Voto num. 25/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 759209085

Voto num. 25/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:25/2016
Fecha de Publicación:25 de Enero de 2019
RESUMEN

Acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016. Diversos Diputados Integrantes de la LIX Legislatura del Estado de México, Comisión de Derechos Humanos del Estado de México y Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

 
CONTENIDO

Voto particular que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016, resuelto por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintisiete de marzo de dos mil diecisiete.

El propósito de este voto es expresar las razones por las cuales compartí y disentí de diversos puntos que fueron motivo de discusión por parte de este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad citada al rubro y sus acumuladas, en las cuales se impugnaron distintas disposiciones de la Ley que R. el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México. Temas sobre los cuales me referiré de manera puntual.

  1. Legitimación de los diputados integrantes de la LIX Legislatura del Estado de México

    Comparto la premisa que subyace al problema que enfrentó la Suprema Corte a este respecto. Es decir, comparto que no existe ni en la Constitución Federal ni en la ley reglamentaria de la materia, una solución a la siguiente pregunta: ¿es procedente una acción de inconstitucionalidad cuando acude como promovente el 68% de los miembros de una Legislatura Local? Entiendo que las Ministras y Ministros integrantes de este Tribunal Pleno coincidieron en que la Constitución establece un piso mínimo –el 33%–, pero no existe claridad respecto de la existencia de un techo.

    Por tanto, ante la indeterminación del Texto Constitucional, como cualquier tribunal constitucional, este Pleno debe resolver la pregunta interpretando las normas. Así, quienes aceptan la necesidad de interpretar, por tanto, saben que no es un tema de reglas, sino de acudir a los principios del diseño institucional. Yo comparto esta conclusión.

    Sin embargo, ante este primer problema de indeterminación, algunos Ministros propusieron que, justo por la falta de previsión expresa, el juicio debía declararse procedente, pues sólo las causales de improcedencia nominadas pueden ser invocadas. No coincidí con esta propuesta. El legislador secundario, consciente de la imposibilidad de regular un listado único y exhaustivo de todos los impedimentos técnicos de procedencia, aceptó la existencia de causales de improcedencia innominadas. Tal como surge del artículo 19, fracción VIII, –aplicable por remisión del 59–, ambos de la ley reglamentaria, cuando establece que el juicio es improcedente "[e]n los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley".

    Ahora bien, una vez que se acepta la necesidad de interpretar a partir de la indeterminación del Texto Constitucional, la pregunta es cuales principios deben invocarse para extraer la solución normativa.

    Así, coincidí con la propuesta de que debe traerse a colación de manera destacada al principio pro actione y el de supremacía constitucional, los cuales apuntan en la dirección de expandir los supuestos de procedencia de los medios de control constitucional, justo para maximizar las posibilidades de que las leyes pasen por un examen de validez constitucional en sede judicial.

    Sin embargo, me separo de quienes defienden esta posición, pues parten de la premisa de que estos principios son los únicos a maximizarse. Desde mi perspectiva, este es un caso de proyección del principio de división de poderes, pues la pregunta que abordamos se vincula con el alcance del radio de intervención de esta Suprema Corte en las tareas legislativas de los Congresos Locales.

    Nuestra estructura constitucional se basa en el principio de que el poder debe difuminarse en distintos departamentos para evitar la concentración y los riesgos de un poder absoluto. Así, el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial son diseñados sobre la base de distintas esferas competenciales, a partir de las cuales se busca poner en movimiento una dinámica de pesos y contrapesos.

    Sin embargo, en relación con el Poder Judicial, la determinación de sus límites presenta una peculiaridad. Ese es el único poder que determina por sí mismo cuáles son sus fronteras de actuación. Al entenderse a la Constitución como norma jurídica y ahí establecerse los límites de cada poder, el judicial es el árbitro encargado de señalar dónde se encuentran los límites competenciales de cada departamento. Por ende, al ser una cuestión de derecho, el Poder Judicial determina cuáles son sus límites al interpretar las normas que consagran sus facultades.

    Son tres elementos constitucionales de cuya interpretación el Poder Judicial define, principalmente, los límites de su esfera de actuación frente a los otros dos poderes: (a) el grado de afectación o perjuicio resentido por el promovente, (b) la madurez de las cuestiones litigiosas a debatir, y (c) la finalidad práctica de una eventual sentencia.

    1. A través del grado de afectación, el Poder Judicial determina hasta dónde un reclamo se vuelve jurídicamente relevante para ser conocido por los Jueces. Aquí se encuentra la discusión del interés simple, legítimo y jurídico.

    2. A través de la madurez, los Jueces determinan si el litigio se encuentra en una etapa de definitividad idónea para que los Jueces puedan resolver sobre sus méritos, por ejemplo, porque los otros dos poderes ya no tienen nada que decir con relación al mismo.

    3. Y la practicidad de una eventual sentencia se refiere a la idoneidad de la decisión judicial para imponer una solución jurídica al litigio en controversia. Aquí se encuentra la discusión sobre los posibles efectos de una sentencia.

      Con excepción de la acción de inconstitucionalidad –a la cual no se le aplica el requisito de afectación, aunque sí los otros dos–, todos los medios de control constitucional en México están diseñados bajo estos tres pilares, inspirados en el principio de división de poderes.

      Sin embargo, este Tribunal Pleno debe cuestionarse cómo interpretar sus facultades en relación con un juicio de control abstracto. ¿Debe entenderse que la Constitución quiso crear un vacío de excepción al principio de división de poderes? Sólo una respuesta afirmativa –que no podría compartir– me llevaría a aceptar que sólo el principio pro actione debía maximizarse en este caso.

      En mi opinión, los casos difíciles o de indeterminación de las reglas de la acción de inconstitucionalidad deben resolverse buscando preservar el delicado equilibrio de poderes previsto por la Constitución, buscando al mismo tiempo respetar el principio pro actione.

      La solución, desde mi punto de vista, no podía hacer que alguno de estos dos principios se tornara absoluto.

      Así, surgió la tercera y última objeción planteada en la discusión de este asunto: ¿cuál debe ser el estándar aplicable?

      En mi opinión, la acción de inconstitucionalidad será procedente cuando acuda el equivalente al 33% –como lo establece expresamente la ley– entendiendo que el techo se encuentra en aquel porcentaje de integrantes de cada Congreso Local o federal –de acuerdo a la ley que lo regule– que sea suficiente para cambiar por sí mismo el contenido de esa ley, a menos que ese porcentaje mayor manifieste que acuden a la acción como una coalición de minorías para combatir distintos precedentes, por tratarse de minorías insuficientes por sí mismas para interponer acciones en los individual.

      Este estándar es respetuoso con el sistema constitucional en tres aspectos:

    4. Respeta el federalismo y la libertad configurativa del legislador local, pues para determinar cuándo nos encontramos frente a una mayoría de los integrantes que puedan cambiar la ley, debemos remitirnos a las leyes respectivas, sin que esta Corte pueda imponer un diseño para todos los Congresos.

    5. Respeta las reglas constitucionales, pues es en el contenido literal de las normas donde se dirige a esta Corte a considerar porcentajes de los integrantes del órgano y no a evaluar si las minorías y mayorías son reales en cada proceso político. Las normas son las que establecen que el 33% es de los integrantes del legislativo –no de quienes participaron en la elaboración de la ley–. Así, el techo debe determinarse siguiendo la misma racionalidad. Por eso, no compartí la opinión de quienes afirmaron que debía verificarse efectivamente si quienes acudían era una minoría real del proceso legislativo en cuestión.

    6. Finalmente, maximiza el principio pro actione, pues entiende al 33% como un requisito mínimo, permitiendo a un porcentaje mayor acudir, siempre y cuando no sea una mayoría de sus integrantes. Sin embargo, aun en ese caso, el juicio puede ser procedente si los promoventes manifiestan que esa mayoría es en realidad la coalición de minorías insuficientes en lo individual para acudir a este medio. De esta forma se responde a la objeción que afirma que los legisladores pueden generar la improcedencia de la acción, simplemente añadiendo más legisladores a la demanda de aquella minoría que genuinamente quiere combatir la ley. Basta que los promoventes expliquen en qué calidad acuden.

      Lo más importante es que este estándar es respetuoso del principio de poderes, pues –insisto– impide que el Poder Judicial intervenga en las funciones legislativas cuando se vuelve desproporcionado. Cuando a una acción acude una mayoría legislativa, identificándose como eso, una mayoría –no una coalición de minorías–, lo que se busca es transferir al Poder Judicial la discusión de los temas complicados que deben resolverse primeramente en sede legislativa, justo a través de la regla de mayoría. Sin que ello afecte los ciudadanos, pues tienen a su alcance el control difuso o el juicio de amparo para oponerse a la violación de sus derechos.

      Por último, debo mencionar que no coincido con quienes nos invitaron a la siguiente conclusión: de admitirse el juicio, la acción se hubiera convertido en una opinión consultiva, por el hecho de que el legislador estableció una vacatio legis de la ley condicionada a la resolución de esta acción por parte de esta Suprema Corte.

      En mi opinión, la naturaleza del medio de control constitucional no se desprende de las pretensiones de quien lo acciona. Menos aún puede provenir del artículo transitorio de una ley secundaria, el cual justamente puede ser objeto de estudio a través del propio medio de control. De ser así, el legislador podría blindar de control constitucional a cualquier ley previendo que su vigencia se encuentra condicionada a la resolución de determinada acción de inconstitucionalidad.

      La naturaleza se define por los propios elementos internos del juicio. La acción es un medio de control abstracto, para lo cual no es relevante lo que disponga el legislador secundario.

      La razón que sostuve para compartir esta decisión, por tanto, no fue porque en este caso se tratara de una opinión consultiva, sino porque se nos invitaba a ejercer nuestras funciones de control constitucional de manera abstracta, de manera no compatible con el principio de división de poderes.

  2. Los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley como pautas que dan contenido al parámetro de regularidad constitucional

    Ahora bien, antes de referirme puntualmente al análisis constitucional de diversas disposiciones normativas, debo referirme al parámetro de regularidad constitucional que este Tribunal Pleno utilizó para correr el test de constitucionalidad sobre las normas impugnadas.

    En el apartado 1 del estudio de fondo, esta Suprema Corte consideró oportuno hacer mención, reiteradamente, a los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, también conocidos como los Principios de La Habana.

    Si bien concuerdo con su aplicabilidad al caso concreto, esta Corte explicitó las razones para tomarlos en cuenta aun cuando, la gran mayoría, no se desprenden formalmente de preceptos de tratados internacionales o de las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino de documentos emitidos por organismos internacionales de protección de derechos humanos, conocidos como en la academia como normas soft law.

    En ese tenor, considero que instrumentos internacionales, tales como los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, son principios formalmente de rango internacional que irradian sobre nuestro ordenamiento jurídico. En primer lugar, porque forman parte del derecho internacional al cual está sujeto nuestro ordenamiento jurídico. En segundo lugar, porque son normas que complementan el contenido y alcance de los derechos humanos que entran en juego cuando los cuerpos policíacos hacen uso de la fuerza.

    Así –insisto– me pareció adecuada la referencia y aplicabilidad de estas normas soft law, ya que la declaratoria de validez o invalidez de los preceptos legales, objeto de análisis, parte del contenido de derechos humanos tales como la legalidad, seguridad jurídica, salud, integridad física, libertad de expresión, reunión; entre otros. Por tanto, las diferentes reglas y principios que componen dichos instrumentos internacionales son –en mi opinión– las pautas necesarias para la clarificación del contenido de dichos derechos humanos y, en consecuencia, forman parte del parámetro de regularidad constitucional.

  3. Violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica

    Ya en el estudio de las normas impugnadas, haré referencia al sentido de mi voto respecto de la validez de tres normas definitorias que se encuentran en el artículo 3 (fracciones II, III y XII) de la ley impugnada, esto es, los conceptos de agresión inminente, agresión real y legítima defensa. Normas que fueron estudiadas en sus méritos por el Tribunal Pleno y que sirven para justificar, en términos de la ley, el despliegue de la fuerza pública. Me referiré a cada uno de éstos.

    En primer lugar, en lo que corresponde al concepto de agresión real (artículo 3, fracción III), consideré –con la mayoría– que no se actualizó un vicio de inconstitucionalidad, pues este es un concepto propio de la ciencia penal, cuyo empleo es común, por ejemplo, a todas las definiciones de legítima defensa que existen en los códigos penales.

    A mi juicio, no existe un vicio de vaguedad que permita mayor duda para los destinatarios de la norma, es decir, las personas en apropiación del espacio público y los funcionarios públicos encargados del cumplimiento de las disposiciones de la ley. Desde mi perspectiva, una agresión real se define por su contrario, es decir, aquella imaginaria o valorada subjetivamente. Por esta razón compartí las conclusiones de la mayoría.

    Sin embargo, en un siguiente punto, no compartí las conclusiones del Tribunal Pleno. A mi juicio, la fracción II del artículo 3, donde se define la "agresión inminente", es inconstitucional.

    En este caso, me pareció totalmente innecesaria la inclusión de esta categoría, y su repetición en la fracción XII. Los signos de que una persona está determinada a cometer una agresión que todavía no está en curso no solamente son absolutamente interpretables –rompiendo así el principio de objetividad–, sino que no justifican la respuesta estatal de recurrir a la fuerza. Si ya existieran actos palpables de una agresión que amenaza bienes jurídicamente protegidos, estaríamos hablando de una agresión real.

    Por tanto, consideré constitucionalmente injustificado que se establezca un tipo de agresión que no está presente para autorizar el uso de la fuerza. En efecto, su inclusión vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica, pues el margen de discreción para recurrir a la fuerza está innecesariamente ampliado.

    Finalmente, respecto de la fracción XII, en cuyo texto se pretende definir lo que debe entenderse por "legítima defensa", me pareció incompleto al grado de arribar a la conclusión de que también es inconstitucional. Esta definición puede llegar a autorizar el uso de armas letales. Por tanto, la ausencia de la palabra "proporcionalidad" para calificar la respuesta estatal, no puede ser sustituida mediante integración normativa –como concluyó la mayoría–.

    El precepto impugnado muestra que debe haber racionalidad entre la agresión y los medios empleados para repelerla, pero el juicio de proporcionalidad no sólo se refiere a esta relación, sino también a una ponderación entre los daños y los beneficios de recurrir a la fuerza. De manera que la ausencia de la palabra "proporcional", en el contexto específico de una norma que eventualmente autorizaría el recurso a la fuerza letal, genera incertidumbre sobre los niveles de fuerza que pueden ser empleados para que la respuesta de la autoridad configure legítima defensa, y con ello se provoca un vicio de inconstitucionalidad que no puede ser reparado mediante una interpretación condicionada.

    En este caso particular, no basta que la proporcionalidad esté contemplada como principio general de interpretación y aplicación de la ley en cuestión, pues –en este punto– es imprescindible el mayor grado de determinación posible y una disminución correlativa del margen de discreción para la autoridad.

  4. Violación a los derechos humanos de reunión y expresión

    En otro tema, las comisiones accionantes confrontan la validez de los artículos 14, 15 y 16 de la ley. Aducen, para ello, que violan las libertades de reunión y expresión reconocidas en la Constitución Federal y en las normas de derechos humanos, contenidas en diversos tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.

    En primer lugar, el artículo 14 faculta a los elementos policíacos a emplear la fuerza en el control de multitudes y disturbios públicos, pero no sólo eso, sino que supedita el empleo de esta fuerza únicamente a aquellas reuniones que sean respetuosas de lo dispuesto en el artículo 9o. de la Constitución Federal.

    En este punto hubo una mayoría que se expresó por la inconstitucionalidad de la norma, sin embargo, la mayoría no fue suficiente para la declaración de inconstitucionalidad a la que se refiere el artículo 105, fracción II, de la Constitución. Quiero expresar porqué estuve con esta mayoría.

    Pienso que la disposición no es suficientemente clara respecto de qué tipo de multitudes ni disturbios públicos son necesarios para que los elementos puedan emplear el uso de la fuerza. Además, permite que los elementos de seguridad califiquen, como si de un control constitucional se tratara, cuáles reuniones y asociaciones cumplen con los requisitos constitucionales establecidos para los derechos de reunión y asociación.

    Esta cuestión no sólo representa una disminución en la seguridad jurídica de las personas en cuanto a sus expresiones, sino que, además, representa una carga excesiva para los elementos de la policía a quienes se les exige un comportamiento perfeccionista.

    La jurisprudencia internacional señala que aquellas normas que regulan de alguna forma la libertad de expresión deben ser perfectamente claras, de tal suerte que cualquier persona, en un juicio mínimamente razonable, pueda estar perfectamente consciente de qué tipo de expresiones, actitudes y acciones están prohibidas en una reunión, asociación o manifestación, pues de lo contrario tal norma será inconstitucional por defectos de vaguedad.

    Además, el legislador debe ser consciente de que siempre que se regula de alguna manera el derecho de reunión y asociación, se norman también los derechos que le preceden a éstos, es decir, la libertad de expresión, pensamiento y consciencia que, en conjunción, describen un agregado de prerrogativas para la vida democrática y de autogobierno de personas libres y conscientes.

    En este sentido, y ya que la norma en cuestión regula cierto tipo de expresiones que en principio gozan de presunción de validez y protección constitucional, deben ser puestas bajo la lupa de un escrutinio de constitucionalidad estricto, por ser preludio de otros derechos de participación política igualitaria que culminan, en su último estadio, en el voto.

    Así, además de lo ya mencionado, no debe soslayarse que siempre que se establecen regulaciones o reproches por parte del Estado a cierto tipo de expresiones, también se genera un efecto inhibidor, el cual debe eliminarse en la medida de lo posible por su interferencia con los valores democráticos.

    Ahora bien, respecto del artículo 15, cuya votación presentó un empate por parte de este Tribunal Pleno y, por tanto, fue desestimado, expresaré las razones por las cuales sostuve que éste no es inconstitucional.

    El artículo 9o. de la Constitución Federal dice literalmente, en lo que interesa:

    No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.

    Por su parte, el artículo 15 de la ley impugnada dispone:

    Cuando en una asamblea o reunión, las personas se encuentren armadas o la petición o protesta ante la autoridad se exprese con amenazas para intimidar u obligar a resolver en un sentido determinado, se considerará que dicha asamblea o reunión es ilegal y se procederá de conformidad con lo dispuesto en esta ley.

    A mi juicio, el artículo impugnado replica el contenido de la disposición constitucional, incluso con su mismo lenguaje. Sin embargo, considero que la norma debe interpretarse conforme al parámetro de regularidad constitucional de los derechos de asociación y reunión y de libertad de expresión, pues la norma podría admitir interpretaciones potencialmente contrarias a estos derechos.

    El resultado de la aplicación de la cláusula constitucional de interpretación conforme es la integración normativa, con base en la modulación de los efectos de las normas menos protectoras con respecto de las que tienden a maximizar esa protección.

    Así, cuando existan varias interpretaciones jurídicamente válidas, debe estarse a aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de los derechos de reunión y asociación. Así, en tanto la aplicación de la norma en cuestión se inspire en los principios invocados, la norma estará, a mi juicio, dentro de los márgenes de este parámetro.

    Finalmente, respecto del artículo 16 –cuyo propósito es determinar a quién le debe asignar la responsabilidad de la decisión de emprender o no el uso de la fuerza pública ante ciertas asambleas, manifestaciones o reuniones violentas o ilegales–, compartí las conclusiones de la mayoría respecto de la constitucionalidad de la norma.

    Desde mi punto de vista, el precepto impugnado no configura una autorización indiscriminada para recurrir a la fuerza, sino más bien una potestad sobre a quién corresponde tomar la decisión de recurrir a ella y prefigura la consecuente regla de atribución de responsabilidad para el caso de uso incorrecto de esta potestad. Por lo tanto, coincido con la conclusión a la que arribó el Tribunal Pleno.

  5. Efectos

    Finalmente, me referiré a dos disposiciones normativas que, en mi opinión, debieron seguir la suerte de las declaratorias de inconstitucionalidad a las que fueron sujetas otras disposiciones que guardan relación directa con éstas. Me refiero a los artículos 9, fracción XI y 27 de la ley impugnada.

    Por lo que hace a la fracción XI del artículo 9, considero que es una disposición que debe leerse en relación con el artículo 12, fracción III, incisos a) y b), los cuales fueron declarados inconstitucionales en su totalidad por este Tribunal Pleno, pues con su emisión el legislador local vulneró la esfera de competencias legislativas de la Federación.

    Por otra parte, respecto del artículo 27, me parece que también guarda relación directa con los artículos 24, 25 y 26 de la ley impugnada, los cuales no sólo fueron declarados inconstitucionales por el Pleno de esta Suprema Corte, sino que todos en conjunto, del 24 al 27, conforman un solo capítulo en el que se pretendió establecer reglas para el uso de la fuerza en centros preventivos, de reinserción social y de reintegración social de adolescentes.

    A dicho de este tribunal, cuya conclusión compartí, el legislador vulneró la esfera de competencias legislativas de la Federación, pues para el momento de la emisión de la ley impugnada, el artículo 73 de la Constitución Federal ya establecía el monopolio del Congreso de la Unión para legislar en esta materia.

    Consecuentemente, desde mi perspectiva, el artículo 27 no sólo pierde completamente su sentido ante la invalidez de los tres que le preceden, sino que establece reglas para los elementos que usarían la fuerza en estos centros e instituciones, con lo cual se mantienen en la ley impugnada reglas con directrices y motivos similares que otras que fueron invalidadas por las mismas razones.

    Por estas razones, considero que este Tribunal Pleno debió extender los efectos de inconstitucionalidad sobre estas dos disposiciones.

    El resto de las cuestiones que no fueron abordadas en el presente voto fueron aquellas en las que estuve de acuerdo con su tratamiento y consideraciones y, por tanto, suscribo sus conclusiones de la forma en la que se presentan en el fallo.


    Este voto se publicó el viernes 25 de enero de 2019 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.