Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 43082 |
| Fecha | 25 Enero 2019 |
| Fecha de publicación | 25 Enero 2019 |
| Número de resolución | 25/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 62, Enero de 2019, Tomo I, 168 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y acumuladas 27/2016 y 28/2016, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En sesiones de veintisiete de febrero de dos mil diecisiete y subsecuentes, la mayoría de los miembros del Tribunal Pleno determinaron, entre otras cosas, declarar el sobreseimiento respecto de la acción de inconstitucionalidad 25/2016, promovida por los integrantes de la LIX Legislatura del Estado Libre y Soberano de México, en atención a que, a su parecer, del análisis de la iniciativa de reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobada y publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se advertía con precisión, que las acciones de inconstitucionalidad tendrían por objeto abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión y de las Legislaturas locales, entre otros, pudieran plantear ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la inconstitucionalidad de leyes, previendo que las resoluciones puedan anular con efectos generales la norma declarada inconstitucional, siempre que se pronunciaran por lo menos ocho Ministros en ese sentido; siendo así la intención del Constituyente Permanente, establecer dicho mecanismo de control abstracto sólo respecto de las minorías parlamentarias.
Al respecto se estableció que, por "minorías legislativas", para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, debían entenderse aquellas que, teniendo como base un treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos, no cuentan con la fuerza necesaria para modificar por medio del proceso legislativo, la norma general que pretenden impugnar en el medio de control de mérito; para ello, deberá atenderse al porcentaje de votos que se requiera en cada caso concreto para reformar, modificar o derogar la ley, independientemente si hubiesen expresado su voto a favor o en contra de la norma cuya regularidad constitucional se cuestiona.
Se determinó que, conforme al artículo 39 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, la Legislatura de esa entidad se integra con cuarenta y cinco diputados electos en distritos electorales según el principio de votación mayoritaria relativa y treinta de representación proporcional, haciendo un total de setenta y cinco diputados. Ahora, si en la acción de inconstitucionalidad 25/2016, la demanda formulada por los representantes populares fue signada por cincuenta y uno de ellos, ello equivale al sesenta y ocho por ciento de los integrantes de dicho órgano legislativo.
En tal virtud, conforme a lo establecido en los preceptos 48, 51, 53 y 54 de la citada Constitución del Estado de México, 78 y 88 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad federativa y 49 del Reglamento del Poder Legislativo de la misma, dicho porcentaje, a consideración de la mayoría de los Ministros en el Pleno, tiene la fuerza jurídica suficiente para derogar, modificar o reformar la norma combatida, lo que por sí mismo excluye la posibilidad de constituirse como minoría parlamentaria y, en consecuencia, instar el mecanismo de control constitucional.
Lo anterior, sin que sea obstáculo que el numeral 62 de la ley reglamentaria de la materia, señale que la demanda debe firmarse por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo, pues la interpretación sistemática de ese ordenamiento y del artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva válidamente a considerar, en estimación de la mayoría, que la locución "cuando menos", debe entenderse en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad no puede ser promovida por menos del treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo de que se trate pero, siempre, por un número menor de legisladores que puedan modificar el texto legal que atacan por la vía de la acción de inconstitucionalidad. De ahí que, si el total de diputados accionantes alcanza la mitad más uno de los integrantes de la Legislatura, constituye un número mayoritario que legalmente está facultado para producir una norma que a su entender, resulte coherente con los principios y derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Aunado a lo anterior, se resolvió que, de existir manifestación alguna sobre el planteamiento argüido en la acción 25/2016, se traduciría realmente en una consulta o solicitud de opinión consultiva, lo cual no corresponde resolver a este Máximo Tribunal en términos de los artículos 94 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni, desde luego, es el fin de una acción de inconstitucionalidad que se instaura como un juicio con partes contendientes y donde se dicta un veredicto a partir de argumentos jurídicos formales que llevan a la confrontación de las normas cuestionadas en el texto supremo, lo cual difiere diametralmente de una opinión o parecer jurisdiccional.
Bajo esos razonamientos, es que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con votación mayoritaria, determinó la improcedente de la acción de inconstitucionalidad en términos de lo dispuesto por el numeral 19, fracción VIII, en relación con el mencionado precepto constitucional y los ordinales 20, fracción II, 22, fracción VII, 59 y 65 de la citada ley reglamentaria, y decretó su sobreseimiento.
Sin embargo, como lo manifesté durante la sesión de Pleno respectiva, disiento de tales aseveraciones, en razón de que, si bien es cierto que el artículo 105, fracción II, inciso d),(1) de la Constitución Federal, señala que la acción de inconstitucionalidad podrá promoverla el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de las Legislaturas de las entidades federativa; también lo es que este mismo órgano de control, ha sostenido en otras ocasiones que, de conformidad con lo previsto por el referido precepto constitucional, en relación con el diverso numeral 62 de la ley reglamentaria de la materia, se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, la demanda correspondiente deberá estar firmada cuando menos por el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes la integren, es decir, deben satisfacerse tres requisitos, a saber: a) que los promoventes sean integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales; b) que dichos promoventes representen cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento; y, c) que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.
Además, a mi juicio, el Constituyente Permanente (con las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y cuatro), estableció dicho porcentaje únicamente como el mínimo para que los legisladores pudieran promover el referido medio de control constitucional en contra de las propias leyes expedidas por la Legislatura a la que pertenecen, en virtud de que el partido en el gobierno contaba con la mayoría de legisladores tanto en el Congreso de la Unión como en las diputaciones locales, sin que las minorías tuvieran voz y voto; resaltando que, bajo ninguna circunstancia, se estableció o expresó un porcentaje máximo para la promoción del medio de control constitucional.
En ese sentido, debe entenderse el espíritu del legislador en la época en que nuestro sistema jurídico cambia de paradigma para establecer un mecanismo de medios de control constitucional y dotarle a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el carácter de Tribunal Constitucional; sin embargo, con el paso del tiempo las circunstancias políticas, económicas y sociales que inspiraron al legislador del siglo pasado para establecer dichas reformas cambiaron, principalmente en el año de mil novecientos noventa y siete cuando el partido en el poder pierde la mayoría de diputados en el Congreso de la Unión y en las Legislaturas Locales y desde esa época el Poder Ejecutivo se vio en la necesidad de negociar con las diferentes fracciones políticas que integran el Poder Legislativo.
Bajo dicha premisa, es que no comparto el criterio del proyecto al sostener que, de una interpretación histórica acerca del espíritu del legislador de dicha época, se establece la causal de improcedencia respecto a la demanda promovida por el sesenta y ocho por ciento de los diputados de la Legislatura Estatal, ya que debió realizarse una interpretación evolutiva y sistemática debido a que las circunstancias al Constituyente Permanente cambiaron con el devenir del tiempo. En ese sentido, debe entenderse que tanto la Constitución Federal como la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Carta Magna, señalan un porcentaje mínimo equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de las Legislaturas de las entidades federativas para promover el presente mecanismo de control constitucional, sin que se establezca un porcentaje máximo.
Por tanto, considero que si del análisis del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su reforma, y su normatividad reglamentaria, no se advierte que exista un porcentaje máximo para su promoción por parte de las Legislaturas, federal o local, es inconcuso que este Alto Tribunal no puede establecerlas en un trabajo interpretativo.
Aunado a lo anterior, considero se pasó por alto que existen circunstancias, las cuales pueden originar que los miembros del órgano legislativo, que promueven una acción de inconstitucionalidad, aun de haber votado de inicio a favor la propuesta normativa y conformar la mayoría parlamentaria, cambien su opinión sobre la regularidad constitucional de la disposición legal emitida y, en uso de la legitimación otorgada a nivel constitucional, no restrictiva como lo adujo la mayoría de los Ministros, puedan acudir en el medio de control en que se actúa en defensa del sistema jurídico nacional. Incluso, podría acaecer la hipótesis de que el órgano legislativo se hubiese renovado, en su totalidad, conforme a la normatividad aplicable (por ejemplo, si la legislación aprobada por una Legislatura en la parte final de su función constitucional y enviado al Ejecutivo no se hubiera promulgado ni publicado, sino después de que cesó su mandato y se instaló una nueva Legislatura); lo que, a mi juicio, implica ineludiblemente la posibilidad de que éste, aun su mayoría, pueda acudir a impugnar las normas emitidas por la anterior Legislatura, sin necesidad de instaurar un nuevo procedimiento legislativo; ello, puesto que aun considerando el argumento de la mayoría del Pleno, en el sentido de que tendría esa nueva Legislatura la posibilidad de modificar aquello que no le fuera aceptable de la legislación aprobada por su antecesora, por razones de oportunidad, política e inclusive jurídica, podría optar por acudir a la acción de inconstitucionalidad, en el ejercicio de un derecho que le otorga la Ley Fundamental, al no prever como restricción para el ejercicio de la acción, un límite máximo de legisladores que puedan ejercerla.
Por otra parte, tampoco comparto lo relativo a que, de la demanda de los diputados del Congreso Estatal, se desprende que es una solicitud a este Alto Tribunal. En razón de que si bien es cierto que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control constitucional, lo es también que no comparte los atributos del juicio de amparo o de las controversias constitucionales, en donde hay un actor y un demandado (quejoso o autoridad responsable) ya que estos medios de control son auténticos procesos –juicios–, en los cuales las partes plantean sus acciones, excepciones y ofrecen y desahogan pruebas, en tanto que la acción de inconstitucionalidad comparte las características de un procedimiento en donde las partes legitimadas plantean una solicitud a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para que ésta resuelva en abstracto sobre la posible contradicción entre una norma general y la Constitución y, en su caso, establezca la validez o invalidez total o parcial de la misma con el objeto de salvaguardar la Carta Magna y el principio de supremacía constitucional.
Siendo que en el medio de control constitucional en que se actúa, no existe un verdadero juicio contencioso, sino que sólo se eleva una petición a este Alto Tribunal para que resuelva en abstracto sobre el posible conflicto entre una norma general y la Constitución, por lo que no existe actor o demandado como, respetuosamente, de manera equivocada, sostiene el proyecto. Sirve de apoyo la jurisprudencia P./J. 71/2000, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL."(2)
En ese orden, tampoco debe inobservarse que la acción de inconstitucionalidad, una vez instada por quien tiene legitimación en términos del artículo 105 constitucional, cumpliendo con el requisito de su promoción por "cuando menos treinta y tres por ciento", en los términos del presente voto particular, tiene como objeto expulsar del orden jurídico nacional, de resultar fundada, una norma contraria a nuestra Carta Magna, en vistas a garantizar la protección del bienestar social general, por lo que una interpretación restrictiva como la propuesta por el Pleno de este Alto Tribunal, misma que reitero no comparto, obstaculiza, en cierta medida, tal finalidad cuando ésta resulta prioritaria.
Bajo ese orden de ideas, respetuosamente considero debió reconocerse la legitimación de los diputados del Congreso del Estado de México y resolverse el planteamiento de invalidez de la ley impugnada a la luz de los conceptos aducidos por tales promoventes.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Trasparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: El presente voto también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 9 de noviembre de 2017.
_______________
1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano."
2. Cuyos datos de localización son los siguientes: Novena Época. Registro digital: 191381, Pleno, jurisprudencia, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, agosto de 2000, Tomo XII, materia constitucional, Novena Época, página 965.
Este voto se publicó el viernes 25 de enero de 2019 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.