Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 43141 |
| Fecha | 22 Marzo 2019 |
| Fecha de publicación | 22 Marzo 2019 |
| Número de resolución | 12/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 64, Marzo de 2019, Tomo I, 857 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en relación con la acción de inconstitucionalidad 12/2016.
1. En sesión de nueve de julio de dos mil dieciocho, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió la controversia constitucional 12/2016, en la que, entre otras cuestiones, se reconoció la validez del artículo 51, párrafo primero, de la Ley de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza y se declaró la invalidez del artículo 4o., fracciones II, párrafo segundo, y III, párrafo segundo, de la Ley del Servicio Médico para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.
2. Sin embargo, en el siguiente voto expondré los motivos que me llevaron a votar en contra de reconocer la validez y razones adicionales por las cuales considero que se debió declarar la invalidez de la totalidad del artículo 4o. de la ley. Para ello, haré alusión, en primer lugar, a las razones dadas por la mayoría y, posteriormente, esgrimiré argumentos en contra de las mismas.
I. Razones de la mayoría
A) Validez del artículo 51, párrafo primero, de la Ley de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.
3. En la resolución mayoritaria, se aprobó por mayoría de siete votos el considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo señalado.
4. Los Ministros que integraron la mayoría sostuvieron que el precepto impugnado dispone que en caso de que exista déficit respecto del fondo global mencionado, será cubierto por las entidades y organismos donde presten o prestaron sus servicios los trabajadores respectivos, cualquiera que sea su monto y de acuerdo con la plaza que haya desempeñado y que originó el beneficio pensionario.
5. Por ello, señalaron que el argumento de la promovente parte de dos premisas inexactas: la primera, consistente en que el déficit que deben cubrir los patrones no se vincula con todos los beneficios pensionarios que regula el ordenamiento en comento, sino sólo con aquellos que se cubren a través del fondo global; y, la segunda, relativa a que los trabajadores a que se refiere el ordenamiento están ciertos de qué ente debe cubrir el déficit del fondo global comentado, pues el artículo 5o. es claro en establecer que lo hará el patrón, es decir, las entidades u organismos donde presten o hayan prestado sus servicios los trabajadores.
6. Así, aun cuando pudiera pensarse gravoso para los patrones responder por el déficit de dicho fondo global, lo cierto es que tal circunstancia no implica desconocer su esfuerzo conjunto y, menos el de los trabajadores aportantes, aunado a que tampoco pone en peligro el disfrute o implica denegación de los beneficios pensionarios respectivos. Señalaron que el hecho de que la norma establezca que los patrones deben cubrir el déficit evidencia la intención del legislador de no dejar en estado de inseguridad jurídica a los trabajadores beneficiarios, pues están ciertos de qué ente debe cubrir esos beneficios, y además, la carga económica es acorde con la naturaleza jurídica de la Dirección de Pensiones para que los beneficios de seguridad social se rijan por el principio de solidaridad, a fin de que no recaiga en el Estado la obligación total de cubrir los beneficios respectivos.
B) Invalidez del artículo 4o., fracciones II, párrafo segundo, y III, párrafo segundo, de la Ley del Servicio Médico para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.
7. Por otra parte, en la resolución mayoritaria, se aprobó por unanimidad de diez votos el considerando octavo, relativo al estudio de fondo, en su parte tercera, consistente en declarar la invalidez del artículo 4o., fracciones II, párrafo segundo, y III, párrafo segundo, de la ley referida.
8. Ello, pues se determinó que el artículo 4o. en las referidas porciones normativas contraviene el orden constitucional en la medida en que impone una carga al trabajador o beneficiario de dichos servicios, consistente en el pago adicional a la cuota que aporta normalmente, a fin de que, por lo menos, le sea proporcionada la atención médica de primero y segundo nivel; y, por lo que respecta al tercer nivel, siempre tendrá que asumir esa carga, pues sólo se proporciona a través de las nuevas modalidades implementadas por el legislador local.
9. Atendiendo a la redacción de la norma, se precisó que tales niveles de atención pueden ser proporcionados también vía subrogación o prestaciones en los casos en que el servicio médico no los preste en sus clínicas; de ahí su inconstitucionalidad, no sólo porque el beneficiario no tiene certeza en cuanto a qué servicios le serán proporcionados gratuitamente y cuáles por vía pago adicional, sino también porque esas nuevas modalidades implican un copago que, de suyo, desconoce las aportaciones que periódicamente realizan los beneficiarios a fin de gozar de esos servicios.
10. Adicionalmente, se señaló que la proporción que debe pagar el derechohabiente derivada del costo compartido del servicio de salud subrogado, así como el porcentaje que se le puede rembolsar bajo la modalidad de servicio de prestaciones, se fija atendiendo a las posibilidades económicas del Servicio Médico de los Trabajadores de la Educación, y no a partir de la situación del trabajador, lo que se consideró atenta contra los principios de justicia social y solidaridad.
II. Razones del disenso
A) Invalidez del artículo 51, párrafo primero de la Ley de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.
11. En primer lugar, en la sesión de cinco de julio de dos mil dieciocho, señalé que, en mi opinión, se debía sobreseer respecto de todo el artículo 51 porque considero que la modificación del párrafo segundo(1) genera un cambio sustancial dentro del precepto, ya que cambiaron los plazos, la dirección general, el fondeo, entre otras cuestiones. Sin embargo, vencido por la mayoría, me manifesté por declarar la invalidez del artículo 51, párrafo primero, de la ley,(2) por las siguientes razones.
12. De los argumentos de la promovente, sintetizados en la página 18 de la sentencia, advierto que afirma que el artículo 51 deja en estado de indefensión a los trabajadores y vulnera el principio de solidaridad porque, no obstante que el Estado, a través de la dirección de pensiones correspondiente, debe cubrir los beneficios previstos en el propio ordenamiento, reenvía la responsabilidad a las entidades u organismos patrones, en caso de que exista déficit en el fondo global previamente constituido. Lo anterior deja en estado de incertidumbre jurídica a los trabajadores cuando los patrones desaparezcan o carezcan de recursos suficientes, pues en esos escenarios se desconocerá quién debe cumplir esa obligación.
13. En la página 19 de la sentencia, se desestima el argumento relativo a desconocer quién cubrirá los beneficios, pues se considera que: "La posible actualización de esos casos no puede conducir a la inconstitucionalidad ... simple y sencillamente porque la afectación reprochada no es actual y vigente, sino virtual e hipotética."
14. En mi opinión, en una acción de inconstitucionalidad la condición de las afectaciones particulares es diferente, atendiendo a la naturaleza del medio de control que es abstracto promovido en interés de la regularidad constitucional. El artículo señala que en caso de que los recursos del fondo global de la Dirección de Pensiones no bastaren para cubrir los beneficios que la ley establece, el déficit, cualquier que sea su monto, será cubierto por las entidades u organismos donde presten o prestaron sus servicios los trabajadores; a mi juicio, esta condición genera incertidumbre e inseguridad jurídica, toda vez que el déficit será cubierto por las entidades u organismos a través de sus ingresos, quienes tendrían que hacer frente a esta condición de insuficiencia de recursos del fondo global de la Dirección de Pensiones y no el Estado.
15. Por ello, vencido por la mayoría en cuanto al sobreseimiento general del artículo 51, creo que el precepto, en el párrafo primero, es inconstitucional.
B) Invalidez del artículo 4o. de la Ley del Servicio Médico para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.
16. A mi juicio, se debió declarar la invalidez total del artículo 4o. de la Ley del Servicio Médico para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.(3)
17. El artículo 1o.(4) de la ley señala que el Servicio Médico de los Trabajadores de la Educación, es una institución de servicio público creada para prestar atención médica con el carácter de obligatorio. En ese sentido, me parece que si el artículo 4o. establece que el servicio médico ofrecerá únicamente auxilio económico para ayudar a los trabajadores y a sus beneficiarios en la prevención y curación de enfermedades y reconoce la subrogación para prestar algunos servicios, entonces, considero que es inconstitucional por violar el principio de seguridad jurídica, el derecho a la seguridad social y a la salud.
18. Tal y como lo sostuve cuando se resolvió la facultad de investigación 1/2009 relativa a los hechos ocurridos en la Guardería ABC, me parece que si bien bajo determinadas condiciones muy particulares es posible subrogar los servicios, en mi opinión, la forma en que el artículo 4o. establece la subrogación está produciendo un paso de doble o de triple efecto; primero, se está señalando que existe la posibilidad de subrogar aquello que uno no pueda prestar, en lo cual hay una indeterminación; en segundo, aquello que uno no pueda prestar va a ser subrogado, como consecuencia de esta tautología; y, en tercer lugar, se va a permitir o se va a lograr que las personas aporten –por vía de subrogación o de prestación, como se denomina en esta legislación– dinero para, a final de cuentas, hacerse cargo de su propio servicio. Creo que estableciendo las condiciones de subrogación de forma indefinida se puede producir el vaciamiento de los artículos relacionados con la seguridad social.
19. En consecuencia, considero que se debió decretar la invalidez total del artículo 4o., pues no está prohibida la subrogación, pero en tanto tiene que ver con un derecho de carácter prestacional, debe tener condiciones muy claras: uno, para su no vaciamiento, y dos, para, en su caso, la justificación de la regresividad que se está señalando.
20. Consecuentemente, y con el respeto de siempre, considero que se debió declarar la invalidez del artículo 51, párrafo primero, de la Ley de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, y la invalidez de todo el artículo 4o. de la Ley del Servicio Médico para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.
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1. Realizada mediante Decreto 1176, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado Independiente, Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, tomo CXXIV, número 103, martes 26 de diciembre de 2017. El texto modificado señala: "Las aportaciones antes referidas deberán ser enteradas a la Dirección de Pensiones dentro de los cinco días siguientes a que ésta informe el costo de la nómina de los pensionados sujetos al fondo global."
2. "Artículo 51. En caso de que los recursos del fondo global de la Dirección de Pensiones no bastaren para cubrir los beneficios que esta ley establece, el déficit, cualquier que sea su monto, será cubierto por las entidades u organismos donde presten o prestaron sus servicios los trabajadores descritos en el artículo 2 de esta ley, en la proporción que a cada uno corresponda, de acuerdo con la plaza que hubiere desempeñado el trabajador y que originó el beneficio de la pensión."
3. "Artículo 4o. Para ayudar a los trabajadores y a sus beneficiarios en la prevención y curación de enfermedades, el servicio médico ofrecerá el auxilio económico en los siguientes aspectos:
"I. Atención médica de primero y segundo nivel que se ofrecen en la (sic) clínicas pertenecientes al servicio médico, que incluyen: servicio de consulta externa de medicina general y de especialidad, hospitalización, cirugía, servicio de urgencia médica, servicio dental, servicio de laboratorio, gabinete y servicio de farmacia;
"II. Servicios subrogados que corresponden a los servicios de atención médica que el servicio médico no ofrece y que serán proporcionados por profesionales del ramo o instituciones especializadas en salud, con los que el mismo haya celebrado convenios para tal propósito;
"Los costos derivados de los servicios subrogados, serán compartidos por el servicio médico y el derecho-habiente en proporciones definidas anualmente por el Consejo de Administración en función de las posibilidades económicas del servicio médico;
"III. Servicio de prestaciones que corresponden a los servicios de atención médica que el servicio médico no ofrece por sí mismo ni en la modalidad de subrogados y que el paciente debe obtener por gestión personal y directa con los profesionales del ramo o instituciones especializadas en salud, previa autorización de la Dirección Médica de la Unidad correspondiente;
"El total de los costos derivados de esta atención no subrogada serán cubiertos por el derecho-habiente y un porcentaje del mismo será reembolsado por el servicio médico, previa presentación de factura y sujeto al cumplimiento de los requisitos que este solicite. Este porcentaje y los requisitos serán definidos anualmente por el Consejo de Administración en función de las posibilidades económicas del servicio médico;
"IV. Servicios de atención médica y hospitalaria de primero y segundo nivel en instalaciones propias a particulares que deseen adquirirlos en el esquema de pago por eventualidad o de servicio médico facultativo individual o colectivo que el servicio médico pudiese ofrecer de acuerdo a su capacidad instalada y sin detrimento de la atención de sus derecho-habientes;
"V. El servicio médico podrá implementar planes de protección médico familiar. Los así llamados serán convenios entre la institución y los derechohabientes mediante los cuales, por una prima quincenal adicional descontada de su salario, la institución cubre parte o todo de los gastos que corresponda sufragar por servicios médicos hospitalarios recibidos, según el reglamento que se expida para tal fin."
4. "Artículo 1o. El Servicio Médico de los Trabajadores de la Educación, es una institución de servicio público creada para prestar atención médica con el carácter de obligatorio, en los términos de la presente ley y su reglamento."
Este voto se publicó el viernes 22 de marzo de 2019 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación.