Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 43144 |
| Fecha | 22 Marzo 2019 |
| Fecha de publicación | 22 Marzo 2019 |
| Número de resolución | 35/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 64, Marzo de 2019, Tomo I, 925 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 35/2016.
En sesión de veintiuno de junio de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno determinó declarar la invalidez de los artículos 7, fracción XI, así como su párrafo penúltimo, 9, fracción VI y 12, en la porción normativa que dispone "órgano jurisdiccional", todos de la Ley para la Protección de las Personas que Intervienen en el Proceso Penal del Estado de Yucatán, por considerar que invaden la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión.
Coincido sustancialmente con la decisión aprobada en el Tribunal Pleno; sin embargo, formulo algunas precisiones sobre las reservas que manifesté en las sesiones en las que se discutió el presente asunto.
1. En el considerando quinto, el Tribunal Pleno concluye que los artículos 7, fracción XI, así como en su párrafo penúltimo, y 12 en la porción normativa que dispone "órgano jurisdiccional", de la Ley para la Protección de las Personas que Intervienen en el Proceso Penal del Estado de Yucatán, son inconstitucionales por regular cuestiones propias del procedimiento penal, las cuales se encuentran reservadas al Congreso de la Unión.
En la sentencia se precisa que al resolver las acciones de inconstitucionalidad 52/2015 y 74/2015, el Tribunal Pleno determinó que en atención al artículo octavo transitorio del decreto por el que se expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales, en cada caso sería necesario determinar si las normas impugnadas establecen reglas para la investigación, procesamiento y sanción de los delitos o bien se trata de normas complementarias que resultan necesarias para la implementación del Código Nacional.
El artículo 7(1) impugnado contempla el catálogo de las medidas que deben ser brindadas a las personas protegidas, entre ellas la separación del resto de los reclusos o el traslado a otros centros penitenciarios cuando se trate de personas que se encuentren privadas de su libertad por prisión preventiva o por pena de prisión (fracción XI). También señala que tratándose de las medidas establecidas en las fracciones XII, XIII, XIV, XV y XVI éstas deberán ser autorizadas por las autoridades jurisdiccionales correspondientes.
Por otra parte, en el artículo 12(2) impugnado se establece que en el supuesto de que el agente del Ministerio Público o el órgano jurisdiccional adviertan que una persona se encuentra en situación de riesgo inminente, podrán dictar las medidas de protección provisionales que sean necesarias.
Se arriba a la conclusión de que los artículos impugnados sí regulan cuestiones relativas tanto al procedimiento penal como a la ejecución de penas, pues se refieren a la separación del sentenciado o imputado del resto de los reclusos y a las facultades del órgano jurisdiccional para establecer medidas de protección, cuando el Código Nacional ya establece dichas medidas de protección, tratándose de la víctima o el ofendido, precisando el procedimiento específico, al cual no se ajustan las normas impugnadas, en contravención de lo que establecen los artículos 73, fracción XXI, inciso c) y 21, tercer párrafo, de la Constitución Federal.
Respecto de este apartado de la sentencia que se construyó con base en el criterio mayoritario, sólo quiero precisar la reserva que he formulado en este tipo de asuntos, en el sentido que no es absoluta la prohibición para que las entidades federativas puedan legislar en la materia, puesto que en el Código Nacional de Procedimientos Penales, hay varias remisiones a la propia legislación local.
Por ejemplo el artículo octavo transitorio,(3) establece que los Estados deberán legislar para hacer su legislación concorde con la legislación nacional. Asimismo, en materia de protección de testigos, el artículo 367 del Código Nacional de Procedimientos Penales, en materia de protección de testigos establece:
"Artículo 367. Protección a los testigos
"El órgano jurisdiccional, por un tiempo razonable, podrá ordenar medidas especiales destinadas a proteger la integridad física y psicológica del testigo y sus familiares, mismas que podrán ser renovadas cuantas veces fuere necesario, sin menoscabo de lo dispuesto en la legislación aplicable."
2. En el considerando sexto, el Tribunal Pleno analiza los argumentos del tercer concepto de invalidez, en los que la promovente sostiene que el artículo 9, fracción VI, de la Ley para la Protección de las Personas que Intervienen en el Proceso Penal del Estado de Yucatán es inconstitucional, por violar el principio de seguridad jurídica.
La sentencia establece que la fracción VI del artículo 9 impugnada, resulta inconstitucional, pues el criterio orientador para determinar la adopción de una medida de protección, relativo a "la importancia del caso", es de tal manera subjetivo que no permite a los posibles destinatarios de las medias de protección conocer con certeza los motivos por los que serán concedidas o negadas tales medidas.
Comparto la conclusión a la que arribó el Tribunal Pleno, en el sentido de declarar inconstitucional la norma impugnada; sin embargo, formulo reservas en cuanto a los alcances del fallo. Como lo sostuve en el voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 102/2014, considero que ante este tipo de sistemas de medidas de protección a las personas que intervienen en el proceso penal, la invalidez de uno de los criterios para acceder a esas medidas, conlleva la irregularidad de todo el sistema. Sostengo que es preferible decretar la inconstitucionalidad de toda la norma en su totalidad, que eliminar sólo una porción normativa que afecte el diseño original.
3. En el considerando séptimo, se dan efectos retroactivos a partir del uno de octubre de dos mil dieciséis, fecha en que entró en vigor le ley que contiene dichos preceptos, correspondiendo a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicadas en esta materia.
En relación con los efectos de la sentencia, reitero mi oposición a que se impriman efectos retroactivos a la declaración de invalidez de normas generales en la acción de inconstitucionalidad, incluso de disposiciones relativas a la materia penal. Estimo que esos efectos no son propios de un medio de control constitucional abstracto que sólo puede expulsar las normas generales del ordenamiento, sin atender a circunstancias o hechos pasados.
No soslayo lo establecido en el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) en el que se faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar el momento a partir del cual surtirán efectos las declaraciones de invalidez de normas generales, y en su segundo párrafo se prevé la prohibición de que tengan efectos retroactivos, salvo en la materia penal.
Tal excepción, no obstante, se dirige más bien a los operadores jurídicos para que sujeten su actuación a esa declaración de invalidez con efectos retroactivos al igual que lo hacen con las normas en materia penal, pero no faculta al Tribunal Pleno para considerar hechos pasados e imprimir efectos retroactivos en la sentencia, con una declaración de invalidez en sí misma retroactiva.
Retomando la jurisprudencia que distingue el concepto de retroactividad de la ley de su aplicación retroactiva, considero que la ley reglamentaria ordena la aplicación retroactiva en materia penal conforme a los principios y disposiciones generales en esa materia, pero no faculta a emitir una declaración general retroactiva, de la misma manera como no se permite al legislador emitir leyes retroactivas. En apoyo de esta afirmación cito lo sostenido en las jurisprudencias 1a./J. 78/2010 de la Primera Sala(5) y 2a./J. 87/2004 de la Segunda Sala.(6)
En consecuencia, estimo que ordenar en la sentencia los efectos retroactivos de la declaración de invalidez resulta contrario a la característica fundamental del control abstracto, que debe ejercerse con base en la norma tal cual fue emitida por el legislador y con la ponderación que es exigible a ese poder, y no a partir de su aplicación concreta que evidentemente escapa, y está vedada, al emisor de la norma.
En esa tesitura, como lo expresé en el Tribunal Pleno, estando convencido de que la seguridad jurídica y la certeza en las consideraciones son elementos que prevalecen sobre mi posicionamiento personal, cuando existe una consideración respaldada por un número suficiente de Ministros cercano a una mayoría (simple o calificada, según sea el caso), me he inclinado por sumarme a esa posición, con el objeto de que se facilite el establecimiento de un criterio firme, por lo que expreso mi posición como una reserva, en lugar de emitir un voto en contra.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de noviembre de 2018.
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1. "Artículo 7. Catálogo de las medidas de protección
"Las medidas de protección brindadas a las personas protegidas podrán ser las siguientes:
"...
"XI. La separación del resto de los reclusos o el traslado a otros centros penitenciarios cuando se trate de personas que se encuentren privadas de su libertad por prisión preventiva o por pena de prisión.
"...
"Las medidas establecidas en la fracción (sic) XII, XIII, XIV, XV y XVI deberán ser autorizadas por las autoridades jurisdiccionales correspondientes, para lo cual la Fiscalía General del Estado deberá realizar las gestiones correspondientes."
2. "Artículo 12. Medidas de protección provisionales
"En el supuesto de que el agente del Ministerio Público o el órgano jurisdiccional adviertan que una persona se encuentra en situación de riesgo inminente, podrán dictar las medidas de protección provisionales que sean necesarias, aun sin haber realizado el estudio técnico y el convenio a que se refieren los artículos 10 y 11, sin perjuicio de que cuando cese la urgencia que motivó la medida otorgada, se suscriba el convenio y se realice el estudio técnico correspondiente."
3. "Artículo octavo. Legislación complementaria
"En un plazo que no exceda de doscientos setenta días naturales después de publicado el presente decreto, la Federación y las entidades federativas deberán publicar las reformas a sus leyes y demás normatividad complementaria que resulten necesarias para la implementación de este ordenamiento."
4. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
5. R.: "RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS.—El análisis de retroactividad de las leyes implica estudiar si una determinada norma tiene vigencia o aplicación respecto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley supone la verificación de que los actos materialmente administrativos o jurisdiccionales estén fundados en normas vigentes, y que en caso de un conflicto de normas en el tiempo se aplique la que genere un mayor beneficio al particular." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2011, página 285, registro digital: 162299).
6. R.: "RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA.—El análisis de la retroactividad de las leyes requiere el estudio de los efectos que una norma tiene sobre situaciones jurídicas definidas al amparo de una ley anterior o sobre los derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, verificando si la nueva norma los desconoce, es decir, ante un planteamiento de esa naturaleza, el órgano de control de la constitucionalidad se pronuncia sobre si una determinada disposición de observancia general obra sobre el pasado, desconociendo tales situaciones o derechos, lo que implica juzgar sobre el apego de un acto materialmente legislativo a lo dispuesto por el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que las leyes no deben ser retroactivas. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley implica verificar si el acto concreto se lleva a cabo dentro de su ámbito temporal de validez sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a su entrada en vigor." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, julio de 2004, página: 415, registro digital: 181024).
Este voto se publicó el viernes 22 de marzo de 2019 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación.