEUM.

Tampoco permite arribar a una conclusión distinta, la Ley de Procedimiento Administrativo de Morelos porque en ella, únicamente se sujeta a la autoridad que ejerza la potestad sancionadora, al deber de fundar y motivar sus determinaciones, considerando los daños que puedan causarse, el carácter culposo o doloso de la conducta desplegada; la gravedad de la infracción, la reincidencia del infractor y, en el caso de la multa, la naturaleza, modalidades y circunstancias de la infracción; las características del infractor y su posibilidad de cumplimiento con las obligaciones procesales a su cargo y sus condiciones socioeconómicas.(10)

Como se observa, tales elementos a considerar no confieren exactitud ni certeza sobre el tipo de la conducta infractora ni tampoco sobre los elementos para configurar la duración de las suspensiones provisionales o el monto de las limitaciones, reducciones o cancelación de apoyos económicos a que se refiere el artículo 132 de la ley reclamada.

Éstas son las consideraciones que estimo pertinentes para reforzar el sentido de la resolución.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 17 de octubre de 2018.

______________

1. "Artículo 129 Ter. Para efectos de esta ley, de manera enunciativa y no limitativa, por actos o conductas violentas o que incitan a la violencia en el deporte se entienden los siguientes: ..."

"Artículo 132. A los infractores a esta ley o demás disposiciones que de ella emanen, se les aplicarán las sanciones siguientes:

"I. A las Asociaciones y Sociedades Deportivas, Deportivas Estatales, Recreativo-Deportivas, del Deporte en la Rehabilitación y de Cultura Física-Deportiva, así como a los organizadores de eventos deportivos con fines de espectáculo:

"...

"b) Limitación, reducción o cancelación de apoyos económicos;

"c) Suspensión temporal o definitiva del uso de instalaciones públicas de cultura física y deporte, y

"d) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al sistema.

"...

"II. A directivos del deporte:

"...

"b) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al sistema;

"...

"d) Suspensión temporal o definitiva del uso de instalaciones públicas de cultura física y deporte.

"III. A deportistas:

"...

"b) Limitación, reducción o cancelación de apoyos económicos;

"...

"d) Suspensión temporal o definitiva del uso de instalaciones públicas de cultura física y deporte.

"...

"IV. A técnicos, árbitros y jueces:

"...

"b) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al sistema, y

"c) Suspensión temporal o definitiva del uso de instalaciones públicas de cultura física y deporte. ..."

2. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-J. Para legislar en materia de cultura física y deporte con objeto de cumplir lo previsto en el artículo 4o. de esta Constitución, estableciendo la concurrencia entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias; así como la participación de los sectores social y privado."

3. La coordinación y colaboración pueden ser producto de convenios de coordinación y cooperación signados entre los diversos órdenes de gobierno cuando así lo autoriza la Constitución (por ejemplo: artículos 115, fracción III, párrafo penúltimo, y artículo 116, fracción VII) o puede derivar de acto legislativo cuando el Constituyente así lo ha establecido expresamente (por ejemplo: artículo 73, fracciones XXI, XXIII y XXIX-Ñ).

4. Esta Suprema Corte se ha ocupado en diversas ocasiones de analizar las características del sistema de facultades concurrentes derivado del marco constitucional; los criterios que ha ido construyendo este Tribunal Pleno a través del análisis de las facultades concurrentes, si bien responden a las modalidades propias de las materias estudiadas, es indudable que han delineado los rasgos fundamentales que caracterizan este tipo de atribuciones en el sistema constitucional mexicano.

Entre los criterios que ha sustentado este tribunal destaca la tesis: P./J. 142/2001 («Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042,» registro digital número: 187982), que dice:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.—Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."

De igual manera resulta atinente al tema de esta controversia la tesis P./J. 5/2010 («Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 2322,» registro digital número: 165224), cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:

"LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES.—Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su realidad social. Por tanto, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica. Si no fuera así, las leyes locales en las materias concurrentes no tendrían razón de ser, pues se limitarían a repetir lo establecido por el legislador federal, lo que resulta carente de sentido, pues se vaciaría el concepto mismo de concurrencia. En este sentido, las entidades federativas pueden aumentar las obligaciones o las prohibiciones que contiene una ley general, pero no reducirlas, pues ello haría nugatoria a ésta."

5. Criterio sustentado al analizar el artículo 73, fracción XXIX-K, en materia de turismo.

6. En este caso se encuentra, como se ha asentado antes, lo previsto en el artículo 116 en su fracción VII, constitucional en cuanto dispone: "La Federación y los Estados en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras, y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

Asimismo, el apartado "G" del 122, constitucional, dispone que para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí y de estas con la Federación y el Distrito Federal, en la planeación, ejecución y acciones, etcétera, podrán celebrarse los convenios respectivos.

7. En este sentido, la ley general de la materia, prevé:

"Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y de observancia general en toda la República, reglamenta el derecho a la cultura física y el deporte reconocido en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, correspondiendo su aplicación en forma concurrente al Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, las autoridades de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como los sectores social y privado, en los términos que se prevén."

(Reformado [N. de E. este párrafo], D.O.F. 19 de enero de 2018)

"Artículo 2. Esta ley y su reglamento tienen por objeto establecer las bases generales para la distribución de competencias, la coordinación y colaboración entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en materia de cultura física y deporte, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX-J de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la participación de los sectores social y privado en esta materia, con las siguientes finalidades generales:

"I. Fomentar el óptimo, equitativo y ordenado desarrollo de la cultura física y el deporte en todas sus manifestaciones y expresiones;

(Reformada, D.O.F. 19 de enero de 2018)

"II. Elevar, por medio de la activación física, la cultura física y el deporte, el nivel de vida social y cultural de los habitantes en las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México;

"III. Fomentar la creación, conservación, mejoramiento, protección, difusión, promoción, investigación y aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y financieros destinados a la activación física, cultura física y el deporte;

"IV. Fomentar el desarrollo de la activación física, la cultura física y el deporte, como medio importante en la preservación de la salud y prevención de enfermedades;

"V. Fomentar el desarrollo de la activación física, la cultura física y el deporte, como medio importante en la prevención del delito;

"VI. Incentivar la inversión social y privada para el desarrollo de la cultura física y el deporte, como complemento de la actuación pública;

(Reformada, D.O.F. 9 de mayo de 2014)

"VII. Promover las medidas preventivas necesarias para erradicar la violencia, así como la implementación de sanciones a quienes la ejerzan, lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles a que haya lugar, y reducir los riegos de afectación en la práctica de actividades físicas, recreativas o deportivas, así como para prevenir y erradicar el uso de sustancias y métodos no reglamentarios que pudieran derivarse del dopaje;

"VIII. Fomentar, ordenar y regular a las Asociaciones y Sociedades Deportivas, Recreativo-Deportivas, del Deporte en la Rehabilitación y de Cultura Física-Deportiva;

"IX. Incentivar la actividad deportiva que se desarrolla en forma organizada y programática a través de las Asociaciones Deportivas Nacionales;

"X. Promover en la práctica de actividades físicas, recreativas y deportivas el aprovechamiento, protección y conservación adecuada del medio ambiente;

"XI. Garantizar a todas las personas sin distinción de género, edad, discapacidad, condición social, religión, opiniones, preferencias o estado civil, la igualdad de oportunidades dentro de los programas de desarrollo que en materia de cultura física y deporte se implementen, y

"XII. Los deportistas con algún tipo de discapacidad no serán objeto de discriminación alguna."

8. Esta misma remisión se observa en la ley general:

Ley General de Cultura Física y Deporte

"Artículo 153. Las sanciones por lasinfracciones previstas en el presente capítulo se impondrán de conformidad con el procedimiento previsto en el reglamento de esta ley."

9. "Artículo 127. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 129 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135, ambos de la ley, se considerarán infracciones las siguientes:

"I. Infracciones leves:

"a) Incumplir los beneficiarios de estímulos, con las obligaciones señaladas para tal efecto en la ley;

"b) No participar, los deportistas y entrenadores de alto rendimiento que gocen de apoyos económicos y materiales a que se refiere la ley, en los eventos estatales y nacionales, convocados por el Instituto, y

"c) Utilizar el nombre, siglas o logotipos del instituto, agrupación u organismo deportivo en eventos académicos y deportivos que no estén avalados por el mismo.

"II. Infracciones graves:

"a) Omitir registrar ante el instituto las competiciones deportivas oficiales estatales y nacionales dentro del territorio estatal;

"b) No tomar las providencias necesarias para garantizar la seguridad de los participantes y asistentes en el uso de instalaciones para el desarrollo de la cultura física y el deporte, así como no respetar los programas y calendarios previamente establecidos;

"c) Incumplir, dentro de su ámbito de competencia, con lo dispuesto en la ley, el presente reglamento, el plan estatal de desarrollo y el programa estratégico, así como con los acuerdos emanados de las sesiones ordinarias y extraordinarias del pleno y del consejo;

"d) No elaborar programas o calendarios de actividades;

"e) Elaborar los programas o calendarios de actividades sin los requisitos normativos señalados en esta ley o;

"f) Violar las condiciones establecidas en los convenios celebrados con el instituto, o carecer de la comprobación que acredite la aplicación de los recursos estatales otorgados, sin perjuicio de las penas que correspondan a los delitos en que, en su caso, incurran los infractores;

"g) No inscribir en el Registro Estatal del Deporte y Cultura Física, los eventos a realizarse, avalados por el instituto, así como no garantizar los mínimos de seguridad y prevención de la violencia, que al efecto se establezcan;

"h) Organizar competiciones deportivas sin, contar con los servicios previstos en la ley y en el presente reglamento;

"i) Incumplir cualquiera de las acciones ejemplares del juego limpio estipuladas el (sic) artículo 72 de la ley;

"j) Desacatar los acuerdos y resoluciones definitivas dictadas por la Comisión Estatal de Apelación y Arbitraje, así como no ajustar sus estatutos y reglamentos a lo establecido en la ley y el presente reglamento; y,

"k) R. en la comisión de infracciones clasificadas como leves."

"Artículo 128. Las infracciones que refiere el artículo anterior serán sancionadas conforme a lo establecido en el artículo 132 y 134 de la ley, y se aplicarán tomando en cuenta los siguientes aspectos:

"I. Los daños que se hubieren producido o puedan producirse;

"II. Los elementos que evidencien la intencionalidad de la acción u omisión constitutiva de la infracción;

"III. La gravedad de la infracción;

"IV. La reincidencia del infractor, y

"V. Las demás circunstancias que incidan en la comisión de la infracción."

10. De esta ley, destacan los siguientes preceptos:

"Artículo 115. La autoridad que ejerza la potestad sancionadora deberá, sin excepción, fundar y motivar sus resoluciones, en las que deberá considerar:

"I. Los daños causados o que pudieren causarse;

"II. El carácter culposo o doloso de la conducta desplegada;

"III. La gravedad de la infracción;

"IV. La reincidencia del infractor; y

"V. En el caso de la multa, la naturaleza, modalidades y circunstancias de la infracción; las características del infractor y su posibilidad de cumplimiento con las obligaciones procesales a su cargo y sus condiciones socioeconómicos (sic).

"Artículo 116. Las autoridades administrativas harán uso de las medidas de apremio necesarias, incluyendo el auxilio de la fuerza pública, para lograr la ejecución de las sanciones que procedan.

"Artículo 117. Cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, en la resolución respectiva, deberán determinarse las multas de manera separada, así como el monto total de todas ellas.

"En los casos en que en una misma acta se comprenda a dos o más infractores, a cada uno de ellos se le impondrá la sanción que corresponda.

"Artículo 118. La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco años. El término de la prescripción será continuo y se contará desde el día en que se cometió la infracción administrativa si fuere consumada, o desde que cesó, si fuere continua."

Este voto se publicó el viernes 25 de enero de 2019 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.