Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 172/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO Y PRIMERO EN MATERIAS CIVIL Y DE TRABAJO, AMBOS DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO. 7 DE SEPTIEMBRE DE 2011. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS. DISIDENTE: J.F.F.G.S.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: Ú.H.M..

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S., en la contradicción de tesis 172/2011.

Con todo respeto, no comparto la decisión adoptada por la mayoría de los integrantes de esta S. al resolver la contradicción de tesis identificada en el rubro, el pasado siete de septiembre, por las siguientes razones:

El punto de contradicción fue determinar si las relaciones laborales entre los trabajadores de los organismos descentralizados municipales del Estado de Guanajuato se rigen por el artículo 123, apartado A, constitucional, y su ley reglamentaria, que es la Ley Federal del Trabajo, expedida por el Congreso de la Unión, o bien, por el artículo 123, apartado B, constitucional, y la ley relativa expedida por la Legislatura del Estado de Guanajuato, que es la Ley del Trabajo de Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios.

En la resolución de la mayoría se concluye que las relaciones de trabajo entre los Municipios del Estado de Guanajuato y sus trabajadores se rigen por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo las siguientes consideraciones:

a) Que los tribunales contendientes determinaron el régimen laboral de los trabajadores, en ambos casos pertenecientes al Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de dos Municipios de la indicada entidad federativa, partiendo de la base de que constituyen organismos descentralizados municipales, cuyo objeto radica en la prestación de los servicios públicos que sus propios nombres indican;

b) Que acorde con el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la administración pública federal se manifiesta de dos formas, centralizada y paraestatal;

c) Que conforme a los artículos 1o. y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los organismos descentralizados forman parte de la administración pública paraestatal que, conforme al artículo 3o. de la ley citada, auxilia al Poder Ejecutivo de la Unión;

d) Que el objeto de los organismos descentralizados, establecido en el artículo 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, comprende la realización de actividades relativas a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social, o bien, la obtención o aplicación de recursos para la asistencia o seguridad social;

e) Que los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo en tanto que son componentes de la administración pública, como lo ha establecido esta Segunda S., en la tesis titulada: "ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES. AUN CUANDO NO PERTENECEN AL PODER EJECUTIVO FEDERAL, SÍ FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL."

f) Que el artículo 123, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, por un lado, el régimen jurídico de las relaciones laborales entre los patrones y los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y, en general, todos los obligados por un contrato de trabajo, siendo su ley reglamentaria la Ley Federal del Trabajo; y, por otro lado, el apartado B del indicado precepto constitucional instituye los principios fundamentales de las relaciones laborales entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal, por una parte, y sus servidores, por la otra; siendo su ley reglamentaria la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado;

g) Que derivado de la naturaleza jurídica de los organismos descentralizados, en lo que toca al régimen laboral que corresponde a las relaciones de los organismos públicos descentralizados de carácter federal, así como de los de carácter local, con sus respectivos servidores, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que se rigen por el apartado A del artículo 123 constitucional, como se desprende de la jurisprudencia y de la tesis aislada tituladas, por su orden: "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL." y "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER LOCAL. SUS RELACIONES LABORALES SE RIGEN POR EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.";

h) Que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado en jurisprudencia, que el hecho de que los organismos públicos descentralizados presten servicios públicos o que no persigan fines lucrativos, no incide en forma alguna en el régimen laboral entre esas entidades y sus trabajadores, corroborando con ello que dichas relaciones laborales se rigen por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la tesis de rubro: "ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. EL HECHO DE QUE PRESTEN SERVICIOS PÚBLICOS O QUE NO PERSIGAN FINES LUCRATIVOS, NO INCIDE EN EL RÉGIMEN LABORAL ENTRE ELLOS Y SUS TRABAJADORES.";

i) Que en los regímenes locales, conforme al artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a aquellas empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal, según lo ha sustentado esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis: "TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS TRES PODERES DEL ESTADO DE DURANGO. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY RELATIVA QUE ESTABLECE QUE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS SE REGULARÁN POR EL RÉGIMEN LABORAL ESTABLECIDO EN ÉSTA, VIOLA LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 116, FRACCIÓN VI Y 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", de la que se obtiene que escapan de las facultades reglamentarias de las Legislaturas Locales las relaciones laborales de los organismos descentralizados de carácter local con sus trabajadores, pues aun cuando estén autorizadas para crearlos, no pueden determinar el régimen jurídico al que deben someterse en sus relaciones laborales;

j) Que acorde al criterio del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "LEYES DEL TRABAJO. LAS LEGISLATURAS LOCALES SÓLO PUEDEN EXPEDIR LEYES REGLAMENTARIAS DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.", los Poderes Legislativos de cada entidad federativa únicamente están facultados para expedir leyes reglamentarias del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que el artículo 116, fracción VI, de la propia Constitución los autoriza a expedir leyes que regirán las relaciones de trabajo entre los Estados (Poderes Locales) y sus trabajadores, de ahí que esas leyes no deben comprender sujetos distintos. Se citó como ejemplo, el contenido de las tesis aisladas de esta Segunda S., tituladas: "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE SINALOA. SU SUJECIÓN A LA LEY DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE SINALOA ES INCONSTITUCIONAL." y "TRABAJADORES DE ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE DICHA ENTIDAD, RESULTA INCONSTITUCIONAL.";

k) Que la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios expedida por el Congreso del Estado de Guanajuato establece en su artículo 1o., que rige las relaciones de trabajo entre el Estado y sus trabajadores y entre los Municipios y sus trabajadores y que cuando las empresas u organismos paraestatales, municipales o descentralizados del Estado o de los Municipios se encarguen de la atención de los servicios públicos o de actividades sociales que las leyes encomiendan al Estado o a los Municipios, las relaciones con sus trabajadores se regirán también por esta ley;

l) Pero que dicho precepto no debiera incluir a los organismos descentralizados en tanto éstos, aun cuando integran la administración pública paraestatal, no forman parte del Poder Ejecutivo Local ni Municipal, cuyo ejercicio corresponde, respectivamente, al gobernador del Estado y al Ayuntamiento, porque no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo, sino auxiliarlo en la ejecución de programas relativos al desarrollo económico y social, como es la atención de los servicios públicos.

No comparto las consideraciones ni el sentido del reseñado fallo, en razón de que en el año de mil novecientos ochenta y tres se confirió a las Legislaturas de los Estados la facultad para legislar en materia burocrática local, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero del citado año, mediante el cual el Poder Constituyente Permanente, previa iniciativa presentada por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, reformó y adicionó el artículo 115 de la Constitución Federal, en cuya fracción IX, se estableció que las relaciones de trabajo entre los Estados y sus servidores públicos (trabajadores), se regirían por las leyes que al efecto expidiesen las Legislaturas de los Estados, tomando como base lo dispuesto en el artículo 123 de la Carta Magna y sus disposiciones reglamentarias, y que los Municipios observarían esas mismas reglas, en cuanto a sus trabajadores se refiere.

El dictamen de la Cámara de Origen del veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en lo que interesa para explicitar mi postura disidente, da como razones fundamentales las siguientes:

"Finalmente, las comisiones han encontrado que la redacción de la fracción IX de la iniciativa, al facultar a las Legislaturas Locales para establecer leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Estados y sus servidores y los estatutos para regular las relaciones laborales entre los Municipios y sus servidores superan antiguos vicios derivados de que, sin apoyo literal en los apartados A) y B) del artículo 123 de la Constitución, los Estados han legislado, no siempre bien, para regular las relaciones con sus trabajadores y las de los Municipios con sus servidores. Además, otorgar esta facultad a las Legislaturas Locales no es violatorio de la fracción X del artículo 73 de la Constitución General de la República, pues ha quedado claro que ésta no puede interpretarse fraccionadamente sino como un orden jurídico total, de manera que desechando la posibilidad de agregarle un apartado más al artículo 123 del Texto Fundamental, y no existiendo posibilidad de incorporar a los servidores de los Estados y Municipios en ninguno de los dos apartados actuales, siempre es mejor frente a la ausencia o laguna de la ley, el establecimiento de la norma precisa, que resuelva ese problema jurídico.

"De tal manera, las comisiones advierten que las Legislaturas Locales harán expeditas las normas que regulen las relaciones entre los Gobiernos Estatales y Municipales y sus servidores, las que de ninguna manera podrán contravenir las normas constitucionales de la República relativas al trabajo.

"Por estas razones, las comisiones dictaminadoras han preferido cambiar la redacción del primer párrafo de la fracción IX de la iniciativa, para que sea con base en el artículo 123 de la Constitución General de la República y sus leyes reglamentarias, con las que expidan las Legislaturas Estatales leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores y que esas reglas comprendan asimismo a los trabajadores municipales y sus relaciones con los Ayuntamientos.

"En virtud de que el artículo 123 de la Constitución y sus leyes reglamentarias otorgan y garantizan los derechos mínimos de los trabajadores al servicio del Estado, la impartición de sistemas de servicio público de carrera, el acceso a la función pública, la estabilidad en el empleo, la protección al salario, la seguridad social y las normas que garantizan la eficacia en sus labores, la solución jurisdiccional de controversias, y que con base en ellas tanto los Estados como los Municipios pueden celebrar convenios para que instituciones federales presten servicios de seguridad social a sus trabajadores, estas comisiones han considerado que la redacción propuesta a la fracción IX contenida en un solo párrafo, asegura por un lado la sujeción de las Legislaturas Locales a las normas de la Constitución General de la República, y por el otro la necesaria flexibilidad para que las normas que deriven de ellas contemplen las características y peculiaridades de la legislación laboral de los servidores públicos de cada entidad y de los Municipios."

Como se advierte de la anterior transcripción, las comisiones unidas dictaminadoras de la Cámara de Origen, respecto de la iniciativa de reforma al artículo 115 constitucional, consideraron loable la propuesta de facultar a las Legislaturas Locales para establecer leyes que regularan las relaciones de trabajo entre los Estados y sus servidores, y los estatutos para regular las relaciones laborales entre los Municipios y sus servidores, pero dándoles entera libertad de hacerlo conforme al artículo 123, utilizando indistintamente sus apartados A y B, o aplicándolos de manera mixta, según sus propias especificidades.

Dicho precepto reformado, en la materia de este asunto, establecía:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IX. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en los dispuesto (sic) en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los Municipios observarán estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere. ..."

Ahora bien, con posterioridad y a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, se reformaron los artículos 17, 46, 115 y 116 de la Constitución Federal, y se derogaron las fracciones IX y X del numeral 115 para reubicarlas en el artículo 116, y consagrar en el mencionado 115, exclusivamente, las normas que rigen a los Municipios mexicanos, el numeral de mérito, quedó como sigue:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"VI(sic). Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."

En ese contexto, no tengo duda de que con fundamento en los artículos 40,(1) 41,(2) primer párrafo y 124(3) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas de los Estados tienen facultades conferidas de forma expresa por parte de la Constitución General, como en el caso, para regular las relaciones laborales entre las dependencias de gobierno, incluidos los organismos públicos descentralizados y sus trabajadores, lo cual deben hacer mediante las leyes que expidan con arreglo a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias.

Así, la interpretación sistemática de los artículos de la Constitución Federal invocados, nos conduce a la conclusión de que las entidades federativas tienen la potestad constitucional suficiente para regular las relaciones laborales entre los distintos órganos locales -centralizados y descentralizados- y sus trabajadores, según sea el caso, de acuerdo con el apartado A o el apartado B del artículo 123 constitucional, inclusive de manera mixta, sin obligación a sujetarse a alguno de ellos en especial, pues así fue la voluntad del Constituyente.

Ahora bien, la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato el cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo primero dispone que:

"Artículo 1. La presente ley rige las relaciones de trabajo entre el Estado y sus trabajadores y entre los Municipios y sus trabajadores.

"Cuando las empresas u organismos paraestatales, municipales o descentralizadas del Estado o de los Municipios se encarguen de la atención de los servicios públicos o de actividades sociales que las leyes encomiendan al Estado o a los Municipios, las relaciones con sus trabajadores se regirán también por esta ley."

En el segundo párrafo del supra inserto precepto, se advierte taxativamente la voluntad legislativa de que cuando los organismos descentralizados del Estado o de los Municipios se encarguen de la atención de los servicios públicos que las leyes encomiendan a éstos, las relaciones con sus trabajadores se regirán también por la mencionada ley.

En la resolución que no comparto, se perdió de vista que el artículo 115(4) constitucional dispone de manera expresa que el servicio de agua potable y alcantarillado es un servicio público que debe prestar el Municipio, razón por la cual estimo que, contrario a lo que se dice en la ejecutoria de la mayoría, sí estamos en presencia de una relación de trabajo que tiene que ver con el marco normativo del Ayuntamiento, pues desarrollan una labor que constitucionalmente está asignada como un servicio público que debe prestar el Municipio, como parte de su obligación constitucional.

Además, la propia Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el veinticuatro de diciembre de dos mil diez, en su artículo 34, prevé a las entidades paraestatales como órganos auxiliares de la administración pública estatal, por lo que no advierto motivo para excluirlos del régimen estatal porque, como se ha evidenciado, fue voluntad del Constituyente que cada entidad federativa decidiera cómo regular las relaciones entre el Estado patrón y sus empleados, decisión que, en mi concepto, no admite la excepción que se sostiene en la resolución que no comparto.

Las razones que he expresado se contienen, en lo medular, en la resolución de esta S., al resolver el dieciocho de noviembre de dos mil nueve el amparo en revisión 616/2008, y en la ejecutoria que disiento se apartó esta S. de las consideraciones contenidas en tal precedente, sin dar razón del porqué el cambio de criterio adoptado con posterioridad a la emisión de todas y cada una de las tesis que se citan en la resolución mayoritaria, que, además, corresponden a tesis aisladas, por lo que no constituyen criterios obligatorios para esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con excepción, claro está, de la jurisprudencia P./J. 1/96, del Pleno de este Alto Tribunal, titulada: "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL.", pero este último criterio, por las razones que ya he expresado, simplemente no es aplicable al caso concreto, de ahí que sea ineficaz para normar el que se adoptó en la resolución mayoritaria.

En esa tesitura, sostengo que en el caso el asunto debió resolverse, considerando que los trabajadores de los organismos descentralizados de carácter municipal "Sistema de Agua Potable y Alcantarillado" de los Municipios San Francisco del Rincón y P.d.R., ambos del Estado de Guanajuato, rigen sus relaciones laborales por la ley estatal expedida por el Congreso de esa entidad federativa, en pleno uso de las facultades constitucionales con que se encuentra investido.

Por esas razones esenciales, es que no comparto el sentido y alcance de la decisión mayoritaria.

Respetuosamente,

M.J.F.F.G.S..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 1/96 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, febrero de 1996, página 52.

______________

1. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

2. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."

3. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

4. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. ..."