Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto de minoría que formulan los Ministros J.F.F.G.S. y A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 108/2015, resuelta en sesión pública de veintiocho de mayo de dos mil dieciocho.

En la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por diputados del Estado de Colima, se cuestionó la validez constitucional del Decreto No. 565, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa el veintidós de septiembre de dos mil quince, el que se encuentra conformado por tres artículos, de los cuales, el primero, se subdivide a su vez en otros diez artículos, es decir, del primero al décimo.

En la resolución mayoritaria, se determinó que, por cesación de efectos, era procedente sobreseer en la acción de inconstitucionalidad respecto de –entre otros– el artículo primero del artículo primero del decreto impugnado, al estimar que su contenido se había realizado o consumado en su totalidad.

Asimismo, se concluyó que era procedente reconocer la validez de los artículos segundo, fracción II, así como del cuarto al décimo, del artículo primero del decreto impugnado, al considerar –básicamente– que la prohibición prevista por el artículo 117, fracción VIII, último párrafo, de la Constitución Federal, consistente en que los Estados y los Municipios no podrán contratar nuevas obligaciones durante los últimos tres meses del periodo de gobierno correspondiente, únicamente se circunscribe a deudas de corto plazo, por lo cual, los financiamientos a largo plazo sí pueden ser contratados dentro el periodo de referencia.

Aunado a ello, se declaró la invalidez sólo respecto del artículo segundo, fracción I, del artículo primero del decreto impugnado, bajo el argumento de que, esa porción normativa, al autorizar el refinanciamiento de deudas de corto plazo, contraviene el artículo 117, fracción VIII, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no por dejar de acatar la prohibición de contratar financiamiento público durante los últimos tres meses del periodo de gobierno respectivo, sino por incumplir la distinta obligación de liquidar los adeudos a corto plazo preexistentes, a más tardar, antes de los tres últimos meses del periodo de gobierno.

La declaratoria descrita en el párrafo que precede generó que, en el apartado de efectos de la sentencia de mayoría, se hiciera extensiva la invalidez, sólo en vía de consecuencia, hacia los artículos del tercero al décimo del artículo primero del decreto impugnado, pero únicamente en la medida en que se refieran a las operaciones de refinanciamiento autorizadas en el artículo segundo, fracción I, del artículo primero del propio decreto.

Quienes suscribimos el presente voto minoritario consideramos que no debió sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad respecto del artículo primero, del artículo primero, del decreto impugnado.

Además, si bien coincidimos con la declaratoria de invalidez del artículo segundo, fracción I, del artículo primero, del decreto de mérito, lo cierto es que estimamos que tal determinación debió sustentarse en consideraciones diversas, las cuales hubieran generado no sólo la invalidez de esa porción normativa, sino de la totalidad del artículo primero y las diversas partes que lo integran.

Por tanto, diferimos del criterio mayoritario consistente en reconocer la validez de los artículos segundo, fracción II, así como del cuarto al décimo, del artículo primero, del decreto en comento.

Las razones que sustentan los disensos de referencia son las siguientes:

1. El artículo primero, del artículo primero del decreto impugnado, configura una unidad normativa con las restantes disposiciones que lo conforman, además de que no cesaron sus efectos.

Es necesario remitirnos al texto íntegro del artículo primero del decreto combatido:

"Artículo primero. Se autoriza al Gobierno del Estado de Colima, por conducto del Poder Ejecutivo, a refinanciar pasivos de corto plazo destinados en su momento a inversiones públicas productivas y contratar uno o varios créditos destinados al financiamiento y/o refinanciamiento de inversiones públicas productivas; para quedar como sigue:

"‘Artículo primero. Se reconoce como operación constitutiva de deuda pública destinada a inversión pública productiva, la obligación de pago contraída por el Gobierno del Estado de Colima en 2015 con Banco Interacciones, S.A., Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Interacciones, por conducto del Poder Ejecutivo, por la cantidad de $638'000,000.00 (seiscientos treinta y ocho millones de pesos 00/100 M.N.).’

"‘Artículo segundo. Se autoriza al Gobierno del Estado de Colima a través del Poder Ejecutivo, para que por conducto de los funcionarios legalmente facultados que actúen en su representación, celebre las siguientes operaciones:

"‘I.R., con la o las Instituciones de Crédito de Banca de Desarrollo o Banca Múltiple de Nacionalidad Mexicana, que ofrezcan las mejores condiciones de mercado, las obligaciones financieras de corto plazo que hubiere contratado con anterioridad y que se encuentren vigentes, hasta por un importe de $638'000,000.00 (seiscientos treinta y ocho millones de pesos 00/100 M.N.); incluidos los impuestos, comisiones, constitución de fondos de reserva, coberturas, pagar asesorías y honorarios profesionales que se relacionen con la estructuración, negociación y formalización del o los créditos que se celebren con base en la presente autorización y el o los mecanismos que se requieran para formalizar la fuente de pago y/o la garantía de los mismos, calificaciones de la estructura y cualquier otro gasto asociado a la correcta concreción de las operaciones; y

"‘II. Contratar con Instituciones de Crédito de Banca de Desarrollo o Banca Múltiple de Nacionalidad Mexicana, que ofrezcan las mejores condiciones de mercado, uno o varios créditos hasta por la cantidad de $1,090'000,000.00 (Un mil noventa millones de pesos 00/100 M.N.), incluidos los impuestos, comisiones, constitución de fondos de reserva, coberturas, pagar asesorías y honorarios profesionales que se relacionen con la estructuración, negociación y formalización del o los créditos que se celebren con base en la presente autorización y el o los mecanismos que se requieran para formalizar la fuente de pago y/o la garantía de los mismos, calificaciones de la estructura y cualquier otro gasto asociado a la correcta concreción de las operaciones.

"‘El o los créditos que contrate el Gobierno del Estado de Colima por conducto del Poder Ejecutivo del Estado, con base en la presente autorización, deberán destinarse al financiamiento de inversiones públicas productivas, de manera enunciativa y no limitativa, en los sectores de: conectividad, educación, deporte, seguridad, impartición de justicia, salud e infraestructura carretera y/o al refinanciamiento de obra ejecutada y pagada por el Gobierno del Estado de Colima o por pagos de principal efectuados a otros financiamientos en el presente año y ejercicios fiscales anteriores, siempre que su destino haya sido inversión pública productiva.’

"‘Artículo tercero. Los créditos que contrate el Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, derivados de las operaciones de refinanciamiento y financiamiento, con base en lo autorizado en el artículo segundo del presente decreto, podrán amortizarse en un plazo máximo de hasta 25 años, en el entendido de que los plazos, intereses, comisiones y demás términos y condiciones, serán los que se pacten en los contratos y convenios que para estos efectos se celebren.

"‘Sin perjuicio de lo anterior, los contratos y convenios mediante los cuales se formalicen las operaciones crediticias autorizadas, estarán vigentes mientras existan obligaciones a su cargo.’

"‘Artículo cuarto. Se autoriza al Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, para que, por conducto de sus funcionarios legalmente facultados, afecte en favor de la o las instituciones acreedoras, como garantía y/o fuente de pago y/o fuente alterna de pago para cumplir con las obligaciones asociadas al o a los créditos que contrate con motivo de las operaciones de refinanciamiento y financiamiento, con base en la presente autorización, los flujos de recursos derivados de las participaciones presentes y futuras que en ingresos federales correspondan, sin perjuicio de afectaciones anteriores ni de aquellos derechos o ingresos que las sustituyan y/o complementen total o parcialmente.’

"‘Artículo quinto. Se autoriza al Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, para que, por conducto de los funcionarios legalmente facultados, celebre, emplee o modifique cualquier instrumento legal que se requiera, con el propósito de formalizar los mecanismos de afectación en garantía y/o fuente de pago y/o fuente alterna de pago, los ingresos y/o derechos a que se refiere el artículo cuarto del presente decreto, con el propósito de que el Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, cumpla con las obligaciones que deriven del o los créditos que contrate con motivo de las operaciones de refinanciamiento y/o reestructura, con base en la autorización otorgada en el presente decreto.’

"‘Artículo sexto. El o los instrumentos legales que el Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo celebre o emplee para constituir el o los mecanismos de garantía y/o fuente de pago y/o fuente alterna de pago, tendrán carácter de irrevocable en tanto existan obligaciones de pago a su cargo, en el entendido que, para que cesen los efectos de la afectación de los conceptos referidos en el artículo cuarto del presente decreto, el Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, deberá contar con autorización expresa y por escrito otorgada por los funcionarios legalmente facultados que actúen en representación de la o las instituciones de crédito acreedoras.’

"‘Artículo séptimo. El Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, deberá incluir anualmente en su respectivo presupuesto de egresos de cada ejercicio fiscal, en tanto existan obligaciones pendientes de pago asociadas al o los créditos que se formalicen con motivo de las operaciones de refinanciamiento y financiamiento, con base en la presente autorización, el monto correspondiente al servicio de la deuda, hasta la total liquidación del o los mismos.’

"‘Artículo octavo. Se autoriza al Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, para que mediante sus representantes legales o servidores públicos facultados, celebren todos los actos jurídicos, suscriban documentos, títulos de crédito, contratos, convenios, instrucciones irrevocables y/o mandatos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, o cualquier instrumento legal que se requiera para formalizar el o los créditos así como los mecanismos para instrumentar las afectaciones que se requieran para constituir la garantía y/o la fuente de pago y/o la fuente alterna de pago, para el cumplimiento de las obligaciones asociadas al o los créditos que se celebren con motivo de las operaciones de refinanciamiento y financiamiento, con base en la presente autorización.’

"‘Artículo noveno. El Gobierno del Estado de Colima, a través del Poder Ejecutivo, podrá celebrar los instrumentos legales que se requieran para reestructurar o modificar las operaciones citadas en las fracciones I y II del artículo segundo del presente decreto, después de que se hayan formalizado, a fin de ajustar plazos, comisiones, tasas de interés, garantías, fuentes de pago, fideicomisos, mandatos, instrucciones irrevocables o mecanismos en general asociados, siempre y cuando no se incremente el plazo máximo, ni el monto de endeudamiento autorizado en este decreto, debiendo dar cuenta de tales modificaciones al H. Congreso del Estado.’

"‘Artículo décimo. Todas las operaciones que se formalicen al amparo de lo autorizado en el artículo segundo del presente decreto, en virtud de ser constitutivas de deuda pública, se deberán inscribir en el Registro Estatal de Deuda Pública de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Colima, así como en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.’..."

Del artículo transcrito se aprecia que, tomando en consideración la totalidad de las disposiciones que lo integran, establece la autorización al Poder Ejecutivo Local para el refinanciamiento de pasivos de corto plazo –artículo primero, que hace las veces de acápite–, pero para poder lograrlo, también permite la contratación de uno o varios créditos públicos –artículo segundo, en su fracción II–, lo cual origina a su vez la necesidad de que tales financiamientos se encuentren destinados a inversiones públicas productivas, por lo que, el artículo primero del propio artículo primero, califica bajo ese carácter a las deudas de corto plazo ya existentes.

Por su parte, en el artículo segundo, fracción II, se autoriza la contratación de créditos hasta por un monto de $1,090'000,000.00 (un mil noventa millones de pesos) que, en principio pareciera que se refiere sólo a nuevos financiamientos, pero de la parte final de esa porción normativa, se aprecia que tales créditos también pueden emplearse para hacer refinanciamientos de obligaciones del ejercicio de dos mil quince –las que, por referirse a un solo ejercicio, podrían ser de corto plazo– e incluso de ejercicios fiscales anteriores.

Mientras que los restantes artículos del propio artículo primero, es decir, del tercero al décimo, establecen las diversas condicionantes y facultades para ejercer las autorizaciones de financiamiento y refinanciamiento de adeudos a corto y largo plazo ya existentes "y/o" de nueva contratación, verbigracia, plazo de amortización; funcionarios que pueden afectar los recursos que servirán como fuente de garantía y/o pago; autorización para emplear cualquier instrumento legal para tal afectación; irrevocabilidad de dichos instrumentos; orden de inclusión en el respectivo presupuesto de egresos de cada ejercicio fiscal, en tanto existan obligaciones pendientes de pago; así como orden de inscripción, en el Registro Estatal de Deuda Pública de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Colima, así como en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de todas las operaciones y obligaciones que se adquieran con motivo de las autorizaciones de financiamiento y refinanciamiento de mérito.

En ese orden de ideas, las distintas partes o disposiciones que conforman el artículo primero del decreto de que se trata, se configuran como una unidad normativa, en virtud de la cual los legisladores estatales emitieron autorizaciones de financiamiento y/o refinanciamiento de adeudos de corto y/o de largo plazo ya existentes y/o de nueva contratación, así como los distintos requisitos, instrumentos, obligaciones y limitantes necesarias para poder contratar diversos créditos que permitieran ejecutar dichas autorizaciones.

En otras palabras, contrario a lo sostenido por el criterio mayoritario, el artículo primero del artículo primero del decreto impugnado no agotó su contenido con su mera emisión o con el simple transcurso del ejercicio de dos mil quince, sino que el reconocimiento del carácter de obra pública productiva que otorgó a los pasivos ya existentes, era un requisito indispensable para poder ejercer las autorizaciones de financiamiento y refinanciamiento de pasivos, a través de la obtención de nuevos créditos.

Por tanto, no cesaron sus efectos, sino que se siguieron actualizando al ejercer las facultades para llevar a cabo los financiamientos y refinanciamientos autorizados.

En consecuencia, al conformar una unidad normativa, no podía escindirse –para efectos de declarar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional– el contenido de las diversas disposiciones que conforman el artículo primero del decreto impugnado; aunado a que, conforme a las anteriores consideraciones, sus efectos no habían cesado, pues se seguirían actualizando mientras se ejecutaran las acciones necesarias para ejercer las autorizaciones concedidas e incluso con la diversas que se llevaran a cabo para cumplir con las obligaciones que se adquirieran con motivo de los nuevos créditos que se pactaran.

2. El artículo 117, fracción VIII, último párrafo, de la Constitución Federal, establece una prohibición absoluta, consistente en no contraer nuevas obligaciones de financiamiento público durante los tres últimos meses del periodo del gobierno correspondiente, lo cual incluye las deudas a corto y largo plazo.

El texto del artículo 117, fracción VIII, último párrafo, de la Constitución Federal es el siguiente:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.

"Las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

"Sin perjuicio de lo anterior, los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses. ..." (énfasis y subrayado añadidos)

El referido precepto constitucional establece prohibiciones para los Estados de la República y sus Municipios; concretamente, de la fracción VIII transcrita se desprenden las siguientes limitaciones:

a) Los Estados no pueden contraer, directa o indirectamente, obligaciones o empréstitos:

• Con gobiernos de otras naciones.

• Con sociedades o particulares extranjeros; o bien,

• Cuando dichas obligaciones deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

b) Los Estados y Municipios no pueden adquirir empréstitos sino cuando su destino sea la inversión pública productiva, o bien, su refinanciamiento o reestructura, las cuales deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado.

c) En ningún caso podrán destinarse los empréstitos para cubrir el gasto corriente.

d) Los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir necesidades a corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general expedida por el Congreso de la Unión.

e) Las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo delgobierno correspondiente; y,

f) No podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.

Las restricciones destacadas en los incisos b) a f) fueron incorporadas con motivo de una reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de mayo de dos mil quince.

En la exposición de motivos respectiva, se destacaron los ejes rectores siguientes de la reforma constitucional, según se advierte de la siguiente transcripción:

"Exposición de motivos

"El objeto de esta iniciativa es establecer, en el orden constitucional, que el Estado debe velar por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero, señalando que el Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deben observar dicho principio.

"Pasamos a ilustrar los ejes rectores de la presente propuesta:

"a) Incorporar a la Constitución General de la República el principio de estabilidad de las finanzas públicas y su consideración en el sistema de planeación democrática del desarrollo, al referir su observación en, la elaboración de los planes nacional, estatales y municipales de desarrollo;

"b) Otorgar mayor claridad al texto de la vigente fracción VIII del artículo 73 constitucional, al desagregar en cuatro incisos distintos los contenidos relativos al financiamiento del gobierno de la República (con la referencia terminológica a operaciones de refinanciamiento o de reestructura, en vez de operaciones de conversión de deuda), el financiamiento del Distrito Federal (con la actualización de la nomenclatura de sus órganos ejecutivo y legislativo), los financiamientos de los Estados y de los Municipios, y el conocimiento por parte del Congreso de la Unión, a través de una comisión bicamaral de situaciones relacionadas con la intención de contratar empréstitos con la garantía federal, por parte de los Estados que tengan un endeudamiento elevado;

"c) Establecer el concepto de ‘mejores condiciones del mercado’ para llevar a cabo operaciones de financiamiento público;

"d) Establecer, bajo la premisa de que el endeudamiento público de las entidades federativas entraña elementos de interés para las finanzas públicas nacionales, la atribución del Poder Legislativo federal para expedir la ley general relativa a las normas de endeudamiento de los Estados, los Municipios y el Distrito Federal; legislación que deberá abordar los temas de los límites y modalidades para afectar las participaciones en garantía, la inscripción de los empréstitos contratados en un registro público único de deuda pública, la creación de un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda pública y las sanciones aplicables a los servidores públicos que incumplan la normatividad;

"e) Fortalecer la previsión constitucional sobre las actividades de fiscalización de la contratación y aplicación de recursos provenientes de financiamiento público en los ámbitos federal y de los Estados y Municipios, que corresponde a las entidades de fiscalización superior de la Federación y de los Estados;

"f) Especificar la responsabilidad de los servidores públicos en el manejo que hagan de recursos y de la deuda pública, y

"g) Contemplar diversos elementos de responsabilidad financiera en la contratación de deuda pública por los Estados y los Municipios:

"- Posibilidad de contratar operaciones de refinanciamiento o reestructura;

"- Sustento constitucional federal al otorgamiento de garantías estatales para créditos contraídos por los Municipios;

"- Señalamiento de la armonía que deberá existir en el ejercicio de la facultad legislativa estatal en materia de financiamiento público y los principios en la materia de la Constitución General de la República;

"- Establecimiento de la prohibición de contratar deuda pública para el pago de gasto corriente;

"- Previsión de la autorización de las Legislaturas Estatales a la contratación de crédito público, con mayoría calificada de dos terceras partes de los diputados presentes, y con base en la elucidación de los siguientes elementos: mejores condiciones de mercado, destino de los recursos, capacidad de pago y establecimiento de la fuente de pago o del otorgamiento de garantías;

"- Previsión para la eventual contratación de empréstitos de corto plazo por los Estados y los Municipios, de acuerdo a las disposiciones de la ley general que dicte el Congreso de la Unión; y,

"- Obligación de liquidar pasivos de corto plazo a más tardar tres meses antes de la conclusión del periodo de gobierno y prohibición de contratar financiamiento público durante esos tres meses."

De la transcripción que precede, se aprecia que el Estado –a nivel federal, estatal y municipal– debe velar por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero, atendiendo a diversos principios rectores, entre otros, la prohibición de contratar "financiamiento público" durante los últimos tres meses previos a la conclusión del periodo de gobierno respectivo.

Asimismo, en relación con las medidas de responsabilidad hacendaria de las entidades federativas, en la exposición de motivos se señaló específicamente lo siguiente:

"Con el objetivo de incorporar medidas de responsabilidad hacendaria, se propone que para que las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, autoricen los montos máximos para contratar empréstitos y obligaciones; previo a esta autorización, las Legislaturas deberán analizar el destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o establecimiento de la fuente de pago. También se propone que los Estados y los Municipios puedan contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión, y que las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse, a más tardar, tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos meses.

"Se establece asimismo que las Constituciones de los Estados de la República precisarán para los efectos de las responsabilidades, que los servidores públicos responderán por el manejo indebido de los recursos públicos y la deuda pública; y se propone que las entidades estatales de fiscalización revisarán las acciones de Estados y Municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública.

"De igual forma se plantea reiterar que los Estados y Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, y adicionar la posibilidad de hacerlo para el refinanciamiento o reestructura de los créditos contraídos, mismos que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado. Asimismo, se establece que los Estados podrán otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios y la prohibición de destinar empréstitos para cubrir gasto corriente." (énfasis y subrayado añadidos)

Por otra parte, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Hacienda y Crédito Público, y de Estudios Legislativos, Primera, de la Cámara de Senadores –Revisora– se estableció, entre otros aspectos, lo siguiente:

"Primera. Sin demérito de que la minuta con proyecto de decreto materia del presente dictamen constituye un nuevo proceso legislativo ante el órgano revisor de la Constitución, el contenido de las reformas y adiciones propuestas coincide con elementos materiales que en su oportunidad fueron conocidos y votados aprobatoriamente con la mayoría calificada necesaria –en términos del artículo 135 constitucional– por este Senado de la República.

"En ese sentido, el presente proceso legislativo de dicho órgano entraña un nuevo procedimiento.

"Cabe señalar que la iniciativa que le da origen fue suscrita por integrantes de la Cámara de Diputados y del Senado de la República, con plena facultad para ello en términos de la fracción II del artículo 71 constitucional, para efectos de lo previsto por el artículo 135 de la propia N.S..

"Segunda. Es de destacarse que con las modificaciones constitucionales planteadas, se busca:

"...

"h) Contemplar diversos elementos de responsabilidad financiera en la contratación de deuda pública por los Estados y los Municipios:

"...

"• Obligación de liquidar pasivos de corto plazo a más tardar tres meses antes de la conclusión del periodo de gobierno y prohibición de contratar financiamiento público durante esos tres meses." (énfasis y subrayado añadidos)

De la intelección de los anteriores elementos, se advierte que el Constituyente Permanente reconoció que la deuda pública representa una importante fuente de ingresos a disposición de las entidades federativas y Municipios, toda vez que es una forma de financiamiento que hace posible la realización de proyectos, los cuales no podrían ejecutarse, en ocasiones, con ingresos propios u ordinarios de los Estados y Municipios.

Sin embargo, también reconoció que si no existe una adecuada planeación o se presenta una mala administración en materia de deuda pública, se pueden producir consecuencias lesivas en las finanzas de la entidad o Municipio, además de que se afectaría el equilibrio presupuestal, al tener que considerar en cada año la amortización de la suerte principal de la deuda y de los intereses respectivos.1

En ese tenor, en lo tocante a las entidades federativas y Municipios, el resultado de la reforma en comento fue el establecimiento de un conjunto de medidas disciplinarias a efecto de garantizar un manejo adecuado de las finanzas públicas de los Estados y Municipios, con el objetivo de generar condiciones que permitan el crecimiento de la economía en beneficio de la población.

De esta manera, una de las medidas de responsabilidad hacendaria que se consagró en el Pacto Federal, consiste en que los Estados y Municipios no pueden contraer nuevas obligaciones de financiamiento público durante los tres últimos meses del periodo del gobierno correspondiente; restricción que al encontrarse dentro del apartado de las prohibiciones absolutas de los Estados, no admite excepción alguna.

Al respecto, el último párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, –antes transcrito– se desprenden dos limitantes, una en relación con la deuda pública a corto plazo y otra en materia de financiamiento público en general, es decir, sin distinguir sobre el plazo en que deben solventarse las obligaciones respectivas, esto es, si se pactaron a corto o a largo plazo.

A efecto de esquematizar lo anterior, en relación con las obligaciones a corto plazo, el último párrafo de la fracción VIII del artículo 117 constitucional establece, por una parte, las siguientes limitaciones:

a) Los Estados y Municipios podrán contraer deuda para cubrir las necesidades a corto plazo, sin rebasar los límites y modalidades que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión; y,

b) Las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente.

Además, en la última porción del mismo precepto se establece que los Estados y Municipios no pueden contraer nuevas obligaciones durante los tres últimos meses del periodo de gobierno respectivo.

En ese sentido, la interpretación teleológica del último párrafo del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite concluir que los Estados y Municipios no pueden, por ningún motivo, contratar nuevas obligaciones de financiamiento público durante los últimos tres meses del periodo de gobierno correspondiente, sin que en dicha interpretación quepa la posibilidad de considerar que la restricción solamente se refiere a las obligaciones a corto plazo, ya que en la limitante está establecida en términos generales, por lo que en ella se incluyen financiamientos a corto y a largo plazo.

Efectivamente, del proceso legislativo referido en párrafos que preceden, se aprecia que el Constituyente Permanente tuvo la intención de prohibir la contratación de nuevas obligaciones de "financiamiento público" en los últimos tres meses del periodo de gobierno respectivo, con la finalidad de evitar que un gobierno saliente delegara su responsabilidad financiera a través de contratar empréstitos que tendrían que solventar las administraciones o gobiernos subsecuentes.

Por tanto, la prohibición relacionada con las obligaciones a corto plazo, prevista por el último párrafo del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, únicamente consiste en que los Gobiernos Locales deberán liquidar los mencionados compromisos a más tardar tres meses antes del término del periodo de su administración.

Sin embargo, la restricción relativa a que durante dichos tres meses no se pueden contratar nuevas obligaciones, se encuentra referida a cualquier tipo de financiamiento público, por lo que, se insiste, si el Constituyente Permanente no estableció una distinción sobre si se trata de obligaciones a corto o a largo plazo, debe entenderse que se refiere a cualquier clase de financiamiento.

Sostener el criterio contrario haría nugatoria la prohibición constitucional de mérito, porque implicaría que no se pudieran contratar deudas a corto plazo en los últimos tres meses de la administración respectiva, pero sí estaría permitido contratar obligaciones de largo plazo, lo cual no sólo comprometería al siguiente gobierno, sino probablemente a dos o más gobiernos subsecuentes.

Incluso bastaría –como sucedió en la especie– renegociar un financiamiento del corto hacia el largo plazo, para con ello eludir la limitante de mérito y poder contratar empréstitos que delegaran la responsabilidad financiera de una administración saliente, para que hicieran frente a ella una o varias posteriores.

Paralelamente a lo anterior, es preciso mencionar que la restricción en estudio se encuentra dentro del artículo relativo a las prohibiciones absolutas de los Estados de la República, por lo que al no estar prevista alguna excepción a su aplicación, debe entenderse en términos absolutos.

De esta manera se sustenta la premisa de que la restricción contenida en el artículo 117, fracción VIII, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en que los Estados y Municipios no pueden contraer nuevas obligaciones durante los tres últimos meses del periodo de gobierno correspondiente, se refiere a cualquier tipo de financiamiento público, con independencia de si se trata de deuda a corto o a largo plazo, ya que si el Constituyente Permanente no introdujo una distinción al respecto, este Alto Tribunal no está habilitado para introducirla, además de que, de una interpretación teleológica de ese precepto fundamental, se aprecia que la intención legislativa fue limitar la contratación de cualquier financiamiento público.

No obsta para ello, el argumento que se esgrimió en el Tribunal Pleno, en el sentido de que la norma pretende evitar que financiamientos contratados a corto plazo, por sus montos, no puedan ser solventados, poniendo así en riesgo las finanzas públicas de una nueva administración. Se afirma, dado que en los financiamientos a largo plazo, según las condiciones pactadas, también podría suceder que al principio de una diversa administración tuvieran que pagarse cantidades que generaran el mismo problema.

En consecuencia, quienes emitimos el presente voto de minoría, si bien coincidimos con la declaratoria de invalidez del artículo segundo, fracción I, del artículo primero, del decreto de mérito, lo cierto es que estimamos que las consideraciones que preceden son las que debieron regir el sentido del fallo en la presente controversia constitucional, las cuales hubieran generado la invalidez de la totalidad del artículo primero del Decreto No. 565, publicado en el Diario Oficial del Estado de Colima el veintidós de septiembre de dos mil quince.

Por ende, también diferimos de las determinaciones de la mayoría, consistentes en: a) reconocer la validez de los artículos segundo, fracción II, así como del cuarto al décimo, del artículo primero, del decreto en comento; b) declarar, únicamente en vía de consecuencia, la invalidez de los artículos del tercero al décimo del artículo primero del decreto impugnado, en la medida en que se refieren a las operaciones de refinanciamiento autorizadas en el artículo segundo, fracción I, del artículo primero del referido decreto.

Por los anteriores razonamientos y, en los aspectos precisados, respetuosamente disentimos del fallo mayoritario.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 4 de diciembre de 2018.

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1. Esto, según lo plasmado en los trabajos legislativos de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo de dos mil quince.

Este voto se publicó el viernes 01 de febrero de 2019 a las 10:03 horas en el Semanario Judicial de la Federación.